30.4.2004   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 108/1

1.1

El principal objetivo de la Comisión al presentar el Libro Verde sobre la transformación del Convenio de Roma de 1980 sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales en instrumento comunitario y sobre su actualización (COM(2002) 654 final de 14.1.2003) (en adelante, «Libro Verde») consistió en «iniciar una amplia consulta de los medios interesados sobre una serie de cuestiones de carácter jurídico» relativas a su transformación y modernización, sin tomar posición formalmente «ni sobre la necesidad de actualizar el Convenio de Roma ni sobre la de transformarlo en instrumento comunitario».

1.2

El Comité, por el contrario, considera que entra dentro de sus competencias como órgano consultivo expresar su opinión favorable a la transformación del Convenio de Roma en instrumento comunitario, así como a la actualización de sus disposiciones, completamente consciente de que de ese modo asume plenamente su función consultiva en un ámbito fundamental no sólo para la regulación de aspectos esenciales de la realización del mercado interior, sino también, y sobre todo, para la creación de una sociedad civil europea en un aspecto de tanta importancia como es el espacio de libertad, seguridad y justicia (1).

1.3

En varios de sus dictámenes, el Comité se ha pronunciado a favor de la conveniencia de reflexionar sobre la validez actual de los preceptos del Convenio de Roma y sobre las diversas dificultades con que se enfrenta su aplicación en relación con varios aspectos generales o concretos (2).

1.4

En lo que se refiere a su transformación en instrumento comunitario, las nuevas posibilidades brindadas por el Tratado de Amsterdam para la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia, desarrolladas en el Plan de Acción de Viena adoptado por el Consejo en 1998 (3), y concretadas en el Consejo Europeo de Tampere de octubre de 1999, el Comité no puede sino insistir en lo que ya subrayó en sus dictámenes sobre la transformación del Convenio de Bruselas en instrumento comunitario, sobre el actual Reglamento (CE) 44/2001 de 22 de enero de 2000 (4) y sobre la Comunicación de la Comisión sobre derecho contractual europeo (5).

1.4.1

El primero de dichos dictámenes expresaba la satisfacción del Comité por el hecho de que la Comisión hubiese decidido transformar el Convenio en proyecto de Reglamento, ya que un «Reglamento de aplicación directa parece un notable progreso, en particular, en la medida en que aporta más seguridad jurídica (...). Por añadidura, el Tribunal de Justicia podrá garantizar una aplicación uniforme de las disposiciones del Reglamento en todos los Estados miembros».

1.4.2

El segundo dictamen mencionado afirma que «resulta innegable que los operadores internacionales sienten la necesidad de disponer de un marco universal útil, estable y previsible, que fomente la seguridad y la legalidad de las operaciones, así como el respeto de las disposiciones y principios correspondientes del orden público internacional, recogidos en los principales convenios internacionales y en el Derecho consuetudinario».

1.4.3

De este modo, al hilo de la actual iniciativa de la Comisión, el Comité reafirma su aprobación expresada respecto a la transformación del Convenio de Bruselas en Reglamento comunitario, e incluso destaca la necesidad de coherencia jurídica, que hace conveniente una solución similar.

1.5

El Comité considera, por otra parte, que la Comisión ya tiene elementos suficientes, recogidos en diversas fuentes (6), como en los dictámenes del CESE ya citados, para avanzar en la concreción de una iniciativa que no sólo es completamente razonable, sino que consideraciones de oportunidad relativas a la próxima ampliación a diez países aconsejan no demorar.

1.6

Los progresos realizados o en vías de concretización, en dominios sustantivos y procesales, como, entre otros (7), la Comunicación de la Comisión sobre el derecho contractual europeo (8) y el instrumento Roma II sobre la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales (9), aconsejan que todos los aspectos del derecho internacional privado que aparecen recurrentemente en los diversos instrumentos y documentos mencionados se sistematicen en un instrumento único, directamente aplicable en todos los Estados miembros para garantizar una aplicación uniforme de las mismas normas en materia de conflictos en todos los Estados miembros.

1.7

Además de los aspectos eminentemente técnico-jurídicos resultantes de la actualización y transformación del Convenio de Roma en instrumento comunitario, la Comisión muestra su preocupación por el impacto socioeconómico de la iniciativa en relación con diversas cuestiones suscitadas por la aplicación de varias disposiciones de dicho instrumento.

1.8

El Comité comparte la preocupación de la Comisión y, en cuanto a la valoración que hace de las sugerencias de actualización del articulado del Convenio, no deja de tener en cuenta los elementos disponibles sobre el impacto de las medidas propuestas, sobre todo en lo que se refiere a aspectos sectoriales como los seguros, los contratos de arrendamiento o el derecho del trabajo o en lo que toca a las empresas, en especial las PYME, y a los consumidores.

1.9

Sin embargo, el Comité desea manifestar su convicción general de que actualizar el dispositivo de derecho internacional privado, consolidado en un único instrumento comunitario, será enormemente positivo para las relaciones económicas y sociales en el área comunitaria, en la medida en que contribuirá a armonizar las normas en materia de conflictos, creando, así, seguridad y confianza.

1.10

El buen funcionamiento del mercado interior, y concretamente la libre circulación y el derecho de establecimiento de personas físicas y jurídicas, exige profundizar en la seguridad jurídica, lo cual implica la estabilidad de las relaciones jurídicas y trae consigo la necesidad de un trato igual de estas relaciones en todos los países de la Unión Europea (si bien con los límites obvios de orden público propios de cada Estado).

1.10.1

Este objetivo se manifestará en la protección de las expectativas legítimas de cuantos participan en relaciones contractuales en diversos lugares, lo que implica también la garantía de certeza del derecho aplicable a dichas relaciones. Tal estabilidad, por otro lado, siempre será positiva cuando se consiga armonizar la valoración de las situaciones jurídicas y de las relaciones contractuales de los diversos Estados de la Unión. Sin duda, el camino para tal armonización se ve facilitado por la unificación de las normas en materia de conflictos, esto es, de las normas que previenen o dirimen los conflictos legales en determinada área.

1.10.2

De esta manera se obtiene una visión unívoca de la misma relación, consolidando la seguridad jurídica en lo que se refiere a la manera en que debe ser aplicada, con el evidente beneficio para la planificación de la vida comercial y su expansión geográfica, hasta ahora perjudicada por la incertidumbre ante posibles cambios en la aplicación de las relaciones contractuales (10). Al mismo tiempo, se evita el fenómeno denominado forum shopping (búsqueda del órgano jurisdiccional más ventajoso) (11).

1.10.3

Además, la unificación de las normas en materia de conflictos permitirá prever mejor la disciplina que regirá las relaciones contractuales entre particulares y contribuirá a agilizar e impulsar el comercio, ya que los intervinientes, al confiar más en el futuro de sus relaciones, se harán más emprendedores (12).

1.11

El Libro Verde se dirige fundamentalmente a especialistas del Derecho, en particular a Universidades y magistrados, empresas y organismos, y asociaciones de protección y defensa de los ciudadanos, en particular de los consumidores. En este contexto es donde cobra todo su sentido el cuestionario propuesto, que cubre de forma casi exhaustiva las cuestiones suscitadas por la aplicación del Convenio de Roma.

1.12

Por su parte, el Comité considera conveniente agrupar las cuestiones suscitadas en una serie de grandes temas, distinguiendo las cuestiones generales de las propuestas concretas, y sigue dicho criterio a la hora de organizar el presente dictamen.

1.13

A partir de las amplias informaciones doctrinales y jurisprudenciales incluidas en el Libro Verde y con objeto de motivar las diversas cuestiones que el Convenio de Roma pueda suscitar y de fundamentar las soluciones alternativas, así como en aras de una mayor brevedad, el Comité no reproduce todos los argumentos que pueden aducirse y se limita a presentar, en ocasiones, las ventajas de las soluciones propuestas.

1.14

Ahora bien, en la síntesis final, el Comité procura dar una respuesta concisa a todas y cada una de las cuestiones planteadas por la Comisión, al tiempo que se permite plantear otras cuestiones y formular recomendaciones en relación con el futuro trabajo de la Comisión, con objeto de contribuir a la elaboración y adopción de un instrumento que satisfaga las necesidades actuales en la materia.

2.1

El Comité está de acuerdo en que el fundamento jurídico de la iniciativa debe ser, como sugiere la Comisión y por las razones que aduce, los artículos 61 c) y 65 b) del Tratado, ya que dicha iniciativa no vulnera y respeta plenamente los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

2.2

En cuanto al instrumento comunitario más adecuado, el Comité se decanta claramente por un Reglamento, que se adapta de manera más coherente a la naturaleza de las normas en cuestión y al objetivo de claridad en su interpretación y aplicación, tanto por las diversas instancias judiciales nacionales competentes como por las empresas y los particulares en sus transacciones.

3.1

El Convenio de Roma se basa en una serie de principios y valores fundamentales que forman parte de la tradición ancestral y del patrimonio común de los sistemas jurídicos del Estado de derecho, entre los que cabe destacar los siguientes:

3.2

Como en el plano material, los ordenamientos prevén normas de protección del consumidor o de la parte considerada más débil (trabajador, asegurado o tomador del seguro), no tanto con el propósito de estimularlo con mayores beneficios de los que le corresponderían ante los tribunales, sino más bien con la intención de reequilibrar las obligaciones de toda relación contractual; y lo mismo cabe decir del derecho internacional privado: la orientación consistente en proteger la parte considerada más débil tiene como estricto objetivo asegurar el verdadero cumplimiento de los objetivos de las normas sobre conflictos en esta materia, evitando que se desvirtúe la justicia conflictual a través de la elección de la ley competente cuando tal elección esconda, bajo la apariencia de la autonomía conflictual, una verdadera elección unilateral de la lex contractus por parte de la parte más fuerte (el profesional, el patrón, el empresario, etc.

3.3

Por otra parte, al prever normas de aplicación necesaria e inmediata, se pretende garantizar no sólo la realización de la justicia conmutativa propia de los contratos, sino también que no se marginen determinados objetivos materiales de carácter público que pueden entrar en conflicto con la organización económica y social de los países europeos, además de la realización de propósitos derivados de la justicia distributiva.

3.4

Estas orientaciones, más o menos asentadas en el derecho internacional privado, se corresponden con el deseo de seguridad jurídica, sin contradecir la armonía de decisiones, incluso en relación con terceros países, y, por tanto, con la vocación de universalidad de las conexiones elegidas. A pesar de la necesidad de garantizar la realización de determinados intereses de orden público o de aplicar determinadas normas de protección derivadas o no de la transposición del derecho comunitario (13), el CESE considera que en esta materia el nuevo Reglamento debe seguir inspirándose, en lo fundamental, en estos principios y valores.

4.1

Las cuestiones planteadas acerca de la aplicación del Convenio de Roma y del futuro de éste pueden dividirse entre las internas y las externas. Las internas derivan de las propias normas del Convenio y de las elecciones valorativas subyacentes, así como de la metodología seguida; las externas proceden, por ejemplo, de la relación del Convenio con el derecho comunitario y con otros instrumentos de derecho internacional público (ya concluidos o en preparación), sobre todo los que tienen por objeto unificar normas en materia de conflictos o de derecho material en el ámbito de los contratos (ya concluidos o en preparación) (14), así como de la relación entre el Convenio de Roma y el Reglamento «Bruselas I» (15).

4.2.1

La estructura del Convenio de Roma sigue el esquema tradicional de los convenios de unificación de normas en materia de conflictos. De este modo, tras definir su ámbito material de aplicación y declarar el carácter universal del Convenio (en la medida en que sigue aplicándose cuando sus normas designen como competente una ley de un Estado no firmante), se exponen las normas en materia de conflictos. No obstante, la inclusión sistemática de determinadas disposiciones ha suscitado reservas.

4.2.2

Así, en primer lugar, tras la norma del artículo 3, la norma general de conflictos del artículo 4 ya incluye algunas normas especiales relativas a los contratos que tengan por objeto inmuebles o a los contratos de transporte de mercancías. Teniendo en cuenta que determinados contratos se recogen en artículos específicos, sería conveniente revisar este doble criterio de distribución de las normas especiales, al menos en lo que se refiere al transporte de mercancías (si se decide mantener dicha norma; véase infra), para reconocer su especificidad.

4.2.3

En segundo lugar, junto a normas más próximas a cuestiones estrictamente relacionadas con el derecho internacional privado, se incluyen normas generales sobre las disposiciones transitorias y la interpretación uniforme. Sería conveniente examinar nuevamente el lugar que corresponde a dichas normas dentro del sistema.

4.3.1

El Convenio de Roma no quiso extender la unificación a todas las materias conflictuales de los contratos. De este modo, quedaron fuera de su ámbito de aplicación las obligaciones contractuales surgidas en el ámbito de las relaciones familiares y sucesorias, las obligaciones relativas a títulos de crédito, las cuestiones societarias, las obligaciones asociadas a actividades de representación o intermediación y las cuestiones relativas a los trusts y los contratos de seguros cuyo objeto recaiga sobre un riesgo situado en el territorio comunitario.

4.3.1.1

La razón de ser de algunas de las exclusiones se basó, sobre todo, en la existencia de otros instrumentos reguladores que ya aseguraban una unificación internacional o al hecho de estar entonces en preparación tratados especiales de unificación.

4.3.1.2

Se considera conveniente hacer un balance de la situación de los trabajos emprendidos en su día y reconsiderar el ámbito material de aplicación del Reglamento.

4.3.2

Teniendo en cuenta la intención armonizadora y el carácter general de las reglas del futuro Reglamento, es conveniente ampliar lo máximo posible su ámbito de aplicación material, extendiéndolo, por ejemplo, a todos los contratos de seguros, eliminando así los apartados 3 y 4 del artículo 1, dejando en manos del derecho comunitario y los ordenamientos internos la combinación de estas normas con las eventuales normas obligatorias de transposición en materia de seguros (16).

4.4.1

El Comité considera conveniente seguir optando por el carácter universal del Reglamento, como en el Convenio de Roma, y admite la validez de sus normas en materia de conflictos aunque la ley designada sea la de un tercer país. Otra opción podría ser el reajuste del ámbito de aplicación del Reglamento, limitándolo, por ejemplo, a resolver el conflicto de leyes en determinados contratos, lo que haría difícil precisar qué constituye un contrato comunitario o con influencia o capaz de surtir efectos sobre la vida jurídica y económica de la Comunidad, o sobre el territorio de la Comunidad.

4.4.2

Por otra parte, tampoco sería suficiente, desde el punto de vista de los objetivos de política legislativa comunitaria, aplicar únicamente las normas en materia de conflictos unificadas cuando se designe como competente la ley de un Estado miembro, pero no en los demás casos, aunque los efectos del contrato se hagan sentir con intensidad en el territorio o la vida de la Comunidad, y dejar así a las leyes internas de los Estados miembros y a otras normas comunitarias la tarea de garantizar la búsqueda de determinados objetivos comunitarios de protección.

4.5.1

En relación con la posibilidad de escoger un conjunto normativo no estatal, trátese de principios generales del derecho o, dentro de la denominada lex mercatoria, de usos o normas consuetudinarias de la práctica comercial, plasmadas o no por escrito y sistematizadas o no por entidades corporativas internacionales, dada la complejidad que el estudio de tales conjuntos normativos puede llegar a alcanzar y considerando la resistencia a aceptar una designación de ese tipo, así como la jurisprudencia y el sentido de las legislaciones nacionales y el grado actual de desarrollo de dichos cuerpos normativos y su carácter fragmentario, es conveniente mantener la orientación basada en el Convenio de Roma, esto es, que la electio iuris recaiga en un ordenamiento estatal (18).

4.5.2

Respecto a la posibilidad de optar por el régimen incluido en un convenio internacional, podría aclararse que cabe aceptar que dicha opción tenga valor de norma en materia de conflictos siempre que el Convenio en cuestión sea aceptado por ambas partes como una de las condiciones indispensables para su aplicación (19). Esta elección estaría sujeta a los límites que habitualmente imponen las demás obligaciones internacionales a las que esté vinculado el foro, por sus normas de aplicación necesaria e inmediata y por el orden público internacional (20).

Cuando la elección recaiga en un convenio del que forme parte el foro y dicho convenio prevea que su régimen sea aplicable en el caso de que lo hayan escogido las partes, la cuestión será diferente, ya que el Reglamento deberá garantizar que no perjudica a la aplicación de los convenios especiales a los que estén o vayan a estar internacionalmente vinculados (véanse los artículos 21 y 24).

