1.1.

En virtud del artículo 248 del Tratado CE, el Tribunal de Cuentas presenta al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración de fiabilidad de las cuentas, así como de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes (DAS). Desde el ejercicio 2002, basándose en el tratado de Niza que amplió su mandato al ofrecerle la facultad de completar la declaración de fiabilidad mediante observaciones específicas para cada ámbito principal de la actividad comunitaria, el Tribunal ha deseado enriquecer las bases de su declaración apoyándose más sistemáticamente en un examen del funcionamiento de los sistemas de control y supervisión establecidos por la Comisión en cada uno de dichos ámbitos.

1.2.

Los trabajos relativos a la fiabilidad de las cuentas de las Comunidades Europeas han tenido por objeto obtener garantías razonables de que se ha contabilizado correctamente la totalidad de los ingresos, de los gastos y del patrimonio, y que las cuentas anuales reflejan fielmente la situación financiera al final del ejercicio.

1.3.

Los trabajos relativos a la legalidad y a la regularidad de las operaciones subyacentes tienen como fin recopilar suficientes elementos, directos o indirectos, que prueben que las operaciones son conformes a la normativa o a las disposiciones contractuales y que su importe se ha calculado correctamente.

1.4.

Con respecto a la legalidad y a la regularidad de las operaciones subyacentes, el Tribunal ha basado su declaración en varias fuentes distintas:

1.5.

El Tribunal volvió a prestar una atención especial a los esfuerzos llevados a cabo por la Comisión en el marco de la reestructuración de su sistema de control interno, así como al curso dado al plan de acción adjuntado a las síntesis 2001 y 2002 de los Informes Anuales y declaraciones de sus directores generales (véanse los apartados 1.55 a 1.87).

1.6.

Finalmente, el Tribunal ha deseado aportar al conjunto, así como a cada ámbito principal que ha sido objeto de observaciones específicas, varios elementos de seguimiento destinados a apreciar la evolución de las situaciones a más largo plazo. Estos elementos figuran como cuadros adjuntos a este capítulo, así como a cada uno de los siguientes capítulos 3 a 9.

1.7.

Las observaciones del Tribunal se refieren a las cuentas anuales consolidadas definitivas relativas al ejercicio 2003, tal como fueron elaboradas por la Comisión de conformidad con las disposiciones del Reglamento financiero de 25 de junio de 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.8.

En espera de la ejecución del plan de acción sobre la modernización de la contabilidad a partir del ejercicio 2005 (véanse los apartados 1.22 a 1.26) y dada la inexistencia de un sistema contable adaptado, la preparación de los estados financieros de final de ejercicio se basa en gran medida en inventarios extracontables. Las evaluaciones consideradas con este motivo no están vinculadas a las operaciones presupuestarias que las originan y los servicios contables centrales no siempre pueden garantizar su exactitud ni exhaustividad. Además, el sistema contable actual, fundamentado en gran medida en el principio de caja, no permite distinguir entre gastos de funcionamiento y gastos de inversiones, entre pagos definitivos y prefinanciaciones, ni siquiera determinar el importe de las deudas y de los títulos de crédito. El cálculo del resultado económico se ve por consiguiente afectado. Las reservas que figuran en la declaración del director general de presupuestos (presentación imperfecta de la situación patrimonial y financiera de las Comunidades y del FED y arquitectura del sistema contable basada en dos subsistemas en lugar de un sistema integrado) se ven confirmadas por las constataciones del Tribunal.

1.8.

Las Comunidades Europeas llevan un sistema de contabilidad de caja al igual que la mayor parte de los órganos públicos del mundo. La Comisión es consciente de las limitaciones que dicho sistema entraña y por ello se ha propuesto modernizar su contabilidad adoptando una contabilidad por devengo según sugiere el Tribunal de Cuentas. La Comisión pretende respetar las Normas Contables Internacionales del Sector Público (IPSAS) antes del plazo del 2005 impuesto por el Reglamento financiero y para ello está abordando los problemas mencionados por el Tribunal de cuentas.

1.9.

El cuadro 1.1 recoge un seguimiento de las cuatro reservas relativas a la fiabilidad de las cuentas que contiene la DAS 2002, así como de otros puntos planteados por el Tribunal en el Informe Anual relativo al ejercicio 2002 que, en opinión de la Comisión, deberían solucionarse con motivo de la modernización del marco contable comunitario.

1.10.

A pesar de los avances constatados, especialmente en lo que respecta a la presentación de los estados financieros y la disminución del número y de la importancia de las reservas, la fiscalización del Tribunal puso de manifiesto que los problemas siguientes, ya señalados en informes anteriores, siguen existiendo:

1.10.

a)

gastos agrícolas - modulación: se efectuaron registros contables en una línea presupuestaria que en definitiva no corresponderá al gasto en cuestión (88,9 millones de euros en 2003) y gastos que todavía no se habían realizado (237,9 millones de euros a 31 de diciembre de 2003) se presentaron en las cuentas como ya efectuados (véanse los apartados 1.13 y 1.14 del Informe Anual de 2002);

a)

Con respecto al asiento contable de 88,9 millones de euros en el 2003, las modalidades de contabilización de los importes aprobados en aplicación de los artículos 3 y 4 del Reglamento (CE) no 1259/1999 se establecen de acuerdo con el artículo 1 del Reglamento (CE) no 1017/2001 de la Comisión (por el que se modifica el artículo 2 del Reglamento (CE) no 296/96).

b)

ECIP (European Community Investment Partners): la Comisión registró una reducción de valor en préstamos, participaciones y anticipos (88,5 millones de euros a 31 de diciembre de 2003) del 100 % tomando una base poco fiable ya que los elementos constitutivos a los que se aplica ni siquiera están identificados (véase el apartado 1.18 del Informe Anual de 2002);

b)

La reducción de valor de 100 % se aplicó porque no se disponía de la información necesaria para calcular el valor exacto de las inversiones y de los préstamos concedidos con arreglo al instrumento ECIP. Actualmente se están revisando todos los expedientes pendientes, especialmente los referentes a prefinanciación, como parte del proceso de transición hacia la contabilidad por devengo. Esta revisión deberá haberse completado en enero del 2005 y gracias a ella se dispondrá de una sólida base con la que evaluar la recuperabilidad de las cantidades adeudadas en las cuentas del 2004. En tanto en cuanto no concluya dicha revisión, se considera más oportuno y prudente proseguir con con la reducción de valor de 100 %.

c)

Eurotech Capital, Venture Consort y Joint Venture Programme: dado que no se conocían de forma precisa y detallada los importes invertidos, la Comisión contabilizó una reducción de valor por el importe total de sus participaciones (12,7 millones de euros a 31 de diciembre de 2003), a pesar de que se siga procediendo a reembolsos (véanse los apartados 1.21 y 1.22 del Informe Anual de 2002);

c)

Por lo que se refiere a la presentación en el balance de la Comunidad de las cantidades invertidas, la Comisión considera totalmente justificada sobre la base del principio de prudencia una reducción de las cantidades invertidas. La propia naturaleza de las inversiones en capital riesgo y demás ámbitos empresariales de alto riesgo como puedan ser los negocios conjuntos en los países de Europa Central y Oriental y en los Nuevos Estados Independientes entraña un riesgo potencial de que se produzcan pérdidas. La Comisión observa que ha mejorado su rendimiento con respecto a hace un año en lo que se refiere al cierre de los contratos ya vencidos.

d)

FEOGA-Garantía: varios organismos certificadores han expresado reservas con respecto al carácter correcto y completo de los importes adeudados a la Comisión (905,9 millones de euros netos a 31 de diciembre de 2003) (véase el apartado 1.25 del Informe Anual de 2002);

d)

Por lo que a la correcta evaluación de las deudas se refiere, las disposiciones sobre las deudas de dudoso cobro se basan en los mejores cálculos de cada organismo liquidador. Éste es el mismo procedimiento que se siguió en el 2002, que se basa en el supuesto de que los organismos liquidadores son quienes están en mejores condiciones para evaluar las posibilidades de cobrar las deudas.

e)

Inventario de los deudores varios (3 610,4 millones de euros a 31 de diciembre de 2003): el Tribunal no puede pronunciarse sobre la exactitud ni la exhaustividad de los deudores varios (véase el apartado 1.23 del Informe Anual de 2002 y los apartados 1.14 y 1.15 del presente informe);

e)

En este ámbito sigue la Comisión introduciendo mejoras en los sistemas actualmente a su disposición según se desprende de lo declarado en su respuesta al punto 1.23 del Informe Anual de 2002. Cabe citar a modo de ejemplo la transmisión periódica desde mediados del 2003 de las cantidades pendientes de liquidación. Sin embargo, según se deprende también de lo declarado en su respuesta del año pasado, las principales mejoras en este ámbito no podrán introducirse en tanto en cuanto no se apruebe en el 2005 el nuevo plan y, concretamente, la contabilidad de las prefinanciaciones.

f)

inventario de los importes en manos de intermediarios financieros [incluido en deudores varios, como figura en el anterior apartado e), por un importe de 1 008,6 millones de euros a 31 de diciembre de 2003] (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78): dada la falta de un sistema contable adaptado, el Tribunal no puede garantizar el carácter correcto y completo de las cantidades registradas con cargo a los intermediarios financieros (véase el apartado 1.27 del Informe Anual de 2002);

f)

Como ya se dijo en el 2002, la Comisión ha realizado notables avances en este ámbito, pero hay problemas que sólo podrán solucionarse cuando se implante en el 2005 el nuevo plan de contabilidad. Actualmente, se están asentando las cifras manualmente sobre la base de los informes que suministran los intermediarios financieros.

g)

intereses percibidos de los anticipos abonados a los intermediarios financieros: la Comisión sigue sin poder demostrar que los intereses generados por los anticipos se registraron sistemáticamente y sin retrasos como ingresos presupuestarios, con lo que subsiste la duda sobre el registro exhaustivo de la contribución comunitaria en algunos programas (véase el apartado 1.29 del Informe Anual de 2002);

g)

Como ya se anunció el año pasado, no todos los intereses fueron consignados como ingresos en el presupuesto, aunque sí lo fueron en la contabilidad anual. Desde que entró en vigor el nuevo Reglamento financiero por el que cualquier interés debe revertir a la Comisión, ésta ha seguido mejorando los procedimientos de asentamiento de dichos intereses.

h)

provisión para pensiones: la presentación actual en el balance de la provisión para pensiones (22 800 millones de euros a 31 de diciembre de 2003 basándose en un estudio actuarial) y del crédito correspondiente sobre los Estados miembros tiene como consecuencia anular el efecto en el resultado económico (véanse los apartados 1.31 y 1.32 del Informe Anual de 2002);

h)

Tal como se comentó en el Comité de normas contables, actualmente no se dispone de ninguna guía de contabilidad pública internacional en este ámbito. Por lo tanto, hasta que se disponga de una, seguirá vigente la práctica actual.

i)

deudas a corto plazo: la presentación en esta partida del balance de parte de los créditos de pago prorrogados (176,5 millones de euros a 31 de diciembre de 2003) no es correcta (véase el apartado 1.34 del Informe Anual de 2002).

i)

Como ya se respondió en el 2002, se está estudiando este problema intentando enmarcarlo en el proyecto de modernización del plan contable. A este respecto en el 2005 se introducirán cambios en la actual gestión contable.

1.11.

A pesar de la observación del Tribunal en su Informe Anual relativo al ejercicio 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), las operaciones que pueden ser objeto de correcciones ulteriores por los servicios de la Comisión o de los Estados miembros (liquidación de las cuentas de los organismos pagadores en el marco del FEOGA-Garantía, ajuste de los importes previsibles en el caso de los recursos propios IVA y PNB, cierre de los proyectos o programas de políticas internas, acciones exteriores o fondos estructurales), y en particular su posible amplitud, no siempre se indican en las cuentas de final de ejercicio. Además, otras incertidumbres pueden afectar temporalmente a las cuentas, como las reservas emitidas por los organismos certificadores sobre las cuentas de los organismos pagadores agrícolas por un importe del orden de 11 300 millones de euros (véase el apartado 4.54) y el aplazamiento por la Comisión de la decisión de liquidación financiera correspondiente al ejercicio 2003 de las cuentas de los organismos pagadores, que representan el 43 % de los gastos declarados en el ejercicio 2003, en espera de información complementaria o de la finalización de determinados trabajos de auditoría (véase el apartado 4.69).

1.11.

Los estados financieros sólo pueden contener la información financiera disponible en el momento de la entrega de las cuentas de cada ejercicio. La fiabilidad de dicha información siempre dependerá del resultado de las auditorías pendientes. Los estados financieros sólo pueden incluir los importes pendientes de cobro una vez que la Comisión ha aprobado su decisión sobre la liquidación de las cuentas o procedimientos similares.

1.12.

En virtud del nuevo Reglamento financiero, aplicable a partir del 1 de enero de 2003, los compromisos presupuestarios por acciones cuya realización abarque más de un ejercicio podrán fraccionarse en tramos anuales cuando el acto de base así lo prevea (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Esta práctica, que ya fue aplicada anteriormente en el ámbito de las acciones estructurales (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), de conformidad con la reglamentación sectorial, también está ahora explícitamente prevista en otros ámbitos (por ejemplo, en el caso de los acuerdos internacionales en el ámbito de la pesca y en otras acciones exteriores). Los importes que, en aplicación del Reglamento financiero, todavía no han sido registrados como compromisos presupuestarios se presentan como deudas potenciales. No obstante, estas diferencias de definición de los compromisos entre uno y otro ámbito dan lugar a dificultades de interpretación de las cifras presentadas en los estados sobre la ejecución presupuestaria.

1.12.

Consciente de este problema, la Comisión ha introducido mejoras en las notas explicativas de los estados financieros incluyendo en ellas una explicación más clara de la gestión de los compromisos previstos por el Reglamento financiero que hace referencia a la inclusión de un pasivo contingente en lo referente a los compromisos presupuestarios de los créditos disociados pendientes.

1.13.

Los derechos constatados en la contabilidad separada, o «Contabilidad B» habían sido objeto a 31 de diciembre de 2003 de una reducción de valor de 1 043,9 millones de euros, con lo que aparece un importe neto de 729,3 millones de euros en los estados financieros de la Comisión. Esta corrección constituye el reconocimiento del carácter incierto de la recuperación de muchos de estos títulos de crédito. Esta reducción de valor se calcula de forma estadística y representa un importe estimado.

1.13.

A finales del 2004 se espera que se apruebe una serie de enmiendas reguladoras por las que se asiente en una contabilidad separada una estimación anual por Estado miembro del importe de las deudas cuyo cobro considere improbable el Estado en cuestión.

1.14.

El inventario de los deudores varios continúa planteando problemas (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Siguen consignándose pagos provisionales como gastos definitivos y no se constatan sin demora en las cuentas títulos de crédito pendientes de cobro. Sin unos procedimientos adecuados de control interno de los ingresos diversos en los servicios de los ordenadores de pagos, el Tribunal no puede asegurarse de la exhaustividad y corrección del inventario de los títulos de crédito.

1.14.

Véase también la respuesta a la letra e) del punto 1.10.

1.15.

A pesar de las mejoras constatadas, especialmente tras la puesta en marcha del procedimiento de compensación de los títulos de crédito con los pagos adeudados, la recuperación de muchos de los títulos de crédito sigue sufriendo un retraso importante. Además, los intereses de demora no se calculan y exigen sistemáticamente, y no existe al final del ejercicio un procedimiento para calcular y registrar los intereses devengados en contabilidad. El Tribunal estima que el seguimiento de los atrasos de las recuperaciones debería coordinarse con mayor eficacia a nivel central y que debería establecerse un dispositivo que permita garantizar el registro inmediato de los títulos de crédito por los servicios afectados.

1.15.

La Comisión introdujo a principios del 2003 la coordinación central de los cobros y actualmente está supervisando las órdenes de cobro pendientes mediante un balance cronológico trimestral en el que se recoge el número de órdenes pendientes por trimestre y ordenador delegado. La Comisión también registra en su base de datos el seguimiento de cada orden de cobro y los indicadores que acompañan al balance cronológico.

