30.11.2004   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 295/1

I-XI

1-10

1-7

8-10

11-25

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98-103

104-109

110-121

I.

El Programa Especial de Adhesión para la Agricultura y el Desarrollo Rural (Sapard) es el primer programa de ayuda exterior que se aplica mediante un método descentralizado. Sus objetivos son contribuir a la aplicación del acervo comunitario y resolver los problemas de adaptación del sector agrario y las zonas rurales en los diez países que se benefician de la ayuda Sapard (1). En lo sucesivo, estos países se denominarán «países Sapard». Debido al gran incremento del presupuesto de preadhesión que, en el caso de Sapard, debía administrarse mediante estructuras nuevas regidas por normas nuevas, el Tribunal realizó una fiscalización cuyo fin era responder a la siguiente pregunta: «¿Se ha gestionado bien Sapard?» (véanse los apartados 1 a 10).

II.

La respuesta a esta pregunta es que la gestión ha sido de calidad diversa. Se produjeron retrasos sustanciales en la puesta en marcha de Sapard, pero algunos se debieron a la planificación tardía de la Comisión. Por lo demás, el ritmo de aplicación del programa se ha acelerado, pero al final de 2003 no se han alcanzado sus principales objetivos. En la mayoría de los países Sapard se han producido retrasos en la aplicación, provocados en parte por falta de orientación y asesoramiento de la Comisión, así como por el duro proceso de aprendizaje que suponía para estos países; algunas medidas no se han puesto en marcha.

III.

Gran parte de los fondos disponibles quedaron sin utilizar y los presupuestos se sobrestimaron sistemáticamente, debido al largo tiempo necesario para establecer y aplicar Sapard. Cuando el Consejo adoptó el Reglamento Sapard en junio de 1999, todavía no se habían preparado las normas y principios de aplicación. También había que establecer los sistemas necesarios en los países Sapard: en algunos casos esto llevó mucho tiempo, pero la Comisión no analizó los motivos de la excesiva tardanza. Desde el inicio de Sapard en los países afectados, los complicados trámites administrativos, más estrictos que los exigidos por la normativa de Sapard, han impedido la aplicación rápida y eficiente del programa (véanse los apartados 11 a 25).

IV.

La aplicación descentralizada elegida por la Comisión fue una opción correcta, dado el número previsiblemente elevado de proyectos que había que financiar, pero la institución subestimó el tiempo necesario para llevar a término el proceso. Aunque organizó seminarios y otros contactos con los países Sapard, su gestión descentralizada del programa no garantiza la identificación y seguimiento activos de los problemas de aplicación. Debido a ello, no se han aplicado las mejores prácticas en todos los países Sapard (véanse los apartados 26 a 35).

V.

En los cuatro primeros años de aplicación, sólo se pagó a los beneficiarios finales 323 millones de euros (el 14,8 %) del presupuesto disponible, que ascendía a 2 183 millones de euros. Debido al bajo nivel de gasto durante el período de preadhesión, que para ocho de los diez países beneficiarios se extiende desde el 1 de enero de 2000 hasta el 1 de mayo de 2004, la contribución a los objetivos fijados para Sapard ha sido muy pequeña. En el caso de Bulgaria y Rumanía, cuya adhesión está prevista para el 1 de enero de 2007, se espera que la repercusión sea mucho mayor. En Polonia, Sapard abonará como mínimo 17,7 millones de euros en concepto de IVA al presupuesto estatal, lo cual no contribuye a los objetivos del programa (véanse los apartados 36 a 40).

VI.

Los primeros resultados de los proyectos finalizados muestran que los fondos destinados a la transformación agraria por lo general se han asignado en mayor volumen a proyectos que incrementan la cantidad de la producción agrícola que a los que mejoran su calidad (cumplimiento de las normas de calidad y sanidad, así como de medio ambiente) (véanse los apartados 41 a 47).

VII.

Los informes de la Comisión no explicaban en qué medida Sapard había alcanzado sus objetivos, sino que se centraban en la consolidación institucional. Este efecto ha sido positivo, ya que Sapard proporcionó a las administraciones nacionales experiencia práctica para la gestión de fondos comunitarios después de la adhesión. No obstante, la repercusión del programa en una de las medidas más importantes cuando se produzca la adhesión, el medio ambiente agrario, ha sido limitada (véanse los apartados 48 a 57).

VIII.

Uno de los requisitos de Sapard es que la Comisión otorgue una aprobación previa, basada en sus auditorías, a los sistemas establecidos en los países afectados. Ésta ha sido la garantía de que existieran sistemas bien definidos con controles clave antes de que pudieran gastarse los fondos. Dicho requisito marca una diferencia fundamental con otros programas similares de los Estados miembros, donde puede iniciarse su aplicación sin que la Comisión haya realizado auditorías ni haya otorgado una aprobación previa a los sistemas (véanse los apartados 58 a 60).

IX.

El Tribunal descubrió que los sistemas de Sapard incluían los conceptos más importantes, que sus procedimientos estaban bien documentados, que los sistemas que existían sobre el papel por lo general funcionaban en la práctica y que en la mayoría de los expedientes revisados se cumplían los procedimientos de control. Sin embargo, existía una dificultad: los sistemas relacionados, en los que se basaban los sistemas de Sapard, no estaban sujetos a la aprobación previa de la Comisión y, por lo tanto, no tenían la misma calidad. Así ocurría, sobre todo, con los controles nacionales del cumplimiento de las normas de calidad, sanidad y medio ambiente, que resultaron ser insuficientes (véanse los apartados 61 a 80).

X.

Los principales problemas de aplicación residían en el hecho de que los potenciales beneficiarios carecían de recursos propios, tenían dificultades para acceder al crédito y debían enfrentarse a complicados trámites administrativos. Como consecuencia de ello, Sapard favoreció a quienes disfrutaban de una situación financiera sólida, estaban mejor organizados y contaban con capital suficiente o podían obtener préstamos. Esto ha sido un gran impedimento para las explotaciones y empresas pequeñas que deben realizar mayores esfuerzos para cumplir las normas, modernizarse y mejorar su eficiencia (véanse los apartados 81 a 97).

XI.

La normativa y el control aplicados a la contratación privada y a los costes generales han sido insuficientes. No se realizaron controles eficaces para prevenir la aceptación y el pago de facturas sobrestimadas (véanse los apartados 98 a 109).

1.

El Consejo Europeo de Luxemburgo de diciembre de 1997 adoptó varias decisiones para lanzar el proceso de ampliación con el objeto de preparar a los países candidatos para su adhesión a la Unión. Entre ellas se contaba la aplicación de una estrategia de preadhesión reforzada con el fin de que los países candidatos de Europa Central y Oriental pudieran llegar a ser miembros de la Unión Europea (UE), para lo cual debían suscribir en la medida de lo posible el acervo comunitario (2). En el marco de la estrategia de preadhesión, se decidió aumentar sustancialmente la ayuda a la preadhesión: además del programa Phare, que ya estaba en funcionamiento (3), constaría de un instrumento estructural y de ayuda a la agricultura a partir del año 2000.

2.

En este contexto, el 1 de enero de 2000 se inició el Programa Especial de Adhesión para la Agricultura y el Desarrollo Rural (Sapard). El Reglamento Sapard (4) especifica que los objetivos del programa son:

3.

La gestión del programa se inscribe en el capítulo 1 del título B7-0 (Estrategia de preadhesión) del presupuesto (5). Los importes asignados a los diez países Sapard para los años 2000-2003 ascendieron a 2 183 millones de euros (6). Su desglose por países figura en el anexo 1.

4.

Sapard proporciona ayudas procedentes de fondos comunitarios y de fondos nacionales de hasta un 50 % a productores agrarios (principalmente para inversiones en maquinaria agrícola realizadas en explotaciones agrarias) y plantas transformadoras (principalmente para inversiones en equipos); la parte restante (50 % o más) la financia el beneficiario (7). Cuando se trata de comunidades locales (infraestructuras de desarrollo rural, como carreteras locales y redes de alcantarillado), la ayuda de Sapard puede alcanzar el 100 %. En todos los casos (tanto cuando las ayudas públicas ascienden al 50 % como cuando son del 100 %), la UE aporta el 75 % de la ayuda pagada, y el 25 % restante corre a cargo de la cofinanciación nacional.

5.

Sapard es único en el sentido de que es el primer programa de ayuda exterior que se aplica mediante un método descentralizado. Esto significa que no es necesaria la autorización previa de la Comisión para la selección de proyectos, la licitación y la contratación (8). La gestión descentralizada en los países Sapard ha seguido un sistema muy parecido a los aplicados en los Estados miembros de la UE: así, la Comisión también aprueba un «Programa de desarrollo rural y agrícola» en cada país Sapard. El Reglamento Sapard prevé que los programas deberán basarse en planes elaborados por estos países, que se ceñirán a las quince medidas definidas en el Reglamento.