4.5.3

En lo que se refiere a los pactos atributivos de jurisdicción y a las cláusulas arbitrales, la proximidad entre las cuestiones procesales (regidas por la lex fori, y, siempre que el caso se sitúe en el ámbito de aplicación del Reglamento «Bruselas I», por las normas de éste, además del eventual concurso de otras normas internacionales) y las cuestiones contractuales, hace admisible que perdure la exclusión de esta materia, aunque ello vaya en menoscabo de la uniformidad perseguida.

4.5.3.1

Sin embargo, si se opta por prever una norma sobre este aspecto, habrá que tener cuidado de salvaguardar todo lo que esté dispuesto en el derecho comunitario o en tratados internacionales, generales o específicos; además, habrá que analizar cuidadosamente qué aspectos de tipo específicamente contractual deben someterse a esa eventual norma en materia de conflictos, dejando para los Estados la regulación de los aspectos y efectos de carácter procesal, que siempre afectan a la organización jurisdiccional de los Estados.

4.5.3.2

Siempre que esté suficientemente claro y definido el ámbito de dicha norma, su elección conflictual siempre podría indicar la lex contractus, la ley competente para regular el contrato si éste fuese existente y válido.

4.5.4

En cuanto a los problemas suscitados por la determinación de la voluntad tácita de las partes, parece conveniente dejar tales averiguaciones en manos del juez y de la actividad probatoria en los términos de las normas del proceso, dada la naturaleza concreta y casuística del asunto.

4.5.5

En cuanto a la elección posterior o a la modificación posterior de la ley escogida por las partes (artículo 3.2), aunque se deduce de la interpretación de las normas y de los objetivos de la norma en materia de conflictos del Convenio de Roma, se considera conveniente aclarar que una elección posterior podría tener efectos ex tunc, siempre que quede salvaguardada la posición de terceros.

4.7.1.1

En general se reconoce que las disposiciones constantes del Convenio de Roma no tuvieron como preocupación fundamental la protección de los consumidores o de otras «partes débiles» en las relaciones contractuales y que, por tanto, el sistema resultante en su conjunto no es el más adecuado para lograr una protección efectiva de los consumidores (25).

4.7.1.2

Por tanto, cabe plantear varias cuestiones para que el sistema resultante del nuevo Reglamento tenga debidamente en cuenta la posición especialmente desfavorable del consumidor en los contratos internacionales, sobre todo en lo que se refiere a los contratos ya elaborados, los llamados «contratos de adhesión», especialmente en ámbitos muy técnicos, como los servicios financieros o los contratos de servicios electrónicos. Entre ellos cabe subrayar la noción de consumidor y de contrato con consumidores susceptibles de estar cubiertos por las normas del artículo 5 (la actual exclusión de determinados consumidores «móviles» o «activos»; la no inclusión de determinados contratos que tengan por objeto inmuebles y eventuales prestaciones relacionadas con su utilización (timesharing); el problema de la aceptación de contratos celebrados por nuevos medios electrónicos que también hayan servido para hacer la correspondiente publicidad u oferta de negociación); la adecuación de la conexión supletoria escogida en el actual Convenio de Roma; la necesidad de conciliar las normas de los artículos 4, 5 y 9; la actual exclusión de los contratos de transporte simples; la relación con el Reglamento «Bruselas I»; sin olvidar la necesidad de no desequilibrar la reglamentación, de forma que la posición del profesional que contrata con el consumidor quede a su vez descompensada, teniendo en cuenta que es importante que el derecho internacional privado también proteja las expectativas y la seguridad jurídica del profesional.

4.7.2.1

Apartados 1 y 2 del artículo 5. Se aconseja incluir a los consumidores «móviles» y «activos» en la previsión de esta norma especial dedicada a los contratos con los consumidores.

4.7.2.1.1

Teniendo en cuenta el importante problema de los medios electrónicos, será conveniente contar con una única norma en materia de conflictos para los contratos con consumidores, trátese de comercio electrónico o no, con objeto de no desincentivar el recurso a los medios electrónicos.

4.7.2.1.2

Por tanto, y para lograr dichos objetivos, la definición del ámbito de aplicación de la norma del art. 5 ya no debería tener en cuenta la ubicación de determinados hechos hoy considerados significativos, como la oferta de negociación, la publicidad del bien o el servicio o la emisión de la declaración de voluntad de negociación o, en general, los actos necesarios para la conclusión del contrato.

4.7.2.1.3

En cualquier caso, deberán seguir excluyéndose del ámbito de la norma los casos en los que el consumidor, sin que el suministrador le incite a ello, se traslade al país de éste o deba recibir o efectivamente reciba el bien o la prestación en dicho país.

4.7.2.2

Apartado 1 del art. 5. Se sugiere ampliar la previsión del art. 5 a los contratos que tengan por objeto bienes inmuebles (derecho real de habitación periódica o contrato de timeshare).

4.7.2.3

Apartado 3 del art. 5. Se considera aconsejable examinar la aplicación de la norma supletoria del artículo 4 y la sustitución del actual criterio supletorio de aplicación de la ley de residencia del consumidor. Esta solución permite seguir protegiendo la seguridad y las expectativas de ambas partes, independientemente de que no sea cierto que la ley de residencia del consumidor le sea materialmente más favorable.

4.7.2.4

Apartados 2 y 3 del art. 5. El nivel mínimo de protección material del consumidor deberá seguir estando garantizado por las disposiciones imperativas de la ley de su residencia habitual, que se superpondrían al régimen establecido por la ley competente conforme a los artículos 3, 4 y 9, excepto cuando el suministrador ofrezca una prueba suficiente de que, a pesar de haber realizado diligencias razonables, desconocía el lugar de residencia del consumidor.

4.7.2.5

Apartado 2 del art. 5. En lo que se refiere al contrato celebrado a distancia por medios electrónicos y a la inclusión del consumidor móvil frente a la protección de las expectativas legítimas del profesional, debería establecerse la imposibilidad de invocar el nivel mínimo de protección de la lex domicilii siempre que el suministrador pruebe que desconocía el lugar de residencia del consumidor o que lo desconocía sin que ello sea imputable a imprudencia suya, o siempre que ello fuese consecuencia de una reticencia del consumidor, esto es, siempre que tal desconocimiento sea imputable al consumidor (lo que no sucedería, por ejemplo, si, al formalizarse el contrato por medios electrónicos, el suministrador no hubiese dado al consumidor la posibilidad de enviarle los datos relativos a su lugar de residencia).

4.7.2.6

Apartados 2 y 3 del art. 5. No es necesario maximizar la protección material del consumidor, por ejemplo a través de una norma de conexión múltiple alternativa, ya que ello entraría en contradicción con todo lo expuesto a propósito de la lectura que se hace del principio de protección de la parte más débil, cuando en realidad basta con garantizar un umbral mínimo de protección; asimismo, también es importante en este ámbito no perjudicar innecesariamente el valor de seguridad y certeza de ambas partes ni restar toda la importancia a la voluntad de las partes.

Por tanto, el Comité considera que se podría someter el contrato con consumidores a las normas generales de conflicto (actuales arts. 3, 4 y 9), con la salvedad de que el consumidor no podrá ver disminuida la protección que confieren las normas imperativas de su país de residencia, a no ser que el suministrador desconozca de buena fe el lugar de residencia del consumidor; en este sentido, recaería en el suministrador la carga de la prueba del desconocimiento a pesar del empleo de la diligencia razonable.

4.7.2.7

Apartados 4 y 5 del art. 5. No está justificada la exclusión de los contratos de simple transporte del ámbito de aplicación de la norma del artículo 5, aunque ello implique recurrir a leyes distintas para los distintos créditos en una misma operación de transporte (parece más lógico que dicha exclusión se mantenga en el art. 15 del Reglamento «Bruselas I», con objeto de concentrar los pleitos en una misma sede jurisdiccional).

4.7.2.8

Quizá no sea necesario prever en este artículo el recurso necesario a determinadas normas imperativas de un Estado miembro, siempre que el contrato presente un contacto estrecho con éste que no sea el de la residencia del consumidor (y que podría corresponder al lugar de realización de una oferta al público o de publicidad –véase la ley alemana de 27 de junio de 2000 (26)-), teniendo en cuenta tanto lo que se propone para los denominados contratos «intracomunitarios» como lo que estipula el art. 7.1., si bien, en este caso, la decisión de aplicar tales normas siempre debería poder estar en manos del juez (no obstante las dudas sobre el tipo de normas previstas por esta norma).

4.7.2.9

Como las razones que justifican el favor personae contemplado en el Convenio de Roma y en el Reglamento «Bruselas I» son las mismas, a pesar de que las normas en materia de conflictos contienen disposiciones no coincidentes por la diferencia de los objetivos perseguidos en los distintos tratados legales, el Comité considera conveniente aproximar el art. 15 del Reglamento «Bruselas I» a la extensión prevista del contrato con consumidores dentro de la norma del art. 5, sobre todo si se deja de tener en cuenta la ubicación de determinados actos previos al contrato o que sirven para su conclusión (véase el punto tercero del primer guión del art. 15 del Reglamento).

4.8.2.1

Sin perjuicio de la libertad de elección de la ley competente en los términos en los que aparece definida en el actual art. 6, el Comité considera que debería establecerse como competente la ley del lugar habitual de la prestación de trabajo, siempre que se trate de un destino temporal, aclarando que la persistencia de un destino no impide concluir en el país de acogida un contrato con un empleador integrado en el grupo del que forme parte el empleador de origen.

4.8.2.2

Sin embargo, el Comité sugiere que se examine si es necesario incluir una norma que garantice la aplicación de las normas de transposición de la Directiva 96/71 en el país de acogida (28).

4.8.2.3

En cuanto a la noción de desplazamiento, a pesar de los intentos de definirlo, habida cuenta del gran número de posibilidades y de circunstancias de la vida empresarial, quizá sea más prudente mantener la opción de no definir rígidamente este concepto (ni a priori ni a posteriori), dejando al juez apreciar en cada caso concreto la existencia de un desplazamiento temporal.

4.8.2.4

En lo que se refiere al trabajo desarrollado a bordo de buques o aeronaves que hagan regularmente trayectos internacionales, así como en plataformas marítimas, a pesar de la contribución del citado informe del Convenio de Roma y el relativo consenso de la doctrina internacional, quizá pueda aprovecharse para consagrar una solución expresa para estas hipótesis incluyéndolas en el criterio supletorio de la letra b) del art. 6.2., respetando siempre la cláusula de excepción del art. 6.2.

4.8.2.4.1

De este modo se contribuiría también a evitar la tentación de considerar estos casos como extraterritoriales y aplicar la ley del pabellón que, como se sabe, no siempre presentará con el caso la conexión más significativa, sobre todo si se tiene en cuenta el fenómeno de los pabellones de conveniencia.

4.8.2.4.2

Así, sin perjuicio del actual art. 6.1., la ley del lugar del establecimiento que haya contratado al trabajador sería aplicable si el trabajador no prestase habitualmente su trabajo en dicho país o si lo prestase a bordo de un medio de transporte sujeto a registro que no circule en un mismo país, o en una plataforma marítima, o en un territorio no sometido a soberanía estatal, a no ser que otra ley presente una conexión más fuerte, una vez consideradas las circunstancias concretas de dicho caso.

4.8.2.5

En lo que se refiere a los convenios colectivos vigentes en los países en contacto con una relación laboral plurilocalizada, de acuerdo con la doctrina internacional, y a pesar de la discusión en torno a la naturaleza dogmática de los mismos, se recuerda que las cláusulas de los convenios colectivos deben aplicarse siempre que constituyan normas imperativas en el ámbito de una de las leyes aplicables, sea a la luz del art. 6 (al tratarse de un convenio del país de la ley escogida, o de la lex loci laboris, o de la ley del lugar del establecimiento que contrató al trabajador) o conforme al art. 7.

4.8.2.6

Por otro lado, en lo que toca a los mencionados convenios colectivos internacionales, se considera que debería aprovecharse la oportunidad para aclarar si el Reglamento debe aplicárseles. La especificidad de esta figura, que, por otra parte, aún no se ha desarrollado en la práctica internacional, así como el debate teórico en torno a la naturaleza de los convenios colectivos, son motivo suficiente para justificar esta ponderación.

4.8.2.6.1

En realidad, la aproximación de las soluciones normativas en el ámbito laboral entra más bien dentro de los esfuerzos comunitarios de unificación o aproximación de las leyes materiales de los Estados miembros, esfuerzos que podrán o no pasar por la elaboración de convenios colectivos internacionales o comunitarios, así como por la definición de las condiciones en que dichos convenios puedan surgir. Por tanto, se trata de un esfuerzo y de un trabajo que no entra estrictamente en el plano de las normas en materia de conflictos que constituyen el objeto del Reglamento, sino en la aproximación normativa material.

4.10.2.1

El Comité aconseja sustituir el actual art. 3.3., relativo a contratos objetivamente internos (ya que, incluso en ausencia de norma expresa, la orientación deberá necesariamente mantenerse), ya que una norma en materia de conflictos no debe regir una situación puramente interna. La referencia que hagan las partes a una ley extranjera en el ámbito de un contrato objetivamente interno nunca podrá excluir la aplicación de las normas imperativas del ordenamiento con el que tiene todas las conexiones objetivas.

4.10.2.1.1

De este modo, dicha referencia no debe considerarse una referencia de conflicto (kollisionsrechtliche Verweisung), sino que tiene que tener necesariamente el valor de una referencia meramente material o de mera incorporación material (materiellrechtliche Verweisung); esto es, será una expresión de la autonomía privada en el ámbito del derecho material interno y no una expresión de autonomía de las partes a la hora de elegir las normas en materia de conflictos; la voluntad de las partes sólo podrá determinar la ley competente cuando participen en un contrato que presente puntos de contacto con varios Estados.

4.10.2.1.2

En el hueco dejado por la eliminación de esta norma, y como ese lugar (correspondiente al art. 3.3.) es el adecuado desde el punto de vista de la sistematización, podría surgir una norma que prevea la noción de contrato objetivamente «intracomunitario» en el cual, independientemente de que se escoja la ley de un país tercero, siempre deberían aplicarse las normas imperativas de derecho comunitario o de transposición del derecho comunitario, que tendrían validez en el ordenamiento supletoriamente competente.

4.10.2.1.3

El Comité considera que esta limitación sólo debería darse cuando todos los contactos objetivos presentados por el contrato lo ligasen a Estados miembros. Sin embargo, considerando, sobre todo, la posibilidad de una elección o de un cambio de la elección de la ley competente después de la conclusión del contrato, la confluencia de todas las conexiones del contrato dentro del espacio comunitario quizá deba referirse al momento de elección de la ley, y no, como recoge el texto propuesto en el Libro Verde, al momento de la conclusión del contrato.

4.10.2.1.4

De este modo se garantizaría claramente el respeto de un nivel mínimo de eficacia del derecho comunitario derivado, siempre que las partes realicen la professio iuris en un contrato «intracomunitario».

4.10.2.2

Debe analizarse la oportunidad o la conveniencia de incluir una norma general que ordene la aplicación de las normas imperativas de protección resultantes de la transposición del derecho comunitario, siempre que el contrato presente un contacto estrecho con un Estado miembro (en cuyo caso se aplicarían las normas de transposición de dicho Estado), como ejemplifica la ley alemana de 2000.

4.10.2.2.1

Sin embargo, quizá sea suficiente con reconocer que las disposiciones del art. 7 (que da al juez cierto margen de ponderación), junto con la primacía del derecho comunitario y los arts. 3.3., 5., incluso con las modificaciones que se introduzcan (véase supra, permitiendo que la ley supletoriamente competente fuese la indicada en el art. 4, excepción hecha del marco mínimo de protección) y 6 (forzando la aplicación de determinadas normas de transposición de determinados ordenamientos, sobre todo el que sería aplicable a la luz del objeto del contrato, o el del país de acogida del trabajador destacado) sería bastante para orientar dicha aplicación (30).

4.10.2.3

Por otro lado, independientemente de lo expuesto a propósito del art. 3.3., conviene reiterar que la disparidad en las transposiciones nacionales de las directivas y el problema de la no transposición son cuestiones que no parecen afectar al ámbito concreto de las normas en materia de conflictos, sino al esfuerzo de armonización, por lo que compete a los Estados, en su legislación interna, garantizar la realización de los objetivos del derecho comunitario en el ámbito adecuado de casos que las directivas quieran abarcar.

4.10.2.4

Será conveniente que, a pesar del posible carácter equívoco del epígrafe, que evoca un cierto pasado conceptual de las «leyes de policía», la definición de las normas contempladas en las previsiones del art. 7 se mantenga en un plano formal; esto es, que se haga por referencia al carácter inmediato de la aplicación de las mismas, o sea, independientemente de la ley aplicable en virtud de las normas en materia de conflictos, en vez de optar por una noción material de tales normas sobre la base de su objeto o contenido.

