7.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 249/1

I-V

I-II

III

IV-V

1-2

3-18

3-5

6-8

9-11

12-14

15

16-18

19-22

19-20

21-22

23-74

23-40

23-30

23-27

28-29

30

31-37

31-33

34

35-36

37

38

39-40

41-74

41-46

42-44

45-46

47-68

47

48-51

52-55

56-62

63-68

69-71

72-74

75-89

75-83

84-89

ACP

—

Estados de África, del Caribe y del Pacífico signatarios del Acuerdo de Cotonú

AFD

—

Agence française de Développement (Agencia francesa de desarrollo)

BAD

—

Banco Africano de Desarrollo

BM

—

Banco Mundial

CFAA

—

«Country Financial Accountability Assessment» (evaluación de la responsabilidad financiera del país)

CPAR

—

«Country Procurement Analytical Review» (revista analítica de adjudicación de contratos)

DERP

—

Documento de estrategia para la reducción de la pobreza

DFID

—

UK-Department for International Development (Departamento del Reino Unido para el desarrollo internacional)

EFS

—

Entidad Fiscalizadora Superior

EMCP

—

«Expenditure Management and Control Programme» (programa de gestión y control de gastos)

FED

—

Fondos Europeos de Desarrollo

FMI

—

Fondo Monetario Internacional

FP

—

Finanzas públicas

FRA

—

«Fiduciary Risk Assessment» (evaluación del riesgo fiduciario)

HIPC

—

«Highly Indebted Poor Country» (véase PPME)

HOAP

—

«Harmonisation of Overseas Audit Practice» (armonización de prácticas de fiscalización en el extranjero)

IBW

—

Instituciones de Bretton Woods (BM y FMI)

IFAC

—

International Federation of Accountants (Federación internacional de contables)

ISA

—

«International Standards on Auditing» (normas internacionales de auditoría)

OCDE

—

Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos

PAF

—

«Performance Assessment Framework» (marco de evaluación de resultados)

PARPA

—

«Plano de Acção para a Reducção da Pobreza Absoluta» (plan de acción para la reducción de la pobreza absoluta)

PEFA

—

«Public Expenditure and Financial Accountability» (gasto público y responsabilidad financiera)

PEMFA

—

«Public Expenditure Management and Financial Accountability» (gestión del gasto público y responsabilidad financiera)

PER

—

«Public Expenditure Review» (revisión del gasto público)

PETS

—

«Public Expenditure Tracking Survey» (control del gasto público)

PIN

—

Programa indicativo nacional

PFMA

—

«Public Finance Management Assessment» (evaluación de la gestión de las finanzas públicas)

PPARP

—

Programa plurianual de apoyo a la reducción de la pobreza

PPME

—

Países pobres muy endeudados

PRSP

—

Poverty Reduction Strategy Paper (véase DERP)

PSCAP

—

«Public Service Capacity Building Programme» (programa de refuerzo de las capacidades de los servicios públicos)

ROSC

—

«Report on the Observance of Standards and Codes» (informe sobre la observancia de normas y códigos)

SCLP

—

Servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza

SISTAFE

—

«Sistema de Administração Financeira do Estado» (sistema de administración financiera del Estado)

I.

En los últimos años, la ayuda presupuestaria directa no específica ha cobrado importancia y alcanza ahora casi una quinta parte de las ayudas del FED. Presenta una serie de ventajas no desdeñables —simplificación e implicación del país interesado, principalmente (véanse los apartados 9 a 11)— pero también entraña un riesgo, que es diferente con respecto a otros tipos de ayuda (véanse los apartados 12 y 13), teniendo en cuenta los objetivos más ambiciosos y en la medida en que los fondos percibidos se funden con los ingresos de los países, que los utilizan según sus propios sistemas de gestión, que por lo general son frágiles. La filosofía de la ayuda presupuestaria consiste en ayudar a los países beneficiarios a reducir este riesgo, al tiempo que se les permite gestionar ellos mismos su desarrollo, orientado hacia el crecimiento y la lucha contra la pobreza. La mayor parte de los donantes de fondos se muestra cada vez más interesada por este tipo de ayuda, que difiere radicalmente del respaldo tradicional a los proyectos (véase el apartado 11).

II.

La Comisión acepta conceder ayudas presupuestarias a países cuyos sistemas de gestión sean frágiles, con la condición de que emprendan reformas para mejorarlos (véanse los apartados 28 y 29), en el marco de un proceso a largo plazo. Para tal fin, ha puesto a punto herramientas que pretenden no sólo establecer un diagnóstico inicial sobre la calidad de la gestión de las finanzas públicas y de las reformas propuestas, sino también evaluar la evolución de la gestión y el progreso de las reformas.

III.

La presente fiscalización tiene por objeto examinar, para el período 2003-2004, cómo ha gestionado la Comisión el riesgo vinculado a las finanzas públicas en el marco de la ayuda presupuestaria (véase el apartado 12), verificando la calidad de la gestión de las finanzas públicas y la eficacia de las reformas emprendidas por el Estado beneficiario (véanse los apartados 19 y 20). La fiscalización del Tribunal versó principalmente sobre los programas de ayudas presupuestarias directas no específicas del FED concedidas en el marco del Acuerdo de Cotonú y se basa en las verificaciones efectuadas en la sede y en cinco países (véanse los apartados 21 y 22).

IV.