6.

La mayor parte de los recursos se han concentrado en las medidas que atañen a las inversiones en la transformación agrícola (mejora de la transformación y comercialización de productos agrícolas e inversiones en explotaciones agrarias) y al desarrollo de las zonas rurales (desarrollo y mejora de las infraestructuras rurales). Los países Sapard concedieron mayor prioridad a estas medidas que a otras posibles, tales como las relativas al medio ambiente agrario, a la silvicultura y a la forestación, las cuales sólo recibieron un 4 % del total de los recursos. En el anexo 1 se ofrece un desglose por países de las asignaciones por principales tipos de medidas y de beneficiarios.

7.

La agencia Sapard asume las funciones de ejecución y de pago en los países que se benefician de este programa. Los beneficiarios potenciales envían sus solicitudes a las oficinas locales de esta agencia. Un órgano independiente del Ministerio de Economía, denominado Fondo Nacional, solicita y recibe los pagos de la Comisión y facilita los fondos a la agencia Sapard.

8.

Debido al gran incremento general del presupuesto de preadhesión, que, en efecto, se multiplicó por dos de 1999 a 2000 y que, en el caso de Sapard, debía administrarse mediante estructuras nuevas regidas por normas nuevas, el Tribunal decidió realizar una fiscalización cuyo fin era responder a la siguiente pregunta: «¿Se ha gestionado bien Sapard?». Se definieron tres objetivos de la fiscalización, que perseguía revisar:

9.

Los controles se realizaron en la Comisión (Dirección General de Agricultura) y en cuatro países Sapard (Bulgaria, Lituania, Polonia y Rumanía). Se realizaron controles documentales de una muestra de 76 proyectos, de los cuales se visitaron 42 entre noviembre de 2002 y septiembre de 2003. Los proyectos de la muestra abarcaban las principales medidas aplicadas en el momento en que se realizó la fiscalización, que a su vez representaban en torno al 95 % del total de los contratos celebrados y los pagos realizados en estos cuatro países (9). Por otra parte, se revisaron elementos clave de los sistemas desarrollados en los países Sapard. El personal de las instituciones nacionales de control de los países visitados acompañó a los auditores del Tribunal y trabajó con ellos.

10.

La fiscalización de Sapard se basó en los resultados de controles anteriores, que se habían centrado en la elaboración del programa y en el análisis y seguimiento por parte de la Comisión de los sistemas de Sapard. Dichos resultados se publicaron en los Informes Anuales del Tribunal (10). Las principales conclusiones fueron que se había empleado mucho tiempo en establecer el instrumento Sapard y, en especial, en aclarar y precisar los pormenores de su complejo fundamento jurídico, y que los sistemas de gestión y control no preveían suficientes controles en ámbitos clave de riesgo como el personal, la prevención de casos de doble financiación, la buena gestión financiera, los intereses bancarios y el cumplimiento de las normas mínimas de medio ambiente, higiene y bienestar animal.

11.

El gráfico muestra las fases de aplicación del programa Sapard desde la primera propuesta legislativa hasta el 31 de diciembre de 2003. En los recuadros figura la fecha en que finalizaron las principales etapas. Los importes indicados en la sección «A» muestran la diferencia entre la contribución financiera total de la Comunidad en el presupuesto general (11) y el importe total al que ascienden los contratos firmados con los beneficiarios. Esta diferencia refleja, pues, los importes inscritos en el presupuesto no utilizados por los países Sapard debido al tiempo necesario para que sus sistemas fueran aprobados, y, posteriormente, los retrasos registrados en estos países por dificultades en la aplicación. Los dos principales problemas de aplicación se presentan en los apartados 81 a 95.

12.

La sección «B» muestra a cuánto ascienden los contratos firmados con los beneficiarios finales pero que aún no han sido seguidos de pagos. Esto refleja el tiempo que se necesita para la ejecución de los proyectos (que, en el caso de los proyectos de construcción, por ejemplo, puede durar más de un año), pero también muestra los retrasos administrativos (véanse el apartado 16 y siguientes). La sección «C» recoge el flujo real de fondos a los beneficiarios.

13.

En junio de 1999, el Consejo adoptó la propuesta de Reglamento de la Comisión sobre Sapard, lo cual supuso la creación de un nuevo y complejo marco legal que requería una mayor definición. La Comisión tardó siete meses en definir los principios de aplicación, otros seis en redactar y adoptar las disposiciones de aplicación, y otros seis en redactar, negociar y adoptar los acuerdos con los países Sapard. Por consiguiente, el fundamento jurídico se ultimó el 29 de noviembre de 2000 (12). Al final de marzo de 2001, todos los países habían firmado los acuerdos.

14.

La Comisión no empleó el tiempo transcurrido entre marzo de 1998, cuando realizó la propuesta de Reglamento Sapard (13), y junio de 1999, fecha de su adopción por parte del Consejo, en preparar más la aplicación del programa. Este período de 15 meses podría haber servido para definir las disposiciones y principios de aplicación que podrían haber aclarado la política y acelerado su ejecución.

15.

Una vez ultimado el marco jurídico, en noviembre de 2000, el inicio de Sapard dependía del tiempo necesario para que los países Sapard establecieron los sistemas. Algunos países lo hicieron rápidamente (así, la Comisión aprobó los sistemas para algunas de las medidas en Bulgaria en mayo de 2001), mientras que otros tardaron más, como, por ejemplo, Hungría, que no inició la aplicación de algunas medidas Sapard hasta el 27 de noviembre de 2002.

16.

Desde el inicio de Sapard en los países interesados, la aplicación eficiente del programa ha estado entorpecida por una serie de procedimientos administrativos más estrictos que los exigidos en las normas de Sapard. Más adelante se ofrecen algunos ejemplos de los problemas de aplicación que ha encontrado el Tribunal (véase también el apartado 91 y siguientes).

17.

Rumanía fue el penúltimo país Sapard en recibir la aprobación de una parte de sus sistemas, pero no estaba bien preparado para aplicar el programa en agosto de 2002. El tiempo transcurrido desde que se recibía el formulario de solicitud hasta que se aprobaba era de siete meses y medio. Desde abril de 2003, la situación ha mejorado, pues las autoridades rumanas han modificado determinados procedimientos y han aumentado los efectivos para atender estas solicitudes. A pesar del tiempo empleado en tramitarlas, el elevado número de solicitudes permitió a las autoridades rumanas utilizar todos los fondos destinados a infraestructura rural para el período completo de siete años (2000-2006).

18.

Polonia también recibió un elevado número de solicitudes para este tipo de proyectos. No obstante, debido a exigencias administrativas no previstas en la normativa de Sapard, durante más de un año quedó sin utilizar una cantidad superior a 250 millones de euros (14), lo cual impidió la aplicación eficiente del programa.

19.

En Lituania, el tiempo medio transcurrido entre la presentación de la solicitud de proyecto y la firma del contrato es de cuatro meses y medio. Una de las principales razones de la tardanza en la aprobación de las solicitudes reside en la falta de personal en la unidad principal que evalúa todas las solicitudes de proyectos.

20.

En Bulgaria, todos los controles efectuados a nivel local vuelven a ser realizados por la agencia Sapard a nivel central, lo cual supone un retraso de en torno a un mes en la aprobación de cada proyecto (y consiguientemente en su aplicación), y otro retraso de alrededor de un mes en cada fase de aprobación de los pagos. Estos controles dobles son necesarios cuando se crean los sistemas, pero habría que ir estudiando su utilidad.

21.

Como se verá en el apartado 35, la Comisión no ha realizado una búsqueda activa de problemas de aplicación como los antes descritos. Si bien en algunos casos ha debatido la cuestión con el país afectado, este debate no ha tenido lugar de manera sistemática.

22.

La Comisión no analizó las fases decisivas que retrasaron el establecimiento de los sistemas por parte de los países Sapard. Esto habría sido una práctica de buena gestión. El análisis, que debería haberse referido al propio papel de la institución, habría sido útil, ya que los países Sapard podrían haber tenido en cuenta factores de éxito al crear sus sistemas de gestión de los fondos comunitarios.

23.

Más tarde, la Comisión tampoco incluyó un análisis de este tipo en la evaluación intermedia del programa en cada país Sapard. De haberse incluido este elemento, podrían haberse identificado los factores de éxito y las limitaciones en la puesta en marcha de los sistemas, lo cual habría representado una ayuda para la realización de actividades similares en el futuro. Tampoco se llevó a cabo una evaluación externa que permitiera utilizar ulteriormente la experiencia adquirida con Sapard.