4.10.2.4.1

En realidad, las prescripciones del art. 7 no pretenden más que favorecer la armonía de decisiones y promover la aplicación de determinadas normas de transposición del derecho comunitario que quizá no se aplicarían en virtud de otras normas del Convenio de Roma (bien porque la transposición en un ordenamiento nacional haya sido deficiente en relación con una norma de conflicto, bien porque dicha transposición no haya tenido lugar), aunque no parece ser este último su objetivo normativo fundamental, sobre todo teniendo en cuenta que el art. 7.1. presenta un carácter universal.

4.10.2.5

En cuanto a las leyes de policía o a las normas de aplicación necesaria e inmediata de terceros países, conviene analizar qué medio puede ser el idóneo, bien el principio de armonía jurídica internacional, al que está sometido el derecho internacional privado, bien el propósito unificador que sirve de base al Convenio de Roma y que también estará en la base del Reglamento (31).

4.10.2.5.1

Aunque es preferible aceptar la consideración o aplicación de dichas normas de ordenamientos terceros, para hacer realidad los valores propios del derecho internacional privado, se considera que basta con atribuir al juez un margen de ponderación, como ya sucede actualmente, si se tiene presente que el juicio sobre la necesidad de dicha aplicación o consideración (siempre que sean conformes a los objetivos del derecho internacional privado) pasará por un análisis objetivo de las circunstancias del caso y del contenido global de los mencionados ordenamientos terceros (en realidad, el texto actual ya insta al juez a ponderar la naturaleza, el objeto y las eventuales consecuencias de no tener en cuenta tales normas, que siempre comparará con los efectos de su aplicación o consideración).

4.10.2.5.2

Dicho margen de apreciación quizá sea suficiente, sobre todo si se tiene en cuenta que los riesgos para la seguridad y previsibilidad ya se asumen al aceptar tener en cuenta dichas normas. Detallar en exceso las condiciones de aplicación o consideración de dichas normas no sólo podría ser una empresa sumamente difícil, si se hace de manera abstracta, sino que podría acabar condicionando al juez hasta el punto de impedirle medir adecuadamente las exigencias de la seguridad jurídica en cada caso concreto, lo cual iría en detrimento del objetivo pretendido.

4.10.2.6

Teniendo en cuenta la primacía ya establecida del derecho comunitario, y pese al interés pedagógico, hay que analizar si no será innecesario consagrar la orientación del caso Arblade, esto es, la conveniencia de incluir en el art. 7 una salvedad que recuerde que no es posible que la aplicación de las normas imperativas de aplicación necesaria e inmediata suponga un obstáculo injustificado a las libertades de circulación contempladas en el derecho original.

4.13.1

La cuestión relativa a la comparación de la clarificación de los ámbitos conceptuales (véase el caso del factoring). La pregunta se refiere a la introducción de aclaraciones que contribuyan al esfuerzo unificador, ya que pueden colisionar con diversos matices de las legislaciones nacionales. Deberá tenerse presente, asimismo, la proximidad de ambas reglas (arts. 12 y 13) en lo que se refiere al juicio conflictual subyacente y, por tanto, a las conexiones escogidas, que tienen en cuenta el carácter trilateral de estas relaciones.

4.13.1.1

Al tratarse de una cuestión de cualificación, deberá dejarse en manos del juez, máxime teniendo en cuenta que la seguridad jurídica no parece correr un riesgo inaceptable, dada la estructura semejante de ambas normas en materia de conflictos, que dan lugar a la aplicación distributiva de diversas leyes.

4.13.2

La cuestión relativa a la posibilidad de la cesión a terceros (eventuales titulares de derechos oponibles al cedente/acreedor original). Se plantea el problema de saber si el Reglamento no debería pronunciarse expresamente sobre qué ley es más adecuada para regular la cuestión, dado el riesgo de forum shopping. El afán unificador aconseja unificar la regla aplicable a esta cuestión desincentivando un eventual forum shopping por parte de los interesados. Debería prestarse atención al valor de la seguridad y la previsibilidad, así como tener en cuenta los riesgos de apelar a diversas leyes. Dado que, en caso contrario, se atentaría contra la previsibilidad y se garantizaría un trato unitario a todos los terceros con pretensiones concurrentes del cesionario en relación con el cedente, conviene optar por la aplicación de la ley reguladora del crédito cedido.

4.13.3

La cuestión relativa al conflicto entre cesionarios y su resolución. En general, cabe aplicar las mismas reflexiones que en el punto anterior y sugerir el posible recurso a la ley del crédito cedido en caso de conflicto entre los regímenes de las leyes reguladoras de las diversas relaciones de cesión (si bien la primacía de esta ley puede llevar a aplicar leyes diferentes a los cesionarios, por un lado, y a los terceros que pretendan hacer valer sus pretensiones sobre el cedente o acreedor original; véase el párrafo anterior).

4.13.4.1

El utilísimo informe inicial del Convenio de Roma ya explicaba que no se pretende excluir del ámbito del artículo 13 la subrogación resultante de un pago no fundado en una obligación, sino en un mero «interés económico reconocido por la ley» (35), de modo que la subrogación pudiese resultar ex lege.

4.13.4.2

Quizá sea conveniente retocar el texto para precisar que tal hipótesis se debe acoger también a esta norma, señalando qué conexión prevalecería.

4.13.4.3

Por otro lado, convendría también completar la norma precisando qué ley debería aplicarse, en caso de que la satisfacción del crédito se base en un interés económico fundado, a la existencia y la extensión de la subrogación; dicha ley podría regular la relación o situación que sirviese de fundamento a dicho interés económico (independientemente de que se deba conceder al juez un margen suficiente de ponderación, asegurado, por ejemplo, por la inclusión de una cláusula de excepción).

5.1

Como se ha señalado anteriormente (punto 1.14), el Comité, a pesar de haber tratado otras materias, ofrece a continuación de manera sintética la respuesta a cada una de las preguntas del cuestionario de la Comisión con objeto de aportar una contribución lo más completa posible a las cuestiones planteadas por la Comisión.

5.2.1

De la experiencia adquirida por los miembros del CESE en sus países de origen se extrae un sentimiento generalizado de que los magistrados, en general, tienen un conocimiento poco profundo y meramente académico del Convenio de Roma; son pocos los jueces, sobre todo en las instancias inferiores, con conocimientos sólidos sobre su tenor y las posibilidades que ofrece.

5.2.2

Igual sucede, en general, con los agentes económicos, en especial con los consumidores y las PYME; sólo las grandes empresas, sobre todo las multinacionales, poseen los medios técnicos y jurídicos para sacar partido del Convenio de Roma a la hora de redactar sus contratos, especialmente en los «contratos de adhesión».

5.2.3

Los miembros del CESE también están convencidos, sobre la base de su experiencia personal en sus países de origen, de que esta situación perjudica a la negociación contractual normal y está en la base del creciente número de conflictos en las transacciones transfronterizas.

5.5.1

El CESE considera positivo introducir una cláusula que esté en línea con la propuesta realizada por la Comisión en el punto 3.1.2.2. del Libro Verde, sobre todo en la medida en que permite contrarrestar el abuso de la utilización de la autonomía de la voluntad como medio para evitar la aplicación de normas más protectoras de los derechos de determinados contratantes más débiles.

5.5.2

La respuesta aparece en el punto 4.10.2.1. del presente dictamen, donde se sugiere modificar la redacción propuesta en el Libro Verde en la medida en que se trata de normas que, aunque se basan en actos de derecho comunitario, serán de carácter interno.

5.22

Independientemente de estas cuestiones, cabe recordar que el presente dictamen ha abordado otras materias no incluidas expresamente en el cuestionario, como, por ejemplo, las relativas a la estructura del Convenio de Roma (puntos 4.2.2. y 4.2.3.), los efectos de una elección posterior de la ley competente por las partes (4.5.5.), el contrato de transporte de mercancías (4.6.4.2.) y la ley aplicable a la capacidad de las personas jurídicas (4.12.2).

6.1

El Comité suscribe los dos grandes objetivos del Libro Verde, como son la transformación del Convenio de Roma en instrumento comunitario y la modernización de su texto, al tiempo que aconseja que se haga con una brevedad compatible con la dificultad de la materia.

6.2

El Comité considera que el instrumento jurídico comunitario que debe utilizarse es el Reglamento, y está de acuerdo con el fundamento jurídico de los arts. 61 c) y 65 b) del Tratado, tal y como señala la Comisión.

6.3

El Comité reafirma en lo esencial los grandes principios fundamentales del Convenio y considera que deben formar la estructura del Reglamento.

6.4

En sus propuestas, que ha enunciado detalladamente, el Comité se ha basado fundamentalmente en la necesidad no sólo de actualizar varias disposiciones del Convenio de Roma con arreglo a la evolución del comercio de las transacciones intracomunitarias y a los nuevos instrumentos contractuales, sobre todo la venta a distancia, sino también de resolver varias cuestiones de interpretación planteadas por la doctrina y los tribunales durante la vigencia del Convenio de Roma.

6.5

En el dictamen y las respuestas a las veinte preguntas planteadas por la Comisión, además de otras que plantea el propio Comité, el CESE ha intentado presentar soluciones que mantengan el equilibrio de intereses de las partes implicadas, dentro del respeto de los principios del Derecho consagrados como patrimonio común de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros.

6.6

Sin embargo, el Comité es consciente de que la cuestión sigue estando abierta y aconseja, por tanto, a la Comisión que, a la hora de elaborar su propuesta final, tenga debidamente en cuenta todas las contribuciones que le lleguen en respuesta a su muy loable iniciativa de presentar el Libro Verde objeto del presente dictamen.

30.4.2004   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 108/23

1.1

El Comité Económico y Social Europeo apoya la Comunicación de la Comisión «Adaptar las políticas relativas al negocio electrónico en un entorno en continua mutación: Lecciones de la iniciativa GoDigital y nuevos retos», aun cuando desearía llamar la atención sobre algunos ámbitos políticos en los que debe hacerse un mayor hincapié.

1.2

Considera que la Comisión Europea ha elaborado una excelente propuesta sobre la necesidad de que los Estados miembros y las regiones reorienten las políticas relativas al negocio electrónico para que no sólo promuevan este tipo de comercio, sino que también ayuden a las pequeñas y medianas empresas (PYME) a aprovechar plenamente las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en la reestructuración, automatización y racionalización de los procesos empresariales.

1.3

El Comité acoge favorablemente este enfoque extremadamente práctico que se propone en la Comunicación, ya que contempla un apoyo político a las PYME en el que se incluyen un marco para las políticas relativas al negocio electrónico específicamente destinadas a las PYME y la creación de una Red de apoyo al negocio electrónico europeo para las PYME, con el fin de centrar la colaboración entre los responsables políticos en materia de comercio electrónico a escala nacional y regional en toda la UE.

1.4

A juicio del Comité, también es positivo que la Comunicación insista en la necesidad de que los responsables políticos establezcan objetivos cuantitativos y cualitativos recurriendo al principio denominado «SMART» (acrónimo inglés de la expresión «específico, mensurable, viable, realista y oportuno»). La medición de los progresos en función de unos objetivos realistas y adecuados constituye un requisito fundamental para la gestión eficaz de las iniciativas políticas y la evaluación de sus repercusiones en un plano práctico.

1.5

Sin embargo, el Comité considera que aún queda mucho por hacer para implantar en muchas regiones de la Unión Europea un entorno favorable para el comercio electrónico, y cree que el marco que ofrece la Comisión para unas políticas relativas al negocio electrónico específicamente destinadas a las PYME deberá reflejar estas necesidades fundamentales. El CESE pide a la Comisión que coordine los esfuerzos de los gobiernos nacionales para la adopción de políticas abiertas y transparentes en el ámbito de las ofertas de contratación pública, de modo que se garantice la participación de las PYME en igualdad de condiciones.

1.6

Asimismo, el Comité estima que se podría incluir un cuarto ámbito/desafío político principal sobre cómo mejorar el entorno para el negocio electrónico, por ejemplo, garantizando algo tan esencial desde el punto de vista comercial como es el acceso a Internet, siguiendo adelante con los programas de sensibilización actualmente en marcha para instaurar la confianza de las PYME en los procesos de negocio electrónico y mediante recomendaciones e iniciativas tecnológicas a escala de la UE para paliar los perjuicios que el «spam» —los mensajes electrónicos no deseados de carácter comercial— pudiera ocasionar a la hora de adoptar el negocio electrónico.

2.1

El Comité considera que la Comisión Europea ha elaborado una excelente propuesta sobre la necesidad de que los Estados miembros y las regiones reorienten las políticas relativas al negocio electrónico para que no sólo promuevan este tipo de comercio, sino que también ayuden a las pequeñas y medianas empresas (PYME) a aprovechar plenamente las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en la reestructuración, automatización y racionalización de los procesos empresariales.

2.2

Al mismo tiempo, las propuestas también redundarán en beneficio de los consumidores. Un mercado justo y fiable, acompañado de una competencia leal y un uso correcto de las TIC, fomentará algo tan necesario para el desarrollo de este mercado como es la confianza en el comercio electrónico.

2.3

Se admite de manera generalizada que las PYME, que representan más del 99 % de todas las empresas europeas, desempeñan un papel fundamental a la hora de incentivar la innovación, el crecimiento y el empleo. Además, el uso eficaz de las TIC incrementa la productividad y mejora la competencia. Por todo ello, el enfoque realista que propugna la Comisión promueve enérgicamente un apoyo activo a la Estrategia de Lisboa para convertir a la UE en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo de aquí a 2010. Este enfoque extremadamente práctico que se propone en la Comunicación incluye un marco para las políticas relativas al negocio electrónico específicamente destinadas a las PYME y la creación de una Red de apoyo al negocio electrónico europeo para las PYME, con el fin de centrar la colaboración entre los responsables políticos en materia de comercio electrónico en los ámbitos nacional y regional de toda la UE.

2.4

El desarrollo de esta economía dinámica basada en el conocimiento impondrá cambios significativos en el entorno empresarial con que se enfrentan las PYME: los procesos y las relaciones empresariales, la tecnología, los conocimientos y las aptitudes necesarias para triunfar en esta nueva economía serán diferentes de todo aquello a lo que han estado acostumbradas hasta ahora las pequeñas empresas, que se verán obligadas a hacer frente a considerables cambios.

2.4.1

Para sobrevivir y prosperar, las PYME y, en especial, las microempresas (aquellas con menos de diez empleados) necesitarán un mecanismo de apoyo integral y bien organizado de ámbito local, nacional y europeo, así como de su ámbito específicamente sectorial, que les permita brindarse mutuo apoyo a medida que vayan acometiendo estas transformaciones y adquiriendo los conocimientos necesarios para su éxito.

2.5

Si las PYME no cuentan con asistencia y apoyo tangible de los responsables políticos en esta transformación hacia una economía basada en el conocimiento, ello repercutirá de manera negativa en el negocio, los niveles de empleo y la sociedad de toda la Unión.

2.5.1

El Comité acoge favorablemente este enfoque extremadamente práctico que se propone en la Comunicación, ya que contempla un apoyo político a las PYME en el que se incluyen un marco para las políticas relativas al negocio electrónico específicamente destinadas a las PYME y la creación de una Red de apoyo al negocio electrónico europeo para las PYME, con el fin de centrar la colaboración entre los responsables políticos en materia de comercio electrónico a escala nacional y regional en toda la UE.

2.6

Al solicitar a los Estados miembros que definan unos objetivos políticos de carácter específicamente sectorial y regional en lo relativo al negocio electrónico, y al animarles a que se establezcan unas metas cuantitativas y cualitativas apropiadas, la Comisión aboga de manera convincente por una acción específica, mensurable, viable, realista y oportuna que acelerará significativamente la eficaz adopción de las TIC y los procesos empresariales de carácter electrónico por parte de las PYME de toda la Unión Europea.

2.6.1

La Comisión respalda su iniciativa a través de un foro para debatir, apoyar y coordinar el desarrollo político en toda la UE (Red de apoyo al comercio electrónico europeo), así como mediante propuestas para dotar a dichas políticas y objetivos de un marco de trabajo.

2.6.2

Además de definir la mayoría de las cuestiones políticas fundamentales, la Comisión ha reconocido correctamente la importancia de canalizar numerosas iniciativas políticas relacionadas con el negocio electrónico en favor de las PYME a través de intermediarios y multiplicadores de confianza. Esta campaña de apoyo a las PYME merece el pleno respaldo del Comité.