Las herramientas de análisis y seguimiento, aplicadas en coordinación con los demás donantes de fondos, principalmente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), proporcionan una información relativamente completa, gracias a la cual la Comisión puede reaccionar de la manera adecuada. Sin embargo, precisan mejoras, tanto en lo que se refiere a su diseño (véanse los apartados 23 a 27 y 42 a 46) como a su aplicación (véanse los apartados 31 a 37 y 47 a 68). Su diseño presenta algunas deficiencias en lo relativo al diagnóstico y a los informes de seguimiento, incompletos y poco representativos, mientras que su aplicación no está correctamente coordinada a escala local con los demás donantes ni se apoya suficientemente en los Parlamentos o las Entidades Fiscalizadoras Superiores de los países beneficiarios.

V.

El Tribunal recomienda a la Comisión que:

1.

En 2000, el Tribunal examinó el seguimiento efectuado por la Comisión de la utilización de los fondos de contrapartida del apoyo al ajuste estructural asignados a ayudas presupuestarias a los países ACP (1). Desde entonces, la Comisión ha sustituido ese modo de intervención por ayudas presupuestarias, que representan en la actualidad más de un cuarto de las ayudas totales del noveno FED (véase el cuadro A en el anexo 1).

2.

Tanto el Parlamento (2) como el Consejo (3) reconocen las ventajas que brinda la ayuda presupuestaria. No obstante, expresan su preocupación por la organización de su control e invitan a la Comisión a velar por el respeto del artículo 61, apartado 2, del Acuerdo de Cotonú (véase el apartado 18) y a garantizar el estricto seguimiento de la evolución de la gestión de las finanzas públicas de los países beneficiarios y del progreso de las reformas para su mejora, en coordinación con los demás donantes de fondos.

3.

La ayuda presupuestaria se ingresa en los presupuestos de los Estados beneficiarios para paliar la carencia de recursos internos. En la práctica, constituye un apoyo para la balanza de pagos y las finanzas públicas del país. En la actualidad, la ayuda presupuestaria concedida por la Comisión es fundamentalmente «directa» y «no específica». El cuadro B del anexo 1 ilustra la incidencia de esta ayuda en el importe total de las ayudas del FED. El cuadro C del anexo 1 refleja la distribución por países.

4.

La ayuda es «directa» porque alimenta directamente los presupuestos, sin ser contrapartida de una afectación de divisas a las importaciones fundamentales del país, un mecanismo que en general ya no es necesario, porque la moneda de los países beneficiarios puede convertirse y transferirse sin trabas en la mayoría de los casos.

5.

La ayuda es «no específica» porque se fusiona con los demás ingresos presupuestarios, sin que esté asociada a un gasto específico, al contrario de lo que sucede con las ayudas presupuestarias específicas, en las que los fondos del FED se ingresan en cuentas especiales que exigen la firma de los jefes de delegación para identificar su uso. Estas últimas se limitan (4) a aquellos países que están sometidos a fuertes tensiones de tesorería.

6.

Los objetivos principales de la ayuda presupuestaria son el crecimiento y la reducción de la pobreza, que coinciden con los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas (5).

7.

En la mayoría de los Estados ACP afectados, estos objetivos se traducen en un documento de estrategia de reducción de la pobreza (DSRP), establecido por el propio país y aprobado por los principales proveedores de fondos. Este documento define a medio plazo los principales ejes de la política del país en materia de reducción de la pobreza.

8.

Las reformas de la gestión de las finanzas públicas constituyen uno de los aspectos de la estrategia mundial de lucha contra la pobreza y del apoyo presupuestario directo no específico del FED. Habida cuenta del enfoque dinámico adoptado por la Comisión (véase el apartado 28), estas reformas son en sí mismas un objetivo fundamental de la ayuda presupuestaria.

9.

La ayuda presupuestaria directa no específica permite a la Comisión entrar de lleno en la problemática de la gestión de los presupuestos nacionales, estableciendo un diálogo permanente con los países sobre las reformas destinadas a mejorar dicha gestión. Por un efecto de palanca, el dinero del contribuyente europeo permite mejorar la calidad y la eficacia del conjunto de los ingresos y gastos presupuestarios nacionales. Esta mejora fomenta el desarrollo en general y beneficia a las ayudas concedidas a los proyectos de diversa índole financiados por los proveedores de fondos.

10.

La ayuda presupuestaria facilitará que los países se impliquen en mayor medida que en el caso de las ayudas concedidas a los diferentes proyectos. Por otra parte, la integración de la ayuda en el presupuesto la somete de hecho al control del parlamento nacional.

11.

Además, la ayuda presupuestaria contribuye a simplificar considerablemente los procedimientos de gasto, limitando su número. Al fusionarse con los presupuestos nacionales, el gasto se realiza conforme a los procedimientos de ejecución presupuestaria de los países, mientras que los proyectos, que ofrecen otro tipo de ventajas, operan por lo general fuera de los presupuestos (6) de los países beneficiarios y se gestionan en función de los procedimientos específicos aplicados por los diversos proveedores de fondos (7) (véase el esquema 1).

12.

Una vez entregada a los países beneficiarios, la ayuda presupuestaria directa no específica se utiliza de conformidad con los procedimientos presupuestarios nacionales, exponiendo por consiguiente el dinero del contribuyente europeo a los riesgos que éstos entrañan, que por lo general suelen ser elevados. Los donantes conocen y aceptan estos riesgos, siempre que se emprendan reformas con miras a mejorar los procedimientos presupuestarios nacionales.

13.