1.16.

Desde el ejercicio 1999, el Tribunal ha realizado varias observaciones relativas al sistema informático Sincom 2. De estas observaciones, las que afectaban a los aspectos de seguridad (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) concernían especialmente al sistema de pago utilizado por la tesorería de la Comisión que aceptó estas observaciones y se comprometió a resolver los problemas puestos de manifiesto (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). En 2002 y a principios de 2003, la estructura de auditoría interna (EAI) (Internal Audit Capability-IAC) de la Dirección General de Presupuestos, así como el servicio de auditoría interna (SAI), efectuaron auditorías de la tesorería de la Comisión que confirmaron la persistencia de las cuestiones planteadas por el Tribunal.

1.17.

El seguimiento de las observaciones anteriores del Tribunal, llevado a cabo en el marco de los trabajos de la DAS 2003, mostró que siguen existiendo cuestiones pendientes, especialmente en lo que atañe a determinados aspectos de la seguridad y de la separación de funciones.

1.18.

Para permitir controlar los riesgos existentes, debería mejorarse el modelo de seguridad vigente en cuanto a la definición y la gestión de los perfiles de usuario, así como el derecho de acceso de éstos a las diferentes funciones del sistema. Varios usuarios acumulan funciones incompatibles en la tesorería. Un número demasiado elevado desempeña un papel de administrador del sistema o una función equivalente, lo que les permite ejecutar todas las operaciones en el sistema. Los perfiles de algunos de estos usuarios son genéricos y no están personalizados, lo que dificulta la supervisión de sus actividades. El Tribunal también constató la creación de usuarios genéricos ad hoc para períodos y finalidades determinados, pero que disponen de amplios derechos de acceso.

1.18.

La Comisión está de acuerdo en que el número de usuarios cuyos derechos de acceso han sido ampliados era demasiado alto de modo que se ha reducido de manera notable su número. La Comisión está elaborando para implantarlo antes de finales del 2004 un sistema de información que permita detectar estos casos en el futuro.

1.19.

Al iniciarse los pagos en el sistema contable central, los archivos que contienen todos los datos relativos a los mismos se transfieren a un sistema que establece el enlace con los bancos. La Comisión debería continuar los esfuerzos emprendidos con el fin de garantizar un control completo de la integridad de los datos contenidos en estos archivos que se transmiten a los bancos.

1.19.

La Dirección General de Presupuesto estableció en noviembre del 2003 un nuevo mecanismo de protección de las transacciones de pago entre SINCOM2 y la red SWIFT. Dicho mecanismo todavía no se ha generalizado. Las transacciones que todavía no se benefician de la nueva protección son de escaso importe, que difícilmente pueden sufrir modificaciones debido a su formato característico. La Dirección General de Presupuesto tiene previsto ampliar antes de finales del 2004 la nueva protección, que es más compleja de aplicar con este tipo de transacciones.

1.20.

En 2003, la Comisión modificó su infraestructura técnica. Asimismo, elaboró un nuevo plan de seguridad que todavía no ha sido objeto de pruebas. En materia de tesorería, una prueba para recuperar el sistema de enlace bancario mediante un sitio alternativo en caso de insuficiencia (17 de febrero de 2004) indicó que se precisaban mejoras en cuanto al procedimiento de puesta en funcionamiento.

1.20.

Los cambios funcionales y de infraestructura técnica previstos a raíz de la puesta en funcionamiento en enero del 2005 del nuevo plan contable y financiero de la Comisión (ABAC) entrañarán la elaboración de un nuevo plan de ayuda. En materia de tesorería, antes que finalice el 2004 introducirá la Dirección General de Presupuesto en el procedimiento de inicio del plan de ayuda SWIFT las mejoras que durante las pruebas se revelaron necesarias.

1.21.

Aparte de los problemas identificados en el apartado 1.16, otras cuestiones planteadas todavía no cuentan con una respuesta adecuada:

1.21.

a)

a raíz de la aplicación del nuevo Reglamento financiero, la gestión y el control de las administraciones de anticipos sigue pendiente;

a)

Aunque todavía no se ha completado la adaptación de la sección de las cuentas de anticipos de la tesorería, se han destinado a ello recursos adicionales para poder comprobar las cuentas bancarias de todas las cuentas de anticipos.

b)

todavía es necesario encontrar una solución que impida el registro de los asientos contables en cuentas bancarias cerradas, sin perder datos anteriores;

b)

Desde principios del 2004 existe un programa informático que rechaza cualquier eventual asentamiento en los libros de contabilidad general de cuentas bancarias canceladas.

c)

debe establecerse una descripción clara y formalizada de las tareas y de las responsabilidades en la tesorería para permitir, por un lado, una separación adecuada de las funciones y, por otro, una gestión eficaz de las subdelegaciones necesarias.

c)

En septiembre del 2004 se completó la transmisión de las autorizaciones del Contable de la Comisión al personal encargado de la tesorería.

1.22.

El 17 de diciembre de 2002, la Comisión aprobó un plan de acción sobre la modernización de la contabilidad de las Comunidades Europeas (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), que responde a numerosas observaciones anteriores del Tribunal y cumple las disposiciones del nuevo Reglamento financiero aprobado en junio de 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Este plan de acción, que debería ser plenamente operativo a partir del 1 de enero de 2005, consta de dos partes, una sobre la aprobación del nuevo marco contable (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), y la otra sobre el desarrollo del sistema informático necesario para su aplicación (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Los dos comités previstos en el plan de acción, el Comité de supervisión y el Comité consultivo de normas contables, se constituyeron efectivamente durante el primer trimestre de 2003.

1.23.

El Comité consultivo de normas contables, presidido por el contable de la Comisión, estaba formado por representantes de algunas instituciones (Parlamento Europeo, Tribunal de Justicia y Comisión) y de determinados organismos descentralizados (agencias) (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), así como por expertos externos. Su objetivo consistía en proceder a un examen de las normas contables internacionales (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) y en adaptarlas al contexto comunitario, como exigen las disposiciones del apartado 2 del artículo 133 del Reglamento financiero. Este examen condujo, en abril de 2004, a la presentación de 15 proyectos de normas contables de base que abarcan los diversos temas susceptibles de tratamiento contable en la perspectiva de la presentación de los estados financieros de final de ejercicio según el principio de contabilidad de ejercicio o basada en el principio de devengo (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.24.

Estas normas de base también deberán ser objeto de una aprobación definitiva por el contable de la Comisión que además deberá garantizar su transposición en forma de planes contables aplicables en las instituciones y organismos cuyas cuentas serán consolidadas (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Respecto del calendario mencionado en el plan de acción de la Comisión, el estado de los trabajos indica que será posible cumplir los plazos anunciados. Así, las normas contables de base y los planes contables de las entidades consolidables deberían encontrarse disponibles para el establecimiento de las cuentas del ejercicio 2005.

1.24.

En junio del 2004 se sondeó la opinión de todas las Direcciones Generales sobre el proyecto de normas contables, así como la de los contables de las demás instituciones y agencias de conformidad con el artículo 133 del Reglamento financiero, cuyos comentarios y observaciones se han tenido en cuenta en la elaboración de dichas normas. Estas normas han servido también de base para la elaboración del manual contable, cuyo objetivo es precisamente describir la aplicación y ejecución de estas normas y del nuevo plan contable. En julio del 2004 se recabó la opinión de las Direcciones Generales sobre el proyecto de manual.

1.25.

En lo que respecta al ámbito informático, se prevé desarrollar un sistema de información integrado en el que figuren en general (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) todos los datos contables necesarios para el establecimiento de una contabilidad de ejercicio el 1 de enero de 2005 conforme a lo dispuesto en el Reglamento financiero. El estado de las normas contables permitió fijar la arquitectura y el esquema de funcionamiento del sistema. Debe existir un vínculo entre los sistemas locales de los ordenadores delegados y el sistema de información central. No obstante, como ya indicó el Tribunal (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), el calendario de las adaptaciones y validaciones necesarias es muy ambicioso y existe el riesgo de que la Comisión se vea obligada a proceder a ajustes progresivos de los sistemas actuales.

1.25.

El proyecto se está llevando a cabo con arreglo en gran medida al calendario previsto en la comunicación de la Comisión de 17 de diciembre del 2002 y al plan detallado de 8 de julio del 2003. A condición de que los nuevos programas informáticos funcionen correctamente una vez instalados, el nuevo sistema informático central llamado ABAC debería estar listo para efectuar en el 2005 la transición a la contabilidad por devengo. La instalación de los principales programas informáticos que necesitan los distintos servicios de la Dirección General de Presupuesto ha sido programada para la segunda mitad del 2004. Según las declaraciones realizadas a junio del 2004, todos los servicios tienen previsto haber completado la instalación a finales del 2004. Ahora bien, como el plazo disponible es muy corto, hay que reconocer que la fecha en la que varios de ellos esperan haber finalizado no deja margen para imprevistos.

1.26.

El establecimiento del saldo de apertura el 1 de enero de 2005 constituye una fase crucial para el éxito del paso de una contabilidad basada en el principio de caja a una contabilidad de ejercicio o basada en el principio del devengo. En este sentido, los datos contables deberán tratarse de forma que sea posible disponer de los elementos comparativos necesarios para establecer los estados financieros de 2005. Así pues, es importante prever recursos suficientes en los servicios ordenadores para poder realizar este ejercicio de gran envergadura, así como una gestión y un seguimiento adecuados por parte de los servicios contables centrales. Asimismo, el contable debe velar por la organización de los procedimientos de iniciación y de validación de las operaciones contables en los servicios ordenadores de forma que garanticen una imputación correcta en cuanto se lleven a cabo, incluso si en virtud del Reglamento financiero (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) la fiabilidad de los datos debe ser garantizada por el ordenador.

1.26.

La Comisión es consciente de la importancia y magnitud del balance de apertura y por ello ha asignado a sus servicios los recursos necesarios para llevar a cabo esta tarea. Se han asignado recursos humanos adicionales a las Direcciones Generales para ayudarles a identificar los balances de apertura de las prefinanciaciones, facturas y garantías y para crear los nuevos ficheros de personas jurídicas. Los servicios centrales también han previsto reuniones con las Direcciones Generales para facilitarles información y asesoramiento, y el diálogo es constante. Además, en la Intranet hay una lista con las preguntas más frecuentes.

1.27.

El alcance de los trabajos de fiscalización del Tribunal se inscribe en los límites expuestos en los apartados 3.6 y 3.42.

1.28.

A pesar de que en conjunto las operaciones examinadas por el Tribunal no estén afectadas por errores materiales, la fiscalización del Tribunal puso de manifiesto algunos elementos en los sistemas de control y supervisión, así como en la contabilidad de los recursos propios tradicionales de los Estados miembros que precisan mejoras con el fin de reducir los riesgos de puesta a disposición incorrecta e incompleta de los recursos propios comunitarios (véanse los apartados 3.59 a 3.62).

1.28.

La Comisión seguirá las observaciones del Tribunal de Cuentas a propósito de los Estados miembros afectados. Entre tanto, la Comisión tiene a bien anunciar que habrá una enmienda a los requisitos contables de los recursos propios tradicionales que obligará a los Estados miembros a mejorar la exactitud y fiabilidad de las cuentas separadas.

1.29.

Exceptuando las reservas relativas a la supervisión de la aplicación de los acuerdos preferenciales, los directores generales responsables declaran que los procedimientos de control establecidos aportan las garantías necesarias sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes, lo que se ve corroborado por los resultados de fiscalización del Tribunal (véase el apartado 3.58).

1.30.

La situación general de este ámbito en su conjunto es estable en relación con ejercicios anteriores. Sin embargo, todavía se precisan avances con el fin de eliminar los riesgos relativos a la exactitud de los datos estadísticos subyacentes al cálculo de los recursos (IVA y PNB) y a la legalidad y regularidad de ciertas operaciones.

1.30.

La Comisión toma nota de las deficiencias mencionadas por el Tribunal de Cuentas en el capítulo 3 de sus Observaciones y estudiará las medidas pertinentes para rectificarlas.

1.31.

La fiscalización del Tribunal del funcionamiento de los sistemas de control y supervisión en los Estados miembros reveló que, en general, el SIGC constituye una fuente de información útil para apreciar la legalidad y la regularidad de los pagos de alrededor del 58 % de la PAC. En cambio, se constataron diversas incoherencias y debilidades de control en el caso de las ayudas concedidas en función de las cantidades producidas (aceite de oliva, algodón, tabaco y forraje desecado), las ayudas al desarrollo rural, las restituciones por exportación y el almacenamiento de intervención (véanse los apartados 4.24 a 4.46).

1.31.

La Comisión considera que tiene el suficiente control de la Política Agrícola Común (PAC) como para hacer frente al riesgo de irregularidades en las transacciones subyacentes. Los errores y deficiencias detectados dependen de los cobros efectuados por los Estados miembros con arreglo al procedimiento de liquidación de cuentas.

1.32.

Como ya constató el Tribunal en ejercicios anteriores, los gastos de la PAC, considerados globalmente, se ven afectados por errores de forma significativa. Sin embargo, las principales categorías de gastos agrícolas están sujetas a distintos niveles de riesgo con respecto a su legalidad y regularidad. Los cultivos herbáceos están menos expuestos que las primas por animales, mientras que las demás categorías de gastos presentan un nivel de riesgo más elevado, a la vez que son objeto de controles menos eficaces (véase el apartado 4.47).

1.32.

La Comisión señala que, habida cuenta de la naturaleza de los regímenes de ayuda financiados por la Comunidad, se corre el riesgo en las transacciones subyacentes se registren irregularidades, que irían en detrimento del presupuesto comunitario. La Comisión no escatima esfuerzos por limitar ese riesgo a la hora de diseñar los regímenes de ayudas ni por supervisar y controlar la aplicación de cada uno de ellos. Cualquier sistema de supervisión constituye un equilibrio entre el coste que entraña la intensidad de los controles y el beneficio que éstos reportan. A nivel comunitario se entiende por beneficio la reducción del riesgo de que se pierdan los fondos y el mantenimiento a un nivel aceptable del riesgo de error, que varía de una partida presupuestaria a otra en función del coste de los controles y del riesgo de que se registren transacciones con errores o irregularidades. Todo ello es coherente con el Dictamen no 2/2004 del Tribunal de Cuentas sobre el modelo de «auditoría única».

1.33.

El informe de actividad anual y la declaración del director general de la Dirección General de Agricultura permitirían una mejor apreciación de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes si tuvieran más en cuenta las fuentes de información existentes de mayor pertinencia, como el SIGC, en vez de basarse en elementos relativos a los ejercicios anteriores a 2003, cuya utilidad sigue siendo marginal en el marco de la declaración de fiabilidad del Tribunal (véanse los apartados 4.18 a 4.23).

1.33.

Por lo que al FEOGA-Garantía se refiere, la declaración de fiabilidad del Director General de Agricultura se basa en los siguientes elementos:

1.34.

Si bien es cierto que, respecto al SIGC, los riesgos relativos a la legalidad y la regularidad están en general mejor controlados, sigue siendo necesario realizar mejoras en el conjunto de los gastos agrícolas con el fin de resolver las importantes insuficiencias observadas en los sistemas de control y supervisión. Además, podría mejorarse el contenido del informe de actividad anual y la formulación de la declaración del director general con el fin de constituir una fuente de información para la declaración de fiabilidad del Tribunal.

1.34.

La Comisión considera que el actual sistema de información estadística del SIGC es eficaz. La Comisión está de acuerdo en que habría que introducir mejoras si hubiera habido errores en los controles realizados por los Estados miembros como, por ejemplo, en los de los pagos diferidos. En todo caso, todas las discrepancias se investigan y se gestionan con arreglo al procedimiento de liquidación de cuentas.

1.35.