2.7

A juicio del Comité, es positivo que la Comunicación insista en la necesidad de que los responsables políticos establezcan objetivos cuantitativos y cualitativos recurriendo al principio denominado «SMART» (acrónimo inglés de la expresión «específico, mensurable, viable, realista y oportuno»). La medición de los progresos en función de unos objetivos realistas y adecuados constituye un requisito fundamental para la gestión eficaz de las iniciativas políticas y la evaluación de sus repercusiones en un plano práctico.

2.8

Las PYME han dado los primeros pasos hacia la adopción del negocio electrónico, para el cual el uso del ordenador y el acceso a Internet son casi omnipresentes. No obstante, más allá de este nivel básico en el uso de las TIC se abre la brecha digital: existen considerables diferencias en el grado de integración digital entre las PYME más grandes y las empresas más pequeñas (especialmente por lo que respecta a las microempresas con menos de diez empleados), y también se aprecian diferencias considerables entre las propias PYME dependiendo de la región o sector industrial de que se trate. En particular, quienes adoptaron desde un primer momento las TIC han hecho grandes progresos en relación con el negocio electrónico, mientras que quienes se incorporaron más tarde precisan una considerable ayuda para alcanzar el mismo nivel.

2.8.1

Así se explica lo necesario de emprender unas iniciativas políticas que aborden de modo específico las necesidades particulares que presentan las PYME y cada una de las regiones y sectores industriales, teniendo especialmente en cuenta a aquellos que hayan adoptado más tarde las TIC. Si no se consigue salvar esta brecha digital, las ventajas competitivas de las grandes empresas y de aquellas con un elevado nivel de integración en el campo informático aumentarán radicalmente con respecto a las PYME, con el consiguiente riesgo de que éstas queden excluidas del mercado y ello dé lugar a la aparición de problemas económicos y sociales explosivos. El Comité considera positivo que la Comisión se haya hecho eco de estas diferencias y que proponga prestar una especial atención para poner fin a esta brecha digital.

2.9

A la hora de examinar el negocio electrónico y el mayor uso de las TIC, las cuestiones relacionadas con la confianza y la seguridad adquieren una especial importancia para las PYME y, en especial, para las microempresas. En estas observaciones generales el Comité desea hacer hincapié en que los responsables políticos deberán tener presentes estas cuestiones en el desarrollo de las distintas políticas.

2.10

La Comunicación establece que el papel de los poderes públicos a la hora de fomentar el negocio electrónico consiste principalmente en garantizar un entorno favorable a su adopción, que se traducirá en una reducción de los obstáculos de acceso al mercado y los costes y riesgos de las inversiones en TIC, facilitando así el acceso a nuevos mercados internacionales.

2.10.1

Este entorno empresarial favorable incluiría un marco regulador y jurídico estable, la plena liberalización del mercado de las telecomunicaciones –con una concomitante reducción de los costes, una mayor disponibilidad de los servicios y una mejora de su calidad–, así como una adopción generalizada de los servicios de administración electrónica. El CESE pide a la Comisión que prosiga sus esfuerzos para establecer un adecuado marco regulador a nivel mundial que evite la creación de barreras nacionales y que garantice la seguridad necesaria en las transacciones electrónicas.

2.10.2

El documento establece asimismo que, tanto a nivel europeo como nacional, ya se han adoptado muchas de las medidas necesarias para permitir este entorno favorable al comercio electrónico. Teniendo en cuenta que estas medidas políticas de carácter «horizontal» se están llevando a cabo en el marco de eEurope y bajo la égida de otras iniciativas, el cometido de esta Comunicación estriba en defender políticas específicas en favor de las PYME para fomentar la utilización de las TIC y el negocio electrónico por estas empresas.

2.10.3

Sin embargo, el Comité considera que aún queda mucho por hacer para implantar en muchas regiones de la Unión Europea un entorno favorable para el comercio electrónico, y cree que el marco que ofrece la Comisión para unas políticas relativas al negocio electrónico específicamente destinadas a las PYME deberá reflejar estas necesidades fundamentales. El CESE pide a la Comisión que coordine los esfuerzos de los gobiernos nacionales para la adopción de políticas abiertas y transparentes en el ámbito de las ofertas de contratación pública, de modo que se garantice la participación de las PYME en igualdad de condiciones.

2.11

El objetivo global del marco político de la Comisión consiste en incentivar y apoyar la adopción del comercio electrónico por parte de las PYME. En el marco propuesto se incluyen tres ámbitos o desafíos políticos principales en los que se agrupan las políticas de carácter específico. El CESE está de acuerdo con el marco de actuación y las orientaciones de la Comisión, y seguirá con especial interés su realización práctica.

2.11.1

El desarrollo de este marco y de las políticas específicas es competencia de la Comisión y de quienes adoptan las decisiones políticas. No obstante, el Comité respalda plenamente la lista pormenorizada de actividades que recoge la Comunicación, a la vez que considera muy positiva la lista donde se proponen otros posibles objetivos. En el presente Dictamen, el Comité también recalca otros ámbitos políticos que considera que deberían incluirse en el marco de trabajo.

2.12.

Tal como se menciona en el anterior punto 2.10.3, se podría incluir un cuarto ámbito/desafío político principal sobre cómo mejorar el entorno para el negocio electrónico. El Comité también podría objetar la decisión de combinar en un único ámbito político la mejora de los conocimientos de gestión y la adquisición de aptitudes en el sector del negocio electrónico, ya que considera que se lograría una mayor claridad separando estos dos desafíos de distinta naturaleza. El siguiente capítulo de este Dictamen recoge observaciones sobre estas cuestiones y otras recomendaciones políticas en ámbitos que, según el Comité, merecen una mención especial. Estas observaciones coinciden con lo expresado por el Comité en anteriores dictámenes sobre este ámbito (1).

3.1.1

Se debe seguir presionando a los Estados miembros para que garanticen a un elevado número de PYME, especialmente en el ámbito regional, algo tan esencial desde el punto de vista comercial como es el acceso a Internet (ya sea un acceso permanente en banda ancha o, simplemente, de alta velocidad con tarifa plana), así como que el coste de este acceso sea comparable a las tarifas competitivas de la UE.

3.1.2

Ya se dispone de toda la tecnología y la normativa necesarias para ofrecer un entorno seguro al negocio electrónico. No obstante, para instaurar la confianza de las PYME en los procesos de negocio electrónico, es necesario seguir adelante con los programas de sensibilización actualmente en marcha.

3.1.3

El «spam» —los mensajes electrónicos no deseados de carácter comercial— son molestos y pueden representar un gran coste para los destinatarios, especialmente teniendo en cuenta los escasos recursos de que disponen las PYME que intentan desarrollar su actividad empresarial en Internet. Además, socavan su confianza en la seguridad del proceso. Se necesitan recomendaciones e iniciativas tecnológicas a escala de la UE para paliar los perjuicios que esta amenaza pudiera ocasionar a la hora de adoptar el negocio electrónico.

3.1.4

A la vez que se debe alentar la participación en los mercados electrónicos, también será necesario tener presentes –en el plano comunitario, nacional y regional– los problemas que plantean las subastas inversas. Los procesos de contratación por medio de subastas inversas pueden servir a las grandes empresas para ejercer una presión indebida sobre las PYME con el fin de reducir drásticamente su margen de beneficios. En casos extremos, podría verse en peligro la viabilidad de las PYME. Las experiencias negativas con subastas inversas pueden afectar de manera adversa al sentir de las PYME hacia el comercio electrónico. La Comisión debería garantizar la aplicación de unos códigos de buena conducta en toda la UE.

3.1.5

Con el aumento de la participación de las PYME en la economía digital se planteará también la cuestión del registro y la propiedad de los nombres de dominio. El Comité desearía solicitar a la Comisión que garantice la adopción de políticas para prevenir la «ciberocupación» (el acaparamiento de nombres de dominio inactivos por parte de empresas y particulares, impidiendo así a empresas ya consolidadas poseer un nombre de dominio que se corresponda con su denominación registrada).

3.1.6

Se debe animar a los gobiernos a que amplíen en la medida de lo posible los servicios de administración electrónica y lleven a cabo sus procedimientos electrónicos de contratación pública teniendo presentes las limitadas competencias de algunas PYME.

3.1.6.1

Este tipo de transacciones denominadas G2B (gobierno-empresa) y B2G (empresa-gobierno) alienta a las PYME a hacer un mayor uso de las TIC y del negocio electrónico. Asimismo, demuestran la eficacia y utilidad que reviste el negocio electrónico para las PYME, familiarizándolas con la tecnología y sus ventajas.

3.1.6.2

No obstante, la contratación gubernamental de bienes y servicios en algunos países supera el 50 % de todas las adquisiciones comerciales realizadas en ese Estado. Por todo ello, la aplicación gubernamental de los sistemas de contratación electrónica tendrá una repercusión crucial en la adopción por parte de las PYME de los procedimientos de negocio electrónico y en la capacidad que éstas demuestren para compartir, en pie de igualdad, el consumo gubernamental de bienes y servicios. Es fundamental que los sistemas de contratación gubernamental por medios electrónicos se apliquen de manera que tengan en cuenta las necesidades particulares que presentan las PYME. Si los gobiernos no realizan esfuerzos especiales en ese sentido, serán muchas las PYME que sufran las consecuencias.

3.1.7

Para facilitar una mayor participación de las PYME en los procedimientos de contratación electrónica, se deberán llevar a cabo esfuerzos para simplificar las normas comunitarias en materia de contratación y reducir los costes que éstas conllevan.

3.1.8

También se podría tomar en consideración el desarrollo de portales nacionales o regionales de carácter comercial –siguiendo el modelo de Singapur– para facilitar y hacer más eficaz la participación de las PYME en la nueva economía, así como para aprovechar al máximo las ventajas económicas generales que reporta una aplicación generalizada de los procedimientos de negocio electrónico.

3.2.1

En última instancia, las empresas dependen de su capacidad de gestión y liderazgo para adoptar nuevas e importantes tecnologías y modificar los procesos empresariales. Éste es, en particular, el caso de las PYME. Sin embargo, la mayor parte de los gestores de las PYME tienen unos conocimientos muy limitados de las TIC y de sus posibles ventajas, por lo que su escasez de conocimientos constituye un obstáculo fundamental para la adopción de las TIC y del negocio electrónico.

3.2.1.1

El Comité apoya la propuesta de la Comisión para que las iniciativas políticas vayan orientadas a mejorar la transferencia de conocimientos hacia las PYME mediante redes de apoyo y talleres.

3.2.1.2

Además, coincide plenamente con la Comisión en la necesidad de desarrollar ejemplos y estudios de casos para demostrar a las PYME las ventajas y la facilidad de aplicación de los procesos empresariales electrónicos. Para que sean relevantes a las PYME a las que van destinados, estos estudios de casos deberán tener un carácter lo suficientemente específico y local. También sería útil incluir análisis sobre las ventajas financieras que reportan estos estudios. En última instancia, serán precisamente las ventajas financieras que reporten a largo plazo la utilización de las TIC y la aplicación de los procesos de negocio electrónico las que convencerán a la mayoría de los gestores para que reestructuren sus negocios.

3.2.2

Además de formación en el campo de las TIC y del negocio electrónico –lo cual constituye un requisito político a largo plazo–, los gestores de las PYME necesitan también asesoría y orientación sobre las posibilidades que les brinda hoy por hoy el negocio electrónico. La mejor asesoría proviene de consultores bien informados en sus redes de apoyo, en especial a través de las organizaciones de representantes empresariales e industriales. Se ha de realizar un esfuerzo especial para garantizar que esta tarea sea llevada a cabo por asesores de calidad y en número suficiente. Asimismo, es necesario emprender iniciativas adecuadas en materia de formación y consultoría para llegar hasta los gestores de las PYME a fin de darles los conocimientos que precisen.

3.2.3

Junto con iniciativas mensurables de carácter específico, cabe considerar también que los incentivos fiscales facilitarán a los gestores la introducción en sus empresas de iniciativas relacionadas con el negocio electrónico. Las medidas de rebajas fiscales podrían servir de ayuda a la hora de establecer una empresa o de hacer frente a gastos operativos ya existentes, contribuyendo así a fomentar el uso de las TIC dentro de las PYME como un beneficio financiero.

3.2.3.1

El Comité coincide en que se debe prestar especial atención a la armonización de este tipo de incentivos para preservar una competencia leal en pie de igualdad en toda la Unión. Además, es crucial someter estos incentivos fiscales a un estricto control para garantizar que su utilización se corresponde con el fin que se ha previsto.

3.2.4

Para hacer frente a las importantes transformaciones que deberán acometer las PYME con vistas a triunfar en esta nueva y veloz economía emergente, será precisa una actividad rápida y continua en materia de formación. Cualquier iniciativa política destinada a promover el aprendizaje entre las PYME –competencias en materia de gestión, conocimientos tecnológicos y opciones estratégicas– deberá tener presente la necesidad de fomentar las redes sociales y el continuo diálogo entre las propias PYME.

3.3.1

Por lo que respecta a la cuestión de las TIC y las competencias de gestión, las PYME se encuentran en una situación de clara desventaja por los siguientes motivos:

3.3.1.1

Así pues, es difícil y muy costoso garantizar el acceso de las PYME a las TIC y los conocimientos en el sector del negocio electrónico. Esta circunstancia constituye un enorme obstáculo para lograr una mayor adopción por parte de las PYME de los procedimientos de negocio electrónico.

3.3.1.2

Las iniciativas para la transferencia de conocimientos anteriormente mencionadas también servirán para ayudar a los gestores a familiarizarse con algunas de las decisiones estratégicas que deberán adoptar. No obstante, siempre existirá la necesidad de asesoría experta y especializada, y de apoyo sobre la aplicación y el mantenimiento y gestión de los proyectos más importantes en el ámbito del negocio electrónico.

3.3.1.3

Las PYME pueden obtener parte de estos conocimientos técnicos en sus propias redes de apoyo. Los incentivos y subvenciones fiscales pueden también contribuir a la contratación de personal técnico y a la formación del personal, aunque es crucial someter estos incentivos fiscales a un estricto control para garantizar que su utilización se corresponde con el fin encomendado. Asimismo, también cabría alentar el establecimiento de redes y la puesta en común de los conocimientos técnicos entre distintos centros de competencia en el campo del negocio electrónico.

3.3.2

Por lo que respecta a la creciente necesidad de asesores en el campo de las TIC, sería deseable mantener un control sobre la calidad de los asesores en activo para proteger a las PYME contra profesionales de este sector sin escrúpulos e incompetentes. También sería útil disponer de un procedimiento para la certificación de calidad y de un código de conducta para los asesores de TIC y de negocio electrónico que trabajen con PYME sobre planes ya aprobados. El uso de las ayudas políticas (como las ayudas fiscales) podría limitarse a aquellas PYME que dispusieran de asesoría cualificada.

3.3.3

Los responsables políticos deben aceptar la necesidad de ampliar y extender la formación del personal para poder hacer frente a las exigencias de una economía del siglo XXI basada en el conocimiento y que depende en enorme medida de las TIC y de los procesos de negocio electrónico. Es necesario extender los actuales programas para llegar a un mayor número de gente en el plano económico y ampliar dichos programas para incluir una completa y necesaria formación. Esta educación ha de comenzar ya en la escuela y proseguir mediante iniciativas de formación permanente, con el respaldo de las redes sociales más adecuadas. El Comité comparte el entusiasmo que muestra la Comisión por el uso de técnicas y aplicaciones de educación electrónica dentro de las PYME como un complemento de las modalidades tradicionales para la formación de personal.

3.3.4

Los responsables políticos han de tener en cuenta la dimensión social subyacente al negocio electrónico. Es preciso lograr la participación del conjunto de la sociedad e incentivarla para que apoye la adopción del negocio electrónico y compruebe así los beneficios que éste reporta.

3.4.1

Las PYME han de tener acceso a soluciones asequibles y competentes en materia de negocio electrónico. A pesar de que las PYME son más del 99 % del total de empresas, la mayor parte de las aplicaciones relacionadas con el negocio electrónico, como los sistemas de gestión de relaciones con los clientes (CRM), están desarrolladas para responder a las necesidades de las grandes empresas. Las PYME necesitan soluciones rentables que puedan ser rápida y fácilmente aplicables y que se ajusten a sus necesidades particulares. Estas soluciones escasean hoy en día.

3.4.1.1

Son necesarias también iniciativas políticas para facilitar el desarrollo de soluciones de TIC y negocio electrónico que sean válidas y similares a las que existen actualmente en el mercado, que sean fácilmente aplicables en las PYME y que respondan plenamente a sus necesidades. El Comité considera adecuada la sugerencia que se hace en la Comunicación para que las PYME puedan colaborar con grandes empresas de TIC para crear soluciones que respondan a las necesidades prácticas del sector de la pequeña y mediana empresa, pero espera los resultados concretos de estas propuestas, que se podrán evaluar en profundidad al cabo del tiempo. El Comité valora positivamente la importancia que se concede a la participación de las PYME en el sexto Programa marco de IDT y el apoyo que ofrece dicho programa al desarrollo de software de fuente abierta y de soluciones de comercio electrónico interoperables, que son sustancialmente útiles y técnicamente factibles para proporcionar soluciones válidas y eficaces en este terreno para las PYME.