Las reformas de las finanzas públicas exigen un esfuerzo a largo plazo. Los proveedores de fondos invierten en el futuro y aceptan conceder ayudas durante años a un sistema evolutivo que no brinda con carácter inmediato suficientes garantías en términos de transparencia, fiabilidad y eficacia.

14.

Por otra parte, la dependencia de estos presupuestos respecto de las ayudas exteriores en general, incluida la del FED (véase el cuadro D del anexo 1) afecta a la previsibilidad presupuestaria y a la seguridad de los ingresos de los países beneficiarios, un problema que se acentúa, en algunos casos, con el sistema de tramos variables sujetos a condiciones.

15.

La Comisión ejecuta sus ayudas presupuestarias directas no específicas mediante programas generalmente trienales. Los fondos se transfieren por tramos semestrales o anuales, después de que la Comisión haya evaluado si se cumplen las condiciones previas generales (que afectan al conjunto del programa) y específicas (que se aplican a un solo tramo). Algunos tramos son variables y su importe se calcula sobre la base de indicadores de eficacia.

16.

El artículo 67, apartados 1, 3 y 4, del Acuerdo de Asociación ACP-CE firmado en Cotonú el 23 de junio de 2000 (Acuerdo de Cotonú) y que regula el noveno FED disponen que los Estados ACP que desean beneficiarse de una ayuda presupuestaria deben emprender reformas macroeconómicas o sectoriales, económicamente viables y social y políticamente sostenibles. En la práctica, si esas reformas cuentan con el respaldo de un programa perteneciente a las instituciones de Bretton Woods (IBW), se considera que se cumple dicha condición.

17.

A tenor del artículo 61, apartado 1, letra c), del Acuerdo de Cotonú, la ayuda es directa para los Estados ACP con moneda convertible y libremente transferible.

18.

El artículo 61, apartado 2, del Acuerdo de Cotonú dispone que «Se concederá ayuda presupuestaria directa en apoyo de reformas macroeconómicas o sectoriales siempre que:

19.

La presente fiscalización tiene por objeto examinar, para el período 2003-2004, cómo gestionó la Comisión el riesgo vinculado a las finanzas públicas inherente a este tipo de ayudas, es decir, cómo se ha asegurado de la calidad de la gestión de las finanzas públicas y la eficacia de las reformas emprendidas por el Estado beneficiario. Esto equivale a evaluar si, durante la toma de decisiones sobre la financiación de los programas, por un lado, y desde el inicio de su ejecución, por otro:

20.

No obstante, esta fiscalización no pretende pronunciarse acerca de la oportunidad de recurrir a la ayuda presupuestaria en lugar de a la financiación de proyectos, ni evaluar las repercusiones de la ayuda presupuestaria en materia de reducción de la pobreza. Por último, tampoco tiene por objeto fiscalizar la gestión y la reforma de las finanzas públicas de los países beneficiarios, incluso si el análisis de los documentos, corroborado mediante entrevistas y visitas sobre el terreno, ha llevado al Tribunal a realizar una serie de constataciones sobre la situación de las finanzas públicas y el progreso de las reformas en dichos países (véanse los apartados 69 a 71).

21.

Se llevaron a cabo exámenes en los servicios centrales de la Comisión y se ha recabado información del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (FMI). Se efectuaron visitas de inspección a cinco países ACP (véase el cuadro 1), durante las cuales el Tribunal examinó los programas de ayuda presupuestaria directa no específica en fase de ejecución (9). Los países seleccionados presentan tradiciones diferentes en materia de gestión de las finanzas públicas y garantizan una excelente cobertura (tanto geográfica como valorativa) del apoyo presupuestario financiado por la Comisión.

Cuadro 1

Programas examinados en los cinco países visitados

22.

En cada país visitado, el examen versó en primer lugar sobre la revisión de los convenios e informes preparados por la delegación, que se cotejaron con los informes de otros donantes de fondos y del Gobierno, así como con las situaciones constatadas en los principales servicios que participan en los distintos niveles de la gestión de las finanzas públicas: programación y ejecución presupuestaria, rendición de cuentas y controles internos y externos (12).

23.

En marzo de 2002, la Oficina de cooperación EuropeAid (EuropeAid), la Dirección General de Desarrollo (DEV) y la Dirección General de Relaciones Exteriores (RELEX) establecieron el documento titulado «Guide méthodologique pour la programmation et la mise en œuvre des appuis budgétaires dans les pays tiers» (en lo sucesivo, «la Guía»), que se hace eco, inter alia, de las recomendaciones anteriores del Tribunal (13). En la actualidad, sigue siendo el principal documento de referencia en la materia y supone una gran evolución con respecto a la situación anterior. No obstante, su examen deja patentes insuficiencias en cuanto a la valoración inicial de las finanzas públicas.

24.

La Guía no hace suficiente hincapié en los ingresos domésticos, incluidos los procedentes de las empresas públicas, que deberían tomarse en consideración (14) al igual que los gastos. Hay que tener en cuenta que la mejora de la percepción y recaudación de los ingresos domésticos, que puede resultar menos onerosa y cuya eficacia se demuestra con mayor rapidez que si se reducen los gastos extraordinarios, disminuye la necesidad de ayuda exterior y alienta a los contribuyentes a solicitar a las autoridades nacionales que rindan cuentas sobre su utilización.

25.

La lista de los datos que deben incluirse en la valoración de las finanzas públicas que proporciona el esquema de propuesta de financiación es demasiado sucinta. La Guía debería proponer una estructura detallada de dicha valoración, que podría retomar la estructura de los informes de seguimiento de las delegaciones (véase el apartado 42).

26.