24.

La Comisión no pudo calcular con exactitud los importes destinados a pagos en los presupuestos durante los tres primeros años. Hasta el final de 2002, asignó en concepto de pagos 850,8 millones de euros, de los cuales sólo se utilizaron 154,4 millones de euros (un 18 %), mientras que el importe restante fue anulado (15). La Comisión observó que las previsiones de pagos no eran seguras porque dependían de factores que escapaban a su control y no se contaba con una experiencia previa en gestión de ayuda exterior mediante un método descentralizado. Por lo tanto, los importes no pudieron basarse en documentación y cálculos suficientemente detallados.

25.

Dadas las circunstancias, se recurrió a otros argumentos para justificar los importes, como, por ejemplo, la necesidad de transmitir el mensaje positivo de que la Comisión confiaba en que los países interesados serían capaces de aplicar Sapard. Es necesario distinguir entre la voluntad política y la realidad económica; sin embargo, en este caso, por conceder una excesiva importancia a la primera, la Comisión sobrestimó sistemáticamente los importes destinados a pagos en el presupuesto.

26.

Hasta junio de 1999, la ayuda exterior tenía como requisito la autorización previa de la Comisión para la selección de los proyectos, la licitación y la contratación. El fundamento jurídico de Sapard permitió por vez primera prescindir de estas autorizaciones previas a la ayuda exterior. No fue el Consejo el que determinó el recurso a este sistema de gestión descentralizada: la decisión partió de la Comisión, y su opción por una ejecución descentralizada fue correcta, dado el número previsiblemente elevado de proyectos que había que financiar.

27.

Como la Comisión no había creado los métodos para gestionar el programa ni en su propuesta de Reglamento Sapard en marzo de 1998, ni durante el período siguiente, tuvo que hacerlo tras la adopción del Reglamento en junio de 1999 por el Consejo. En enero de 2000, la Comisión adoptó una comunicación en la que indicaba que Sapard se gestionaría mediante un método descentralizado; las razones alegadas para elegir esta aplicación descentralizada fueron las siguientes:

28.

El Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999 consideró que a partir de 2002 podría producirse la adhesión de seis nuevos Estados miembros, cinco de los cuales podían optar a las subvenciones de Sapard (16). Puesto que ello suponía que, en esos cinco países, Sapard sólo podría estar operativo durante un período de dos años, era necesario iniciar el programa cuanto antes para que surtiera efecto.

29.

No obstante, al haber elegido una ejecución descentralizada, la Comisión tenía que facilitar un marco jurídico que permitiera aplicar las disposiciones de Sapard en dichos países. Una vez hecho esto, los países Sapard debían establecer sus sistemas, para lo cual carecían de experiencia previa. Habida cuenta de la complejidad del proceso, la Comisión subestimó el tiempo necesario para llevarlo a término.

30.

De los cinco países, sólo Estonia (en junio de 2001) y Eslovenia (en noviembre de 2001) tenían sus sistemas aprobados por la Comisión antes de 2002. El tiempo empleado no supuso una reducción del período de aplicación de Sapard, porque el Consejo Europeo de Gotemburgo de junio de 2001 fijó el momento de la adhesión en mayo de 2004, debido a que las negociaciones de ampliación se prolongaron.

31.

De acuerdo con los principios de los programas comunitarios aplicados en los Estados miembros, los países Sapard son plenamente responsables de la gestión del programa. Los acuerdos internacionales que han suscrito con la Comisión les confieren las tareas diarias de gestión y, en especial, la identificación y resolución de los problemas de aplicación.

32.

A juicio de la Comisión, su cometido en un sistema de gestión descentralizada consiste en realizar un seguimiento de la aplicación de Sapard, para lo cual dispone de los siguientes instrumentos formales: las negociaciones de los programas, el análisis de los informes anuales de aplicación presentados por los países Sapard y la participación, con carácter consultivo, en los comités de supervisión de cada país, que se reúnen dos veces al año (17).

33.

La Comisión asignó pocos efectivos a esta tarea. Para la gestión del programa en cada país Sapard, destinó, como media, un tiempo inferior al de un funcionario (18). Por ejemplo, un único funcionario se encargaba de supervisar la aplicación de los programas de Rumanía y Bulgaria, que ascendían a 1 442 millones de euros de ayudas comunitarias.

34.

La estrategia de la Comisión para gestionar el programa puede ilustrarse con un ejemplo: en la aprobación de la gestión de 2001, el Parlamento Europeo criticó a la Comisión por la infrautilización del presupuesto Sapard porque los pagos a los beneficiarios finales eran muy bajos. La Comisión respondió que el gasto está esencialmente en función de la rapidez con que los beneficiarios finales incurren en él, extremo que escapa a su control, y se comprometió a acelerar el ritmo de utilización; el principal resultado de este compromiso fue el envío de cartas a los países beneficiarios preguntándoles qué podía hacer la Comisión (19).

35.

La fiscalización del Tribunal puso de manifiesto que, en varios ámbitos, los diversos países Sapard aplicaban prácticas diferentes, algunas eficaces y otras, sin embargo, contraproducentes (véanse los apartados 21, 39, 80, 90,95, 103 y 109). La Comisión ha prestado ayuda organizando seminarios y manteniendo contactos diarios con los países Sapard, pero ello no garantiza una identificación activa y sistemática de los problemas de aplicación ni tampoco supone que se estén tomando las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las mejores prácticas en los diez países (véanse también los apartados 86 y 87).

36.

El Reglamento Sapard estableció el marco para la ayuda comunitaria durante el período de preadhesión. Para ocho de los diez países beneficiarios, dicho período se extiende desde el 1 de enero de 2000 hasta el 1 de mayo de 2004. Los importes abonados hasta el 31 de diciembre de 2003 a los beneficiarios finales para cubrir sus gastos ascendieron a 323 millones de euros (14,8 % del presupuesto disponible de 2 183 millones de euros); más de la mitad de esta cifra se pagó en el último trimestre de 2003. Debido al bajo nivel de gasto durante el período de preadhesión en estos países (véanse los apartados 11 a 20), la contribución a los objetivos definidos en el Reglamento ha sido muy limitada antes de la adhesión.

37.

El Consejo Europeo fijó como fecha de adhesión para Bulgaria y Rumanía el 1 de enero de 2007, siempre que cumplan los requisitos exigidos. En el caso de estos países puede esperarse una repercusión mucho mayor de Sapard.

38.

Con arreglo a los acuerdos internacionales suscritos entre la Comisión y cada uno de los países Sapard, el IVA facturado sobre equipos o servicios no se incluirá como coste subvencionable que debe ser reembolsado cuando se cumpla alguna de las condiciones siguientes:

39.

Los beneficiarios de la medida «desarrollo y mejora de las infraestructuras rurales» son los municipios, y las facturas de los proyectos financiados por esta medida incluyen el IVA. En Polonia, como el IVA no es reembolsable, se carga al proyecto en concepto de coste subvencionable. Esto no ocurre en los restantes países Sapard fiscalizados.

40.

Tomando como referencia las asignaciones realizadas a Polonia para el período 2000-2003 destinadas a esta medida (270 millones de euros), y teniendo en cuenta que el porcentaje del IVA varía entre el 7 % y el 22 %, dependiendo del suministro de que se trate, el Tribunal ha calculado que el importe del IVA ascenderá a 17,7 millones de euros como mínimo. Este importe será abonado por Sapard al presupuesto nacional, con lo cual, no contribuirá a los objetivos definidos para el programa; hay que tener en cuenta que es una cantidad equivalente a la contribución comunitaria media en Polonia para unos 400 proyectos de modernización de carreteras o para 2 000 proyectos de mejora de explotaciones agrarias. El hecho de permitir que el IVA sea un coste subvencionable para la financiación en Polonia y no en otros países Sapard tiene como consecuencia no sólo que se realicen menos proyectos, sino también que el nivel real de cofinanciación nacional sufra una fuerte reducción. A resultas de ello, el impacto de Sapard es mucho menor en ese país. Se trata, pues, de un coste desproporcionado que no puede ser subvencionable con arreglo a lo establecido en la letra c) del apartado 38. No existen pruebas de que la Comisión haya adoptado medidas; debería investigar todas las circunstancias para determinar si Polonia debe devolver el importe del IVA al programa.

41.

El apartado 3 del artículo 4 del Reglamento Sapard dispone que los países afectados deberán garantizar que se otorga prioridad a las medidas de mejora de la eficacia del mercado y de mejora de los niveles de calidad y sanidad, así como a las medidas destinadas a generar nuevo empleo en las zonas rurales, de conformidad con las disposiciones relativas a la protección del medio ambiente. En su fiscalización, el Tribunal halló que 44 de los 46 proyectos revisados correspondientes a las medidas «inversiones en explotaciones agrarias» y «mejora de la transformación y la comercialización de los productos agrícolas» incrementaban o modernizaban la producción (20).