3.4.1.2

El enfoque adoptado hasta ahora por el Sexto Programa Marco de IDT, pese al anuncio de la programación existente, no muestra la participación directa de las PYME en las medidas, ya que en su inmensa mayoría no cuentan con las infraestructuras, los conocimientos técnicos, los conocimientos prácticos ni el personal debidamente formado necesario para participar y beneficiarse de las ventajas prácticas de dichas medidas.

3.4.2

Una simplificación a escala europea del procedimiento para el depósito de patentes facilitaría la comercialización de nuevas aplicaciones y tecnología para las PYME. Hoy por hoy, los costosos y gravosos procedimientos para registrar una patente constituyen un obstáculo para la innovación a pequeña escala y bajo coste.

3.4.3

La idea de la Comisión para promover la interoperabilidad del negocio electrónico mediante bancos de pruebas nacionales es alentadora. Esta iniciativa revestiría un gran valor para las PYME si se llevara a la práctica según los planes de la Comisión. No obstante, al contrario de lo que piensa la Comisión, el Comité no está seguro de que el sector privado esté suficientemente motivado para llevar a cabo este plan con un alcance lo suficientemente amplio.

3.4.4

Para ofrecer un estímulo a la innovación y el carácter empresarial por lo que respecta a la participación de las PYME en el desarrollo de aplicaciones de TIC, podría ser conveniente que los responsables políticos consideraran asignar a las PYME un determinado porcentaje del gasto público en tecnologías de la información y la comunicación.

3.5.1

Los mercados electrónicos están cobrando una creciente importancia para las PYME de determinados sectores, aun cuando muchas pequeñas empresas de estos sectores no están familiarizadas con el funcionamiento de los mercados electrónicos denominados B2B (empresa-empresa), ni tienen infraestructuras de TIC para aprovechar las oportunidades que brindan dichos mercados. Se necesitan iniciativas políticas para la formación de las PYME correspondientes y ayudarlas así a superar las barreras técnicas, económicas y legales para su acceso. Asimismo, el CESE pide a los empresarios y a los directivos de las PYME que sean conscientes de las condiciones especialmente complejas que existen a nivel mundial con la supresión de las barreras comerciales y el empleo de nuevas tecnologías y que continúen con decisión la modernización de sus empresas para poder hacer frente a las nuevas normas especialmente estrictas que rigen la competencia internacional

3.5.2

El Comité solicita a la Comisión que considere la creación de un procedimiento para la certificación de calidad de los mercados electrónicos, a fin de determinar cuáles son los sitios que aplican las mejores prácticas en la gestión de sus actividades.

3.5.3

El CESE pide a los Estados miembros que presten especial atención a las necesidades específicas de las PYME al poner en práctica los sistemas electrónicos de contratación pública y pide a la Comisión que continúe sus esfuerzos a favor de una verdadera coordinación a nivel europeo.

3.5.4

Las redes de colaboración en el sector del negocio electrónico ofrecen a las PYME un gran número de hipotéticas ventajas, por lo que el Comité apoya plenamente cualquier iniciativa política que fomente su desarrollo. Además de las ventajas comerciales directas que un grupo de PYME podría obtener al aunar sus fuerzas para participar en contratas mayores o más complejas para las que no podrían presentar su candidatura por sí solas, estas redes facilitan la transferencia de información y pueden contribuir a salvar la brecha de conocimientos y aptitudes anteriormente mencionada. Asimismo, también pueden establecer colaboraciones para desarrollar aplicaciones de negocio electrónico que respondan a sus necesidades específicas Hay que considerar que estas políticas, incluidas las ayudas financieras, sirven para difundir este tipo de redes.

3.5.5

Las PYME se muestran preocupadas por la protección de la intimidad y la propiedad intelectual una vez que entran a formar parte de los mercados electrónicos y las redes de cooperación. Cualquier garantía o acción tranquilizadora que ofrezcan la Comisión y los responsables políticos en este sentido servirá para fomentar esta participación.

3.6.1.

El CESE pide a la Comisión que revise las tres líneas de acción y los progresos realizados en la puesta en práctica a nivel nacional y europeo de las medidas mencionadas en detalle en su Comunicación «Ayudar a las PYME a pasar a la fase digital» y que extraiga las conclusiones necesarias sobre los posibles retrasos.

30.4.2004   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 108/29

1.1.1.

La propuesta de Directiva constituye una refundición de la Directiva 70/156/CEE relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre la homologación de los vehículos de motor y de sus remolques.

1.1.2.

Esta Directiva ha sido el principal instrumento jurídico para poner en práctica el mercado único en el sector automovilístico. En cuanto a los tractores agrícolas, quedarán incluidos en breve en este proceso gracias a la adopción de una nueva directiva que modificará la Directiva marco 74/150/CEE de 4 de marzo de 1974. El Comité emitió un dictamen sobre este asunto el 16 de abril de 1969 (1).

1.1.3.

La Comisión considera que ha llegado el momento de aplicar a los vehículos industriales los principios desarrollados hasta la fecha para otras categorías de vehículos.

1.1.4.

Después de haber consolidado en una primera fase los anexos técnicos de la Directiva 70/156/CEE en un único documento, la propuesta de Directiva objeto del presente documento (refundición) constituye la segunda fase para remodelar las disposiciones legislativas existentes. Así será posible disponer a partir de 2007 de un procedimiento de homologación aplicable a todas las categorías de vehículos industriales, sabiendo que la homologación comunitaria es obligatoria para los turismos desde el 1 de enero de 1998, y para las motocicletas y los ciclomotores desde el 17 de junio de 1999.

1.1.5.

La Comisión considera que con la aprobación de la propuesta de Directiva, que derogará la Directiva 70/156/CEE, que ha sido objeto de dieciocho modificaciones, se logrará un texto mejor estructurado, lo que redundará en beneficio de los fabricantes, los Estados miembros y los países candidatos.

1.2.1.

En relación con los Estados miembros, la Comisión precisa que se les ha informado por medio del grupo consultivo y el Grupo de trabajo «Vehículos de motor» (MVWG). Además, la Comisión ha tenido en cuenta los trabajos efectuados por el Grupo OTA (Opérationnality of Type-Approval) y ha aprovechado también en gran medida los trabajos del Grupo TAAM (Types-Approval Authorities Meeting). La mayoría de los expertos gubernamentales respaldan la propuesta, aunque con algunas reservas sobre cómo se debería aplicar la directiva a la homologación de vehículos industriales, es decir, si debería ser opcional u obligatoria.

1.2.2.

La Comisión destaca que los efectos de la propuesta de Directiva son enormes. En el cuadro que figura en el punto 5.2 de su exposición de motivos (véase anexo 1 del presente Dictamen), la Comisión compara las producciones anuales de EE.UU, Japón y la Unión Europea (de quince miembros) para las categorías «Turismos», «Camiones ligeros» y «Vehículos industriales pesados». Se observa que esta producción se estanca para la Unión Europea de quince miembros, por lo que cabe lamentar que la Comisión no haya añadido con carácter provisional una columna relativa a los doce países candidatos, en los cuales los industriales del Oeste están realizando grandes inversiones cuyo efecto será el incremento de la producción nacional (2). Al mismo tiempo, la Comisión indica que el número de vehículos industriales en la Unión Europea de quince miembros aumentará de 24 829 000 en 2000 a 32 867 000 en 2014. El Comité comprende que la propuesta de Directiva afectará a varios millones de vehículos, pero desea que la Comisión precise sus cifras y aclare estas informaciones, habida cuenta de que la Unión Europea contará con 27 miembros en 2014 y los doce nuevos miembros tienen un índice de progresión muy elevado.

1.2.3.

En lo que se refiere al sector de la automoción, la Comisión señala que ha participado desde las primeras fases de preparación de la propuesta y ha contribuido al desarrollo del concepto de los procedimientos de homologación multifásica. En general, el sector respalda la propuesta de la Comisión, siempre que se facilite un periodo de preparación suficientemente largo para que todos los fabricantes, incluidos los de carrocerías, cumplan los requisitos de homologación.

1.3.1.

Entre los conceptos incluidos en la propuesta de Directiva cabe señalar:

1.3.2.

La propuesta de Directiva constituye un conjunto coherente que simplificará notablemente las operaciones de homologación para los fabricantes:

2.1.

En un reciente dictamen sobre la propuesta de Directiva relativa a la protección de los peatones y por la que se modifica la Directiva 70/156/CEE (CESE 919/2003) (3), el Comité formuló diversas sugerencias, algunas de las cuales deben volver a incluirse en el presente Dictamen.

2.2.

El Comité aprueba y respalda las diligencias de la Comisión para refundir una Directiva que ha sido modificada dieciocho veces y que armoniza la normativa aplicable, contribuyendo a simplificar los procedimientos y favoreciendo a la vez el desarrollo del mercado interior.

2.3.

Sin embargo, en esta refundición de la Directiva 70/156/CEE existe un objetivo más global, pero insuficientemente desarrollado en opinión del Comité, relativo a la mejora de la seguridad vial y la protección del medio ambiente.

2.4.

Por consiguiente, el Comité recuerda, como ya lo hizo anteriormente, que la puesta en práctica de una homologación comunitaria obligatoria tiene como principal objetivo «incrementar la seguridad de los vehículos en uso y proteger a sus ocupantes en las colisiones, respetando simultáneamente el medio ambiente». Este objetivo debe inscribirse en un planteamiento global que supere la simple aplicación de medidas destinadas a minimizar las consecuencias de una colisión accidental o el fallo de un componente, sistema o elemento integrante del vehículo.

2.5.

En el Dictamen arriba citado relativo a la protección de los peatones, el Comité señalaba tres aspectos de la prevención que deberían figurar también en la exposición de motivos de la Directiva refundida:

2.6.

Por consiguiente, el Comité pide de nuevo a la Comisión que –pese al carácter técnico de la Directiva– modifique y complete la exposición de motivos de la propuesta de Directiva inspirándose en las propuestas arriba citadas, para desarrollar mejor «el contenido de una política global en materia de prevención de accidentes a favor de los usuarios de las carreteras y de las calles».

3.1.

El Comité, ante el impacto de la propuesta de Directiva y las consecuencias para la industria de la automoción en Europa, comparte la inquietud de los profesionales en cuanto a la necesidad de disponer de plazos suficientemente largos para su aplicación. Comprende dicha inquietud y la encuentra justificada, en particular para los fabricantes de carrocerías. El Comité no dispone de la información ni de los elementos de valoración necesarios, pero considera que los plazos previstos para la aplicación de la Directiva —que, según los tipos de vehículos, se escalonan desde el 1 de enero de 2007 al 1 de enero de 2010 (Artículo 40 y anexo XVI)— son razonables.

3.2.

En cambio, el Comité no comprende las reservas de algunos expertos gubernamentales. Desearía conocer los razonamientos de quien «argumentó que la aplicación obligatoria proporcionaría beneficios mínimos para la seguridad vial o el medio ambiente y que, en cambio, incrementaría el coste para los fabricantes». El Comité no está de acuerdo con esta posición. Por el contrario: está convencido del efecto positivo de la propuesta de Directiva para la seguridad y el medio ambiente si se tienen en cuenta sus propuestas de desarrollo de una política global en plazos aceptables.

3.3.

En cuanto a los costes para los fabricantes, serán sin duda alguna importantes, pero aceptables si se escalonan en un período de diez o veinte años. Esta es la razón por la que el Comité desea que se lleve a cabo una evaluación contradictoria, con el conjunto de las partes interesadas, del coste de la Directiva objeto de examen y se verifique la posibilidad de que la industria de la automoción pueda soportar los correspondientes costes en estos amplios plazos. El Comité considera que es preferible ampliar los plazos para aumentar las posibilidades de aplicación de una Directiva por las industrias, en lugar de establecer fechas insostenibles que tengan repercusiones en el empleo, los costes, y hasta en la supervivencia de las empresas, incluidos los fabricantes de equipos. A la hora de la ampliación y de las dificultades económicas que afronta Europa, esta comprobación previa se inspira en la aplicación de los principios de cautela y pertinencia.

3.4.

En lo que se refiere a los vehículos de fin de serie de que se trata en el artículo 26.3, el plazo de respuesta de los Estados miembros debería ser de un mes, en lugar de tres meses, con el fin de reducir el coste del almacenamiento.

3.5.

En su Dictamen sobre los «Tractores agrícolas» (4), el Comité, al tratar de la homologación del material y de los tractores agrícolas, llamó la atención de la Comisión sobre el desarrollo del mercado de vehículos de motor denominados «cuatriciclos de motor» (QUAD). Puesto que no figuran en la propuesta de Directiva objeto de examen ni en la Directiva relativa al material y los tractores agrícolas, el Comité subraya que es urgente armonizar en la UE la homologación de este tipo de vehículos.

4.1.

El Comité suscribe la simplificación y transparencia resultantes de la refundición de la Directiva 70/156/CEE.

4.2.

El Comité propone a la Comisión que –pese al carácter técnico de la Directiva– en la exposición de motivos, punto 3 «Antecedentes», subraye que el objetivo principal es no sólo incrementar la seguridad de los vehículos en uso para proteger a sus ocupantes, sino también para evitar colisiones con otros usuarios de la carretera: peatones, ciclistas y otros vehículos.

30.4.2004   

ES

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C 108/32

1.1

La Comisión Europea, con la propuesta de Directiva recogida en el COM(2003) 522 final, quiere refundir en un único texto la Directiva 88/77/CEE sobre la emisión de gases procedentes de motores de los vehículos industriales y todas las modificaciones sucesivas que han aprobado el Parlamento Europeo y el Consejo.

1.2

Asimismo, como se establece en los artículos 4 a 7 de la Directiva 1999/96/CE, la Comisión propone tres nuevos requisitos sobre el establecimiento de sistemas de diagnóstico a bordo (DAB), las medidas para garantizar la durabilidad de los sistemas de control de emisiones y las medidas para verificar la conformidad en circulación de dichos sistemas, respectivamente.

1.3

La propuesta de la Comisión con estos tres nuevos requisitos difiere en su estructura de las Directivas vigentes sobre homologación de vehículos de motor. Se trata de un esfuerzo por mejorar la eficacia del proceso de adopción de decisiones y simplificar la legislación propuesta para que el Parlamento y el Consejo puedan centrarse en la dirección y el contenido políticos, dejando a la Comisión la tarea de adoptar las prescripciones adecuadas para la aplicación de los mismos.

1.4

La Comisión ha seguido un «planteamiento por niveles», donde la propuesta y la adopción de la legislación se realizarán por dos vías, distintas pero paralelas. De acuerdo con ello:

1.4.1

por un lado, el Parlamento Europeo y el Consejo establecerán las disposiciones fundamentales en una directiva basada en el artículo 251 del Tratado CE mediante el procedimiento de codecisión, en la que se recogerán los principios fundamentales de los nuevos requisitos («propuesta de codecisión»);

1.4.2

por otro lado, las especificaciones técnicas de aplicación de las disposiciones fundamentales figurarán en una directiva adoptada por la Comisión con la ayuda del Comité reglamentario de adaptación al progreso técnico («propuesta de comitología»).

1.5

Por lo tanto, el documento COM(2003) 522 final contiene la propuesta de Directiva de codecisión (véase el punto 1.4.1.), mientras que la propuesta de Directiva de comitología todavía no está disponible (véase el punto 1.4.2.).

2.1

A la hora de redactar la propuesta analizada, la Comisión ha detallado y separado de forma clara la parte referida al establecimiento de nuevos requisitos de la parte relativa a la consolidación del texto de la Directiva con las modificaciones que ya han aprobado el PE y el Consejo.

2.2

La Comisión propone imponer los nuevos requisitos referidos a los sistemas DAB, las medidas para garantizar la durabilidad de los sistemas de control de emisiones y las medidas para verificar la conformidad en circulación de dichos sistemas en unas fechas que corresponden con las previstas para la entrada en vigor de las normas denominadas «Euro 4» y «Euro 5».

2.3

Sistema de diagnóstico a bordo (DAB). La Comisión propone su aplicación en dos etapas sucesivas con las siguientes fechas de entrada en vigor:

2.3.1

Durante la primera etapa, el sistema DAB debe detectar la aparición de fallos dentro del sistema de control del motor, cuando dichos fallos provoquen un aumento de las emisiones hasta niveles superiores a los umbrales establecidos. Asimismo, el sistema debe detectar «fallos de funcionamiento importantes» que se produzcan en cualquier sistema de tratamiento posterior de los gases de escape, como filtros de partículas y catalizadores.