La parte del esquema utilizado para la elaboración de propuestas de financiación dedicada a la elegibilidad del país beneficiario omite toda referencia al artículo 61, apartado 2, del Acuerdo de Cotonú (véase el apartado 18).

27.

Además, desde la publicación de la Guía en marzo de 2002, los diferentes servicios de la Comisión han enviado a las delegaciones una decena de notas de instrucciones. Por este motivo, el conjunto de instrucciones para la puesta en marcha de operaciones de ayuda presupuestaria es heterogéneo y sería útil finalizar lo antes posible la actualización de la Guía, que se halla en curso, y prever la consolidación de las actualizaciones anteriores a intervalos regulares (15).

28.

La Comisión ofrece una interpretación dinámica de las condiciones establecidas por el artículo 61, apartado 2, del Acuerdo de Cotonú. Considera que las deficiencias en la gestión de las finanzas públicas que pudieran existir en el momento en que se toma la decisión de financiación no impiden la puesta en marcha de un programa de ayuda presupuestaria, siempre que la voluntad de reformas y el contenido de las mismas se consideren satisfactorios. Por consiguiente, no sólo valora la situación inicial de los sistemas de gestión de las finanzas públicas, sino también el rumbo que ha tomado el país (16). Muchos otros proveedores de fondos, y en particular las instituciones de Bretton Woods, también se refieren a las perspectivas de mejora de los sistemas de gestión de las finanzas públicas más que a un umbral o a un nivel cualitativo absoluto.

29.

Esta interpretación, que permite extender el campo de aplicación de este dispositivo, agudiza por ello el riesgo que la utilización de los procedimientos presupuestarios nacionales de los países beneficiarios plantea para el dinero del contribuyente europeo. Esta interpretación implica un seguimiento aún más riguroso de la situación y de la evolución de las finanzas públicas de estos países.

30.

Los programas de ayuda presupuestaria directa no reflejan oportunamente el rumbo tomado por el país y el seguimiento previsto. La Guía no estipula que toda propuesta o convenio de financiación deba garantizar y poner de relieve de forma explícita la lógica y la coherencia entre:

31.

En su conjunto, las valoraciones iniciales de la gestión de las finanzas públicas son relativamente completas (17). Respaldándose en los análisis y evaluaciones elaborados junto con los demás proveedores de fondos —principalmente, las instituciones de Bretton Woods (IBW)— y las autoridades nacionales (véase el anexo 2 y los apartados 43 y 44), dan cuenta de las principales deficiencias que aquejan a la gestión de las finanzas públicas. En general, hacen constar las perspectivas de mejora en referencia al plan de reformas (18) del país (véase el recuadro 1).

Recuadro 1 — Referencia al plan de reformas del país beneficiario

32.

Las propuestas y convenios de financiación contienen por lo general la mayor parte de la información requerida, pero de forma dispersa. Las propuestas y los convenios de financiación no especifican de manera suficientemente sistemática los motivos que demuestran que se cumplen los preceptos del artículo relativo a la calidad suficiente de las finanzas públicas, pese a las deficiencias comprobadas en la valoración inicial de su gestión (véase el apartado 39). Conviene adoptar una presentación más formalizada y estructurada, para que el Comité del FED (22) y la Comisión puedan cerciorarse de que se han tenido en cuenta las deficiencias importantes a la hora de decidir la financiación.

33.

Los programas de reformas de los Gobiernos no incluyen sistemáticamente todas las reformas —emprendidas, previstas o futuras— necesarias para garantizar una gestión de las finanzas públicas suficientemente transparente, fiable y eficaz. En el marco de las conversaciones con las autoridades nacionales, la Comisión debería velar por dotarse de un programa de conjunto de las reformas donde se indiquen las prioridades y que vaya acompañado de un calendario realista y revisado periódicamente. La adopción de un enfoque a medio y a largo plazo es especialmente necesaria si tenemos en cuenta que tanto los gestores de la Comisión (en la sede y en las delegaciones) como los de los países beneficiarios suelen concluir su mandato antes de que finalicen las reformas.

34.

Además, los programas de la Comisión no prestan la atención suficiente a los problemas de corrupción (23) detectados, que según el Banco Mundial constituyen una importante traba a la lucha contra la pobreza. Bien es cierto que la mejora de la gestión de las finanzas públicas ya de por sí contribuye a reducir la corrupción, pero exige que se le preste especial interés. Aunque se trata de un tema delicado y difícil de abordar, conviene colaborar con los Estados soberanos y las organizaciones especializadas en este ámbito (24) para calibrar el alcance del fenómeno, que a veces se puede dividir en varias categorías, y entender su funcionamiento con objeto de adoptar las medidas pertinentes que los Gobiernos deberían incluir en sus programas de reforma.

35.

El apoyo institucional previsto en los convenios de financiación examinados está bien coordinado con los demás donantes de fondos, ya sea en el convenio de forma explícita, ya sea en el transcurso de su aplicación posterior. No obstante, no siempre están enmarcados dentro de un plan global de apoyo institucional (25) que identifique la financiación prevista por los distintos proveedores de fondos (véase el recuadro 2).

Recuadro 2 — Apoyo institucional previsto en los convenios de financiación

36.

Los programas de apoyo global sirven para calcular las necesidades que puede cubrir el FED con resultados satisfactorios. La Comisión debería velar por que se establezca un plan con un calendario orientativo en el que consten todas las actuaciones necesarias, aunque también deban figurar aquellas para las que no se dispone aún de financiación.

37.