42.

No obstante, sólo se ejecutaron dos proyectos que tuvieran como objetivo principal la mejora de los niveles en este sector. Si bien es cierto que los nuevos equipos modernos se ajustan a las normas comunitarias, existen pocas pruebas de que los 24 proyectos Sapard para inversiones en explotaciones agrarias tuvieran repercusión alguna en los niveles de calidad, sanidad y de protección del medio ambiente en las explotaciones agrarias en general. Asimismo, en los 20 proyectos para plantas de transformación fiscalizados, si bien los nuevos equipos tenían una repercusión en el conjunto de la planta, no suponían la adecuación completa de las instalaciones a las normas comunitarias.

43.

La importancia de lo antedicho se pone de manifiesto en el reciente informe de seguimiento de la Comisión sobre la preparación para la incorporación a la UE (21), en el cual se señala que, en la República Checa, Hungría, Polonia y Eslovaquia, el ritmo actual de modernización de las instalaciones agroalimentarias es un motivo de seria preocupación. Respecto de Polonia, la Comisión considera que debe progresar con urgencia en el terreno de la salud pública y tomar inmediatamente medidas para aplicar el acervo comunitario en la fecha de adhesión.

44.

El sector agroalimentario, al que se destinan el 27 % de los fondos Sapard, también recibe un sustancial aporte procedente de la inversión extrajera directa: así, en Polonia, atrae unos 575 millones de euros al año procedentes de este tipo de inversiones, una cantidad diez veces mayor que la asignación anual de Sapard (22). Dado que se trata de uno de los sectores más dinámicos de la industria polaca, es conveniente dejar a la iniciativa privada la financiación de las inversiones comerciales. El objetivo de la financiación Sapard debe ser, en cambio, el cumplimiento de las normas comunitarias.

45.

Normalmente, los proyectos correspondientes a la medida «inversiones en explotaciones agrarias» suponían la adquisición de equipos agrícolas más grandes, modernos y potentes, con el consiguiente incremento de la producción de la explotación agraria beneficiaria. En algunos países, estas inversiones se concentraron en gran medida en el sector de los cereales, y se invirtió escasamente en los sectores lácteo y cárnico, aun cuando en éstos la necesidad de adaptarse a las normas comunitarias sea mucho mayor. Después de analizar los informes anuales de los países Sapard presentados en junio de 2003, la Comisión ha detectado también un desequilibrio.

46.

Aun cuando Sapard se destinaba principalmente a la adquisición de equipos, podría haber contribuido a introducir mejoras para cumplir la normativa de la UE si se hubieran aplicado estrictamente los procedimientos. Pero no ha sido así: los requisitos y controles relativos a las normas mínimas están definidos en la legislación nacional, y son los mismos para todos los productores y plantas transformadoras agrícolas, independientemente de que tengan o no un proyecto Sapard. La fiscalización del Tribunal puso de manifiesto que las comprobaciones de las condiciones higiénicas y medioambientales efectuadas por las autoridades nacionales eran insuficientes. En los apartados 70 a 76 se aborda la cuestión de manera más pormenorizada.

47.

En definitiva, si se tiene en cuenta el objetivo general de Sapard de aplicación del acervo comunitario relativo a la política agrícola común y políticas conexas, puede deducirse lo siguiente: hasta el final de 2003, normalmente se ha asignado un mayor volumen de fondos a proyectos que incrementan la cantidad de la producción agrícola que a los que mejoran su calidad (cumplimiento de las normas de calidad y sanidad, así como de medio ambiente).

48.

En las visitas de fiscalización practicadas por el Tribunal para controlar la prioridad «creación de empleo en las áreas rurales», se descubrieron varios casos en los que la modernización de los equipos gracias a las inversiones procedentes de Sapard redujo la necesidad de mano de obra. No obstante, al realizar el seguimiento de Sapard no se tuvo en cuenta el posible impacto negativo de las inversiones en el sector agroalimentario sobre el empleo rural. En los pocos proyectos en los que se cuantificó el número de puestos de trabajo que iban a crearse, se observó que éstos se basaban en intenciones generales, que dependían más de las previsiones de la evolución del mercado que del impacto directo del proyecto Sapard.

49.

Para ser subvencionables, las inversiones en infraestructuras de desarrollo rural deben realizarse en áreas rurales, pero la Comisión no veló por que los proyectos se estuvieran aplicando realmente en éstas. Normalmente, el patrón para definir las áreas rurales es la densidad de población, pero, como en algunos países no se disponía de estos datos, la Comisión aprobó la utilización de otros criterios. Como consecuencia de ello, Sapard ha cofinanciado inversiones cuya naturaleza rural es muy dudosa. Se descubrieron varios casos en los que el área en la que se aplicaba el proyecto era, de hecho, un suburbio de una ciudad más grande. Por tanto, no se determinó si los municipios eran verdaderamente rurales, pese a que la diferencia entre las infraestructuras de las áreas urbanas y rurales suele ser mayor en los países Sapard que en los actuales Estados miembros.

50.

El artículo 13 del Reglamento Sapard dispone que la Comisión presentará un informe anual sobre la ayuda comunitaria concedida en el que indicará, entre otros extremos, los progresos realizados hacia la consecución de los objetivos fijados. Con este fin, en los informes anuales deberían haberse establecido criterios objetivos para medir los progresos realizados hacia la consecución de los objetivos o las prioridades que había fijado el Reglamento Sapard, como, por ejemplo, un resumen de los principales indicadores de los programas. Dichos criterios no se establecieron.

51.

Los informes anuales relativos a 2000, 2001 y 2002 de la Comisión proporcionan descripciones técnicas y pormenorizadas de las acciones emprendidas por ella, así como de los progresos realizados para establecer los sistemas y realizar los pagos (23). Sin embargo, éstos son solamente los medios necesarios para lograr los objetivos.

Cuatro años después del inicio del programa, la Comisión no ha determinado ni comunicado hasta qué punto se han logrado los objetivos fijados para el programa.

52.

A pesar de los objetivos y las prioridades fijados en el Reglamento del Consejo, Sapard constituye para la Comisión un mero instrumento de consolidación institucional destinado a facilitar la asimilación de las prácticas comunitarias después de la adhesión. Así, la Comisión ha subrayado en varias ocasiones, y también en sus informes anuales, que la verdadera contribución de Sapard reside en facilitar la aplicación de las prácticas necesarias después de la adhesión.

53.

No obstante, ante todo, habría que juzgar Sapard por la medida en que ha contribuido a que se cumplieran los objetivos fijados cuando se creó. También hay que tener en cuenta que la consolidación institucional es uno de los objetivos del programa Phare y que otros programas para facilitar la asimilación de las prácticas comunitarias se han aplicado a través de los procedimientos de gestión de Phare y se han pagado con el presupuesto de éste (24). En cada uno de los países visitados se emplearon alrededor de 6 millones de euros del programa Phare en asesores para la preadhesión, en consultores para la programación, implantación y control de los sistemas, en proyectos piloto y en equipos informáticos y formación para el personal de los organismos encargados de la aplicación de Sapard.

54.

Un efecto positivo de Sapard ha sido la consolidación institucional: si bien ésta fue sufragada y gestionada por Phare, Sapard brindó la oportunidad de «aprender a través de la práctica» y proporcionó a las administraciones nacionales experiencia de gestión de los fondos comunitarios, porque muchos trámites son los mismos (programación, procedimientos de aplicación, seguimiento). El efecto combinado de Phare y Sapard ha sido todo un logro, ya que se han creado estructuras y sistemas que prácticamente no existían hace unos años y que, además, han resultado operativos y, por lo general, eficaces. En los apartados 61 a 65 se ofrece más información sobre estos sistemas.

55.

Sin embargo, la consolidación institucional y el «aprender a través de la práctica» no han funcionado para la medida relativa al medio ambiente agrario. Esta importante medida de desarrollo rural es la única obligatoria para los Estados miembros y constituye también la más amplia, pues representa el 41 % de los fondos disponibles para desarrollo rural en el FEOGA Garantía. La reforma de la PAC también concede una mayor importancia al medio ambiente agrario.

56.