2.3.2

Durante la segunda etapa, el sistema DAB debe detectar no sólo la aparición de fallos dentro del sistema de control del motor sino también la posible pérdida de eficacia de los sistema de tratamiento posterior de gases de escape que podrían provocar un aumento de las emisiones superiores a los umbrales establecidos.

2.4.1

La Comisión propone las siguientes definiciones de la vida útil de los vehículos (1) en los que deberán instalarse los motores cubiertos por la Directiva de que se trata:

2.4.2

A partir del octubre de 2005, el fabricante que solicite la homologación de un motor nuevo deberá demostrar que éste respeta los límites de emisiones durante un período equivalente a toda la vida útil de la categoría de vehículos en la que se quiere instalar.

2.4.3

A partir del mes de octubre de 2006, todos los motores instalados en vehículos nuevos deberán cumplir dicha disposición.

2.5

Verificación de la conformidad en circulación. Las definiciones de vida útil de los vehículos comerciales indicadas supra también se aplicarán para verificar la conformidad de los motores en circulación.

3.1

La ampliación de la Unión Europea obliga a disponer de versiones consolidadas de las principales Directivas, en aras de una mayor claridad y transparencia. Por lo tanto, es necesario aprobar la versión consolidada de la Directiva 88/77/CE; el Comité se felicita del esfuerzo que ha realizado la Comisión para llevarla a cabo.

3.2

El Comité acepta que la parte referida a la consolidación de la Directiva no requiere un debate específico, dado que coincide con decisiones ya aprobadas por el propio Comité (2), el Parlamento Europeo y el Consejo.

3.3

La propuesta de seguir un «planteamiento por niveles» supone que la propuesta y la adopción de las normas técnicas y legislativas se realice por dos vías, distintas pero paralelas.

3.3.1

La práctica de separar las disposiciones fundamentales, mediante las que se establecen las medidas propuestas, de los detalles técnicos necesarios para su aplicación puede servir para agilizar y reducir de manera determinante los plazos del proceso legislativo.

3.3.2

Por lo tanto, el Comité se muestra de acuerdo con el planteamiento de la Comisión para proponer los nuevos requisitos referidos al establecimiento de los sistemas DAB, las medidas para evaluar la durabilidad de los sistemas de control de emisiones y las medidas para verificar la conformidad en circulación.

3.3.3

De esta forma, las especificaciones técnicas de aplicación podrán ser debatidas y determinadas por los expertos que los Estados miembros pongan a disposición de la Comisión mediante el Comité reglamentario de adaptación al progreso técnico.

3.3.4

El Comité pide a la Comisión que tenga en cuenta las contribuciones que el sector y las demás partes interesadas quieran aportar para establecer dichas especificaciones técnicas.

3.4

No obstante, el Comité tiene la obligación de señalar que las propuestas de la Comisión sobre los sistemas DAB, la durabilidad de los sistemas y la conformidad en circulación se presentan con un retraso considerable respecto de los plazos que se fijan en los artículos 4 a 7 de la Directiva 1999/96/CE mencionados en el punto 1.2.

3.5

Asimismo, el Comité debe poner de relieve que la proximidad de las fechas de entrada en vigor de los nuevos requisitos es significativa y peligrosa.

3.5.1

Todo posible retraso en la aprobación de las dos directivas paralelas, la Directiva de codecisión y la Directiva de comitología correspondiente, hará que la industria se vea en la imposibilidad de obtener dentro de los plazos la homologación de los motores cuya comercialización se ha previsto para 2005.

4.1

La instalación de los sistemas DAB en los motores de los vehículos industriales europeos se producirá con un considerable adelanto respecto de otros mercados, incluidos el estadounidense y el japonés. Por lo tanto, no se dispondrá de la experiencia previa con la que se contó en la fase anterior, cuando los sistemas DAB se instalaron en los turismos.

4.2

Para estar preparados en 2005, los fabricantes de motores europeos debieron iniciar hace años los programas de ingeniería y puesta a punto de los sistemas DAB, con arreglo a las propuestas que presentaron y los debates mantenidos dentro del MVEG (3), en el que participan junto con la Comisión y expertos de los Estados miembros.

4.2.1

Hace tiempo que se superó el punto de no retorno en el que las estrategias básicas de los sistemas ya no pueden ser modificadas y se ha pasado a determinar el calibrado de éstos.

4.2.2

Por consiguiente, todo retraso en conocer la versión definitiva de las dos directivas paralelas será crucial. La introducción de modificaciones no previstas no permitiría cumplir las fechas de entrada en vigor de las medidas.

4.3

La obligación de demostrar la eficacia de los sistemas de control de las emisiones requiere ensayos que necesitan márgenes adecuados de preaviso. Una vez más, todo retraso en conocer la versión definitiva de ambas directivas paralelas podría provocar situaciones críticas nada desdeñables.

5.1

El Comité acoge muy favorablemente el nuevo planteamiento por niveles que la Comisión quiere experimentar con la propuesta de Directiva analizada. El hecho de separar las disposiciones fundamentales y los objetivos políticos de las especificaciones técnicas necesarias para su aplicación permite simplificar y reducir los plazos del proceso legislativo.

5.2.

El Comité considera que el Parlamento Europeo y el Consejo deben aprobar la propuesta de la Comisión con la máxima urgencia.

5.3

Por lo tanto, el Comité solicita que el Consejo y el Parlamento Europeo se esfuercen todo lo posible por alcanzar una posición común en un plazo que permita aprobar la propuesta de Directiva analizada antes de abril de 2004. Todo retraso adicional pondría en peligro el cumplimiento de las fechas previstas para la entrada en vigor de las nuevas medidas sobre durabilidad y sistemas DAB.

30.4.2004   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 108/35

—

el desarrollo de las redes transeuropeas de transporte debería constituir un elemento esencial para la cohesión económica y social de la nueva Europa;

—

debe garantizarse un desarrollo coherente y sostenible de la movilidad europea que permita un crecimiento armonioso del tejido económico y social del continente.

1.1

Entre los objetivos principales de la Presidencia italiana está dar un nuevo impulso a la política europea de infraestructuras de transporte. Aunque Alemania y Francia señalaron inmediatamente que esta «iniciativa de crecimiento para Europa» no debe prestar atención únicamente a las infraestructuras de transporte, sino que debe incluir las redes de energía, las telecomunicaciones, la investigación y el desarrollo, poner un interés específico en las infraestructuras de transporte está totalmente justificado. Cuando se hace un balance del nivel de realización de las redes transeuropeas en el ámbito del transporte (RTE-T) en los últimos diez años, el resultado es forzosamente muy decepcionante. No obstante, la Comisión Europea reaccionó en octubre con una Comunicación en la que tiene en cuenta de forma adecuada este enfoque más amplio e intenta transformado en una estrategia para crear más empleo (2).

1.2

Teniendo en cuenta la inminente ampliación de la UE y los cambios en la situación geoestratégica de Europa, las previsiones sobre el desarrollo del transporte en su conjunto y para cada uno de los modos de transporte, la creciente sensibilización sobre sus consecuencias para el medio ambiente y, por último, los pronósticos de débil crecimiento para la UE con las repercusiones que ello supone para el empleo, cabe plantearse la cuestión de si seremos capaces de responder a los desafíos sin emitir una clara señal en forma de una iniciativa europea común en materia de desarrollo de infraestructuras de transporte. Ésta no puede consistir simplemente en seguir aplicando recetas pasadas, sino que hemos de tener el valor de desarrollar nuevos instrumentos.

1.3

La Sección Especializada TEN del Comité Económico y Social Europeo y la Comisión «Obras Públicas y Redes de Infraestructura» del Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro (CNEL, Consejo Nacional de Economía y Trabajo) emitieron una resolución conjunta el 4 de septiembre de 2003, en Roma. Ambas destacaron la urgencia de desarrollar los corredores paneuropeos del Sur y el Este de Europa, a fin de mejorar las condiciones para impulsar el desarrollo de los transportes en toda la región mediterránea, la cual, de resultas del proceso de ampliación de la Unión Europea, adquirirá una nueva función económica, social y estratégica, como subraya la «Carta de Nápoles». La red de corredores actuales debe completarse con enlaces importantes, como, por ejemplo, el enlace de los corredores V y VIII a través de un corredor adriático. Al mismo tiempo es necesario velar por alcanzar un equilibrio entre los intereses de todas las regiones, incluidas las zonas menos favorecidas económicamente de la actual UE de los Quince y del Norte de Europa. El desarrollo de esta red paneuropea necesita más apoyo, tanto desde el punto de vista técnico y organizativo como desde el punto de vista financiero.

1.4

Diez años después de las primeras iniciativas fundamentales para desarrollar las RTE-T, la Comisión encargó a un grupo de expertos bajo la dirección de Karel van Miert que efectuara un balance de los progresos (3). Debe admitirse que no sólo la realización de los proyectos planeados está muy retrasada respecto de los plazos previstos, sino que la inversión pública en los transportes ha pasado del 1,5 % del PIB en los años ochenta a menos del 1 % en los años noventa. El 1 de octubre de 2003, la Comisión Europea presentó una propuesta para adaptar las orientaciones sobre las redes transeuropeas de transporte a la situación tras la ampliación de la UE (4). Su objetivo es construir una red coherente entre los nuevos y los antiguos Estados miembros y acelerar la realización de los proyectos prioritarios. Con las observaciones que siguen el CESE quiere prestar una nueva contribución a esta renovación conceptual de las RTE-T.

1.5

Las vías de comunicación transeuropeas son una condición esencial de la cohesión económica y social en la UE ampliada y fuera de ella. En este proyecto, que afecta a todo el continente europeo, pero que no se limita a él, deberán participar tanto los futuros como los actuales vecinos de la UE.

1.6

Las tres Conferencias Paneuropeas de Transporte de Praga (1991), Creta (1994) y Helsinki (1997) (5) sentaron, por un lado, los fundamentos de una red de grandes ejes de transporte (corredores); por otro lado, se acordó una serie de objetivos en materia de política de transportes que integraran de forma global principios de política energética, medioambiental, social y económica, a fin de crear condiciones de competencia justas y equilibradas. Este principio de cooperación en materia de política de transportes con los vecinos de la UE será necesario también en el futuro y la Comisión Europea también debería tenerlo en cuenta y apoyarlo en sus trabajos.

1.7

Los proyectos de infraestructuras que interesan a Europa sólo cumplen su función cuando responden a intereses económicos, políticos y sociales y los tienen en cuenta. Para ello se necesita algo más que la cooperación de los ministros de transportes, para ello se necesita la participación de las asociaciones empresariales, las empresas de transportes, los sindicatos, y las asociaciones ecologistas y de consumidores que tienen que funcionar en el nivel transfronterizo. Ello no se consigue con la mera adhesión a la UE. Por el contrario, la realidad del desarrollo de las RTE pone de manifiesto que los impulsos para la realización de las vías de comunicación europeas sólo pueden partir de un entendimiento y un consenso «europeos» apoyados por la sociedad que tengan en cuenta las realidades económicas y sociales. El CESE propone extrapolar estas experiencias con el «concepto de corredor» a las RTE-T, a fin de utilizar este potencial.

1.8

Por ello, a continuación se exponen peticiones concretas para la revisión de las orientaciones sobre las RTE, que incluyen la prolongación del trabajo en los corredores.

1.8.1

Los ejes de transporte y los corredores de las RTE deben potenciar la cohesión del mercado interior y reforzar las relaciones económicas y sociales para con los países vecinos. Deben constituir en primer lugar un enlace óptimo entre espacios económicos y, por tanto, deberán ser revisados también en función de este criterio. Hasta ahora, esto sucedía pocas veces, si es que sucedía, y era poco verificable. Como prueba se citan, en su caso, estudios científicos específicos, pero rara vez se exponen datos y opiniones controvertidos. Sólo se obtiene un cuadro realista cuando, además, se recaban las opiniones y las experiencias de las asociaciones. Hasta la fecha, la Comisión Europea ha recurrido demasiado poco a este instrumento.

1.8.2

Debe garantizarse la intermodalidad de los corredores/RTE, para lo cual es preciso establecer criterios de calidad verificables. Cada eje de transporte, cada corredor deberá desarrollar y aplicar estos criterios de forma individual; por ello se debe introducir el carácter obligatorio de los conceptos de la intermodalidad y de los planes de acción.

1.8.3

Deberá fomentarse en mayor medida una utilización de las vías de navegación interior compatible con el medio ambiente (véase también el punto 2.3.8). Para ello será necesario integrar los puertos, fomentar de forma especial el corredor fluvial VII (6), el del Danubio, construir enlaces con las líneas ferroviarias y elaborar las normativas técnicas y sociales apropiadas para la navegación interior transfronteriza.

1.8.4

El refuerzo del transporte marítimo de corta distancia y su correspondiente integración en los proyectos RTE/Corredores no son todavía suficientes. Por ello, cabe acoger con gran satisfacción la revalorización de las comunicaciones marítimas en la nueva propuesta de la Comisión El respeto de las normas de seguridad y de las condiciones laborales adecuadas es importante igualmente para este tipo de servicios de transporte y para su fomento. Además, deberán tenerse en cuenta las consecuencias para el medio ambiente de la existencia de líneas marítimas muy frecuentadas (por ejemplo, la entrada al mar Báltico) y de transportes de cabotaje.

1.8.5

Para el desarrollo del transporte por ferrocarril, teniendo en cuenta en particular la cooperación transfronteriza y su conexión con los puertos marítimos, deberán fijarse objetivos ambiciosos, pero realizables, cuya ejecución también deberá examinarse. Ahora que se están debatiendo los nuevos sistemas de telepeaje de las carreteras (7), deben crearse alternativas. Las importantes iniciativas de cooperación en el ámbito del transporte por ferrocarril que constituyen los corredores IV (8) y X (9) son buenos ejemplos para tener en cuenta.

1.8.6

Son necesarias más inversiones en el mantenimiento y el desarrollo de las infraestructuras de transporte, una mayor dotación financiera de la UE, así como un compromiso más formal de respetar el calendario de planificación de los proyectos «europeos». Al mismo tiempo, los recursos presupuestarios son limitados y debe procurarse alcanzar un desarrollo armonioso en su conjunto. Esto es, el desarrollo de las infraestructuras existentes deberá tener prioridad sobre las nuevas construcciones y las inversiones en los grandes ejes de transporte no podrán perjudicar excesivamente al transporte regional, que cubre todo el territorio. En su conjunto, debería examinarse si la conexión de las redes de transportes regionales con los corredores principales se ha llevado a cabo de forma óptima.

1.8.7

El éxito de las RTE y de los corredores depende de que los intereses medioambientales, la seguridad y la protección del consumidor se regulen de manera visible para los ciudadanos. Transporte, seguridad y desarrollo sostenible están indisolublemente unidos. Por ello, hay que considerar en pie de igualdad necesidades económicas e intereses sociales, y no sólo por lo que se refiere a los trabajadores del sector del transporte. Esto implica también una organización del transporte por carretera respetuosa con el medio ambiente y un refuerzo del transporte público de pasajeros. Las orientaciones sobre las RTE deberían completarse, tal como estaba previsto en un principio, con criterios cualitativos, como, por ejemplo, calidad de los servicios, seguridad, impacto ambiental de los transportes, condiciones de trabajo y cualificaciones profesionales. Deberán crearse a tal fin mecanismos de evaluación viables, como, por ejemplo, un informe de impacto ambiental específico para las RTE y los corredores, o algo similar.

1.8.8

En la integración de los corredores en las orientaciones sobre las RTE deberían incluirse y mantenerse las iniciativas positivas que suponen las cooperaciones en los corredores. En el futuro los corredores también desempeñarán una función de enlace más allá del territorio de la UE, con los países y con los continentes vecinos. Después de la ampliación no podrá procederse únicamente a «terminar los corredores que faltan», sino que deberán presentarse ofertas de cooperación serias y de amplio alcance geográfico. Deberá sopesarse cuidadosamente el efecto retroactivo que las decisiones que en la actualidad se están adoptando en la UE respecto a las RTE pueden tener en la cooperación ya establecida en los corredores.