Las recomendaciones de los jefes de delegación tal como prevé la Guía (28) no llegaron a materializarse. Por otra parte, se contempla solicitar a los jefes de delegación que incluyan en los informes de seguimiento semestrales un resumen en el que reflejen su opinión global, algo que, parcialmente, obedece al mismo principio. En ambos casos, resulta interesante recabar formalmente la opinión explícita de las personas que están en contacto estrecho y permanente con la realidad del país. Por consiguiente, la Comisión debería conservar esta disposición en la Guía y velar por su cumplimiento.

38.

La Comisión había identificado todas las deficiencias en la gestión de las finanzas públicas verificadas por el Tribunal en el transcurso de sus inspecciones en los países visitados, salvo en Chad, donde la misión puso de relieve un problema de pagos atrasados (29) que aparentemente desconocían los donantes de fondos.

39.

Tras recibir el visto bueno del Comité del FED, la Comisión decidió firmar los cinco programas examinados pese a las deficiencias que se constataron en la gestión de las finanzas públicas de los países interesados. Esto quiere decir que consideraba que el rumbo tomado por el país era satisfactorio. Este juicio merecería una argumentación más sólida, especificando cómo pretende el plan de reformas paliar dichas deficiencias (véase el apartado 30).

40.

En general, la situación inicial de la gestión de las finanzas públicas de los países ACP presenta numerosas deficiencias. En algunos países visitados, la Comisión ha sido uno de los primeros donantes que ha aceptado asumir este riesgo (véase el recuadro 3 y los cuadros E y F del anexo 1). No obstante, estaba aún en vigor un programa del FMI.

Recuadro 3 — Situación de los demás donantes en materia de ayuda presupuestaria no específica en los cinco países visitados

41.

Las principales herramientas previstas para seguir la evolución de la gestión de las finanzas públicas son los informes de seguimiento de las delegaciones y los indicadores de eficacia.

42.

La Guía prevé que la delegación realice un seguimiento del marco de las finanzas públicas y rinda cuentas a los servicios centrales de la Comisión (31). Las delegaciones han recibido instrucciones en las que se especifica que los informes de seguimiento semestrales deben incluir una descripción de la situación (según una plantilla predeterminada) y un cuadro sobre el seguimiento de la reforma de las finanzas públicas (32). Las instrucciones constituyen un loable esfuerzo para orientar a las delegaciones, pero su primera aplicación (véanse los apartados 47 a 68) revela que podrían mejorarse y completarse:

43.

Estos informes se basan en las auditorías y evaluaciones realizadas por los donantes y las autoridades nacionales, que han evolucionado de manera considerable. Concretamente, la Comisión está elaborando, en coordinación con otros donantes —el Banco Mundial, en particular— un nuevo marco de evaluación de los sistemas de gestión de las finanzas públicas en el seno del PEFA (véase el anexo 2) para que sustituya a las herramientas existentes.

44.

Este marco de evaluación está en período de prueba en una treintena de países (de los cuales, 18 ACP). La Comisión se ofrece a actuar como directora para 14 de ellos (35). A partir de 2005, los donantes dispondrán de la experiencia necesaria para realizar las mejoras requeridas para su adopción y entrada en funcionamiento. El examen del marco de evaluación sugiere la necesidad de realizar algunas mejoras (véase el punto 7 del anexo 2).

45.

Durante la ejecución de sus programas de ayuda presupuestaria, la Comisión utiliza indicadores de eficacia (véase el anexo 3) que miden el progreso de la calidad de las finanzas públicas y de los resultados sectoriales y que están principalmente orientados a incitar al país beneficiario a mejorar la gestión de sus finanzas públicas, incluyéndolos en el cálculo del importe de los tramos variables. La Guía ofrece numerosas precisiones relativas a la elección y utilización de los indicadores de eficacia. A principios de 2005, la Comisión inició un proceso de reflexión para su perfeccionamiento.

46.

Los indicadores de eficacia utilizados no abarcan todos los aspectos de las reformas acometidas, puesto que serían demasiado numerosos y difíciles de gestionar. Por este motivo, es importante justificar las elecciones realizadas y destacar con claridad los ámbitos que los indicadores no abarcan, especificando si no se consideran prioritarios, si no ha sido posible identificar indicadores adecuados o si los datos básicos necesarios para el cálculo no son fiables, en cuyo caso podrían verificarse en el futuro.

47.

Los primeros informes (36) de seguimiento de las delegaciones de los cinco países visitados se limitan en su mayoría a efectuar un análisis estadístico de la gestión de las finanzas públicas, que suele ser de calidad y conforme a la plantilla proporcionada por la sede. Estos informes son incompletos, ya que entre otras cosas no figura el cuadro sobre el seguimiento de la reforma de las finanzas públicas (véase el recuadro 4). Los servicios centrales, que deberían explotar mejor estos informes, no han dado aún a las delegaciones instrucciones claras sobre las disposiciones que deben tomar.

Recuadro 4 — Informes de seguimiento en los cinco países visitados

48.

Los indicadores de eficacia se negocian con el Gobierno (que es una de las partes del convenio de financiación), y en general están coordinados con los demás donantes de fondos. La naturaleza y el número de indicadores de la gestión de las finanzas públicas, y por ende su propensión a fomentar el progreso de las reformas, varían considerablemente de un país a otro.

49.