La fiscalización del Tribunal confirmó la persistencia de debilidades en los sistemas en los Estados miembros destinados a garantizar la supervisión y el control de la ejecución del presupuesto comunitario. Con respecto al cierre de las formas de intervención del período de programación 1994-1999, los progresos observados siguen siendo limitados debido a que los Estados miembros presentaron una documentación incompleta e inadecuada como justificante de las solicitudes de pago finales. A este hecho cabe añadir las dificultades de tratamiento de los expedientes por parte de la Comisión (véase el apartado 5.67). En el caso de los sistemas de gestión y control del período 2000-2006, la fiscalización del Tribunal confirmó la persistencia de debilidades de la misma naturaleza que en ejercicios anteriores (véase el apartado 5.68).

1.35.

La Comisión considera que tiene el suficiente control de las medidas estructurales como para hacer frente al riesgo de irregularidades en las transacciones subyacentes.

1.36.

Los resultados de las fiscalizaciones de los beneficiarios realizadas por el Tribunal mostraron una repetición de errores de la misma naturaleza y frecuencia que en años anteriores, lo que corrobora las constataciones de insuficiencia de los sistemas (véase el apartado 5.56).

1.36.

La Comisión sigue dedicando una gran parte de sus recursos en materia de auditoría a la comprobación de los sistemas de los Estados miembros. En caso de necesidad, recurre la Comisión a su facultad de suspender los pagos relacionados con los programas cuyos sistemas presentan graves deficiencias que ponen en peligro los fondos comunitarios, y aplica las oportunas correcciones financieras a las irregularidades resultantes. La Comisión comprueba los errores detectados durante sus auditorías o por el Tribunal de Cuentas y toma las oportunas medidas para corregirlos.

1.37.

En sus informes anuales de actividad y en sus declaraciones, los directores generales han garantizado la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes, pero el Tribunal constató que en el conjunto de las acciones estructurales las reservas formuladas son poco compatibles con esta garantía. Además, los riesgos vinculados al cierre del período de programación 1994-1999 no han sido objeto de reserva en las declaraciones de los directores generales responsables (véanse los apartados 5.57 a 5.62).

1.37.

Las garantías que han ofrecido las cuatro Direcciones Generales responsables de los Fondos Estructurales obedecen a los progresos realizados en el estudio y auditoría de los sistemas de los Estados miembros. La ausencia de reservas en los programas de 1994-99 se justifica por lo riguroso de los procedimientos de las Direcciones Generales y de las auditorías que se están llevando a cabo para verificar la fiabilidad de las declaraciones de cierre.

1.38.

En general, el Tribunal observa que el funcionamiento de los sistemas de control y supervisión en el marco del período de programación 2000-2006 todavía no alcanza un nivel satisfactorio, como indica la persistencia de un nivel elevado de errores materiales detectados en este ámbito.

1.38.

Por lo que al período 2000-2006 se refiere, la Comisión sigue una estrategia plurianual que, además de incluir una auditoría sobre el período actual acorde con los riesgos y otras prioridades, también incluye la llamada «auditoría única» para maximizar los efectos de su propia auditoría y los de las auditorías de los Estados miembros. Además, la Comisión ofrece a los Estados miembros asesoramiento e información sobre buenas prácticas.

1.39.

Se identificaron deficiencias en los sistemas de gestión y de control del 6o programa marco de IDT y del Fondo Europeo para los Refugiados en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia. Por otra parte, en el marco de los sistemas de control y supervisión en la Comisión deben continuar los esfuerzos con el fin de completar la aplicación de las normas de control interno (véanse los apartados 6.4 a 6.16 y 6.410).

1.39.

La Comisión suscribe totalmente los objetivos mencionados por el Tribunal en su informe y tiene a bien resaltar que son precisamente los que persigue en su gestión corriente. Los sistemas de control se han reforzado gracias a la reforma administrativa y siguen siendo objeto de un riguroso seguimiento.

1.40.

Las pruebas de confirmación de las operaciones del ámbito de las políticas internas revelaron debilidades en el funcionamiento de los sistemas de control interno de la Comisión, así como numerosos errores a nivel de los beneficiarios finales, lo que confirma las observaciones anteriores del Tribunal sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes y corrobora las debilidades identificadas en los procedimientos de control aplicados (véanse los apartados 6.17 a 6.265 y 6.421). El análisis de las auditorías financieras a posteriori de la Comisión en el ámbito de las políticas internas muestra también que un número importante de beneficiarios finales realizan declaraciones de gastos excesivas en el caso de las acciones cofinanciadas por la Unión. A este respecto, el Tribunal estima que las medidas correctoras previstas en el 6o programa marco de IDT son insuficientes para reducir los riesgos vinculados a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes (véanse los apartados 6.276 a 6.332 y 6.432).

1.40.

La Comisión está convencida de que la reforma administrativa respeta los requisitos del Reglamento financiero sobre controles a priori y a posteriori de los gastos administrados directamente. La Comisión siempre está intentando mejorar sus sistemas de supervisión y control de modo que acoge con satisfacción las recomendaciones al respeto del Tribunal de Cuentas. A nivel de los beneficiarios finales, el análisis de las auditorías financieras a posteriori de la Comisión muestra que los beneficiarios finales cometen errores debidos con frecuencia a lo complejo del contrato modelo del Quinto Programa Marco, errores que pueden ir en sentido opuesto toda vez que unos contratistas exageran y otros minimizan sus gastos. El impacto neto de dichos errores en el presupuesto de la Comisión es reducido.

1.41.

Se mejoró la calidad y la fiabilidad de los datos que figuran en los informes de actividad de 2003, lo que permite una mejor apreciación de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. No obstante, siguen existiendo debilidades en la formulación de las reservas (véanse los apartados 6.343 a 6.4039 y 6.443).

1.41.

La formulación de reservas resulta de un profundo análisis de las actividades de las DG, cuyos aspectos más importantes se incluyen en sus informes de actividad anuales. (Cada reserva es objeto de un plan de acción con un seguimiento sistemático).

1.42.

En general, el Tribunal observa que las mejoras constatadas, en 2003, en el control interno todavía no bastan para evitar numerosos errores a nivel de los beneficiarios finales y debilidades en el funcionamiento de los sistemas de la propia Comisión (véase el apartado 6.45).

1.42.

La Comisión sigue esforzándose por mejorar los sistemas existentes a la luz de las recomendaciones del Tribunal (véase punto 6.44).

1.43.

A pesar de que en principio 2003 constituía el último año de desconcentración para los programas geográficos (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), la realidad y la eficacia de los controles (comprobaciones, revisiones, inspecciones, auditorías internas y auditorías llevadas a cabo por empresas externas) difieren en gran medida según las delegaciones y las direcciones de la Oficina de Cooperación EuropeAid (véanse los apartados 7.14 a 7.32).

1.43.

Casi todos los principales programas geográficos presupuestados fueron descentralizados durante el período 2001-2003 si bien la descentralización de las líneas presupuestarias temáticas ha tenido lugar durante el 2004. La diferencia existente entre delegaciones y entre las diversas direcciones de EuropeAid se explica en gran manera por la gradual aplicación del proceso de descentralización.

1.44.

En los servicios centrales y en las delegaciones de la Comisión (véase el apartado 7.36) se ha observado un número limitado de errores sin una incidencia financiera significativa. En cambio, la fiscalización del Tribunal permitió detectar debilidades en los sistemas de control interno y un número relativamente elevado de irregularidades en los organismos encargados de la ejecución de los proyectos y de los propios proyectos (véanse los apartados 7.378 a 7.39).

1.44.

La Comisión está de acuerdo con el Tribunal de Cuentas en que la observancia de los procedimientos de licitación y adjudicación por parte de las Unidades de Gestión de Proyectos y por las ONG sigue siendo un motivo de preocupación. Gracias al proceso de descentralización de los proyectos, los controles que las respectivas delegaciones pueden efectuar in situ son más estrictos. Además, de conformidad con la revisión de lo estipulado por los contratos de subvención, las cuentas de los proyectos vienen siendo objeto desde junio del 2003 de una auditoría previa al pago definitivo.

1.45.

Los directores generales responsables declaran que los procedimientos de control establecidos aportan las garantías necesarias de legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. Los informes anuales de actividad de la Oficina de Ayuda Humanitaria y de la Oficina de Cooperación EuropeAid describen los sistemas de control interno en vigor. Sin embargo, en lo que respecta a la Oficina de Cooperación EuropeAid, el Tribunal constató que los sistemas que garantizan la supervisión de la legalidad y de la regularidad de los gastos subyacentes a los estados financieros presentados por los organismos encargados de la ejecución todavía no pueden garantizar la legalidad y la regularidad de los pagos efectuados por estos organismos.

1.45.

Los principales controles y sistemas de supervisión de EuropeAid empezaron a funcionar en el 2003. Dichos controles parecen ofrecer plenas garantías a efectos de la declaración del Director General. Véanse también las respuestas a los puntos 7.45 y 7.48.

1.46.

En este ámbito globalmente, en 2003 ya se habían establecido los elementos necesarios para la supervisión y el control de los sistemas y de los gastos. Sin embargo, resulta esencial que estos elementos sean operativos con vistas a una mejora siempre necesaria de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a nivel de las organizaciones encargadas de la ejecución de los proyectos y de los beneficiarios finales.

1.46.

Durante los últimos años la utilización de modelos (contratos, subvenciones y convenios de financiación) ha contribuido a mejorar el nivel de control de la Comisión. Los pagos y la comprobación de los documentos justificativos se efectúan con arreglo a la normativa financiera. También se han mejorado las disposiciones sobre las «auditorías de certificación» (véanse las respuestas a los puntos 7.30 y 7.32). Además, se han potenciado las auditorías externas y todos los años se evalúan los riesgos y se establece una planificación de las auditorías que corresponde llevar a cabo a los servicios centrales y a las delegaciones.

1.47.

A pesar de las mejoras constatadas, la evaluación de los sistemas de control y supervisión ha vuelto a identificar varias debilidades en los controles efectuados por la Comisión en los sistemas de gestión y control de los países candidatos, debilidades que será necesario corregir con el fin de reducir el riesgo resultante de la supresión del control previo en las delegaciones de la Comunidad (véanse los apartados 8.40 a 8.43).

1.47.

La Comisión está estudiando las observaciones del Tribunal de Cuentas en materia de ayudas de preadhesión y va a actuar en consecuencia. La Comisión ha facilitado amplia asistencia y asesoramiento a los países candidatos a la adhesión y ha llevado a cabo importantes auditorías para ayudarles a mejorar su gestión de conformidad con arreglo a la normativa comunitaria. La Comisión sigue trabajando para garantizar que los nuevos Estados miembros dispongan de sistemas adecuados para gestionar los Fondos Estructurales y de Cohesión.

1.48.

Los controles efectuados por el Tribunal de los pagos revelaron errores. Por otro lado, existe un riesgo de que las obligaciones nacionales no se hayan respetado en lo que respecta a la cofinanciación paralela (véanse los apartados 8.30 a 8.34).

1.48.

La Comisión considera que varios de los errores mencionados por el Tribunal de Cuentas carecen de consecuencias financieras y no tienen sino carácter formal.

1.49.

En sus informes anuales de actividad, los directores generales garantizaron la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes, y formularon también reservas importantes en el caso de Phare y de Ispa (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). El Tribunal estima que el riesgo de que los países candidatos incumplan las obligaciones en materia de cofinanciación resulta lo suficientemente importante para justificar una reserva en la declaración de 2003 que acompaña el informe anual de actividad del director general de Ampliación (véase el apartado 8.36).

1.49.

La Comisión considera que los informes de actividad anuales de los directores generales apuntan con meridiana claridad la existencia de una serie de riesgos en materia de ayudas de preadhesión.

1.50.

Aunque en 2003 los países candidatos hayan realizado verdaderos avances en la creación de estructuras de gestión y en el establecimiento de mecanismos de control interno, todavía se precisan esfuerzos de cara a su funcionamiento efectivo con el fin de hacer evolucionar positivamente la situación en lo que respecta a la legalidad y la regularidad de los gastos comunitarios y de tener en cuenta la supresión del control previo en las delegaciones. La fiscalización en profundidad llevada a cabo por el Tribunal en 2003 mostró, en general, una situación insatisfactoria en los sistemas de control y supervisión de la Comisión que se traduce por el número de errores constatados en las operaciones. Estos errores corroboran el riesgo ya señalado en 2002 a raíz de las debilidades identificadas en estos sistemas.

1.50.

La Comisión es consciente de la necesidad de introducir nuevas mejoras en los sistemas de gestión y control de los nuevos Estados miembros y países candidatos a la adhesión y sigue apoyando dichas mejoras a través entre otras cosas de sus propias auditorías.

1.51.

A pesar de los esfuerzos llevados a cabo en 2003, las fiscalizaciones del Tribunal pusieron de manifiesto el hecho de que los cambios necesarios para la realización completa del nuevo marco de control interno previsto por el Reglamento financiero todavía no habían sido aplicados en su totalidad por la mayor parte de las instituciones (véase el apartado 9.65).

1.51.

La Comisión considera que la aplicación de la reforma es una de sus principales prioridades. A finales del 2002 todos los servicios habían hecho balance del grado de aplicación de las disposiciones del nuevo Reglamento financiero.

1.52.

La fiscalización del Tribunal no reveló problemas significativos que afectaran a la legalidad y regularidad del conjunto de las operaciones examinadas (véanse los apartados 9.66 y 9.68).

1.53.

Los informes de actividad anuales de los ordenadores delegados de la mayor parte de las instituciones y las declaraciones de los directores generales aportan una garantía razonable sobre la legalidad y regularidad de los gastos administrativos (véanse los apartados 9.16 y 9.17, 9.24, 9.29, 9.34, 9.46, 9.53, 9.63 y 9.67). Sin embargo, el director general de la Comisión responsable de las relaciones exteriores formuló en su declaración dos reservas sobre la aplicación de las normas de control interno en las delegaciones de la Comunidad (véase el apartado 9.64).

1.53.

La Comisión tiene a bien resaltar que figura entre las instituciones cuyos ordenadores delegados gozan de un razonable nivel de fiabilidad.

1.54.

A pesar de que el examen de las operaciones muestra una situación estable con respecto a ejercicios anteriores, las instituciones todavía deben realizar esfuerzos para reforzar los sistemas de control y supervisión y así minimizar los riesgos que suponen las debilidades existentes para la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes.

1.54.

Por lo que a los sistemas de control se refiere, la Comisión considera que éstos realmente funcionan bien en los servicios aunque reconoce, como afirma en su descripción de la situación del control interno (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), que todavía se pueden mejorar. La Comisión ha previsto una serie de talleres específicos sobre esta cuestión durante la segunda mitad del 2004.

1.55.

En el marco de su declaración de fiabilidad (DAS) del ejercicio 2002, el Tribunal examinó el estado de la reforma administrativa de la Comisión (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) y realizó una primera evaluación del nuevo sistema de control interno de la Comisión, así como de las garantías aportadas por el mismo con respecto a la legalidad y a la regularidad de las operaciones subyacentes a los pagos presupuestarios (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.56.

En 2003 prosiguió la evaluación del sistema de control interno de la Comisión. Por una parte, el Tribunal analizó de qué forma las tomas de posición (management representations) contenidas en los informes anuales de actividad y las declaraciones de los directores generales, así como las correspondientes síntesis realizadas por la Comisión, se ven corroboradas por los resultados de fiscalización del Tribunal y, si procede, podrían ser tomadas en consideración en el marco de la DAS. Por otra, el Tribunal examinó el estado de la aplicación de los elementos clave de la reestructuración de su sistema de control interno (acciones del Libro Blanco, planes de acción adjuntos a la síntesis de los informes anuales de actividad de los directores generales de la Comisión para 2002 y 2001 y normas mínimas de control interno).

1.57.