Debe valorarse positivamente la nueva propuesta de la Comisión de nombrar coordinadores propios para fomentar las proyectos RTE prioritarios. De este modo aplicará la experiencia adquirida con los corredores de una manera positiva. También el propósito de introducir en el futuro procedimientos de planificación transfronterizos y evaluaciones de impacto medioambiental comunes es un paso en la dirección correcta. Es indispensable efectuar un seguimiento de los progresos según vayan produciéndose y, por ello, deben valorarse positivamente también los informes anuales previstos. La función de seguimiento prevista en la Declaración de Helsinki de 1997 nunca llegó en definitiva a cumplirse, aunque se publicaron informes separados, como los de la CEMT o los informes de situación regulares de los comités directores de los corredores, o el Informe TINA 1999. El trabajo de los coordinadores también debería servir para alcanzar los objetivos políticos arriba mencionados y, en este sentido, la nueva descripción de tareas del artículo 17 bis es un buen punto de partida para fomentar el diálogo entre promotores, usuarios, autoridades regionales y locales y representantes de la sociedad civil, así como para lograr una utilización óptima de las infraestructuras y salvar los posibles obstáculos (10). El CESE pide a la Comisión que utilice su experiencia y su apoyo por lo que se refiere a la realización de consultas con los medios socioeconómicos, el establecimiento de una mayor transparencia y la celebración de audiencias y de conferencias de diálogo. A este se respondió positivamente también en un intercambio de cartas entre la Sección Especializada TEN y la Comisaria Loyola de Palacio, en la primavera de 2003, y podría aplicarse de forma concreta en este momento.

2.1.1

La movilidad es un logro incuestionable de nuestro mundo moderno. Las múltiples actividades de tiempo libre, la afición a los viajes, e igualmente un mundo del trabajo que exige una flexibilidad cada vez mayor, hacen de la nuestra una sociedad en la que la movilidad ocupa un papel preponderante. Pero para muchas personas movilidad es también sinónimo de libertad y ésta, en su sentido tanto concreto como figurado, debe ser lo más ilimitada posible.

2.1.2

La movilidad es además una condición básica y determinante para el funcionamiento de partes fundamentales de nuestra economía. Las inversiones en la construcción de nuevas vías de comunicación, así como en el mantenimiento y la modernización de las existentes contribuyen a reforzar la coyuntura y crear puestos de trabajo.

2.1.3

Movilidad, sin embargo, no significa necesariamente tener que hacer trayectos largos. Un número más elevado de prestaciones de transporte no implica de forma alguna una mayor movilidad en sentido positivo. Por el contrario, un nivel de prestación demasiado elevado del transporte roza los propios límites: los embotellamientos en nuestras carreteras transforman la movilidad en estancamiento. Para solucionar este problema se defiende con frecuencia la opción de seguir desarrollando las infraestructuras de transportes. El transporte debe hacerse más rápido y fluido y, por tanto, más eficiente y económico. Al mismo tiempo debe incluir las zonas «apartadas» para ofrecer también perspectivas de desarrollo a la economía de las regiones periféricas.

2.1.4

Con todo, el CESE no ignora tampoco que surgen voces cada vez más críticas. No cabe duda de que el transporte presenta aspectos sombríos que constituyen amenazas para el ser humano y la naturaleza:

2.1.5

Cada vez más frecuentemente los críticos de la política de transportes desarrollada hasta la fecha se plantean la pregunta de cuándo puede considerarse óptima, o darse por concluida, la dotación de carreteras o de otras infraestructuras de transporte en un país. Cada vez se valora también de forma más crítica el hecho de que también en las regiones bien comunicadas en materia de transportes se reduzca la actividad económica o que el índice de desempleo sea alto; en consecuencia, muchos críticos cuestionan cada vez más la relación causal, tantas veces apuntada, entre infraestructuras de transporte y desarrollo económico.

2.1.6

Para el CESE está claro que en la evaluación de los planes de desarrollo de las infraestructuras europeas de transportes debe distinguirse netamente entre la etapa propiamente dicha de inversión (las medidas de construcción como tales) y las consecuencias ulteriores que se derivan de la explotación o de la utilización de las infraestructuras. Entre estas últimas cabe citar no sólo las repercusiones ecológicas y sociales, sino también los efectos en las infraestructuras de transporte nacionales o regionales existentes. En el Tratado de Maastricht se señala que las redes transeuropeas deberán consolidar la cohesión económica y social de la Unión Europea. No obstante, hay cada vez más estudios empíricos que demuestran que, contrariamente a los objetivos del Tratado, aunque el desarrollo de las RTE puede contribuir a mejorar la comunicación entre los centros económicos de Europa, reforzando de este modo la competitividad global de Europa, las diferencias existentes en términos de accesibilidad y de potencial económico entre las regiones centrales y periféricas de Europa aumentan, debido a la prioridad otorgada a las comunicaciones entre los centros.

2.2.1

En su sitio Internet, la Comisión Europea describe este problema evidente en términos muy precisos: «Las fronteras abiertas y el transporte asequible han dado a los europeos unos niveles sin precedentes de movilidad personal. Las mercancías se envían rápida y eficientemente desde las fábricas a los clientes, a menudo en distintos países. La Unión Europea ha contribuido abriendo mercados nacionales a la competencia y eliminando barreras físicas y técnicas para la libre circulación. Pero los modelos de transporte y las tasas de crecimiento actuales son insostenibles» (11).

2.2.2

En la Estrategia de Desarrollo Sostenible presentada en 2001 por la Comisión Europea ante el Consejo Europeo de Gotemburgo se señala acertadamente lo siguiente: «La Política Común de Transportes deberá tratar el problema de los niveles crecientes de congestión y contaminación y fomentar el uso de modos de transporte menos perjudiciales para el medio ambiente.» En ella se anunciaba que se iba a «dar preferencia a las inversiones en infraestructura para transporte público y ferrocarril (...)». El CESE ha valorado positivamente los objetivos de la Estrategia de Gotemburgo en diversos dictámenes (12).

2.2.3

El transporte, por consiguiente, tiene una importancia fundamental no sólo para la actual política económica. Las decisiones en el marco de la iniciativa de crecimiento para Europa deberán evaluarse no sólo bajo puntos de vista a corto plazo. En el futuro, la política de transporte de la Unión Europea debe convertirse sin duda en uno de los ámbitos de acción principales en el marco de la política de desarrollo sostenible y de lucha contra el cambio climático de la Unión Europea, y, tal como la Comisión ha señalado, para ello son necesarios algunos cambios. Por ejemplo, en la actualidad, el transporte es una de las causas principales del cambio climático, ya que origina un 28 % de las emisiones de gases de efecto de invernadero; sólo el transporte por carretera es responsable de un 84 % del porcentaje global. «Si no se toma decisión alguna para invertir la tendencia de crecimiento del tráfico, las emisiones de CO2 derivadas del transporte deberían aumentar un 50 % aproximadamente entre 1990 y 2010, alcanzando 1 113 millones de toneladas de emisiones, frente a los 739 millones registrados en 1990.»

2.2.4

Una de las causas de los problemas ecológicos y sociales es el elevado crecimiento del transporte por carretera y del transporte aéreo, mientras que otros modos de transportes respetuosos con el medio ambiente pierden terreno (13). A esta situación ha contribuido, entre otros factores, la política de infraestructuras de transporte. Según los datos de Eurostat, entre 1990 y 1999 la red de autopistas en la UE creció en más de un 25 %, mientras que en el mismo período la red de ferrocarril sólo aumentó un 4 % (14).

2.2.5

El CESE subraya que en prácticamente todos los intereses medioambientales (consumo de energía y utilización del territorio, emisiones, etc.) se ha demostrado que el ferrocarril, por delante de la navegación interior, es el modo de transporte más respetuoso con el medio ambiente, mientras que el automóvil, el avión y el transporte de mercancías por camión son con diferencia los que muestran los peores resultados en términos ecológicos. En el anexo al presente Dictamen figuran datos más precisos.

2.2.6

Durante los debates para la elaboración del presente Dictamen se abordaron también los efectos en el empleo que se derivan del desarrollo de los diferentes modos de transporte. Estudios efectuados en Alemania, en parte algo atrasados, muestran que la inversión en líneas de ferrocarriles tiene repercusiones más positivas sobre el empleo que las medidas de construcción de carreteras. El CESE propone a la Comisión que, para que la discusión se base en datos objetivos, encargue la realización de estudios específicos sobre estas cuestiones, al igual que hizo en el caso de los «costes externos».

2.2.7

Los grandes proyectos planificados han suscitado las protestas de los ciudadanos en muchos lugares, y parte de las medidas no pudieron realizarse o no se realizaron en los plazos previstos. A juicio del CESE, estas experiencias deben ser tenidas en cuenta sobre todo con vistas a la iniciativa de crecimiento para Europa y a la ampliación de la UE hacia el Este y la gestión del aumento del transporte que se derivará de ella. En resumidas cuentas, las declaraciones de la Comisión Europea citadas en el punto 2.2.1 deberán tener consecuencias, a fin de que no se repitan las mismas repercusiones negativas sobre los seres humanos y el medio ambiente en los países candidatos. La UE podría prestar una contribución decisiva para mantener el porcentaje –todavía elevado en dichos países– del transporte respetuoso con el medio ambiente en el conjunto de los transportes, que, no obstante en la actualidad se hallan en franco declive.

2.2.8

La finalidad de la política europea de infraestructuras de transporte no debe ser únicamente contribuir a alcanzar el objetivo de reducir las emisiones de CO2 en un 50 % hasta 2030, sino que, por el contrario, debe prestar una contribución positiva en todos los sectores del desarrollo sostenible (economía, medio ambiente, aspectos sociales) a fin de lograr una movilidad sostenible.

2.2.9

Por «movilidad sostenible» debe entenderse, a juicio del CESE, una movilidad que -

2.2.10

El CESE vincula los objetivos de sostenibilidad siguientes a una nueva política de transportes del futuro.

2.2.11

En el ámbito de la economía, las inversiones deberán contribuir a crear puestos de trabajo, aumentar el valor añadido (neto) regional, desarrollar un sistema de transportes eficiente desde el punto de vista macroeconómico y facilitar la sostenibilidad financiera.

2.2.12

En el ámbito social, las inversiones deberán procurar la protección de la integridad física, incluida la reducción efectiva del ruido. Deberán mejorarse las condiciones de trabajo de los trabajadores en los transportes y las inversiones tendrán en cuenta el principio de justicia social (lema: «movilidad para todos»). Las ciudades se planificarán en función de los seres humanos y no de los transportes; se tendrán en cuenta las necesidades de movilidad de todas las personas que viven en las áreas rurales (y, por tanto, no sólo las de los propietarios de un vehículo).

2.2.13

En el ámbito del medio ambiente, las decisiones de inversión ya contribuyen a los objetivos de la UE en materia de lucha contra el cambio climático. Deberá reducirse la utilización de territorio, se prestará más atención que hasta ahora a la protección de la naturaleza y del paisaje y a los espacios para las actividades de ocio al aire libre de los ciudadanos. La disminución de las sustancias contaminantes y la reducción de la utilización de recursos se convertirán en partes integrantes de la política de infraestructuras.

2.3.1

El CESE tiene presente que, de conformidad con el principio de subsidiariedad, la política de transportes depende en gran medida del ámbito de competencias y de la financiación de los Estados miembros. No obstante, es precisamente en el sector del desarrollo de las infraestructuras de transporte donde el presupuesto de la UE invierte cada año miles de millones a través de los Fondos Estructurales (incluido el Fondo de Cohesión). Su utilización debe orientarse de conformidad con los principios del desarrollo sostenible.

2.3.2

La política de transportes tiene que convertirse en una parte integrante de una política de ordenación territorial que tenga por objetivo contrarrestar de forma continuada el flujo de transporte y gestionar el transporte existente con ayuda de modos de transporte lo más ecológicos posible.

2.3.3

Esto quiere decir también que debe prestarse atención especial al hecho de que el desarrollo de las infraestructuras de transporte europeas (RTE/TINA) puede tener repercusiones mediatas e inmediatas en las infraestructuras nacionales y regionales. El CESE llama la atención sobre el peligro de que la concentración de las inversiones en los proyectos RTE o TINA, dada la situación de los presupuestos de los Estados miembros y de los países candidatos, pueda dar lugar a que se descuiden las infraestructuras regionales y nacionales. El CESE ha señalado ya en otros dictámenes que, en la actualidad, países como Polonia o Hungría gastan menos del 1 % de su PIB en el mantenimiento y construcción del conjunto de infraestructuras de transportes. Sin embargo, la realización de los proyectos TINA hasta 2015, tal como está previsto, requiere inversiones anuales que suponen aproximadamente un 1,5 % del PIB, sólo para los corredores. El CESE pide a la Comisión y a los Estados miembros y países de la adhesión que no se llamen a engaño con respecto a los problemas para la economía regional que podrían derivarse de ello.

2.3.4

El CESE se congratula de que, en el marco de la planificación de las RTE-T, se incluyan también enlaces con las infraestructuras de transporte locales, aunque expresa sus dudas de que la línea seleccionada de tren magnético Transrapid entre el aeropuerto de Munich y el centro de Munich pueda considerarse un proyecto viable.

2.3.5

El CESE, por consiguiente, confía en que en el futuro la UE utilice sus recursos financieros de forma fundamentalmente más estratégica. Deberá darse prioridad a la financiación de proyectos que se basen en los principios siguientes:

2.3.6

Por ello, las orientaciones sobre las redes transeuropeas (TEN y TINA) deberían someterse a una revisión (véase el punto 1.8) y mejorarse en un procedimiento posterior, de conformidad con estos principios de una política de infraestructuras de transporte sostenible, respetuosa con el medio ambiente y financiable a largo plazo.

2.3.7

A este respecto, el CESE valora positivamente que en la selección de los nuevos proyectos RTE prioritarios predominen los enlaces de ferrocarril. Con todo, aquí también (como en todos los proyectos de nuevas construcciones) vale el principio de buscar las modalidades adecuadas, que encuentren un elevado grado de aceptación entre la población y que contribuyan asimismo a evitar un estancamiento de la inversión.

2.3.8

Un ejemplo de conflicto potencial que puede surgir de las normativas de construcción que –sin tener en cuenta las circunstancias nacionales– se han propuesto en el marco de la revisión de las RTE, es el de las obras para mejorar la navegabilidad del Danubio entre Straubing y Vilshofen. Debe evitarse que el compromiso alcanzado en el nivel nacional entre el Gobierno federal y los defensores del medio ambiente para mejorar la navegabilidad teniendo en cuenta los intereses medioambientales, que también garantiza el respeto de la Directiva comunitaria sobre fauna, flora y hábitats, quede bloqueado por la exigencia de que el calado de carga sea de 2,50 metros durante todo el año.

2.3.9

En el futuro ya no podremos permitirnos establecer una competencia ruinosa entre los diferentes modos de transporte mediante inversiones paralelas. Esto significa que el empleo de recursos financieros, posible sólo de forma limitada tanto económica como ecológicamente, debe orientarse y optimizarse de conformidad con los criterios de sostenibilidad del CESE (véanse los puntos 2.2.9 a 2.2.13). En el futuro serán necesarios conceptos de transporte globales e integrados que se deriven de una política de ordenamiento territorial y de urbanismo sostenibles. Llevar a cabo una planificación de los transportes global e integrada supone no sólo diseñar proyectos de infraestructuras, sino sobre todo estudiar formas alternativas de desarrollo del territorio y, por tanto, del transporte, también para territorios más extensos. Para ello deben preverse asimismo tecnologías de información y comunicación innovadoras.

2.3.10

Esto significa también establecer, una vez que se hayan realizado análisis de impacto detallados y se haya examinado detenidamente el asunto, una relación equilibrada entre los modos de transporte. En particular, en la gestión de las distancias largas, deben utilizarse, cuando sea posible, las ventajas del transporte por ferrocarril y de la navegación.

2.3.11

El CESE subraya que una nueva política de transporte sostenible de estas características requiere un programa de inversión gigantesco y que con ello se contribuirá de forma considerable a la reactivación de la economía. No obstante, es preciso realizar una redistribución de las inversiones: un menor número de proyectos para nuevas construcciones de grandes dimensiones y, en su lugar, un programa de desarrollo más adecuado y más renovaciones (por ejemplo, para aumentar el atractivo del ferrocarril).

2.3.12

Para las RTE esto significa que los recursos financieros disponibles deberán concentrarse prioritariamente en la rehabilitación, la modernización y el mantenimiento de la red de ferrocarriles y de carreteras y de las partes de la red de navegación interior que sean justificables desde un punto de vista medioambiental. El CESE parte de la base de que también los proyectos RTE y TINA ya aprobados se revisarán para comprobar si se ajustan a las normas y requisitos esbozados en el presente Dictamen. En efecto, es obvio que todos los proyectos de nuevas construcciones deben ajustarse a los objetivos de sostenibilidad de la UE.