Debido a la complejidad de la medida relativa al medio ambiente agrario en general, y al hecho de que se concibió como un proyecto piloto dentro de Sapard, la Comisión no facilitó los pormenores sobre la misma a los países Sapard hasta el 21 de diciembre de 2001. Esta información requería la introducción de modificaciones en los programas Sapard que habían sido aprobados en cada país, así como la implantación y aprobación de los sistemas pertinentes, por lo que la medida no pudo aplicarse antes del final de 2002. En diciembre de 2003, la República Checa y Eslovaquia eran los únicos países que habían conseguido hacerlo. Hungría suprimió completamente la medida del programa. Polonia, por su parte, indicó que tenía la intención de hacer lo mismo, pero la Comisión convenció a este país de la importancia de mantenerla. Sin embargo, siguieron produciéndose retrasos en la elaboración de las normas de aplicación, por lo que la medida no se aplicó en Polonia antes de su adhesión a la UE.

57.

La Comisión determinó para la medida relativa al medio ambiente agrario que las actuaciones tuvieran como finalidad desarrollar la experiencia práctica de la ejecución agroambiental tanto a escala administrativa como en las explotaciones. Este objetivo no se ha logrado, porque, en diciembre de 2003, seis de los ocho países beneficiarios que se adherirán en mayo de 2004 sólo habían adquirido una experiencia limitada en la aplicación de esta medida en el marco de Sapard.

58.

El fundamento jurídico de Sapard requería que la Comisión tomara una decisión de gestión descentralizada basada en el análisis de los sistemas de gestión y control del país en cuestión (denominada cesión de la gestión). En diciembre de 2003, se adoptaron 17 decisiones de la Comisión respecto de partes del sistema aprobadas en diversos países, cada una de las cuales preveía una cesión provisional de la gestión de la ayuda. Sin embargo, no se otorgó la cesión definitiva, que sólo puede llevarse a cabo cuando la Comisión ha realizado comprobaciones adicionales una vez que se hayan puesto en práctica sus recomendaciones. Por lo tanto, la Comisión no asumió su responsabilidad respecto de la gestión plenamente descentralizada; de hecho, no definió los criterios que debían cumplirse para otorgar una cesión definitiva de la gestión.

59.

El fundamento jurídico definía, asimismo, los criterios y condiciones mínimos para la gestión descentralizada, tales como un sistema de gestión de los fondos bien definido que contara con un control interno eficaz y la presencia de personal suficiente. El análisis de la Comisión, que ha consistido en auditorías de los sistemas, garantizó que ya existía un sistema bien definido con controles clave antes de que pudieran gastarse los fondos (25).

60.

Por consiguiente, los países Sapard iniciaron la ejecución de los proyectos (firma de contratos) después de que la Comisión adoptara la decisión de aprobar los sistemas, es decir, cuando todos los procedimientos, listas de comprobaciones y formularios estaban aprobados. No ocurre así en los Estados miembros, donde el gasto de los Fondos Estructurales para el período 2000-2006 era subvencionable desde el 1 de enero de 2000 o, en determinadas circunstancias, en el momento en que se presentara a la Comisión el primer borrador del documento de programación, sin aprobación previa de los sistemas.

61.

Los sistemas de gestión y de control de Sapard tienen algunos elementos clave en común con los programas comunitarios. Los procedimientos de los Fondos Estructurales se aplican a la programación, seguimiento y evaluación. Los procedimientos de los fondos del FEOGA Garantía se utilizan para la gestión financiera, incluidos el procedimiento de liquidación de cuentas (26) y el recurso a los organismos pagadores.

62.

El procedimiento de programación, que era completamente nuevo para los países Sapard, les exigía, entre otras cosas, describir la estrategia, seleccionar las prioridades, describir las medidas e indicar los recursos financieros que había que utilizar. Sin embargo, todos los programas Sapard destinados a la agricultura y al desarrollo rural estaban preparados y aprobados por la Comisión en otoño de 2000. El establecimiento de los programas Sapard no requirió más tiempo del que necesitaron los Estados miembros para que se aprobaran sus programas de Fondos Estructurales. Asimismo, las estructuras de seguimiento se implantaron dentro de un plazo aceptable.

63.

Los organismos pagadores establecidos en los países Sapard para la aplicación del programa son, en la mayoría de los casos, los mismos que se utilizarán para la gestión de los fondos comuntarios después de la adhesión. En Lituania y Polonia, los organismos administrarán las secciones Garantía y Orientación del FEOGA.

64.

Al igual que en los Estados miembros, en todos los organismos pagadores funcionaban unidades de auditoría interna, y la certificación de las cuentas, así como los informes sobre la gestión y los sistemas de control, eran efectuados por organismos certificadores independientes desde el punto de vista operativo. El Tribunal observó que se realizaban auditorías profesionales.

65.

El Tribunal revisó las descripciones de los procedimientos y las listas de comprobación, y controló 33 expedientes para verificar si los sistemas funcionaban tal y como se indicaba en la documentación. A pesar de las debilidades identificadas más adelante en el presente informe, el Tribunal observó que los sistemas Sapard incluían los conceptos fundamentales, tenían procedimientos bien documentados, llevaban a la práctica lo que existía sobre el papel y cumplían los procedimientos de comprobación en la mayoría de los expedientes.

66.

Un problema común en los expedientes que se revisaron en los cuatro países visitados era la ausencia de documentación de las comprobaciones. Las listas de comprobación se habían cumplimentado, pero, por lo general, los expedientes no contenían justificantes o explicaciones para apoyar las conclusiones indicadas por los asesores. Cabe destacar que no había notas ni documentos de trabajo que indicaran las tareas realizadas, como por ejemplo cálculos, documentos comprobados sobre el terreno, personas visitadas, etc. En ausencia de estos documentos, el segundo revisor de la lista se limitaba a verificar que todas las casillas se habían marcado, en lugar de realizar una revisión significativa. Dado que no siempre existían instrucciones sobre la manera de realizar las comprobaciones, en general los auditores del Tribunal no pudieron comprobar qué tareas se habían realizado ni verificar con qué criterios se indicaba en las casillas de las listas que el resultado era satisfactorio.

67.

Un ejemplo de lo anterior es la falta de documentación en el análisis de los planes comerciales de Lituania. Los solicitantes tenían que presentar planes comerciales para apoyar su proyecto. Dichos planes indican la viabilidad de la empresa y de la inversión. El procedimiento aplicado en Lituania exige que el evaluador analice los planes comerciales. No obstante, había pocas pruebas de este análisis en los expedientes de la muestra examinada por el Tribunal. Se trata de una tarea muy técnica, por lo que simplemente marcar la casilla correspondiente a «Sí» no basta. Habría que indicar, por ejemplo, que los «índices y las ratio financieras de la actividad agraria se corresponden con los valores críticos establecidos por el Ministro de Agricultura».

68.

Los sistemas Sapard requieren la aprobación previa de la Comisión, la cual, a su vez, está basada en el resultado de las auditorías. No ocurre lo mismo con los sistemas directamente relacionados con aquéllos y que los alimentan. Sirvan como ejemplo los sistemas de contratación de personal y los controles de cumplimiento de las normas mínimas de higiene, medio ambiente y bienestar animal. Estos últimos sistemas y procedimientos no están sometidos a las auditorías de la Comisión ni a la aprobación previa de los sistemas.

69.

El fundamento jurídico de Sapard exige que debe estar disponible y a cargo de la misión un personal competente que habrá de tener experiencia adecuada (27). En los exámenes realizados de los procedimientos de contratación en Bulgaria, Lituania y Polonia se descubrió que las últimas contrataciones no se habían realizado mediante procedimientos transparentes y que los expedientes no contenían información alguna sobre el procedimiento seguido ni documentación sobre el proceso de selección. En Lituania, se hallaron varios casos en los que se había presentado un único candidato para puestos vacantes en la agencia Sapard, y en los que se habían destruido sistemáticamente las pruebas de selección una vez concluidas. Por lo tanto, no existe un procedimiento transparente que garantice que se selecciona a personas cualificadas y que los sistemas poseen la calidad aprobada por la Comisión.

70.

Los solicitantes de proyectos deben cumplir las normas sanitarias y medioambientales, tanto antes como después de la ejecución del proyecto. En sus decisiones para descentralizar la gestión de la ayuda, la Comisión validó los controles nacionales del cumplimiento de las normas sanitarias, de calidad y de medio ambiente sin supervisar quién realizaba el control, ni cómo ni cuándo se llevaba a cabo. La Comisión no exigió a los países Sapard que facilitaran esta información en el marco de los procedimientos del programa. La única comprobación exigida por la Comisión y realmente llevada a cabo por las agencias Sapard fue la relativa a la existencia de certificados emitidos por el organismo público responsable.

71.

En Rumanía, los certificados de cumplimiento de las normas fueron expedidos por la agencia del medio ambiente y por el organismo encargado de los controles sanitarios. Ni las autoridades rumanas ni la Comisión habían evaluado los criterios en los que se basaban estos certificados, y, cuando el Tribunal los revisó, halló que no existía documentación sobre el objeto ni las modalidades de los controles. No siempre se disponía de informes de inspección de los proyectos Sapard y, cuando los había, no proporcionaban información alguna sobre los controles realizados.