De conformidad con el artículo 274 del Tratado CE, la Comisión es responsable de la ejecución del presupuesto. No obstante, no todas las operaciones siguen el mismo modelo de gestión y la reforma de la Comisión tiene una incidencia diferente según los distintos ámbitos. En cuanto a los gastos, el Reglamento financiero (artículo 53) distingue en particular los casos siguientes:

a)

la Comisión ejecuta el presupuesto de modo centralizado (gastos administrativos y políticas internas). En este caso, las funciones de ejecución se ejercen directamente en sus servicios (gestión centralizada directa), o indirectamente cuando la Comisión recurre a mandatarios (gestión centralizada indirecta). En la primera categoría, la reforma abarca todas las modalidades de ejecución del gasto. En la segunda categoría, los efectos de la reforma repercuten principalmente en los aspectos de definición, de supervisión y de ejecución de las funciones en cuestión;

b)

la gestión de las operaciones se confía a las autoridades nacionales de los Estados miembros (FEOGA-Garantía y Fondos Estructurales). Se trata entonces de una gestión compartida y la Comisión debe asegurarse del respeto de la aplicación de la reglamentación por parte de las autoridades nacionales. En este caso, la reforma de la Comisión sólo incide en sus actividades de supervisión de la aplicación;

b)

En materia ede auditorías, la Comisión ha establecido una estrategia basada en el principio de auditoría única, que aspira a mejorar los sistemas de gestión y control de los Estados miembros.

c)

la Comisión puede hacer ejecutar algunos aspectos de las operaciones por Estados beneficiarios después de haber efectuado un control previo (ayudas a la preadhesión). La gestión se denomina entonces descentralizada y la reforma surte efecto en la mayor parte de los aspectos de la gestión, como en el caso de que la Comisión recurra a un mandatario en el marco de la gestión centralizada.

1.58.

Con la síntesis de los informes anuales de actividad de 2003 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), la Comisión prosigue sus esfuerzos de transparencia en lo que respecta a la obligación de rendir cuentas de su gestión (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). El Tribunal constata que, por vez primera, la Comisión presentó un análisis del nivel de garantía que aportan los sistemas de control y supervisión en cuanto a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. Así, asume como institución la responsabilidad de la ejecución del presupuesto prevista por el Tratado (artículo 274), adoptando las tomas de posición de los ordenadores delegados.

1.58.-1.60.

Al igual que en los ejercicios precedentes [véase, en lo que se refiere a la gestión compartida, la sintesis 2002, COM(2003) 391, punto 5.3.3], al adoptar la síntesis de los informes de actividad anuales 2003, la comisión ha dado una visión de conjunto sobre la garantia ofrecida por los distintos ordenadores delegados, y ha establecido acciones correctoras al nivel de la institución en caso de debilidad sistemática en ciertos ámbitos.

1.59.

La Comisión declara que todavía no le es posible formular una garantía sin reserva para un ámbito importante de la gestión compartida (Fondos Estructurales). Por otra parte, constata que, pese a un nivel de garantía satisfactorio en los ámbitos de la gestión centralizada directa e indirecta, persiste un problema relativo a las subvenciones basadas en el reembolso parcial de los costes declarados por los beneficiarios. Efectivamente, se formularon reservas sobre la frecuencia de los errores en el caso de la mayor parte de las direcciones generales que gestionan este tipo de programas. Todas las afirmaciones anteriores se ven corroboradas por los resultados de fiscalización del Tribunal (véanse los apartados 5.66 a 5.69 y 6.410 a 6.454).

1.59.

Véanse las respuestas a los puntos 1.35 a 1.38.

1.60.

Sin embargo, la Comisión no se pronuncia sobre la situación de la política agrícola común, que constituye el ámbito más importante de la gestión compartida, como tampoco en el caso de la gestión descentralizada (recursos propios y ayudas a la preadhesión) y de la gestión conjunta (ayudas exteriores).

1.60.

Véase la respuesta al punto 1.58.

1.61.

La nueva circular (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) relativa a los informes anuales de actividad de 2003, que remite, para los aspectos generales, a las orientaciones relativas a la metodología para el establecimiento de los informes anuales de actividad de 2002 y a determinados aspectos vinculados a la gestión compartida (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), introduce diversos cambios y nuevos elementos:

1.62.

Estos elementos, así como la revisión paritaria (peer review), contribuyeron a mejorar la calidad de los informes anuales de actividad. En general, los informes anuales de actividad correspondientes informaron del curso dado a los planes de acción aprobados en el marco de los informes anuales de actividad y de la síntesis 2002 de la Comisión (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), así como del seguimiento de las acciones emprendidas a raíz de las recomendaciones de auditoría interna y externa. La introducción de una circular específica relativa a estos planes de acción (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) integrados en los planes de gestión anuales de los servicios de la Comisión permitió un seguimiento con mayor eficacia de los progresos realizados. Sin embargo, el Tribunal estima que todavía serán necesarios más esfuerzos para consolidar todas estas acciones y conseguir así una ejecución eficaz.

1.62.

La Comisión considera que los informes de actividad anuales son una eficaz herramienta de gestión, que permite informar de las deficiencias observadas y ponerles rápidamente remedio. La Comisión considera que en el 2003 se han introducido importantes mejoras en dichos informes y en las declaraciones que los acompañan y afirma desear seguir haciendo esfuerzos en ese sentido.

1.63.

En sus declaraciones anexas a los informes anuales de actividad, los directores generales afirman que el control interno establecido en sus servicios les aporta la garantía razonable de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. En caso de debilidades del control interno o de irregularidades, formulan reservas y elaboran planes de acción acompañados de plazos de ejecución.

1.64.

Con el fin de determinar el alcance efectivo de las reservas, se solicita a los directores generales que indiquen el criterio utilizado para definir el umbral de materialidad. Exceptuando la materialidad por naturaleza y por contexto, las orientaciones lo fijan en términos de importancia relativa del presupuesto de la actividad de que se trate, es decir, el umbral de significación del 2 % del importe de esta actividad (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). El Tribunal estima que este concepto de materialidad no está lo suficientemente adaptado para identificar las insuficiencias de sistema (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.64.

Con el fin de no conceder notoriedad sino a las deficiencias más graves en materia de gestión (gestión por excepción), se ha restringido el uso del término «reserva» únicamente para las deficiencias que tienen un impacto real y verificable -exceptuando por lo tanto las que únicamente presentan un riesgo potencial- en las garantías que los procedimientos de control recientemente creados tienen que ofrecer sobre la legalidad y regularidad de las transacciones efectuadas durante el ejercicio de referencia. Aclarado este uso del término «reserva», queda sin embargo mucho por hacer por lo que se refiere a la concretización por parte del ordenador delegado del impacto que las reservas tienen en el nivel de fiabilidad garantizado.

1.65.

Los directores generales pueden distanciarse de este criterio si consideran que el contexto lo impone o si la deficiencia es intrínsicamente significativa. En tales casos, la elección de un nuevo umbral o de otro criterio de materialidad debe justificarse en el informe anual de actividad. Si resulta necesario, esta elección debería tener en cuenta los riesgos inherentes a cada uno de los ámbitos considerados. A este respecto, la Comisión debería definir una política más adaptada y específica para determinar los umbrales de materialidad en función de la naturaleza de las operaciones concernidas y de los riesgos aceptables para el ámbito de que se trata, así como de los recursos dedicados al control (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.65.

La Comisión está dispuesta a estudiar la posibilidad de introducir un determinado grado de flexibilidad en la determinación de los límites máximos de materialidad de los distintos ámbitos de gestión.

1.66.

Todos los directores generales afirmaron tener garantías razonables de que los recursos que se les habían asignado se destinaron a los fines previstos y que el control interno que habían establecido garantizaba la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. En 21 de las 39 declaraciones, la garantía ofrecida por los directores generales queda limitada por reservas. De ese modo, como el año anterior (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), el director general de la Dirección General de Presupuestos mantuvo las reservas con respecto a las imperfecciones de los sistemas contables de la Comisión (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) (véase el apartado 1.8).

1.66.

Véase la respuesta de la Comisión al punto 1.8.

1.67.

Las principales reservas se exponen en el cuadro 1.2 . De las 49 reservas introducidas en 2003 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), la mayor parte se trata de debilidades ya presentadas en el año 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Las demás reservas ya se mencionaban en general por distintos motivos en los informes anuales de actividad de las direcciones generales del año anterior (véanse los apartados 3.58, 4.18, 5.57 a 5.621, 6.365, 7.478, 8.35, 8.37 y 9.64). Este hecho indica que las insuficiencias identificadas sólo podrán eliminarse con una perspectiva a medio plazo (véanse los apartados 1.73, 1.76 y 1.79).

1.67.

La Comisión no comparte las críticas del Tribunal que figuran en el 1.2 acerca del impacto y alcance de las reservas, pero toma nota de sus observaciones y seguirá aportando información para que éste haga un uso más provechoso de ella en su declaración de fiabilidad.

1.68.

Las orientaciones sobre los informes anuales de actividad y la carta del ordenador delegado (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) precisan que las reservas no deben privar a la declaración de su sustancia y que, en casos extremos (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), es posible que el director general no pueda ofrecer la garantía exigida.

1.69.

En 2003, la amplitud de las reservas emitidas por algunos servicios (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) es poco compatible o no está lo suficientemente fundamentada respecto de la garantía expresada en las declaraciones (véase el cuadro 1.2 y los apartados 5.57 a 5.621, 7.489, 8.365 y 8.387). La definición del impacto de las reservas en la garantía expresada en las declaraciones experimentó sin embargo una mejora con relación al ejercicio 2002.

1.69.

La determinación del impacto de las reservas en la declaración de fiabilidad mejora a medida que se va consolidando la práctica. La Comisión considera que ya ahora, y cada vez más en el futuro, la formulación del impacto de las reservas en el ámbito correspondiente permite, y permitirá, ver todavía con mayor claridad que globalmente está justificada la declaración de fiabilidad del ordenador delegado.

1.70.

Los trabajos del Tribunal muestran que los sistemas de control y supervisión en varios ámbitos de las perspectivas financieras todavía no han alcanzado un nivel satisfactorio y que aún es necesario un esfuerzo suplementario para reforzarlos. Así, algunas debilidades identificadas por el Tribunal en sus fiscalizaciones tendrían que haber figurado en las declaraciones de los directores generales (véase el cuadro 1.2 y los apartados 4.22, 5.62, 6.376, 7.489 y 8.36). Por otro lado, la declaración del director general de la Dirección General de Agricultura no se basa en un examen de las operaciones relativas al ejercicio 2003 (véanse los apartados 4.19 y 4.20).

1.70.

Véanse las respuestas a los puntos 1.33, 1.37 y 1.67 y a los puntos concretos mencionados por el Tribunal de Cuentas.

1.71.

A pesar de constatar una mejora, el Tribunal considera que los informes anuales de actividad y las declaraciones de los directores generales todavía no pueden constituir sistemáticamente una base útil (véase el apartado 1.4) para sus conclusiones de la fiscalización en los diferentes ámbitos de las perspectivas financieras (véase el cuadro 1.2 ).

1.71.

La Comisión se esfuerza por mejorar el contenido de las declaraciones y por verificar que se respetan las normas en las que se basan dichas declaraciones. La Comisión desea conseguir de este modo que las declaraciones anuales sean un indicador fiable de su actividad y de su capacidad para hacer frente a cualquier riesgo y ello con el fin de que el Tribunal de Cuentas de Cuentas pueda hacer uso de ellas en sus declaraciones de fiabilidad.

1.72.

De forma general, la Comisión afirma en el informe de síntesis que el año 2003 se ha caracterizado por avances considerables en la aplicación de la reforma administrativa, que se han finalizado prácticamente todas las acciones del Libro Blanco y que la mayor parte de los planes de acción previstos en los informes de síntesis de 2002 y 2001 han sido completados o están muy avanzados. No obstante, las fiscalizaciones del Tribunal muestran que esta apreciación es muy optimista. Por otra parte, la propia Comisión reconoce en las distintas secciones de su informe de síntesis que ciertos elementos todavía precisan un seguimiento en los próximos años, lo que corrobora las constataciones de fiscalización del Tribunal en lo que atañe a las siguientes cuestiones:

1.72.

Los importantes avances realizados en el 2003 no merman la necesidad de poner en práctica acciones correctoras en los distintos ámbitos mencionados en el informe de síntesis del 2003. La resolución efectiva y satisfactoria de los problemas subyacentes a algunas de dichas acciones tendrá lugar a medio plazo. Así pues, todos los años la síntesis de los informes de actividad anuales hace balance de los progresos realizados e incluye y actualiza todas las acciones que deben realizarse en la Comisión.

1.73.

El Tribunal comparte la opinión de la Comisión de que estas cuestiones ya están cubiertas por acciones previstas en los informes de síntesis de años anteriores. También hace hincapié en la importancia que reviste para la Comisión llevar a cabo su iniciativa de consolidación de todos los planes de acción horizontales y toma nota de su voluntad de considerar las recomendaciones expresadas en el dictamen sobre el modelo de auditoría única (single audit) (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.74.

En el marco del seguimiento del estado de la reforma administrativa, la Comisión anunció que, de 36 medidas del capítulo V del Libro Blanco (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) titulado «Auditoría, gestión financiera y control», 32 se habían completado en 2003. Así, se realizó una valoración global de la aplicación del Libro Blanco (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), que establece de forma completa los objetivos por alcanzar y las medidas que todavía deben aplicarse.

1.74.-1.76.

Una vez creados los instrumentos previstos en cada una de las acciones, los informes de síntesis retoman todos los años la resolución de las cuestiones pendientes (véase respuesta al punto 1.72). En este contexto, la Comisión considera que la mayoría de las acciones que menciona el Tribunal se habían finalizado a 31 de diciembre del 2003.

1.75.

El Tribunal toma nota de los avances realizados por la Comisión en lo que respecta a la concepción del nuevo marco reglamentario de control, pero considera que los resultados en cuanto a la ejecución y el funcionamiento efectivo todavía no son satisfactorios. Así, de 18 de las 36 medidas del capítulo V del Libro Blanco que aún no estaban concluidas al final del ejercicio 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), ocho no habían terminado de establecerse (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) a 31 de diciembre de 2003. En ocho de los otros diez ámbitos cubiertos por acciones que en principio se habían finalizado, todavía no se ha alcanzado el objetivo plenamente, la ejecución aún no es satisfactoria o no se ha garantizado el carácter permanente (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.75.

Por lo que a la acción 83 se refiere, la Comisión desea hacer un par de observaciones:

1.76.

Muchas de las acciones pendientes de realización también se abordan en el informe de síntesis de los informes anuales de actividad y declaraciones (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) (véanse los apartados 1.77 a 1.79) y exigen un cambio de comportamiento por parte de los servicios o la puesta en marcha de nuevas actividades (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Su completa realización, que permitirá alcanzar los objetivos fijados por las medidas, sólo puede contemplarse desde una perspectiva a medio plazo (véase el cuadro 1.3 ).

1.77.

Durante el ejercicio 2002, la síntesis de los informes anuales de actividad y de las declaraciones de los directores generales (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) establece un balance de la reforma del sistema de control interno de la Comisión y emprende un nuevo plan de acción para resolver las insuficiencias observadas. Éste se compone de 25 acciones correctoras que completan, por un lado, los planes de acción expuestos por los directores generales en sus informes anuales de actividad y, por otro, el seguimiento del plan de acción establecido en la síntesis de 2001 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). El Tribunal constató que, a 31 de diciembre de 2003, de las acciones susceptibles de tener repercusiones en la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), las de carácter horizontal (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) todavía no estaban completamente finalizadas (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.77.-1.78.

En la línea de la respuesta al punto 1.72., que consiste en actualizar todos los años las medidas a tomar e implica la desaparición de las acciones decididas por las anteriores síntesis, se han retomado y actualizado en la síntesis del 2003 las acciones de las síntesis del 2001 y del 2002 que a 31 diciembre del 2003 estaban pendientes de finalización.

1.78.

Asimismo, el seguimiento del plan de acción establecido en la síntesis de 2001 indica que de las medidas no concluidas al final del ejercicio 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), la mayor parte seguía en curso de aplicación (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) a 31 de diciembre de 2003. En dos de los ámbitos cubiertos por medidas que en un principio se habían finalizado, todavía no se ha alcanzado el objetivo plenamente, la puesta en marcha todavía no es satisfactoria o no se ha garantizado el carácter permanente (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). En dos ámbitos no se han concluido las acciones y el objetivo se ha alcanzado parcialmente (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.78.