Los indicadores relativos al nivel de asignación o ejecución presupuestarios, que parecen más bien indicadores de entrada sectorial cuando se circunscriben a un sector concreto, se pueden medir con relativa facilidad pero no son los más eficaces a la hora de incitar a los Estados ACP a mejorar la fiabilidad, transparencia y eficacia de su gestión. En este sentido, los indicadores seleccionados en Etiopía, Mozambique y Zambia son más bien frágiles. En cambio, Níger y Chad (38) utilizan indicadores más estimulantes (véase el recuadro 5).

Recuadro 5 — Indicadores de eficacia relativos a la gestión de las finanzas públicas incluidos en los convenios de financiación de los cinco países visitados

50.

Además, la calidad de la información contenida en los convenios de financiación en relación con los indicadores no siempre es suficiente. Deberían constar de forma sistemática detalles sobre la justificación, la definición, el método de cálculo y las fuentes de información de cada indicador, tal como se hizo en el convenio de financiación de Níger.

51.

Asimismo, convendría que, tras la reflexión que emprendió en 2005 acerca de las condicionalidades, la Comisión incluyera en su Guía orientaciones sobre la importancia que debe otorgarse a los tramos variables y a los indicadores de eficacia relativos a las finanzas públicas (véanse los puntos 4 y 5 del anexo 3).

52.

La Guía insiste con razón en la necesidad de trabajar, siempre que sea posible, en coordinación con los demás proveedores de fondos.

53.

La coordinación entre los donantes se da entre sus sedes, por una parte, y entre sus representaciones locales en cada uno de los países ACP, por otra. Es necesario que cada donante establezca en su seno una buena comunicación entre ambos niveles. La coordinación entre las sedes sobre los asuntos relativos al seguimiento del comportamiento de las finanzas públicas está bien organizada en general, en el marco del programa de cooperación PEFA (véanse los apartados 42 y 43) (43), donde la Comisión desempeña un papel preponderante.

54.

Por lo general, la coordinación local es satisfactoria, aunque no siempre está suficientemente estructurada (véase el recuadro 6). Está en evolución permanente, porque hace falta tiempo para tejer una red que depende de la adhesión voluntaria de todos los donantes, que se inclinan cada vez más por la concesión de ayudas presupuestarias. La Comisión colabora estrechamente con las instituciones de Bretton Woods, que ejercen una gran influencia y disponen de más medios. De los cinco países visitados, Mozambique es el que goza de una coordinación más avanzada, cimentada por una experiencia relativamente larga en este ámbito (véase el anexo 4).

Recuadro 6 — Coordinación entre los proveedores de fondos en los cinco países visitados

55.

La Comisión no dispone de información completa sobre las ayudas presupuestarias otorgadas y satisfechas por los demás donantes de fondos en los países beneficiarios. Esta información es difícil de obtener debido a la falta de armonización del concepto de ayuda presupuestaria y a la falta de información por parte de algunos donantes.

56.

El éxito de las reformas de la gestión de las finanzas públicas estriba en la implicación de todas las instancias del país, desde el funcionario que debe seguir procedimientos nuevos hasta las instancias estatales más altas, de lo contrario, se corre el riesgo de que los procedimientos no se apliquen correctamente o incluso se eludan. Esto depende, entre otras cosas, de la calidad de las relaciones entre los donantes de fondos y las autoridades nacionales, principalmente el Gobierno, el Parlamento y la Entidad Fiscalizadora Superior (EFS).

57.

El Gobierno, que es socio de la Comisión y cofirmante de los programas de ayuda presupuestaria, es el principal agente en el diseño y la aplicación de las reformas destinadas a mejorar la gestión de las finanzas públicas.

58.

El Parlamento desempeña una función esencial en el progreso de las reformas, principalmente las relativas a la programación presupuestaria y al seguimiento de los informes de control de las EFS. Hay que velar por que los Parlamentos lleven a cabo estas misiones en interés de su país, y no sólo debido a las presiones de los donantes de fondos. Según la propia Comisión, los progresos son más significativos en los países en los que hay mayor presencia del Parlamento.

59.

La EFS es el interventor externo encargado de evaluar la ejecución presupuestaria y la fiabilidad de las cuentas anuales. Aunque en la mayor parte de los países ACP habrá que esperar años antes de que la EFS pueda cumplir íntegramente su cometido, hay que incluir sistemáticamente los resultados de los trabajos de las EFS (44) en el conjunto de información suministrada a los proveedores de fondos, tratando sin embargo de no vincular directamente estos resultados al importe de las ayudas satisfechas.

60.

Por lo general, el diálogo con el Gobierno se ha formalizado y es satisfactorio (45). Sin embargo, la intervención de los Parlamentos nacionales y el diálogo con las EFS (véase el recuadro 7) suelen resultar insuficientes debido a su falta de capacidad y a su posición con respecto a sus respectivos Gobiernos y donantes.

Recuadro 7 — Ejemplos de diálogo insuficiente con las Entidades Fiscalizadoras Superiores

61.

La Comisión, en coordinación con otros proveedores de fondos, debe seguir elaborando una metodología destinada a dotar a las EFS (47) de apoyos institucionales adecuados y a instaurar apoyos similares para las comisiones de finanzas y control presupuestario de los Parlamentos.

62.

El Gobierno, controlado por el Parlamento y la EFS, no siempre es el que mejor situado está para debatir las medidas destinadas a reforzar la capacidad de estos órganos. Por consiguiente, en las negociaciones con el país que pasan por su Gobierno habría que ver cómo podría la Comisión ponerse en contacto con estas dos instituciones.

63.

Los recursos humanos dedicados al seguimiento de las reformas de las finanzas públicas presentes en el transcurso de las visitas de inspección eran en ocasiones insuficientes.