72.

En Bulgaria, para comprobar que se cumple el requisito de que las explotaciones agrarias y el proyecto se ajusten a las normas medioambientales nacionales, las autoridades estatales se limitan a verificar la existencia de una decisión municipal, pero esta decisión se basa únicamente en la información facilitada por el beneficiario, y no se efectúan controles sobre el terreno para comprobar su veracidad.

73.

Ni la Comisión ni las autoridades nacionales proporcionaron información sobre el alcance de los controles relativos al medio ambiente efectuados en los países Sapard. Con objeto de verificar si los controles habían sido suficientes y de averiguar cómo se habían realizado, el Tribunal solicitó reunirse con representantes de los organismos que habían llevado a cabo dichas inspecciones. Dado que en Polonia no se facilitó esta información, el Tribunal no puede dictaminar sobre el modo en que este país garantiza el cumplimiento de las disposiciones relativas a la protección del medio ambiente como exige el Reglamento Sapard.

74.

Los controles llevados a cabo en Lituania y Bulgaria para comprobar el cumplimiento de las normas relativas a la medida «inversiones en explotaciones agrarias» fueron realizados por el organismo pertinente sólo antes de la aprobación del proyecto, pero no cuando éste hubo finalizado. Es importante realizar estos controles posteriores y, si se justifica, emitir certificados para así garantizar que realmente se cumplen las normas nacionales y comunitarias una vez finalizado el proyecto.

75.

Así, en uno de los proyectos visitados sobre el terreno en Lituania, el Tribunal descubrió que el estiércol estaba mal almacenado, con el consiguiente peligro de vertido de nitratos e incumplimiento de las normas comunitarias. De hecho, previamente se había realizado un control sobre el terreno anterior a la aprobación, pero desde entonces el número de vacas había aumentado significativamente. No se habían realizado comprobaciones previas al pago para verificar el cumplimiento de las disposiciones relativas al medio ambiente tal y como exigen los programas Sapard.

76.

También se encontraron problemas relativos al cumplimiento de las normas sanitarias en Polonia: en uno de los proyectos revisados por el Tribunal (la adquisición de material nuevo para una planta de tratamiento de leche), el informe sobre los progresos realizados para el cumplimiento de las normas comunitarias preparado por los veterinarios oficiales indicaba que la planta cumplía las normas en un 74 %. Este informe no se tuvo en cuenta. Cuando el proyecto se terminó y se pagó no se realizaron más comprobaciones, pese a que al parecer no se cumplía el requisito del programa polaco en virtud del cual la totalidad de la empresa debía ajustarse a las normas comunitarias.

77.

Una vez aprobados los sistemas, la Comisión pagó anticipos a los países Sapard que podían utilizarse como capital de explotación. Debido al tiempo necesario para iniciar los pagos a los beneficiarios (véase el apartado 16), buena parte de estos anticipos no se utilizaron durante el primer año de ejecución de Sapard. La Comisión exigía que se obtuvieran condiciones comerciales normales por estos importes con un nivel satisfactorio de seguridad, pero el Tribunal descubrió que este requisito no se cumplió porque se aplicaron las normativas nacionales. Así, podrían haberse obtenido tipos de interés más altos con el mismo nivel de seguridad en tres de los cuatro países fiscalizados.

78.

En Bulgaria, se pidió a varios bancos comerciales que ofrecieran sus condiciones con objeto de seleccionar la futura entidad depositaria de las cuentas de Sapard. Cuando la Comisión abonó los anticipos, las autoridades búlgaras ingresaron los fondos que habían quedado sin utilizar en depósitos a plazo fijo. Esta buena práctica no se aplicó en Lituania, Polonia ni Rumanía, donde la legislación nacional obligaba a las autoridades a utilizar el banco central, que ofrecía tipos de interés inferiores a los ofrecidos por los bancos comerciales y no permitía la colocación de los fondos en depósitos a plazo fijo.

79.

La diferencia mayor se descubrió en Rumanía, donde podrían haberse obtenido unos 650 000 euros más en intereses hasta el final de 2003 si se hubieran aplicado los tipos de interés más altos ofrecidos por el mercado a los fondos comunitarios no utilizados. También se observaron problemas en otros países, como, por ejemplo, en Polonia, donde los intereses se anotaron en una subcuenta que no devengaba intereses.

80.

Se observó el uso de prácticas diferentes en los países Sapard, pero la Comisión no veló por la aplicación de las mejores prácticas en los diez países.

81.

Para los proyectos que no generan ingresos netos sustanciales (como, por ejemplo, las carreteras locales), el porcentaje de la ayuda puede llegar hasta el 100 %, pues la existencia de infraestructuras es condición previa necesaria para el desarrollo en las áreas rurales. Se han recibido muchas solicitudes para este tipo de proyectos y con frecuencia se ha atribuido su éxito principalmente al alto porcentaje de financiación. En cuanto a los proyectos restantes, dado que el porcentaje de la ayuda está limitado al 50 %, los beneficiarios deben financiarse al menos el 50 % de los costes del proyecto con sus propios fondos o a través de créditos.

82.

Los pagos de Sapard a los beneficiarios deben basarse en declaraciones sobre los gastos en que éstos han incurrido, lo cual significa que tienen que prefinanciarse estos gastos, con frecuencia durante un período de varios meses, que es el tiempo necesario para que la agencia Sapard tramite la solicitud de pago y lo haga efectivo. Los complicados procedimientos administrativos han prolongado este período (véase el apartado 93).

83.

En una investigación realizada por la agencia Sapard entre agricultores y asesores agrícolas se estudiaron los principales obstáculos que se plantean para solicitar ayuda Sapard (28); las tres principales dificultades eran el elevado coste de los créditos bancarios, la necesidad de prefinanciación y la falta de recursos propios para la inversión. Pese a todo, el potencial de Sapard sigue siendo elevado, como muestra el éxito del régimen nacional de ayudas polaco, a través del cual el Estado concede préstamos a los agricultores de hasta el 80 % de la cuantía del proyecto. En 2002, más de 24 000 agricultores se beneficiaron de este régimen, o sea, diez veces más que con el programa Sapard (29).

84.

Los solicitantes tropiezan con graves problemas para obtener prefinanciación y financiación complementaria. Esto es debido, sobre todo, a la falta de capital de inversión y capital de explotación, así como a la política de crédito restrictiva de los bancos, a su vez exacerbada por la falta de desarrollo del mercado inmobiliario y del sistema bancario. Es éste un problema generalizado en todos los países Sapard, una de las limitaciones que frena su aplicación y una de las causas principales de que se lleven a la práctica menos proyectos de los que cabría esperar. El programa Sapard no ofrece posibilidades para afrontar este problema, por lo que los propios países tratan de solucionarlo de diferentes maneras.

85.

Las autoridades búlgaras consideraron que un programa de créditos podría ser útil para resolver estos problemas y facilitar la ejecución de Sapard: así pues, aprobaron un programa para otorgar créditos a los beneficiarios de Sapard al cual se le asignaron 60 millones de euros del presupuesto nacional correspondiente a 2003. El ministro de Agricultura de Bulgaria notificó la existencia del programa a la Comisión en junio de 2003. En su respuesta de julio de 2003, la Comisión consideraba que el programa en cuestión podía tener algunos elementos de ayuda estatal, por lo que sería necesario introducir algunos cambios para ceñirse a las normas de competencia (30). Aparte de solicitar pormenores sobre los aspectos financieros del programa búlgaro, no se prestó ayuda ni asesoría urgente, y, finalmente, Bulgaria retiró su propuesta. De este modo, los 60 millones de euros de que se disponía para resolver un problema clave de aplicación de Sapard no se utilizaron porque la Comisión no realizó un seguimiento activo del problema.

86.

En otros países ya se han aplicado programas semejantes que, sin embargo, no fueron examinados por la Comisión; así, las autoridades lituanas, por ejemplo, han creado un fondo de garantía para los préstamos concedidos a beneficiarios potenciales, tanto de Sapard como de otras fuentes. Algunos elementos de estos programas también podrían considerarse ayuda estatal.

87.

Los municipios rumanos tuvieron graves dificultades para pagar a los contratistas, pues los importes necesarios muchas veces sobrepasaban su presupuesto anual. Las normas impedían a la agencia Sapard pagar directamente las facturas de los contratistas. Ante una situación similar, la agencia Sapard de Lituania realizó estos pagos directamente a los municipios, lo cual supuso una infracción de las normas Sapard, por un valor aproximado de un millón de euros (31).