Por lo que a las medidas sobre gestión compartida se refiere, la Comisión remite a su respuesta al punto 1.77.

1.79.

El Tribunal anima a la Comisión a poner en práctica los planes de acción todavía no concluidos con el fin de permitir el funcionamiento efectivo del nuevo sistema de control interno, especialmente en los ámbitos de la gestión compartida, de la determinación de riesgo realizada por la dirección y de la recuperación de los títulos de crédito (véase el cuadro 1.3 ).

1.79.

La Comisión tiene gran interés y está haciendo notables esfuerzos por abordar los tres problemas que menciona el Tribunal de Cuentas, a saber, la gestión compartida, la gestión del riesgo y la recuperación, según se desprende de la Síntesis de los informes de actividad anuales del 2002 y 2003 y de la Descripción general de la situación del control interno.

1.80.

El Tribunal efectuó un análisis de la aplicación de las normas de control interno (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) en 16 direcciones generales de la Comisión (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). El objetivo no sólo consistía en evaluar el nivel de realización, sino también en analizar los resultados de la aplicación por los servicios de la Comisión para apreciar la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes del ámbito afectado.

1.81.

El Tribunal señala que, en general, el alcance y la sustancia de los sistemas y controles mínimos subyacentes a las normas, tal y como se presentaron en 2003 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), no pueden compararse fácilmente a las definidas en 2002.

1.81.

El hecho de que los requisitos básicos definidos en el 2003 no sean totalmente comparables con los definidos en el 2002 es coherente con la filosofía de dichos requisitos. De hecho, en un principio los requisitos básicos se introdujeron en el 2000 para concretizar en la práctica las veinticuatro normas de control interno y fueron dichos requisitos los que por aquel entonces se consideraron indispensables. Todos los años se actualizan los requisitos básicos en función de las decisiones o comunicaciones que vaya aprobando la Comisión.

1.82.

La Comisión declara que el 91 % de las exigencias mínimas se han puesto en funcionamiento en sus servicios a 31 de diciembre de 2003 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). De las mismas, en principio un 26 % se pusieron en práctica al final del mes de septiembre de 2003, fecha en que las direcciones generales informaron sobre si podían respetar la fecha límite de 31 de diciembre de 2003 para cumplir todas las exigencias mínimas (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.82.-1.83.

Según indica el Tribunal de Cuentas, en diciembre del 2003 las Direcciones Generales comprobaron que en conjunto se había respetado el 91 % de los requisitos básicos frente al 65 % en septiembre del 2003. Hay que señalar que con frecuencia esos requisitos básicos parcialmente realizados en septiembre del 2003 correspondían a medidas en curso, pero ya muy avanzadas.

1.83.

El Tribunal estima que tales avances difícilmente podrán tener una incidencia inmediata en el funcionamiento efectivo del sistema de control interno en el que se basa la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. En lo que respecta a la introducción de normas de procedimiento o de instrumentos de control, sería necesario un plazo suplementario para garantizar la aplicación efectiva de estas normas. Así, el objetivo de los trabajos de fiscalización del Tribunal consistió en la mayor parte de los casos en la evaluación de la conformidad de las prácticas de las direcciones generales respecto de las exigencias mínimas en materia de control interno (véanse los apartados 4.23, 6.5, 7.40, 7.41 y 9.55).

1.84.

El Tribunal constata que, en el caso de las normas de control interno que se examinaron en las Direcciones Generales seleccionadas, los datos que se presentan están equilibrados en la medida en que se refieren a la existencia y conformidad de los dispositivos de control interno, más que a su funcionamiento efectivo (véase el cuadro 1.4 y los apartados 4.23, 5.10, 6.5, 7.43 y 9.55). Globalmente, este nivel de aplicación todavía no puede considerarse como suficiente para permitir que el sistema de control interno de la Comisión ofrezca una garantía razonable sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes.

1.84.

El cuadro 1.4 difiere de la evaluación de los servicios de la Comisión, quienes concluyen que a 31 de diciembre del 2003 el nivel de cumplimiento de las normas de control interno era del 91 %. El 9 % restante se refiere a ámbitos con poco riesgo de que se cometan irregularidades.

1.85.

Los informes anuales de actividad de 2003 en general contienen elementos de seguimiento que abarcan la realización de los resultados (economía, eficiencia y eficacia) de las Direcciones Generales en lo que respecta a las actividades políticas y la gestión de los recursos asignados.

1.85.

Los informes de actividad anuales tienen por objeto dar cuenta de la realización de los objetivos que se hubieran fijado con arreglo a las prioridades de la Comisión y en función de los recursos necesarios. Constituyen una herramienta de seguimiento del nivel de ejecución de las actividades con respecto de los objetivos asignados, de los riesgos asociados, de la utilización de los recursos asignados y del funcionamiento del sistema de control interno.

1.86.

Sin embargo, el análisis del Tribunal revela que la concepción y la utilización de estos elementos de seguimiento por los servicios de la Comisión (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) todavía no basta (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) para evaluar la calidad del sistema de control interno y los aspectos vinculados a la legalidad y a la regularidad de las operaciones subyacentes (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.86.

Los informes de actividad anuales sacan a relucir algunos de los aspectos del seguimiento. Además, la «Descripción general» mencionada en el punto 1.53 hace un balance más detallado de los sistemas de control interno en la Comisión.

1.87.

El Tribunal estima que la elaboración de los elementos de seguimiento sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes debería constituir una prioridad para la Comisión. En el marco del ciclo de planificación estratégica y de programación, estos elementos representarían una herramienta de gestión indispensable para garantizar la calidad de los ingresos y gastos, así como para evaluar los avances realizados (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) si abarcan el nivel de aplicación de los elementos clave de los sistemas de control y supervisión, así como los datos sobre la frecuencia, la naturaleza y el impacto presupuestario de los errores que no han sido detectados y corregidos por éstos.

1.87.

Es prioridad de la Comisión la continua mejora de su rendimiento y la asunción de responsabilidades por parte de sus dirigentes y ello con el fin de alcanzar los objetivos planteados y crear un eficaz sistema de control interno.

2.1.

El presente capítulo trata sobre la ejecución del presupuesto de la UE en 2003, el último ejercicio completo antes de la ampliación de la Unión y a mitad de camino en las perspectivas financieras 2000-2006.

2.2.

La autoridad presupuestaria (Parlamento y Consejo) aprueba el presupuesto anual de la Unión Europea basándose en las propuestas presentadas por la Comisión, institución que ejecuta el presupuesto en cooperación con los Estados miembros y otros Estados beneficiarios en lo referente a gastos de agricultura, acciones estructurales, acciones exteriores y ayuda a la preadhesión.

2.3.

Existen presupuestos diferentes para compromisos y pagos. La mayoría de los gastos correspondientes a acciones estructurales y a políticas internas y externas se lleva a cabo en forma de programas gestionados a lo largo de varios ejercicios (por ejemplo, de 2000 a 2006 para el actual período de programación de los Fondos Estructurales), en los que los compromisos presupuestarios — que reflejan compromisos jurídicos de realizar gastos — se establecen dentro de un ejercicio pero se pagan («se liquidan») durante varios («créditos disociados») (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37).

2.4.

En el documento de la Comisión titulado «Informe sobre la gestión presupuestaria y financiera para el ejercicio 2003» se puede hallar información detallada acerca de la ejecución presupuestaria en 2003. El artículo 29 del Reglamento financiero establece que este informe debe publicarse en el Diario Oficial de la Unión Europea, lo que no se hizo con el informe correspondiente a 2002, pero dicho documento se publicó en el sitio Internet de la Comisión (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). La versión correspondiente a 2003 está disponible en la misma dirección. El Tribunal aprecia los esfuerzos realizados para mejorar el documento en comparación con el de 2002, pero considera que el análisis global resultaría más útil si se incluyera información relativa al estado de ejecución acumulado de los programas comunitarios y a la prontitud con que los Estados miembros y beneficiarios efectúan los pagos a los beneficiarios finales.

2.4.

La Comisión se congratula de la declaración del Tribunal respecto a la mejora del «Informe sobre la gestión presupuestaria y financiera» y coincide con el Tribunal en que aún puede mejorarse. Por lo que se refiere a los pagos a beneficiarios finales, la normativa [por ejemplo, el Reglamento (CE) no 1260/1999 para los Fondos Estructurales y el Reglamento (CE) no 1663/95 en el caso de la sección Garantía del FEOGA] exige que los Estados miembros beneficiarios reembolsen a los beneficiarios finales rápidamente. En el futuro la Comisión podría hacer una distinción, en la información sobre los Fondos Estructurales que presenta en su informe sobre la gestión presupuestaria y financiera, entre los anticipos, pagados al comienzo del período y que permiten constituir un fondo de rotación para prefinanciar los gastos, y los reembolsos de los gastos declarados por los beneficiarios finales. El importe de los anticipos (el 7 % en el caso de los Fondos Estructurales) puede considerarse equivalente al nivel máximo de pagos de la Comisión que aún no se han abonado a los beneficiarios finales.

2.5.

El total de créditos de pago en el presupuesto inicial aprobado para 2003 (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) aumentó en un 1,9 %, frente al presupuesto final de 2002. Los créditos de compromiso sólo aumentaron en un 0,3 %. Según la Comisión, el nivel prácticamente estático de créditos de compromiso «demuestra la determinación, tanto por parte de [la] autoridad presupuestaria como de [la] Comisión, de resolver los problemas de los compromisos pendientes en espera de pago» (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37).

2.6.

Los créditos de compromiso y de pago permanecieron en 2 600 millones de euros y 5 400 millones de euros, respectivamente, por debajo de los límites anuales de las perspectivas financieras (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). La diferencia relativa a los compromisos se refiere, en su mayor parte, a la agricultura: los demás ámbitos de gastos se encuentran en sus respectivos límites o cerca de ellos. En cuanto a los pagos, el límite de las perspectivas financieras se aplica al presupuesto en conjunto, y no por ámbitos.

2.7.

El cuadro 2.1 proporciona una visión global del resultado de la ejecución presupuestaria para el ejercicio 2003 tanto en lo que respecta a compromisos como a pagos. En 2003, la proporción de créditos de compromiso utilizados (el porcentaje de ejecución de los compromisos) fue del 99 %, similar al 98 % de 2002. La proporción de créditos de pago utilizados (el porcentaje de ejecución de los pagos) fue del 92 %, lo que representa un incremento sobre el 86 % alcanzado en 2002. Este incremento se debió, sobre todo, a un mayor gasto en acciones estructurales: se utilizó el 90 % de los créditos de pago, frente a un 74 % en 2002 (véanse los apartados 2.27 a 2.30).

2.8.

Estos porcentajes globales de ejecución no ofrecen un panorama completo de la ejecución presupuestaria por dos motivos principales. En primer término, sólo una pequeña proporción de los compromisos establecidos en un ejercicio determinado da lugar a pagos en ese mismo ejercicio (véanse los apartados 2.3 y 2.16 a 2.22). En segundo término, los «pagos», tal como se definen en las cuentas de la Comisión, incluyen anticipos realizados a las administraciones de los Estados miembros o beneficiarios o a otros intermediarios, con el fin de pagar a los beneficiarios finales. En algunos casos, como Sapard (véase el apartado 2.43), el pago de fondos a los beneficiarios finales puede tardar bastante más.

2.8.

En el caso del Sapard, los pagos se efectúan una vez recibidas las correspondientes solicitudes admisibles, en las que los beneficiarios han de acreditar los gastos subvencionables del proyecto realizados. Este proceso puede ser largo. En el período inicial de aplicación, los países beneficiarios del Sapard tuvieron, por lo general, dificultades técnicas y de procedimiento que provocaron retrasos en la tramitación de las solicitudes de pago. Aunque siguen persistiendo ciertos problemas en algunos países, en general la situación ha mejorado notablemente.

2.9.

En 2003, el excedente (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) del presupuesto alcanzó un total de 5 500 millones de euros (véase su análisis en el cuadro 2.2 ). Aun siendo elevado en términos absolutos, supone un descenso frente a los 7 400 millones de euros registrados en 2002 y a los 15 000 millones de euros de 2001.

2.10.

En relación con el ejercicio 2002, el Tribunal criticó a la Comisión por no hacer frente al elevado porcentaje de infrautilización, a pesar de que la situación se había previsto antes del cierre del ejercicio (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). En 2003, la Comisión tomó medidas concretas para mejorar las previsiones de utilización del presupuesto, teniendo en cuenta datos procedentes de los Estados miembros y beneficiarios. Gracias a esta mejor información, la Comisión pudo elaborar el presupuesto rectificativo antes mencionado por el cual redujo los créditos de pago en 5 000 millones de euros, con una reducción similar en los ingresos.

2.11.

Las medidas que la Comisión tomó en 2003 supusieron una mejora notable de la gestión presupuestaria en comparación con el ejercicio anterior. Sin embargo, a pesar de ellas, el elevado excedente que continúa existiendo (5 500 millones de euros) indica que aún cabía una reducción bastante mayor de los créditos.

2.12.

El cuadro 2.3 muestra el nivel de infrautilización bruta, así como sus repercusiones, durante los últimos cinco años. A lo largo de este período, debido a la infrautilización, se han anulado créditos de pago por valor de 39 900 millones de euros. En el mismo período, el presupuesto ha aumentado en un 16,3 %, lo que representa créditos añadidos por un valor total acumulado de 53 600 millones de euros.

2.13.

El Tribunal observa que no es realista esperar un 100 % de ejecución en el presupuesto. Los gastos deben ser legales y regulares, y respetar los principios de la buena gestión financiera. En los ámbitos presupuestarios de gestión compartida (más del 80 % en valor), si los Estados miembros u otros intermediarios no presentan peticiones, la Comisión no puede efectuar pagos e, incluso tratándose de gastos de gestión directa, depende a menudo de las solicitudes de los beneficiarios. Las consecuencias que tiene esta persistente infrautilización son la mayor acumulación de créditos pendientes (véanse los apartados 2.16 a 2.22) y una concentración de pagos al final del período de programación que resulta difícil de gestionar.

2.14.

Como señaló el Tribunal en su Informe Anual relativo al ejercicio 2002 (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), la prórroga de créditos de un ejercicio a otro complica la gestión, la contabilización y la presentación del presupuesto de forma innecesaria. La prórroga de créditos de pago efectuada en 2002 de 5 000 millones de euros, que redujo en gran medida el excedente comunicado en ese ejercicio, sobrepasó notablemente las prórrogas de años anteriores (véase el cuadro 2.3 ). De la cantidad prorrogada, 3 300 millones de euros correspondían a créditos destinados a la liquidación de solicitudes definitivas del período de programación 1994-1999 para los Fondos Estructurales. En su Informe Anual relativo al ejercicio 2002 (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), el Tribunal advirtió que era poco probable que la Comisión pudiese liquidar estos créditos, lo que resultó cierto: 1 900 millones de euros de estos créditos se anularon en 2003, aumentando así el excedente.

2.14.

La Comisión considera que el procedimiento de prórroga previsto en el marco normativo es adecuado, bastante sencillo, práctico y transparente (véanse los apartado 2.11 y 2.48 de la respuesta de la Comisión al Informe Anual 2002).

2.15.

La prórroga de créditos de pago de 2003 a 2004 representa un total de 2 200 millones de euros, y comprende 1 200 millones de euros respecto del presupuesto operativo y 1 000 millones de euros respecto de fondos de terceros (véase el apartado 2.37). En comparación con 2002, esto supone un nivel más realista de prórroga de créditos.

2.16.