64.

Estos agentes son economistas en la mayoría de los casos (como sucede con los representantes locales de otros donantes). Aunque el perfil es adecuado, convendría diversificar las competencias cuando la delegación cuenta con varios agentes encargados de la ayuda presupuestaria.

65.

Los jefes de unidad interesados consideran que los recursos de los servicios centrales son insuficientes. El Tribunal estima que las sumas que están en juego y la importancia del asunto justificarían una evolución en este ámbito y que la racionalización de la utilización de los recursos disponibles contribuiría a mejorar la situación (48).

66.

Algunas tareas, como el análisis de las propuestas de financiación y de los informes de seguimiento de las delegaciones, se habrían de sistematizar introduciendo listas de verificación (49) con objeto de garantizar la exhaustividad y homogeneidad de los trabajos efectuados y facilitar su revisión.

67.

La Comisión debería continuar sus esfuerzos de profundización de la formación de sus agentes en materia de finanzas públicas (50).

68.

Por último, el intercambio de experiencias, así como la identificación y difusión de las prácticas más recomendables que tiene lugar entre las delegaciones de África Occidental debería extenderse a las demás regiones.

69.

Las visitas de inspección efectuadas en los cinco países no han puesto de relieve diferencias significativas entre la información proporcionada por la Comisión y la situación verificada sobre el terreno (salvo el problema mencionado en el apartado 38).

70.

Los sistemas de gestión de las finanzas públicas presentan numerosas deficiencias (51), que a menudo se ven acentuadas a escala periférica, en los ayuntamientos por ejemplo, y el riesgo de utilización incorrecta de las ayudas presupuestarias sigue siendo alto. No obstante, se han emprendido numerosas e importantes reformas con miras a limitar este riesgo y los esfuerzos que dedican los Estados beneficiarios a este fin son patentes. Se han verificado progresos en la programación presupuestaria (más coherente con la estrategia de reducción de la pobreza), la ejecución de ingresos (52) y gastos (sobre todo, gracias a circuitos simplificados y a menudo informatizados, una gestión de tesorería más racional y normas de adjudicación de contratos públicos más estrictas), la rendición de cuentas (más rápida) y los controles interno y externo (véase el recuadro 8).

Recuadro 8 — Principales reformas relativas a la gestión de las finanzas públicas en curso en 2004 en los cinco países visitados

71.

Dadas su extensión y su complejidad, estas reformas precisan mucho tiempo, sobre todo teniendo en cuenta el hecho de que la fragilidad de las administraciones encargadas de llevarlas a la práctica suele provocar retrasos. Aún es demasiado pronto para verificar resultados significativos a largo plazo, aunque el seguimiento llevado a cabo por la Comisión arroja resultados intermedios parciales más bien positivos.

72.

Cada convenio de financiación es un contrato que vincula a la Comisión y al país beneficiario. La evolución de la calidad de la gestión de las finanzas públicas de un país beneficiario puede llevar a la Comisión a adoptar cuatro respuestas diferentes: suspender un programa con carácter unilateral, modificarlo de mutuo acuerdo con el país interesado, reaccionar en el marco de la ejecución del programa u orientar la elaboración del siguiente programa. Las respuestas de la Comisión son adecuadas y coherentes con su enfoque dinámico (véase el apartado 28). Por este motivo, la Comisión suspendió el pago del primer tramo (fijo) por importe de 20 millones de euros a Chad como consecuencia de la ruptura del programa del FMI (53).

73.

Cuando el pago de un tramo variable es inferior al máximo previsto, el remanente sigue atribuido al país beneficiario, limitando el atractivo que pueden suscitar los tramos variables. Sería más eficaz que el país perdiera dicho remanente.

74.

Dado que las reformas de la gestión de las finanzas públicas son un proceso a medio o a largo plazo, debería aprovecharse cada vez que se renueve un programa para ajustar las condicionalidades de la ayuda presupuestaria (condiciones previas, indicadores y ponderación de los tramos variables) en función de los progresos alcanzados y de las nuevas prioridades. Aún es demasiado pronto para observar la reacción de los cinco países visitados al respecto.

75.

La fiscalización del Tribunal brinda las siguientes respuestas a los interrogantes planteados en el apartado 19.

76.

La Comisión ha definido un marco metodológico con objeto de valorar el estado inicial de la gestión de las finanzas públicas de los países beneficiarios, así como su evolución (véanse los apartados 23 y 41). No obstante, este marco, que representa un progreso con respecto a la situación anterior, es aún incompleto (véanse los apartados 24 y 26) y adolece de imprecisiones (véase el apartado 25), no contribuye a explicitar la coherencia y la lógica de los programas de ayuda (véase el apartado 30) y la Guía no está actualizada (véase el apartado 27). También son incompletas las instrucciones relativas a los informes de seguimiento, aunque la Comisión ya ha puesto en práctica mejoras significativas (véase el apartado 42).

77.

En su fase inicial, este marco metodológico se llevó a la práctica satisfactoriamente, pese a que se pasaron por alto factores como la corrupción, la ausencia de recomendaciones de los jefes de delegación y, en ocasiones, de un marco global de apoyo institucional (véanse los apartados 31 a 37). La fase de seguimiento es menos satisfactoria, porque los informes de las delegaciones son demasiado estáticos e incompletos y los indicadores de eficacia a veces resultan poco incitativos (véanse los apartados 47 a 51).

78.