88.

Para aliviar al beneficiario de la carga financiera de la prefinanciación, Lituania y Rumanía realizaron pagos intermedios a medida que progresaban los proyectos. Esta práctica no se ha seguido en todos los países por considerarse que incrementaba la carga administrativa.

89.

En Rumanía existe el problema adicional de que los municipios han de comprometerse a sufragar los costes de mantenimiento una vez finalizado el proyecto como condición para que la medida sea subvencionable. La mayoría de estos proyectos eran de carreteras, y los municipios no calcularon bien el alcance real del compromiso contraído en materia de mantenimiento, ni la agencia Sapard realizó ulteriores investigaciones. Los municipios ni siquiera contaban con cifras provisionales y, al ser interrogados por los auditores del Tribunal, no estaban en condiciones de facilitar un cálculo razonado ni de indicar de manera realista cómo iban a sufragar los costes con sus limitados presupuestos. La mayoría de los municipios consideraban el mantenimiento una cuestión secundaria: era más importante conseguir que se aprobara el proyecto. Por consiguiente, el actual sistema de Rumanía no garantiza la sostenibilidad de las inversiones, lo cual constituye una importante deficiencia.

90.

La Comisión no identificó estos problemas de aplicación, por lo que no se afrontaron de manera sistemática. Dado que el propio programa Sapard carece de medios para resolverlos, se recurrió a soluciones específicas para cada caso, lo que dio lugar a que los países Sapard adoptaran prácticas dispares, algunas buenas y otras contrarias a lo establecido en las normas.

91.

Al cabo de los nueve primeros meses de aplicación de Sapard en Polonia, se habían recibido 977 solicitudes, de las cuales fueron rechazadas 472 (el 48 %). Un análisis de estas cifras mostró que la principal razón de rechazo de las solicitudes era el carácter incompleto de los expedientes, debido, sobre todo, a la gran cantidad de documentación que había que aportar y a las dificultades para obtenerla. El mismo problema se producía en Bulgaria: puede servir como ejemplo un caso examinado por el Tribunal, en el que para un proyecto relativamente sencillo de adquisición de una cosechadora y un arado, el expediente de solicitud constaba de 2 477 páginas y el de solicitud de pago de 601 páginas. No siempre está clara la necesidad de incluir algunos de estos documentos; además, habría que simplificar los trámites y facilitar el procedimiento a los beneficiarios, pues así, además, se aceleraría la aplicación.

92.

Otro ejemplo lo constituyen los casos en los que las agencias Sapard consideran que un expediente de solicitud es incompleto y se concede al beneficiario la posibilidad de aportar los documentos que faltan. El problema radica en que el plazo otorgado suele ser insuficiente; por ejemplo, en una solicitud para un proyecto de mejora de una carretera local en Polonia, el único documento que faltaba (el presupuesto para el ejercicio siguiente) sólo podía obtenerse previa reunión del órgano municipal, y dicha reunión no podía celebrarse dentro del plazo concedido, por lo que el proyecto fue rechazado.

93.

Por otro lado, la duración, a menudo dilatada, del proceso de tramitación de las solicitudes es también un factor disuasorio para los potenciales solicitantes. Los retrasos en la tramitación de las solicitudes de pago prolongan el período de prefinanciación y disuaden a los posibles beneficiarios.

94.

En los países visitados, el tiempo transcurrido entre la solicitud de pago y su realización efectiva oscila entre dos y tres meses. Dicho período no sólo comprende el tiempo dedicado a la evaluación de la solicitud sino también el plazo de espera una vez emitida la orden de pago. En Polonia, un agricultor tuvo que esperar casi seis meses para recibir el reembolso porque terminó el proyecto antes de la fecha de finalización indicada en su solicitud. Los funcionarios polacos alegaron que no podían aceptar una solicitud de pago antes de la fecha prevista.

95.

En todos los casos en los que el Tribunal identificó dificultades en la aplicación causadas por los trámites, los países Sapard aplicaban procedimientos más estrictos que los exigidos por la Comisión. Al parecer, los gestores nacionales no eran capaces de resolver los problemas producidos en muchos casos por una burocracia rígida e innecesaria, aunque ello supusiera un obstáculo para la aplicación eficaz de Sapard. Además, no se aplicaron las mejores prácticas, lo cual ha impedido una ejecución más rápida de Sapard.

96.

Debido al requisito de que los beneficiarios prefinancien los proyectos y a los complicados trámites administrativos, el sistema Sapard favorece a quienes gozan de una buena situación financiera, están mejor organizados y cuentan con capital suficiente o acceso a préstamos. Esto constituye un enorme obstáculo para las explotaciones y empresas más pequeñas, que necesitan realizar mayores esfuerzos para ajustarse a las normas, modernizarse y ser más eficientes.

97.

Después de visitar sobre el terreno 13 explotaciones agrarias en los cuatro países, los auditores del Tribunal descubrieron que, por lo general, los agricultores prefinanciaban los proyectos y financiaban su propia aportación a partir de sus recursos propios, práctica imposible para los agricultores más pobres. Así ocurría especialmente en Lituania, donde éste era un factor clave como consecuencia del cual todos los beneficiarios visitados habían recibido ayuda para más de un proyecto.

98.

La normativa Sapard permite que se imputen al proyecto, en concepto de costes generales, hasta el 12 % de los costes subvencionables totales (32). Estos costes pueden corresponder a honorarios de arquitectos, ingenieros y asesores, gastos de asesoramiento legal, estudios de viabilidad o adquisición de patentes y licencias para preparar y aplicar el proyecto. Hasta la fecha, los costes generales imputados correspondían principalmente a los costes de preparación de los planes comerciales de los beneficiarios. Los importes más elevados se encontraron en Bulgaria y Lituania, donde, según cálculos del Tribunal, la cantidad pagada en este concepto por la UE hasta el final de 2003 ascendió a 700 000 euros. En otros países, los importes imputados en concepto de planes comerciales fueron bajos. La diferencia en los importes de unos países y otros debería haber bastado para que la Comisión examinara urgentemente este asunto.

99.

El riesgo asociado a estos costes es elevado, sobre todo cuando se trata de los gastos de asesoramiento para la preparación de planes comerciales, porque no existe una relación directa entre el coste del proyecto (material, etc.) y el de la preparación del plan comercial, independientemente de que la inversión sea grande o pequeña. Por otra parte, fijar el reembolso en un porcentaje del coste del total del proyecto tampoco es una garantía de economía; por el contrario, el riesgo aumenta, ya que la normativa permite que este gasto se abone en efectivo. En su fiscalización, el Tribunal descubrió que, a pesar de este riesgo, no se efectuaban suficientes controles. Normalmente, los importes imputados no se justificaban ni se explicaban, ni tampoco se comprobaba si los costes se correspondían con los servicios prestados o si realmente se habían prestado los servicios. Únicamente se verificaba que el máximo establecido no se había sobrepasado y que se adjuntaba toda la documentación justificativa pertinente (factura y justificante de pago).

100.

Así, en 2003, la agencia Sapard de Bulgaria notificó al comité de supervisión que hubo beneficiarios que presentaron facturas falsificadas de contratistas, especialmente en concepto de servicios de asesoramiento. A juicio del Tribunal, el límite del 12 % es demasiado generoso si no se exige explicación alguna al beneficiario; habría que establecer un importe máximo para los planes comerciales y fomentar activamente la utilización por parte de los beneficiarios de los servicios de asesoramiento agrícola de sus propios países, creados con fondos de Phare, y que son gratuitos o más baratos.

101.

El Tribunal identificó problemas en varios de los proyectos fiscalizados. Así, por ejemplo, hubo casos en los que los beneficiarios solicitaron un segundo proyecto en el que también incluyeron el coste de un plan comercial pese a que éste era prácticamente idéntico al primero. Hubo incluso casos en los que el segundo proyecto era una simple prolongación del proyecto original, pero el coste del plan comercial era superior al imputado al primer proyecto. En todos los casos, las agencias Sapard abonaron el importe facturado sin realizar ningún análisis.

102.

En una ocasión, los gastos generales de preparación del plan comercial (15 400 euros) se pagaron a una consultoría cuya propietaria era la esposa del gerente de la empresa que había recibido la ayuda de Sapard. La propietaria de la consultoría era también representante de la empresa beneficiaria y, en calidad de tal, pudo firmar en su nombre la aceptación del plan comercial presentado por su propia consultoría. La orden de pago fue firmada por su marido. Cuando el Tribunal visitó el proyecto sobre el terreno, el beneficiario no pudo demostrar que se hubieran prestado servicios que justificaran el importe pagado. Además, no se habían respetado las normas de contratación aplicables (véase el apartado 108). Todos estos costes fueron aceptados y pagados por la agencia Sapard de Bulgaria.