Al inicio del ciclo de programación de los gastos sujetos a programas plurianuales, los Estados miembros y beneficiarios pueden tardar bastante tiempo en establecer los procedimientos administrativos y de control requeridos, en identificar y aprobar proyectos aptos para ser financiados por la UE y en proporcionar la cofinanciación nacional necesaria. Por consiguiente, aparte del pago de anticipos iniciales, que preceden a los gastos subyacentes de un proyecto, a menudo es difícil para la Comisión realizar pagos sustanciales a partir del presupuesto hasta bien entrado el ciclo de programación. La previsión de créditos de pago debería ser más realista, teniendo más en cuenta el ciclo de programación y la capacidad de los Estados miembros para absorber gastos. Los compromisos se establecen al inicio del programa (excepto en el caso de los Fondos Estructurales, en que se realizan sobre una base anual: véase el apartado 2.33) y se prorrogan (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) hasta que se efectúan los pagos correspondientes.

2.16.

La Comisión reconoce que el presupuesto de créditos de pago debería ser más realista y tener más en cuenta el ciclo de programa y la capacidad de los Estados miembros para absorber el gasto. Los presupuestos de pagos presentados por la Comisión son la estimación más precisa que ha podido realizar ésta de las necesidades de pagos efectivas. Puesto que las previsiones de los Estados miembros conducían a una sobreestimación de las necesidades, la Comisión resolvió presupuestar ajustándose a sus estimaciones, basadas en datos recientes de ejecución presupuestaria y en las tendencias previsibles. De esta manera, se ha logrado mejorar el porcentaje de ejecución en los últimos ejercicios.

2.17.

Cuanto más elevado sea el valor de los compromisos pendientes, mayor demanda de pagos recaerá sobre el presupuesto en futuros ejercicios. El cuadro 2.4 ilustra los retrasos inherentes al proceso presupuestario. En cuanto a los gastos «disociados» (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), el total de pagos efectuados en 2003 en relación con compromisos realizados durante ese año fue sólo de 5 700 millones de euros, de los 49 600 millones de euros comprometidos, es decir, alrededor del 11 %. En la práctica, los compromisos pueden tardar muchos años en liquidarse; otros no llegan a convertirse en pagos y se tienen que anular (véase el apartado 2.21).

2.17.

El desfase entre los compromisos y los pagos en el gasto «disociado», responsable del RAL, es inherente a la presupuestación de este gasto. Como ya se ha señalado en la respuesta al apartado anterior, la evolución de ese gasto mejora con el tiempo al solaparse los períodos de las perspectivas financieras.

2.18.

Al final de 2003, el total de compromisos pendientes era de 104 800 millones de euros (véase el cuadro 2.4 ), lo que equivale al 94 % del presupuesto de compromisos para 2004 (EU-25) y representa un aumento del 5,0 % en comparación con 2002. El incremento se produjo a pesar de:

—

las liberaciones de 4 100 millones de euros, de los cuales 2 700 millones de euros tenían relación con un procedimiento especial (véase el apartado 2.21),

—

un presupuesto de compromisos prácticamente estático en 2003 (véase el apartado 2.5),

—

la inclusión en el presupuesto de créditos de pago adicionales establecidos específicamente para aliviar el problema.

2.18.

A la hora de comparar los niveles de compromisos pendientes de 1996 y 2003, hay que tener en cuenta que el sistema ha cambiado tanto en lo que se refiere a los compromisos como a los pagos de los Fondos Estructurales.

2.19.

Sin embargo, el saldo de compromisos pendientes no representa la totalidad de compromisos de gasto jurídicos realizados por la Unión, debido principalmente al efecto ejercido por el proceso de compromiso de los Fondos Estructurales (véase el apartado 2.33). La cifra de gastos derivados de compromisos jurídicos al final de 2003 dentro del período de programación 2000-2006, y que se revelan como partidas fuera del balance en las cuentas anuales, pero que aún no aparecen como compromisos en los presupuestos anuales, asciende a unos 95 000 millones de euros (véase el apartado 2.34). Teniendo esto en cuenta, el total de compromisos pendientes unos tres ejercicios antes de finalizar el actual período de programación se sitúa alrededor de los 200 000 millones de euros, es decir, cinco años de pagos al ritmo actual (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). Pese a que la fecha límite de realización de los pagos se prolonga más allá del final del período de programación (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), un nivel elevado de compromisos pendientes presionará el presupuesto de pagos y posiblemente retrase el cierre de los programas. Estos factores pueden influir en la ejecución presupuestaria de los primeros años del período de programación siguiente, al igual que ocurrió en el pasado.

2.19.

La Comisión remite a su respuesta al apartado 2.48.

2.20.

El gráfico 2.1 muestra el valor de los compromisos pendientes en los gastos disociados a lo largo de los últimos diez años, en comparación con el presupuesto de compromisos de cada ejercicio. Durante los cinco últimos años, se ha producido un aumento del 47 % en el valor de los compromisos pendientes para gastos disociados. Esto se debió a dos factores: en primer lugar, los ejercicios 2000 a 2003 constituyen el período de inicio de los grandes programas (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) (véase el apartado 2.16), y, en segundo lugar, la persistente infrautilización de los créditos de pago (véanse los apartados 2.12 y 2.13).

2.21.

El Tribunal ha estado poniendo de manifiesto durante años la necesidad de que la Comisión identifique todos los compromisos estancados o pendientes desde hace tiempo que quizá nunca den lugar a pagos y tome las medidas oportunas. Al final de 2002, la Autoridad Presupuestaria y la Comisión se comprometieron en una declaración conjunta a ocuparse de los compromisos pendientes «potencialmente anormales» (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) para el final de 2003. Durante dicho ejercicio, de los 17 300 millones de euros identificados como «potencialmente anormales», se efectuaron pagos por valor de 4 000 millones de euros, se liberaron 2 700 millones de euros, y 10 600 millones de euros se consideraron válidos y, por lo tanto, se mantuvieron.

2.22.

Los actuales datos presupuestarios y su análisis dan poca información acerca de las consecuencias del alto nivel de compromisos pendientes, así como del estado de ejecución acumulado de los diferentes programas comunitarios. La elevada cantidad de compromisos pendientes supone una demanda considerable en cuanto a pagos futuros que puede resultar difícil de gestionar en el contexto del proceso presupuestario y de los límites establecidos por las perspectivas financieras.

2.22.

Por lo que se refiera a los Fondos Estructurales, la Comisión ya facilita información, entre otras cosas, sobre el estado acumulativo de ejecución en su informe anual de «Análisis de la ejecución presupuestaria de los Fondos Estructurales». Ahora bien, la Comisión está dispuesta a proporcionar más información (véase la respuesta al apartado 2.50). En el futuro, la demanda de pagos debería reducirse gracias a la norma «n+2» (véase la respuesta al apartado 2.48).

2.23.

El cuadro 3.1 presenta un resumen de los ingresos comunitarios relativos a 2003 y el gráfico 3.1 muestra la distribución de los distintos tipos de ingresos. El gráfico 3.2 ilustra la evolución de los ingresos a lo largo del período 1989-2003, en particular, la menor importancia de los recursos propios tradicionales y del recurso IVA, así como el crecimiento del recurso basado en la renta nacional bruta (RNB). El presupuesto rectificativo no 6/2003, de 4 de diciembre de 2003, redujo la cantidad de ingresos requeridos para 2003 en 5 000 millones de euros.

2.24.

Las cifras recaudadas del recurso basado en el IVA descendieron en un 5,0 % en comparación con 2002 debido al ajuste de las bases de dicho impuesto correspondiente a ejercicios anteriores, a las fluctuaciones del tipo de cambio entre la libra esterlina y el euro y a un tipo uniforme de referencia más bajo que el anterior. Además, una disminución del 2 % en las previsiones de la RNB repercutió en el recurso IVA a través del procedimiento de nivelación (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37).

2.25.

El total de créditos de compromiso y de pago disponibles para agricultura en 2003 ascendió a 44 900 millones de euros y 45 100 millones de euros respectivamente (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), presentando un aumento del 1,2 % en relación con 2002. Los gastos definitivos fueron de 44 500 millones de euros en compromisos (porcentaje de ejecución del 99 %) y 44 400 millones de euros en pagos (98 % de ejecución).

2.26.

El porcentaje de ejecución más bajo (64 %) correspondió a una variedad de medidas que en conjunto suponían un 3 % del total de los créditos autorizados y abarcaban restituciones por exportación de productos transformados, programas alimentarios y medidas veterinarias («gastos secundarios»). La infrautilización se debió principalmente a retrasos en la ejecución de medidas veterinarias y fitosanitarias. Estos gastos también comprenden el grueso de la cantidad prorrogada a 2004. En los demás ámbitos presupuestarios, incluyendo el desarrollo rural (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), la ejecución fue casi total.

2.26.

En lo que se refiere a las medidas veterinarias y fitosanitarias para 2003, se comprometió el 99,7 % de los créditos de compromiso. La razón de que se haya prorrogado a 2004 una parte importante de los pagos es que, según la normativa, los Estados miembros disponen de plazo hasta una determinada fecha del año n+1 para solicitar el pago de las actividades acordadas con la Comisión y realizadas en el año n (2003). Para la Comisión, estos pagos están cubiertos por los compromisos realizados en el año n (2003).

2.27.

El presupuesto de compromisos y el presupuesto de pagos correspondientes al ejercicio crecieron, respectivamente, un 0,4 % y un 3,2 % en relación con 2002. El porcentaje global de ejecución de pagos (tras la anulación que se menciona en el apartado siguiente) fue del 90 %, lo que supone un incremento notable frente a la ejecución registrada en 2002 (74 %).

2.28.

La infrautilización bruta en comparación con el presupuesto inicial fue de 8 300 millones de euros, un nivel similar al de 2002 (véase el cuadro 2.2 ). No obstante, la repercusión sobre el excedente global se vio reducida por la anulación de 5 000 millones de euros en créditos de pago al darse cuenta la Comisión de que no se podían utilizar (véase el apartado 2.31). A pesar de la infrautilización neta de 3 300 millones de euros destinados a acciones estructurales en general, se produjo un gran aumento de la utilización en relación con el objetivo no 2, en el que el porcentaje de ejecución ascendió del 48 % en 2002 al 91 % en 2003 (con base en un presupuesto un 1,1 % más alto).

2.29.

En cuanto a las iniciativas comunitarias, que son programas llevados a cabo en Estados miembros por iniciativa de la Comisión, la ejecución en 2002 fue sólo del 25 %, y el presupuesto se redujo en un 2,0 % en 2003. El porcentaje de ejecución en 2003 fue del 48 %, debido en gran medida a retrasos en el cierre de los programas del período 1994-1999, originados por la presentación tardía de las solicitudes finales por los Estados miembros (porcentaje de ejecución del 30 %). En lo que se refiere a los pagos efectuados en 2003 relativos al período 2000-2006, el porcentaje de ejecución fue del 75 %.

2.30.

En cuanto a los pagos pendientes de los actuales programas de Fondos Estructurales (período 2000-2006), que representan alrededor de un 74 % del total del presupuesto inicial para ese ámbito, el porcentaje de ejecución fue de aproximadamente un 96 %, lo cual representa un aumento frente al 91 % alcanzado en 2002. El porcentaje de ejecución fue mucho más bajo al cierre de los programas 1994-1999. De los 11 000 millones de euros en concepto de créditos de pago disponibles para el ejercicio, sólo se utilizaron 3 500 millones de euros (el 32 %) (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). La Comisión respondió anulando 5 000 millones de euros de créditos de pago correspondientes a los programas anteriores a 2000 en un presupuesto rectificativo que aumentó el porcentaje global de ejecución del gasto (véase el apartado 2.27).

2.30.

Además de los pagos correspondientes a los programas del periodo 1994-99 por un importe de 3 500 millones de euros, se liberaron unos 2 800 millones de euros. El efecto combinado de los pagos y descompromisos redujo el RAL de los programas 1994-99 de 15 400 millones de euros a finales de 2002 a 9 100 millones de euros a finales de 2003, esto es un 41 %.

2.31.

En su Informe Anual relativo al ejercicio 2002 (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), el Tribunal destacó las deficientes previsiones elaboradas por los Estados miembros como una de las principales razones por las que la Comisión no pudo tomar las medidas adecuadas a su debido tiempo contra la infrautilización. En 2003 se realizaron esfuerzos para mejorar el proceso de previsión, y la tasa global de error en las previsiones relativas a los Fondos Estructurales descendió del 73 % al 50 %. No obstante, dicha tasa aún representa una diferencia de 13 000 millones de euros entre previsiones y pagos reales. En los programas 2000 a 2006, la mejor estimación llevada a cabo por un Estado miembro estuvo un 12 % por encima de las necesidades reales, mientras que la peor estimación resultó más de dos veces y media superior a las necesidades reales (cinco Estados miembros presentaron desvíos en sus previsiones de más de 1 000 millones de euros).

2.31.

La Comisión remite a su respuesta al apartado 2.16.

2.32.

A pesar de las medidas que existen para garantizar la recepción de solicitudes de pago procedentes de los Estados miembros de forma escalonada a lo largo del ejercicio (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), durante 2003 más de la mitad de los pagos se efectuaron entre septiembre y diciembre, y una cuarta parte sólo en diciembre. Esta concentración de operaciones al final del ejercicio genera una carga excesiva para los recursos de gestión de la Comisión.

2.32.

La Comisión tiene escasa influencia en las declaraciones de gastos de los Estados miembros. El Reglamento exige que las solicitudes de pago se presenten tres veces al año, la última a finales del mes de octubre, pero no establece sanciones. La norma n+2 tiene un doble efecto: por una parte anima a los Estados miembros a presentar solicitudes de pago elevadas justo antes de finalizar el año y, por otra parte, los repetidos recordatorios remitidos por la Comisión sobre la situación de los programas con respecto a la norma n+2 les impulsa a acelerar las solicitudes.

2.33.

Los créditos de compromiso pertenecientes al período 2000-2006 de Fondos Estructurales tienen que inscribirse en el presupuesto según la dotación de las perspectivas financieras, conforme a lo dispuesto en la reunión del Consejo Europeo en Berlín. La dotación global correspondiente a este período de siete años es de 230 200 millones de euros (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) (tanto Fondos Estructurales como Fondo de Cohesión juntos). De los 210 600 millones de euros relativos a los Fondos Estructurales, se asignaron 201 100 millones de euros (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) a los Estados miembros (es decir, se establecieron compromisos jurídicos) mediante programas de gastos acordados entre 2000 y 2002, y a continuación se realizaron anualmente compromisos presupuestarios durante el período de programación de siete años. Debido a los retrasos en la adopción de nuevos programas, no se pudo alcanzar el nivel previsto de compromisos jurídicos, por lo que los límites de las perspectivas financieras de 2002 en adelante se vieron aumentados por los créditos no utilizados en 2000 y 2001.

2.34.

En el período 2000-2002, la infrautilización neta de créditos de pago para acciones estructurales ascendió a un total de 26 600 millones de euros (2000: 8 000 millones de euros; 2001: 10 500 millones de euros; 2002: 8 100 millones de euros). El total de compromisos pendientes relativos a acciones estructurales aumentó en 2 500 millones de euros hasta alcanzar los 69 300 millones de euros en 2003; casi dos años y medio de pagos al ritmo de utilización de 2003. En relación con el período de programación 2000-2006, los compromisos pendientes aumentaron en un 19 % hasta los 53 200 millones de euros es decir, 2,3 veces la utilización actual. Además, los compromisos jurídicos establecidos tras la reunión del Consejo Europeo en Berlín, pero aún no transformados en compromisos presupuestarios (véase el apartado 2.33), suman 95 000 millones de euros (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), dando una cifra total de compromisos pendientes equivalente a más de 164 000 millones de euros, lo que representa casi seis años de pagos.

2.35.

En relación con el período de programación 2000-2006, se introdujeron nuevas reglas para liberar automáticamente los compromisos para los que no se haya efectuado ningún pago en los dos años siguientes al ejercicio en que dichos compromisos se realizaron. Las liberaciones en 2003 llevadas a cabo conforme a dichas reglas ascendieron sólo a 31 millones de euros, que supusieron 24 millones de euros en concepto del FSE y 7 millones de euros en concepto del FEOGA-Orientación. No se produjeron liberaciones en FEDER porque los Estados miembros presentaron solicitudes intermedias de gastos. No obstante, existe un riesgo de que los Estados miembros presenten solicitudes de gasto no subvencionable con el fin de evitar la anulación de compromisos.