Estos procesos son complejos y difíciles de llevar a la práctica porque afectan a Estados soberanos en los que la adecuación de las reformas constituye un factor de éxito en el que la Comisión puede influir, pero que no controla.

79.

La Comisión tampoco controla la coordinación entre los donantes de fondos, en la que sin embargo desempeña una función motriz respecto a las sedes, principalmente con el Banco Mundial en el marco del PEFA (véase el apartado 43). No obstante, la coordinación en los países ACP resulta más difícil, lo que podría poner en peligro la aplicación del marco de evaluación del PEFA sobre el terreno.

80.

La información utilizada para la toma de decisiones de financiación y posteriormente la información presentada en los documentos de seguimiento es fiel a la realidad. Por este motivo, la Comisión es consciente de las deficiencias que afectan a los sistemas de gestión de las finanzas públicas (véanse los apartados 38 y 69 a 71).

81.

Las decisiones de financiación y las reacciones de la Comisión en el transcurso del programa son adecuadas, de conformidad con la interpretación dinámica que realiza el artículo 61, apartado 2, del Acuerdo de Cotonú (véase el apartado 28). Como quiera que dicha interpretación multiplica los riesgos, por lo menos a corto plazo, es imperativo que la Comisión observe el mayor rigor al realizar el seguimiento.

82.

No obstante, dichas decisiones no están debidamente argumentadas (véase el apartado 39). Las propuestas y convenios de financiación no ponen suficientemente de relieve la coherencia entre las deficiencias detectadas en la gestión de las finanzas públicas, los programas de reforma de los Gobiernos, los apoyos institucionales necesarios para la aplicación de dichas reformas y las herramientas de seguimiento, incluidas las condiciones previas y los indicadores de eficacia (véase el apartado 30). Debido a esta falta de muestra de coherencia y de paralelismo, así como a una presentación insuficientemente formalizada y estructurada, el Comité del FED no puede garantizar que se hayan tenido en cuenta todas las deficiencias (véanse los apartados 32 y 33).

83.

Las reformas asociadas a las ayudas presupuestarias directas no específicas exigen tiempo. Aún es demasiado pronto para verificar resultados significativos a largo plazo, aunque el seguimiento llevado a cabo por la Comisión arroja resultados intermedios parciales más bien positivos (véanse los apartados 69 a 71). Por este motivo, el riesgo al que se exponen las ayudas presupuestarias (véase el apartado 12), que preocupa al Parlamento y al Consejo (véase el apartado 2), sigue latente. Las siguientes recomendaciones tienen como objetivo la mejora en la gestión de estos riesgos.

84.

La Comisión debería actualizar su guía metodológica para la programación y aplicación de apoyo presupuestario en terceros países, insertando las instrucciones pertinentes publicadas desde marzo de 2002 (véase el apartado 27) y realizando las mejoras necesarias, con el objetivo principal de garantizar la coherencia entre las deficiencias detectadas, las reformas previstas para su mejora, los apoyos institucionales y las herramientas de seguimiento (véase el apartado 30) en el marco de cada programa de ayuda. Además, se debe conceder mayor atención a los problemas derivados de los ingresos domésticos, incluidos los que proceden de las empresas públicas (véase el apartado 24), así como la corrupción (véase el apartado 34). También convendría incluir en la Guía las mejoras relativas a los informes de seguimiento de las delegaciones (véase el apartado 42).

85.

La Comisión debería demostrar de manera más formalizada y estructurada el cumplimiento del artículo 61, apartado 2, del Acuerdo de Cotonú, especificando los motivos que le llevan a juzgar que el rumbo que ha tomado el país beneficiario es satisfactorio, habida cuenta de las deficiencias en la gestión de las finanzas públicas detectadas en la valoración inicial (véanse los apartados 39 y 40).

86.

La Comisión debería utilizar indicadores de eficacia que inciten realmente a los países beneficiarios a impulsar sus reformas. Dichos indicadores deberían estar más orientados a resultados que reflejen la mejora de la gestión (véase el apartado 49).

87.

La Comisión debe hacer todo lo que esté en su mano para garantizar el éxito del marco de evaluación del rendimiento de las finanzas públicas implantado en el seno del PEFA (véase el apartado 43). Es necesario optimizar esta importante labor de coordinación entre donantes incorporando los resultados logrados tras la fase de prueba, así como las sugerencias del Tribunal (véase el punto 7 del anexo 2), principalmente la que atañe a las pruebas de control. Es crucial que los proveedores de fondos, y en particular los que participan en este programa de cooperación, aprueben y apliquen este marco lo antes posible.

88.

Debería consolidarse la coordinación entre los representantes locales de los donantes en lo relativo a la realización de las valoraciones, evaluaciones y auditorías, la puesta en práctica de los apoyos institucionales y la utilización de condiciones e indicadores de eficacia, teniendo en cuenta que cada donante tiene libertad de decisión en lo que atañe al pago de sus ayudas (véase el apartado 54).

89.

Las relaciones con las autoridades de los Estados beneficiarios deberían estar estructuradas sistemáticamente y deberían ampliarse, además del Gobierno, a los Parlamentos y a las Entidades Fiscalizadoras Superiores, cuyas capacidades es necesario reforzar para que puedan llevar a cabo las reformas pertinentes y controlar las reformas correspondientes al poder ejecutivo. Para ello, en las negociaciones con los países que se realizan por conducto del Gobierno, habría que ver cómo podría la Comisión acercarse al Parlamento y a la EFS (véanse los apartados 56 a 62).

7.10.2005   

ES

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C 249/38