103.

Pese a los casos identificados por el Tribunal, la Comisión no ha considerado oportuno modificar las normas ni ha abordado la cuestión en sus auditorías previas o de seguimiento; además, estas insuficiencias no fueron detectadas en los controles llevados a cabo por las instancias búlgaras y por la Comisión (33). Los ejemplos demuestran que las normas y los controles de Sapard no impiden la aceptación y el pago de facturas sobrestimadas.

104.

Cerca del 60 % de los fondos de Sapard se utilizan con arreglo a un procedimiento de contratación privada. Aparte de la norma general de respeto de los principios de buena gestión financiera, las normas aplicables son muy sencillas: el beneficiario tiene que obtener un mínimo de tres presupuestos para los servicios, materiales y mano de obra cuyo coste exceda de 10 000 euros. Las mismas normas rigen para los grandes proyectos, que pueden alcanzar la suma de 5 millones de euros en el caso de inversiones en plantas de transformación.

105.

El Tribunal descubrió que, pese a que se trataba de importes muy elevados, los controles habían sido insuficientes. No se comprobó si las ofertas eran comparables ni si se había seleccionado la mejor. Con excepción de Bulgaria, país en el que empezaban a tomarse medidas, no se realizaban comparaciones con los precios de referencia para limitar la ayuda financiera de Sapard si se presentaban costes injustificados. Las auditorías de la Comisión no se ocuparon de este asunto. Los resultados de la fiscalización expuestos más adelante demuestran que estos controles son necesarios.

106.

El análisis realizado por el Tribunal de las ofertas presentadas para 34 proyectos puso de manifiesto que, en la mayoría de los casos, las tres ofertas no eran comparables y que, por lo tanto, su valor era escaso o nulo (34). Como no se exige a los beneficiarios que indiquen por escrito los pormenores de la inversión proyectada, las ofertas recibidas correspondían a especificaciones de material diferentes o carecían de ellas, y se producían grandes diferencias de precio. Además, las ofertas no siempre incluían información sobre los principales factores que habían llevado al beneficiario a seleccionar una oferta y no otra. En los casos en los que las ofertas eran comparables, no siempre se seleccionaba la oferta más barata, y esto sin explicación ni justificación alguna. En la mayoría de los casos era imposible analizar si se había aceptado la mejor oferta y garantizar de este modo la buena gestión financiera, sobre todo desde el punto de vista de la economía y la relación entre coste y eficacia.

107.

Aproximadamente la mitad de los beneficiarios entrevistados por el Tribunal confirmó que el procedimiento de las tres ofertas carecía de sentido porque ellos ya sabían de antemano el material que querían comprar y, de hecho, las otras dos ofertas se solicitaban para cumplir el requisito. Así, por ejemplo, en un proyecto Sapard para comprar un tractor en Polonia, la beneficiaria ya había decidido qué tractor deseaba comprar y a quién comprárselo, pero para respetar el requisito de los tres presupuestos, obtuvo otras dos ofertas idénticas (35) que resultaron proceder de dos puntos de venta diferentes de otra empresa. No obstante, la beneficiaria no estaba dispuesta a comprarlo allí, aunque el precio fuera ligeramente más barato, pues estos establecimientos no le ofrecían servicio posventa.

108.

Algunas veces no se habían obtenido las tres ofertas. En Bulgaria este procedimiento no se aplicó respecto de los gastos generales, al contrario que en otros países. En Polonia se encontraron varios casos en los que una inversión se había dividido en varias partes de valor inferior a 10 000 euros para evitar este trámite. En otros casos, varios elementos diferentes con un valor individual superior a 10 000 euros aparecían juntos en una única oferta.

109.

Las insuficiencias reveladas por el Tribunal no habían sido detectadas por las auditorías de la Comisión ni por su sistema de información de la gestión. Por lo tanto, esta institución no se ha ocupado de la disparidad de la prácticas empleadas en los diferentes países. Los ejemplos demuestran que las normas y controles de Sapard no previenen la aceptación y el pago de facturas sobrestimadas. Es urgente mejorar las normas y controles de los países Sapard y de la Comisión, principalmente en los proyectos de mayor envergadura.

110.

La Comisión no utilizó el tiempo de que disponía antes de la adopción del Reglamento Sapard por parte del Consejo para definir con precisión las normas y principios de aplicación, por lo que se tardó más tiempo del necesario en definirlos cuando el Reglamento ya estaba adoptado.

111.

Una vez adoptadas las normas y principios de aplicación en noviembre de 2000, la puesta en marcha de Sapard dependía del tiempo que necesitaran los países para establecer los sistemas. Ni la Comisión ni los países Sapard analizaron los motivos por los cuales en unos países esto se hizo con mayor rapidez que en otros.

112.

Los complicados trámites administrativos aplicados en los países afectados, más estrictos de lo exigido en las normas de Sapard, han entorpecido la aplicación eficaz y eficiente del programa.

113.

Debido al sistema de gestión descentralizada, la Comisión no identificó de forma activa los problemas de aplicación, no proporcionó asesoramiento a los países para intentar resolverlos ni realizó un seguimiento de sus repercusiones. Además, empleó recursos humanos limitados. Esto ha sido un obstáculo para la aplicación de las mejores prácticas en todos los países y no ha prevenido otras prácticas contraproducentes; en definitiva, ha impedido que la aplicación de Sapard fuera más rápida y a la vez segura.

114.

Las propuestas de la Comisión a la autoridad presupuestaria no estaban basadas en previsiones presupuestarias de aplicación fiables y realizables.

115.

Un efecto positivo de Sapard fue crear y poner en funcionamiento estructuras y sistemas que no existían hace unos años en los países Sapard. Algunos elementos clave de dichos sistemas se utilizarán para la gestión de los fondos comunitarios después de la adhesión.

116.

La aprobación previa de los sistemas basada en las auditorías de la Comisión y de los países Sapard ha garantizado la existencia de sistemas bien definidos con controles clave, al menos sobre el papel, antes de que se procediera a gastar los fondos. Ésta es una buena práctica. No obstante, los Estados miembros pueden aplicar la legislación nueva sin que se proceda a estas auditorías previas del sistema.

117.

Debido al bajo nivel de gasto realizado durante el período de preadhesión, en ocho de los diez países beneficiarios, el grado de consecución de los objetivos establecidos en el Reglamento Sapard ha sido muy limitado.

118.

Los primeros resultados de los proyectos finalizados muestran que, en general, la mayor parte de los fondos se asignaron a proyectos que aumentan la cantidad de la producción agrícola, y no su calidad (de conformidad con las disposiciones relativas a los niveles de calidad y sanidad y de protección del medio ambiente).

119.

El Tribunal observó que las normas y controles aplicados a la contratación privada y a los costes generales eran insuficientes. No se realizaron controles eficaces para prevenir la aceptación y el pago de facturas sobrestimadas. También se advirtió que los controles del cumplimiento de las normas medioambientales y de higiene fueron insuficientes.

120.

Un problema clave de aplicación fue que los potenciales beneficiarios carecían de recursos propios y tropezaban con dificultades para acceder al crédito. El programa Sapard, a pesar de contar con gran número de medidas, no ofrece la posibilidad de abordar este problema.

121.

Así que al interrogante «¿Se ha gestionado bien Sapard?» hay que responder que la gestión ha sido de calidad diversa. Por una parte, Sapard ha permitido que los países adquieran experiencia práctica sobre el funcionamiento de un sistema de ayudas de la UE, y en ello la Comisión ha desempeñado un papel fundamental. Pero, por otra parte, ésa no era la principal finalidad de Sapard y, además, no se han logrado los objetivos clave fijados, como contribuir a la aplicación del acervo comunitario, especialmente en lo relativo a las normas sobre medio ambiente e higiene. La causa hay que buscarla en retrasos en la aplicación que podrían haberse evitado; como consecuencia, durante el período de unos cuatro años y medio comprendido entre el inicio de 2000 y mayo de 2004, los países que se incorporan en 2004 no han podido beneficiarse de las ayudas para las medidas aprobadas, como habían previsto las autoridades legislativas. Asimismo, al principio de 2004, debido a los retrasos en el establecimiento de los sistemas, todavía no se había puesto en marcha la totalidad de las medidas programadas (incluidas las relativas al medio ambiente agrario). La Comisión infravaloró los problemas a los que debían enfrentarse los beneficiarios para financiar sus proyectos. Este problema debería haberse identificado en una fase inicial y, ya entonces, deberían haberse buscado soluciones para garantizar que la ayuda disponible beneficiaba al máximo a todos sus destinatarios.