2.35.

La Comisión reconoció el riesgo a que se refiere el Tribunal y tomó medidas para intensificar el control de las solicitudes de pago.

2.36.

Los gastos pertenecientes a la categoría de políticas internas de las perspectivas financieras se gestionan en su mayor parte directamente por la Comisión, y se refieren de forma predominante a investigación y desarrollo tecnológico, capítulo que representó el 58 % de los pagos en 2003. El presupuesto de pagos aprobado mostró un aumento medio del 0,8 % en 2002, con amplias variaciones entre las distintas rúbricas. Por ejemplo, los gastos de investigación y desarrollo tecnológico se vieron sujetos a una reducción del 2,7 % en créditos, mientras que para las redes transeuropeas hubo un incremento del 12 %. Los créditos de compromiso aprobados aumentaron en un promedio de un 3,4 %.

2.37.

El porcentaje de ejecución de los pagos fue un 78 %, lo que representa un descenso frente a 2002 (83 %). No obstante, esta infrautilización, que contribuyó con 626 millones de euros al excedente global, se explica en gran parte por unas disposiciones especiales para los «ingresos afectados procedentes de terceros» (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). Así las contribuciones que aportan terceros países a programas comunitarios se registran en el ejercicio de su recepción en forma de créditos tanto de compromiso como de pago, incluso a pesar de que el tiempo necesario para ejecutar los proyectos suponga el escalonamiento de las solicitudes de pagos a lo largo de varios años. Los créditos de pago no utilizados se prorrogan automáticamente hasta que los fondos puedan utilizarse, lo que produce un correspondiente efecto a la baja sobre el porcentaje de ejecución. De los 1 600 millones de euros de infrautilización bruta que hubo en el ejercicio, 800 millones de euros provenían de gastos relacionados con los ingresos procedentes de terceros (porcentaje de ejecución del 27 %), y la utilización de los créditos presupuestarios globales cuyo porcentaje de ejecución se elevó al 93 % contribuyó al resultado restante.

2.38.

Los compromisos pendientes al final del ejercicio 2003 ascendieron a 12 200 millones de euros (un aumento del 8,9 % en relación con 2002), lo que supone más de dos años de pagos al ritmo de utilización actual. Esto refleja el mayor incremento de los compromisos en comparación con los pagos durante el ejercicio (el 3,4 % frente al 0,8 %) y se explica en parte por el hecho de que 2003 estaba próximo al inicio del sexto programa marco en materia de investigación y desarrollo tecnológico (2002-2006).

2.39.

Los gastos de acciones exteriores se gestionan en su mayor parte directamente por la Comisión y engloban un gran número de rúbricas diferentes, de las que ninguna representa más del 16 % del total. El presupuesto de compromisos aprobado fue un 3,0 % más elevado que en 2002. En el caso de los pagos, el aumento fue del 3,8 %. El porcentaje de ejecución de los pagos fue del 87 %, similar al registrado en 2002 (89 %), lo que indica que el incremento presupuestario se absorbió, pero nada más.

2.40.

Al final de 2003, los compromisos pendientes ascendían a 12 900 millones de euros, lo que representa un aumento del 1,0 % en comparación con 2002. El saldo de compromisos pendientes representa tres años de pagos al ritmo de utilización actual.

2.41.

La ayuda a la preadhesión comprende los importes abonados a los países que preparan su adhesión, así como a los candidatos a la Unión Europea, y en su mayor parte se gestiona en cooperación con los Estados beneficiarios. Sólo el 67 % de los créditos de pago se utilizaron en 2002. En el presupuesto de 2003, los créditos de compromiso y de pago aumentaron en un 1,7 % y un 4,3 %, respectivamente. En 2003, el total de pagos fue de 2 200 millones de euros, lo que representa un porcentaje de ejecución del 80 %. La infrautilización, aunque menor en proporción que en 2002, contribuyó con 500 millones de euros al excedente global.

2.42.

Los gastos relativos a Phare sumaron 1 500 millones de euros, con un porcentaje de ejecución del 94 %, lo que representa un notable aumento frente al 69 % de 2002.

2.43.

Sapard (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), el menor de los tres instrumentos de preadhesión, recibió un incremento en los créditos de pago del 20 % (73 millones de euros de los 112 millones de euros de aumento global) con respecto al ejercicio anterior, a pesar de haber registrado un porcentaje de ejecución de sólo el 34 % en 2002. Los pagos efectuados a los Estados beneficiarios en 2003 aumentaron a 264 millones de euros (un porcentaje del 61 %), pero no lo suficiente como para absorber el aumento presupuestario. La ejecución depende de las solicitudes de pago presentadas por los Estados beneficiarios, y éstas se recibieron más tarde de lo esperado. Al final de 2003, se habían transferido 323 millones de euros a los beneficiarios finales. Esto supone un aumento considerable frente a 2002 (34 millones de euros), pero la cifra de pagos acumulados a los beneficiarios finales en Sapard hasta el final de 2003 aún representa sólo el 15 % de los fondos disponibles (el 2 % al final de 2002).

2.43.

En la respuesta de la Comisión al apartado 2.39 del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2002 se exponían las razones por las que se infrautilizaron los presupuestos Sapard, una de ellas fue que se consideró más importante la gestión rigurosa de los créditos.

2.44.

En cuanto a ISPA (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), el porcentaje de ejecución de los créditos de pago descendió del 79 % en 2002 al 60 % en 2003. El bajo porcentaje de ejecución se debió a un presupuesto mayor de lo necesario y a una realización de los proyectos más lenta de lo esperado. Se produjeron retrasos en los procedimientos de licitación y contratación, así como en la presentación por las administraciones de los Estados beneficiarios de las solicitudes de anticipos iniciales tras la aprobación de los proyectos.

2.44.

Los procedimientos de licitación se prolongaron atendiendo a la necesidad de garantizar un proceso equitativo y transparente. La Comisión recomendó a las administraciones de los países beneficiarios que solicitaran rápidamente los primeros pagos anticipados, pero en algunos casos tardaron en hacerlo.

2.45.

Al final de 2003, los compromisos pendientes de toda la ayuda a la preadhesión sumaban un total de 9 500 millones de euros, lo que representa más de cuatro años de gastos al ritmo actual (los más elevados de cualquier ámbito presupuestario). A pesar de haberse ampliado el presupuesto de pagos con el propósito de ayudar a reducir el nivel de compromisos pendientes, éstos aumentaron en un 13,2 % en comparación con 2002.

2.45.

La Comisión remite a su respuesta al apartado 2.48.

2.46.

Los gastos administrativos engloban principalmente los costes de personal e inmuebles. Dos terceras partes de estos gastos corresponden a la Comisión, y el resto a las demás instituciones y órganos. En 2003, la dotación presupuestaria aumentó en un 3,5 % (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) para afrontar los efectos de la inflación y prepararse para la ampliación; la Comisión recibió un incremento del 2,1 %, las demás instituciones, del 4,5 %, y las pensiones, del 6,3 %. El incremento correspondiente a la Comisión se vio moderado por la imputación anticipada al presupuesto de 2002 (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) de los gastos relativos a la ampliación, medida sin la cual el presupuesto habría excedido los límites de las perspectivas financieras. El porcentaje de ejecución fue del 87 %, lo que representa un ligero descenso frente a 2002 (89 %).

2.47.

Tomando como base la ejecución del presupuesto 2003, la gestión llevada a cabo por la Comisión puede considerarse un éxito parcial: las estimaciones se mejoraron, la infrautilización se redujo y se tomaron medidas para reducir los créditos antes del cierre del ejercicio. No obstante, el excedente del ejercicio, que alcanza 5 500 millones de euros, y la infrautilización subyacente siguen siendo elevados y demuestran que cabría realizar más mejoras.

2.47.

El presupuesto anual de pagos se fija fundamentalmente siguiendo un procedimiento ascendente. Para cada compromiso se determina el correspondiente perfil de pago, partiendo por lo general del supuesto de un porcentaje de ejecución normal. De esta manera, los retrasos imprevistos y los reajustes de programas a la baja generan una infrautilización (es decir, una sobreestimación) de los créditos.

2.48.

El importe de los compromisos pendientes continuó aumentando en 2003, y alcanzó los 104 000 millones de euros al cierre del ejercicio, a pesar de las medidas que tomó la Comisión, como la provisión de créditos de pago adicionales y acciones concretas en relación con todos los compromisos «potencialmente anormales». Además, este importe no refleja 95 000 millones de euros en compromisos jurídicos que se establecieron para los Fondos Estructurales. La distancia temporal cada vez mayor entre compromisos y pagos, la previsible carga adicional para los servicios gestores al final de los actuales períodos de programación, y la demanda potencial en el próximo período de programación son todas materias que requieren atención urgente.

2.48.

El desfase entre los compromisos y los pagos en el gasto «disociado», responsable del RAL, es inherente a la presupuestación de este gasto.

2.49.

La persistente infrautilización debe contrastarse con los repetidos aumentos del presupuesto en el mismo período. Resulta contradictorio incrementar el presupuesto cada ejercicio cuando no existe la capacidad de absorber los recursos de los programas plurianuales dentro de la escala temporal prevista. El Tribunal recomienda que, en el proceso presupuestario, se tome en consideración de forma realista la capacidad para efectuar pagos al establecer los presupuestos tanto de compromisos como de pagos.

2.49.

Los problemas de absorción registrados en el pasado sólo son uno de los criterios en la previsión de pagos. Así, por ejemplo, los retrasos de ejecución pueden obligar de hecho a aumentar posteriormente los créditos.

2.50.

El Tribunal recomienda que la Comisión continúe mejorando la calidad de la información que obra en su poder sobre la ejecución presupuestaria. Su análisis presupuestario debería reflejar claramente el estado acumulado de la ejecución de los programas comunitarios, teniendo en cuenta la utilización de los compromisos, el nivel de los pagos efectuados a los beneficiarios finales y los compromisos aún por efectuar. Estas mejoras precisarán una inversión considerable por parte de la Comisión y de los Estados miembros para proporcionar la información necesaria. No obstante, una mayor transparencia permitiría mejorar tanto la gestión presupuestaria como la rendición de cuentas ante el ciudadano de la utilización de los fondos comunitarios.

2.50.

El Informe Anual sobre la gestión presupuestaria y financiera se ha centrado en la ejecución anual. Además, la Comisión ha elaborado informes más completos en determinados sectores. Por lo que se refiere a los Fondos Estructurales, la Comisión presenta anualmente el «Análisis de la ejecución presupuestaria de los Fondos Estructurales» que informa, entre otras cosas, sobre el estado acumulativo de ejecución.

3.1.

Los ingresos del presupuesto de la Unión Europea se componen de los recursos propios y de otros ingresos. Como puede verse en el cuadro 3.1 , en el gráfico 3.1 , y en el gráfico 3.2 , los recursos propios constituyen, con mucho, la principal fuente de financiación del gasto presupuestario (89 %). Se dividen en tres categorías: recursos propios tradicionales (los derechos agrícolas, las cotizaciones del azúcar y los derechos de aduanas) (13 %), recursos propios calculados sobre la base del impuesto sobre el valor añadido recaudado por los Estados miembros (26 %), y recursos propios derivados de la renta nacional bruta de los Estados miembros (61 %). En lo que concierne a la gestión presupuestaria de los recursos propios, véanse los apartados 2.23 y 2.24.

3.2.

Los demás ingresos consisten sobre todo en los excedentes del ejercicio precedente. Durante los tres últimos ejercicios (2001 a 2003), dicho componente ha resultado mucho mayor que en años anteriores; esta cuestión se trata en los apartados 2.9 a 2.13.

3.3.

Los recursos propios tradicionales son constatados y recaudados por los Estados miembros según las disposiciones legales y reglamentarias, las cuales deben ser conformes a la normativa comunitaria (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35). Los Estados miembros deben asignar los datos procedentes de las declaraciones de aduanas a la llamada contabilidad A y pagar los importes totales de los derechos constatados, una vez descontados los gastos de recaudación, a la cuenta de la Comisión, en una fecha específica del segundo mes siguiente a la constatación de los derechos. A modo de excepción, cuando los derechos permanecen sin abonar o no están garantizados o lo están y son impugnados, no necesitan ser puestos a disposición hasta su recaudación efectiva. Si los Estados miembros utilizan esta opción, los derechos de que se trate no se asignarán a la contabilidad A, sino que se registrarán en una contabilidad aparte (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) (denominada B).

3.4.

Los riesgos a que está expuesta la percepción de los recursos propios tradicionales son la evasión de los derechos mediante declaraciones falsas o simplemente por contrabando, el cálculo equivocado o la falta de constatación de los mismos debido a errores o debilidades no detectados en los sistemas, y a errores u omisiones en la contabilidad de los Estados miembros de los derechos recibidos, lo que da lugar a declaraciones equivocadas a la Comisión sobre el importe que debe ponerse a disposición.

3.5.

La fiscalización del Tribunal incluyó la evaluación de los sistemas de control y supervisión de la Comisión y de los Estados miembros, así como la verificación directa de las declaraciones de aduanas y los sistemas contables nacionales, y consistió en:

a)

examinar la organización de la vigilancia aduanera en doce Estados miembros (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35), quienes en total aportaron el 96 % de los derechos de importación percibidos en 2003, con objeto de evaluar si las disposiciones vigentes ofrecían una garantía razonable en cuanto a su exhaustividad. El Tribunal se concentró en particular en la gestión de los contingentes arancelarios agrícolas en seis Estados miembros, el control aduanero de las importaciones sujetas a los regímenes comerciales preferenciales en siete Estados miembros y la vigilancia aduanera de los puertos marítimos en diez Estados miembros;

b)

examinar las cuentas de la Comisión relativas a los recursos propios tradicionales y los sistemas contables nacionales subyacentes en doce Estados miembros (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35), y analizar el flujo de derechos procedentes de todos los Estados miembros, con el fin de obtener una garantía razonable de que los importes registrados en cada etapa eran completos y correctos. Los trabajos en este sentido incluyeron la evaluación de los controles internos, conciliaciones y un examen de una muestra de operaciones en cada nivel.

3.6.

El Tribunal insiste en que su fiscalización no puede abarcar las importaciones no declaradas ni las que escaparon a la vigilancia aduanera y cuyos derechos permanecen sin recaudar.

3.7.

La Comisión puede solicitar a los Estados miembros que realicen inspecciones de la constatación y puesta a disposición de los recursos propios tradicionales; también puede llevar a cabo dichas inspecciones ella misma o en asociación con las autoridades del Estado miembro (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35). Los informes correspondientes se transmiten al Estado miembro afectado y, junto con las respuestas recibidas, se examinan durante las reuniones del comité consultivo de recursos propios (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35). Cada tres años se elabora y presenta a la autoridad presupuestaria un informe global sobre el funcionamiento de este tipo de inspecciones (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35).

3.8.

El Tribunal controló el trabajo de la unidad de la Comisión encargada de llevar a cabo estas inspecciones y comprobó que, al igual que en ejercicios anteriores, su metodología estaba bien fundamentada y sus trabajos, bien documentados. Los temas se seleccionaron sobre la base del análisis de riesgos. En 2003, en los trabajos de dicha unidad se consideró prioritaria la supervisión de los sistemas de recaudación de recursos propios tradicionales en los Estados adherentes. El Tribunal también revisó esta cuestión y, en estos países, no encontró más insuficiencias sustanciales que las ya mencionadas en los informes de seguimiento transmitidos por la Comisión al Consejo (véanse los apartados 3.63 a 3.68).

3.9.

Además, sobre la base de su análisis de riesgo permanente de los recursos propios tradicionales, la unidad realizó inspecciones, en todos los Estados miembros, sobre la contabilidad B y los procedimientos de declaración de deudas irrecuperables, así como sobre la gestión de las declaraciones de aduanas efectuadas electrónicamente. En relación con la contabilidad B, los resultados de la unidad coinciden con los del Tribunal (véase el apartado 3.40) y respecto de las declaraciones electrónicas, la unidad observó que los sistemas eran en su conjunto satisfactorios y que la informatización aportó beneficios y debería extenderse. Aunque no corresponde a los servicios de la Comisión asegurar de manera global que la contabilidad es correcta y que todos los importes debidos se han identificado y constatado, el Tribunal tiene en cuenta los resultados de estos trabajos.

3.10.

Los sistemas de control y supervisión de los recursos propios en los Estados miembros consisten en primer lugar en la vigilancia practicada por las autoridades aduaneras, que el código aduanero comunitario define como (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35)«las medidas que, de una manera general, lleva a cabo dicha autoridad para garantizar el respeto de la normativa aduanera y, en su caso, de las demás disposiciones aplicables a las mercancías bajo vigilancia aduanera». Por lo general, la legislación comunitaria no exige ningún método concreto ni un nivel de control aduanero, sino que deja esta cuestión a la discreción de los Estados miembros. El examen de determinados aspectos de la vigilancia aduanera da lugar a las observaciones siguientes.

3.11.

El Tribunal examinó la gestión de los contingentes arancelarios agrícolas. Según este régimen de contingentes, determinados productos agrícolas pueden beneficiarse de un derecho de importación a la Unión reducido o nulo. El objetivo de la fiscalización del Tribunal consistía en asegurarse de que los contingentes se habían asignado de forma legal y regular, y en evaluar las actividades de gestión y seguimiento relacionadas con los distintos regímenes de contingentes.

3.11.-3.12.

Los contingentes arancelarios son gestionados:

—

por las licencias de importación, otorgando un derecho a importar con unos derechos nulos o reducidos para una cantidad específica de productos en un período concreto. Este sistema ofrece seguridad comercial a los importadores;

—

o mediante el sistema de orden de llegada basado en las declaraciones de aduana, otorgando un derecho a importar con unos derechos nulos o reducidos a la cantidad recogida en una declaración de importación siempre que la cuota de importación no se haya agotado en el día de la declaración.

3.12.

La Comisión gestiona estos contingentes a través de las autoridades competentes en los Estados miembros. Los importadores solicitan las licencias de importación a las autoridades nacionales, y éstas las expiden después de que la Comisión haya confirmado la posibilidad de asignar un contingente. La licencia, acompañada de la mercancía declarada para importación, debe ser presentada por el importador a las autoridades aduaneras, que se encargan de verificar que dicha mercancía responde al objeto de la licencia. Una vez importado el total de la mercancía a que se refiere la licencia, ésta se devuelve a las autoridades expedidoras de la misma. Las autoridades nacionales comunican a la Comisión las importaciones efectivamente realizadas en el marco de los regímenes de contingentes.

3.13.

El Tribunal examinó la gestión de los contingentes en la Comisión y en seis Estados miembros (Bélgica, Francia, Alemania, España, Países Bajos y Reino Unido). Los sectores más importantes del mercado fueron objeto de este examen. El Tribunal llama la atención sobre las siguientes cuestiones, que requerirán una acción complementaria por parte de la Comisión.

3.14.

Los múltiples contingentes (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) y los diferentes procedimientos relacionados con los mismos añaden una pesada carga a los servicios gestores de la Comisión y de los Estados miembros, y aumentan el riesgo de solicitudes irregulares y de ineficiencia. El Tribunal invita, por tanto, a la Comisión a simplificar y armonizar el marco de procedimiento de los contingentes.

3.14.

La constatación del problema suscitado por el Tribunal fue una de las razones que llevaron a iniciar los trabajos sobre el proyecto AMIS-Quota en 2002. El proyecto prevé un sistema informático central e integrado que ayude a gestionar los contingentes arancelarios agrícolas de importación con excepción de aquéllos gestionados por el sistema de orden de llegada. El proyecto permitirá que las autoridades competentes nacionales incorporen directamente al nuevo sistema automatizado datos referentes a las cantidades cubiertas por las licencias de importación (solicitadas, expedidas, utilizadas y no utilizadas). AMIS–Quota reducirá la carga de trabajo necesaria para gestionar los contingentes y contribuirá a la supervisión y transparencia del proceso de gestión centralizando toda la información relativa a la gestión de los contingentes.

3.15.

Mediante su fiscalización, el Tribunal constató que el sistema para proporcionar a los Estados miembros información adecuada y actualizada en lo que se refiere a los sellos oficiales utilizados por las autoridades nacionales competentes para expedir licencias (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) no se aplicó se manera correcta en cuatro de los seis Estados miembros visitados y recomienda a la Comisión que revise los procedimientos de información a los Estados miembros y adopte las medidas correctivas oportunas.

3.15.

La Comisión suministra a los Estados miembros regularmente toda la información disponible referente a las autoridades expedidoras de la licencia de importación y a las copias de sus sellos oficiales a través de los representantes de los Estados miembros en el Comité de gestión sobre mecanismos comerciales.

3.16.

Actualmente, determinados contingentes permiten a un gran número de importadores, todos ellos vinculados al operador principal, presentar sus propias solicitudes de licencia para asegurar la atribución de un contingente máximo. Ello da lugar a un papeleo innecesario y provoca retrasos en los procedimientos relativos a las solicitudes. Por tanto, el Tribunal recomienda a la Comisión que adopte medidas adicionales para evitar esta situación.

3.16.

En su empeño por avanzar sobre este punto, la Comisión propuso prohibir el acceso a determinados contingentes a personas con las que existe alguna vinculación de conformidad con el artículo 143 del Reglamento (CEE) no 2454/93 (Disposiciones de aplicación del código aduanero). Casi todos los Estados miembros se han opuesto enérgicamente a esta propuesta.

3.17.

En el caso de los departamentos franceses de ultramar (Guadalupe, Guayana, Martinica), el Tribunal observó que las autoridades francesas no habían solicitado a la Comisión la atribución del contingente respecto de determinados productos importados y acogidos al régimen de contingentes. Tampoco los servicios aduaneros de este país transmitieron a la Comisión información sobre cantidades importadas, lo que implica que se pueden efectuar importaciones por encima de los contingentes disponibles. El Tribunal pide a la Comisión que investigue y subsane estas debilidades observadas en la gestión de los contingentes en los mencionados departamentos franceses.

3.17.

La Comisión está considerando cuál es la acción apropiada a la luz de las respuestas extensas y detalladas de las autoridades francesas a los comentarios del Tribunal.

3.18.

El Tribunal también identificó debilidades en la aplicación de la normativa que rige los contingentes y en los controles relacionados con las importaciones sometidas al régimen de contingentes en otros Estados miembros, y pide a la Comisión que lleve a cabo un seguimiento de estos casos.

3.18.

La Comisión sigue analizando las consecuencias de estas observaciones con los Estados miembros afectados. Cinco de los puntos se han resuelto satisfactoriamente, incluidas las correcciones financieras cuando se estimó necesario.

3.19.

La Comunidad participa en regímenes comerciales preferenciales siguiendo distintas modalidades (unos 40, que afectan a, aproximadamente, 150 países). En 2001, el 21 % de todas las importaciones comunitarias, en términos de valor, fue objeto de una solicitud de trato preferencial. Los regímenes comerciales preferenciales se basan en el concepto de origen, es decir, únicamente las mercancías procedentes de los países beneficiarios pueden obtener el trato preferencial.

3.20.

Las normas relativas al origen son complejas y es una cuestión generalmente admitida que, para las autoridades aduaneras, resulta difícil controlar su correcta aplicación. En un Libro Verde sobre las normas de origen preferenciales publicado en diciembre de 2003 (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35), la Comisión señalaba que estas normas merecían revisarse en cuanto a su concepción propiamente dicha, y puso en marcha un ejercicio de consulta.

3.20.

El período de consulta en torno al Libro Verde sobre las normas de origen preferenciales ya se ha cerrado y la Comisión está preparando una síntesis de las respuestas recibidas y de las orientaciones tanto para determinar el origen como para revisar la gestión administrativa y el control.

3.21.

Las principales características de los regímenes comerciales preferenciales actuales son la certificación del origen por las autoridades competentes del país exportador, o (conforme a determinadas condiciones) por el propio exportador, y la verificación a posteriori por el país exportador del origen preferencial de las mercancías, a petición del país importador.

3.22.

El seguimiento del cumplimiento de las normas preferenciales se basa en un reparto de responsabilidades y en la confianza mutua entre las distintas autoridades nacionales implicadas. En este contexto, el Tribunal señala que el director general de Fiscalidad y Unión Aduanera formuló en su declaración relativa a 2003 una reserva a propósito de la supervisión del comercio preferencial, de manera específica respecto del azúcar importada de los países de los Balcanes, donde el importe de recursos propios afectados no es en sí significativo pero muestra la necesidad de una cooperación administrativa efectiva entre las autoridades en cuestión.

3.22.

La reserva del Director General muestra el reconocimiento de la Comisión sobre la necesidad de garantizar la aplicación apropiada de las normas de origen por los países exportadores en todo el mundo a pesar de una falta de recursos suficientes para supervisar a todos los países socios preferenciales.

3.23.

Es preciso mantener un equilibrio adecuado en tres ámbitos: las condiciones de adquisición del origen y su marco jurídico, el control de su aplicación y los procedimientos instaurados. En 2003, el Tribunal se centró en los sistemas vigentes para las importaciones sujetas a regímenes preferenciales en los siete Estados miembros que constituyen los importadores más significativos (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35). El examen del Tribunal incluyó los controles aduaneros de las importaciones, el uso dado a las solicitudes de verificación a posteriori, y la estrategia de los controles aduaneros.

3.24.

El principal control de las importaciones consiste en la comprobación de la autenticidad de los certificados de origen. Los regímenes preferenciales prevén que los países exportadores proporcionen los nombres y las direcciones de las autoridades expedidoras de los certificados, además de una copia de los sellos empleados por las mismas, de manera que los países importadores puedan controlar los certificados.

3.25.

No obstante, en dos Estados miembros (Alemania y España) se observó que la copia y distribución de estos sellos a las autoridades aduaneras locales constituía un problema de manera sistemática. Las copias que llegaban a las oficinas de aduanas locales lo hacían con retraso o resultaban ilegibles, de manera que era imposible controlar bien los certificados, produciéndose, así, un riesgo de que se acepten mercancías como sujetas a régimen preferencial sin tener derecho al mismo.

3.25.

La Comisión ofrece a los Estados miembros una información completa e inmediata sobre las autoridades competentes de los países exportadores y los sellos que utilizan a través de un nuevo interfaz electrónico llamado «SMS». Además, la Comisión ha recibido garantías de ambos Estados miembros de que se han previsto y aplicado soluciones al problema. Este aspecto podrá ser objeto de un control futuro.

3.26.

Se examinó una muestra de declaraciones de importaciones de productos seleccionados de una serie de terceros países y se observó que todos los certificados de origen de algunos extraídos países de la muestra se habían emitido retrospectivamente, es decir, después de que las mercancías hubieran abandonado el país. Esto sólo debería ocurrir en casos excepcionales (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35), pues significa que las autoridades de los países exportadores no podían controlar las mercancías antes de ser expedidas. Sin embargo, para ninguno de estos certificados las autoridades aduaneras de los Estados miembros solicitaron un control a posteriori.

3.26.

La Comisión examinará la situación mencionada por el Tribunal y tomará las medidas necesarias en su caso.

3.27.

Los regímenes preferenciales establecen que las verificaciones a posteriori de los certificados de origen y las declaraciones en factura deben llevarse a cabo «por sondeo» o en el caso de que las autoridades aduaneras alberguen «dudas fundadas» acerca de la autenticidad de dichos documentos (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35). Las investigaciones sobre la autenticidad de los certificados de origen se basan en la cooperación efectiva de las autoridades expedidoras.

3.28.

Respecto de los casos seleccionados por sondeo por las aduanas, el número de solicitudes de verificación a posteriori que no obtuvo respuesta de terceros paísesbeneficiarios fue muy elevado en comparación con el número de casos que suscitaban dudas fundadas. Por ejemplo, en el caso de un Estado miembro (Bélgica), sólo el 40 % de las solicitudes de verificación de la muestra obtuvo una respuesta dentro del plazo establecido de seis meses. De conformidad con las disposiciones vigentes, no recibir respuesta significa, en el caso de la verificación aleatoria, que el carácter preferencial de las mercancías se mantiene y, en consecuencia, puede otorgarse un trato preferencial indebido. Por otro lado se observó que dos Estados miembros (España y Reino Unido) consideraban todos los controles a posteriori como casos de «dudas fundadas» y retiraron el trato preferencial si no recibían respuesta.

3.28.

Es importante distinguir entre los diversos fines de los dos métodos de selección de los certificados para la verificación a posteriori de las declaraciones del país expedidor. La duda razonable surge cuando las autoridades aduaneras se plantean la buena fe de un certificado de origen pero carecen de argumentos insuficientes para rechazar el trato preferencial de manera inmediata. En estas circunstancias, a falta de respuesta o una respuesta satisfactoria en un plazo de tiempo determinado, es preciso exigir el pago de derechos a tipo completo. Las verificaciones de los certificados seleccionados de manera aleatoria proporcionan simplemente un indicador del nivel global de fiabilidad del sistema. En tales circunstancias, la ausencia de una respuesta inmediata del país expedidor no justifica cargar al importador con un tipo impositivo más alto. La Comisión es sin embargo consciente de que el uso frecuente de solicitudes de verificación seleccionadas de manera aleatoria podría resultar contraproducente y se revisará de nuevo la necesidad de tales controles cuando los servicios de la Comisión consideren la acción a adoptar sobre el Libro Verde.

3.29.

Los Estados miembros avanzan en la introducción del despacho aduanero electrónico sin soporte de papel (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35), lo que da lugar a que las comprobaciones relativas a los certificados de origen ya no se efectúen en el momento del despacho sino en una fase posterior. La reducción del nivel de controles en el momento de la importación en los Estados miembros se contrarresta, principalmente, realizando controles con posterioridad al despacho; no obstante, un aumento de las verificaciones a posteriori de los certificados de origen también podría contribuir a compensar los efectos de este cambio. No se encontraron pruebas de que dicho aumento hubiese tenido lugar. Por ejemplo, en dos de los Estados miembros visitados (Bélgica y España), el porcentaje de estas verificaciones resultó inferior al 1 % de las importaciones sujetas al régimen preferencial.

3.29.

Como el propio Tribunal observa en el apartado 3.10, la legislación aduanera comunitaria prescribe raramente niveles específicos de control aduanero. Conforme a este planteamiento no se ha fijado ningún nivel para tales controles. Las medidas para la vigilancia por terceros países son sólo una de las herramientas disponibles por los Estados miembros para cumplir su compromiso de asegurar la correcta aplicación de esa legislación.

3.30.

Cuando se comprueba a posteriori que las importaciones no tenían derecho al trato preferencial, si el importador tiene certificados de origen y consigue demostrar que actuó de buena fe puede quedar exento de pagar los derechos que de otra forma debería. No se puede recurrir a esta posibilidad cuando se utilizan como prueba del origen las declaraciones en factura (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35), pues éstas implican la responsabilidad del exportador y no la de las autoridades nacionales. El uso incrementado de declaraciones en factura como documento de certificación del origen sería, así pues, ventajoso desde el punto de vista de los recursos propios, y el Tribunal señala que esta cuestión figura entre las opciones destacadas en el Libro Verde anteriormente mencionado.

3.30.

Como ya se indicó anteriormente en respuesta al apartado 3.20, la Comisión está estudiando qué seguimiento dar al Libro Verde.

3.31.

El Tribunal examinó el despacho aduanero controlando los puertos de 10 Estados miembros (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35), donde los derechos de importación constituyen una importante fuente de ingresos en el nivel nacional, representando entre el 10 y el 50 % del total de los derechos percibidos del país. La fiscalización consistió primordialmente en una evaluación de los procedimientos de vigilancia y de control aduaneros destinados a asegurar que todas las mercancías se declaran de forma adecuada y oportuna y que la constatación de los derechos de importación es correcta.