2.3.13

Los modos de transporte respetuosos con el medio ambiente (transporte por ferrocarril y algunas vías fluviales) disponen de reservas de capacidad considerables que pueden hacerse útiles a corto plazo, en particular en el sector ferroviario, mediante las medidas técnicas y organizativas apropiadas. El «ferrocarril del futuro» tiene que ganar terreno y convertirse en un prestador de servicios de movilidad atractivo. La UE debería hacer de este objetivo una prioridad en sus inversiones.

2.3.14

En las inversiones para construir vías de navegación interior que afectan al flujo natural de los ríos y los deltas de los ríos deberán introducirse modificaciones. Las inundaciones de los últimos años han puesto de manifiesto que debe actuarse con mayor prudencia. Si la navegación interior va a seguir desarrollándose como un modo de transporte respetuoso con el medio ambiente, ello deberá hacerse partiendo del principio de que son los barcos los que deben adaptarse a los cursos de agua, y no los cursos de agua al calado de los grandes barcos.

2.3.15

En todos los proyectos de nuevas construcciones deberá tenerse en cuenta que la satisfacción de los deseos de movilidad de las personas puede estar en contradicción con las necesidades vitales de los animales salvajes migratorios. Apenas nadie es consciente de que también los animales, al igual que los conductores, necesitan «autopistas» y «áreas de reposo» en todos los sectores del desarrollo sostenible (economía, medio ambiente, aspectos sociales). Así, la prevista «Vía báltica» atravesará importantes rutas de migración de lobos y linces, lo que truncará la oportunidad única de que se produzca una repoblación natural de estas especies en Europa occidental. Es decir, las evaluaciones de impacto medioambiental de las planificaciones de detalle deberán elaborarse de manera más completa de lo que es ahora el caso y deberán calcular los correspondientes costes adicionales, por ejemplo para la construcción de «puentes verdes».

2.3.16

En el futuro, los fondos de la UE sólo deberían emplearse para proyectos en los que la UE pueda probar de forma demostrable que contribuyen al objetivo de la creación de un sistema de movilidad sostenible. Un sistema de movilidad sostenible requiere las correspondientes condiciones marco, sobre las que el CESE ya se ha manifestado en diversos dictámenes. Entre ellas, cabe citar

3.1.1

La libre circulación de personas y bienes en el espacio europeo, condición fundamental para fomentar los intercambios, sólo puede garantizarse si se dispone de medios de transporte adaptados, eficientes y fiables.

3.1.2

En un principio, el desarrollo de las redes se centró sobre todo en los equipamientos de carreteras. A continuación, una política más ahorrativa en la utilización de los recursos energéticos, sumada a una mayor consideración del medio ambiente, impulsó la búsqueda de modos de transporte alternativos. En la actualidad existe la voluntad de transferir el previsible aumento del transporte de mercancías por carretera en las próximas décadas a otros modos de transporte (ferrocarril, navegación interior y marítima, etc.). Por el contrario, debe fomentarse el desarrollo del transporte público de pasajeros por autobús o autocar.

3.1.3

En fecha más reciente, la futura ampliación en 2004 del espacio europeo, de 15 a 25 Estados miembros, y posteriormente a 27, obliga a realizar la interconexión entre las redes y a desarrollarlas en los países que van a incorporarse a la UE.

3.1.4

Son conocidos, y se comparten, los objetivos, las perspectivas y las dificultades. Desde hace dos décadas se han traducido en proyectos ambiciosos a escala europea, presentados por la Comisión en forma de ejes directores y libros blancos, seguidos de algunas realizaciones concretas que constituyen el esbozo de un sistema europeo de redes de transporte eficientes.

3.1.5

Estas observaciones pueden hacer pensar que la acción emprendida con los ejes directores, sumada a los objetivos que figuran en los libros blancos, es satisfactoria. Los plazos fijados son razonables y, en función de los casos, los horizontes temporales son 2010, 2020 o más tarde, ya que integran paulatinamente las nuevas condiciones y los cambios. Pragmatismo, capacidad de adaptación y flexibilidad son, en efecto, condiciones necesarias del éxito, siempre que los objetivos se cumplan en los plazos previstos. Ello no es por desgracia el caso, ya que muy frecuentemente se producen retrasos.

3.2.1

Aunque las decisiones generales se tomen en el nivel de los ejes directores europeos, el principio de subsidiariedad deja las realizaciones concretas a la iniciativa de cada Estado, lo mismo que la parte fundamental de la financiación (excepto las infraestructuras que cuentan con financiación de los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión).

3.2.2

Por tanto, para cada gobierno europeo, las ambiciones a largo plazo están subordinadas a sus compromisos electorales, que se inscriben en la breve duración de un mandato (de cuatro a siete años según los casos) y cuyas posibilidades presupuestarias se redefinen por desgracia cada año.

3.2.3

En estas condiciones, la realización de unas redes de transporte europeas bien estructuradas y continuas sigue siendo en gran medida algo no controlable, a pesar de las buenas intenciones de los responsables de la toma de decisiones políticas y de los incentivos financieros de la UE.

3.3.1

Para mejorar la situación actual conviene examinar en qué condiciones se realizan en la actualidad las infraestructuras de transporte desde el punto de vista de su financiación.

3.3.2

Cuando los Estados miembros realizan en su territorio obras de infraestructura de las redes europeas, la UE les concede una contribución financiera muy limitada, a saber, un 10 % del coste total de las inversiones en forma de subvenciones inscritas en la línea «Transportes» del presupuesto de la UE. Esta contribución, que adopta la forma de subvenciones procedentes directamente del presupuesto comunitario, es insuficiente para permitir que las obras se emprendan con carácter definitivo. Sólo los proyectos que perciben ayudas de los Fondos Estructurales o del Fondo de Cohesión cuentan con porcentajes más elevados (del 30 % al 50 %).

3.3.3

Para aumentar la contribución de la UE a los proyectos de las redes de transporte europeas en forma de subvenciones que supongan del 30 % al 50 %, o incluso en forma de préstamos a largo plazo, es necesario que la UE disponga de recursos suficientes. Ahora bien, el presupuesto de la UE no debe crecer de forma incontrolada, ya que:

3.3.4

Teniendo en cuenta estos criterios, el CESE ha examinado algunas de las soluciones de financiación que se barajan en la actualidad y presenta a continuación diversas propuestas.

3.4.1.1

La Comisión, en su Libro Blanco: «La política europea de transportes de cara al 2010 (16): la hora de la verdad», abordó claramente la cuestión de la financiación en un capítulo titulado «El rompecabezas de la financiación», en el que recordaba que la Comisión ya dio la voz de alerta al respecto en 1993, cuando presentó la propuesta de autorizar a la UE a lanzar un empréstito, sugerencia que no fue aceptada por el Consejo. La Comisión pidió entonces que el porcentaje de financiación comunitaria se aumentara del 10 % al 20 %, para que resultara más atractivo para los Estados y tuviera un efecto de palanca. Pero se trata de un porcentaje máximo que puede aplicarse a algunos proyectos prioritarios y transfronterizos, y el Consejo no ha ratificado todavía la lista de los proyectos RTE-T que pueden beneficiarse de esté porcentaje que supone un mayor incentivo.

3.4.1.2

En estas condiciones, para los proyectos de RTE o RTE-T en los que la parte del tráfico europeo es superior a la parte del tráfico nacional, el índice de participación comunitaria en el proyecto debería ser muy elevado para ser atractivo y, sobre todo, equitativo (véanse los ejemplos del túnel de Brenner en Austria o la línea de alta velocidad Lyon-Turín entre Francia e Italia). El CESE considera que pasar el porcentaje de subvención del 10 % al 30 % para este tipo de proyectos no es equitativo para los países afectados, no constituye un incentivo suficiente y sólo eliminará parcialmente los obstáculos señalados por los países afectados.

3.4.2.1

En el mismo Libro Blanco, la Comisión propone para la realización de los proyectos que se creen «asociaciones entre el sector público y privado». En su Dictamen sobre la «Revisión de la lista de proyectos RTE en la perspectiva de 2004» (17), el CESE expresó su opinión al respecto:

« Por lo que se refiere a las asociaciones entre sector público y privado (APP), el Comité comparte el análisis de la Comisión sobre los límites de una financiación exclusivamente privada de infraestructuras de grandes dimensiones. No obstante, la financiación mixta no puede ser la única solución, dado que los inversores privados exigen, justamente, unas garantías y una rentabilidad segura para sus inversiones, lo que provoca un aumento de los costes. Además, hay que tener en cuenta otros factores:

3.4.2.2

Algunos Estados, para evitar tener que financiar con su propio presupuesto las infraestructuras de autopistas, han recurrido a la ingeniería financiera: el Estado en cuestión paga a un concesionario privado el importe de los peajes «virtuales» que los vehículos que utilizarán esta autopista habrían pagado. Esta financiación innovadora permite trasladar al sector privado los empréstitos necesarios. Aunque su coste sea ligeramente más elevado, la realización de los trabajos es más rápida.

3.4.3.1

El 23 de abril de 2003, la Comisión presentó también una Comunicación titulada «Desarrollo de la red transeuropea de transporte: Financiaciones innovadoras. Interoperabilidad del telepeaje» (18). El CESE, en su dictamen arriba mencionado, afirmó que compartía el enfoque de la Comisión y señaló que, aunque la mejora de la coordinación de las financiaciones públicas permitirá optimizar la utilización de los recursos y evitar los retrasos, no creará ningún nuevo ingreso.

3.4.3.2

La deseable creación de una agencia europea de infraestructuras de transporte garantizará para cada proyecto una mejor coordinación, aprovechamiento y flexibilidad máximos de las financiaciones públicas regionales, nacionales y comunitarias, a la vez que se vela por el respeto de los criterios de movilidad sostenible. Por consiguiente, con el tiempo, los recursos financieros disponibles para los transportes deberían ser mejor utilizados.

3.4.4.1

Tratándose de la interoperabilidad del telepeaje, el Comité se plantea algunos interrogantes sobre los objetivos de tipo técnico presentados por la Comisión en el marco de una búsqueda de medios innovadores para financiar el desarrollo de las redes de transportes transeuropeas (19). Los sistemas de telepeaje, tanto los ya existentes como los futuros, son un servicio que se propone a los usuarios para facilitarles el pago de los peajes y hacer el tráfico más fluido, pero para las RTE-T en modo alguno constituyen nuevos ingresos o un nuevo modo de financiación. Sólo se trata de un instrumento más apto para recaudar el importe de los peajes.

3.4.4.2

En cambio, aparte de los peajes pagados al concesionario de una obra y que figuran en su contrato de concesión, el establecimiento en algunas autopistas actualmente gratuitas (Alemania) de un peaje automático por tonelada/km transportada únicamente para los camiones contribuirá de hecho a aportar nuevos ingresos. Sin embargo, dado que la Comisión no se ha pronunciado sobre el destino que deberá darse a estos nuevos ingresos, es probable que, de conformidad con el principio de subsidiariedad y los criterios de déficit presupuestario establecidos en Maastricht, cada Estado miembro o cada región (propietarios de la obra en la que se percibe el peaje), utilice los ingresos percibidos para mejorar su red (ampliación de las vías existentes, mantenimiento). Por tanto, no puede considerarse que se trate de una financiación innovadora que permita la realización de nuevas conexiones por ferrocarril, carretera o navegación interior programadas en las RTE-T.

3.4.5.1

El Comité ha tenido conocimiento de la propuesta del Comisario europeo responsable de la política regional y reforma de las instituciones, Michel Barnier. «El presupuesto de la UE, a menudo excedentario, representa un 1 % del PIB comunitario. Es decir, que podría dar a las economías europeas cierto margen de maniobra, por ejemplo, por medio de un »Fondo para grandes obras de infraestructura«, puesto en reserva en períodos favorables y utilizado para financiar inversiones prioritarias en períodos menos favorables (...)». El Comisario pide además una mayor flexibilidad en la utilización de los fondos, en particular los Fondos Estructurales, a fin de facilitar su reorientación.

3.4.5.2

Tratándose de la financiación de un Fondo de dichas características, el Comité está obviamente a favor de la propuesta del Comisario de utilizar una parte de los excedentes del presupuesto de la Unión Europea para destinarlos sistemáticamente a un «Fondo para grandes obras de infraestructuras». No obstante, aunque estos excedentes puedan constituir un complemento que permita responder mejor a los desafíos que plantea la realización de las redes de transporte europeas, la parte principal de su financiación debe llevarse a cabo mediante recursos permanentes que no dependan, algunos años, de la no ejecución del presupuesto de la UE.

3.4.5.3

El Comité considera que la línea «Transportes» del presupuesto europeo, que asciende únicamente a 700 000 euros anuales (2000-2006), es insuficiente para lograr los objetivos fijados y ratificados en numerosas cumbres europeas, y que, por tanto, su dotación debe aumentarse de forma considerable.

3.4.5.4.

Finalmente, el Comité se congratula de que el Comisario responsable de la reforma de las instituciones haya propuesto el principio de la creación de un fondo «específico» alimentado por ingresos inicialmente no presupuestados, lo que prueba la viabilidad de un proyecto de dichas características, cuya realización dependería entonces exclusivamente de la voluntad política de los Estados miembros.

3.4.6.1

En un pasado reciente, el Comité señaló que la realización de las infraestructuras europeas de transportes constituye un reto capital para la Unión Europea. El CESE considera que es el futuro mismo de la UE el que está en juego y que ha llegado el momento de tomar decisiones históricas para garantizar que las generaciones futuras dispongan de medios de intercambio eficientes. Los recursos utilizados hasta hoy, en particular para la financiación de las infraestructuras, resultan para algunos proyectos insuficientes e ineficaces y producen retrasos que serán rápidamente irrecuperables frente a la competencia internacional. Por consiguiente, es imprescindible crear un instrumento de financiación verdaderamente innovador al abrigo de las fluctuaciones políticas y económicas nacionales.

3.4.6.2

El Comité recuerda que en 2003 ha propuesto en tres ocasiones (20) la creación de dicho fondo, cuyas características principales serían las siguientes:

3.4.6.3

Este fondo europeo de infraestructuras de transporte, por tanto, se constituiría mediante un impuesto especial de un céntimo por litro sobre todos los combustibles consumidos en las carreteras de la UE por el conjunto de los vehículos particulares, públicos o profesionales de transporte de mercancías o de pasajeros.

3.4.6.4

Las claras ventajas de un impuesto del tipo apuntado más arriba son las siguientes:

Sin embargo, pueden presentarse objeciones importantes de principio a un impuesto de ese tipo. Por ello, el CESE profundizará en su reflexión sobre esta modalidad de financiación de los proyectos de las RTE-T y expresa su deseo de que la Comisión elabore un estudio concreto y detallado al respecto.

30.4.2004   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 108/45

1.1

Europa, como el resto del mundo industrializado, depende enormemente de los combustibles fósiles. Los transportes aún dependen casi totalmente del petróleo, el carbón y, cada vez más, del gas natural. La generación de energía, por su parte, tiene una dependencia elevada que continúa aumentando. En la UE la dependencia de la generación de energía representa aproximadamente la mitad y se prevé que llegue al 70 % en 2020. Por otra parte, las finanzas de los gobiernos están vinculadas en exceso a los combustibles fósiles, en particular por los elevados impuestos sobre los combustibles para el transporte.

1.1.1

La gran dependencia de los combustibles fósiles crea diversos problemas. Es probable que la gestión futura de las reservas de combustibles fósiles dé lugar a largo plazo a determinados problemas de abastecimiento. En la actualidad, sin embargo, tales aspectos no inciden aún de modo especial en la capacidad organizativa de los mercados. No obstante, estos combustibles están constantemente en el punto de mira de la política internacional. La mayor parte de las reservas de petróleo y gas se encuentran en zonas con inestabilidad política o quedan, por otros motivos, fuera del alcance de las normas de mercado habituales y de la competencia. Sin embargo, en estos momentos la cuestión más urgente es el cambio climático, puesto que la combustión de los combustibles fósiles produce dióxido de carbono.

1.2

Un elemento central de la política energética europea es aumentar la utilización de fuentes de energía renovables. El Libro Verde sobre la seguridad del suministro energético en Europa señala las fuentes de energía renovables como piedra angular de la estrategia energética europea, que busca el desarrollo sostenible.

1.3

El Libro Verde presentaba dos objetivos principales para las estrategias que proponía:

El tercer objetivo, simultáneo, de las políticas energéticas es la competitividad de Europa, siguiendo el espíritu de la estrategia de Lisboa.

1.4

Las principales propuestas sobre energía renovable que ha presentado la Comisión son el Libro Blanco sobre energía renovable de 1997, la Directiva relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables («electricidad FER»), adoptada en 2001, y una Directiva relativa al fomento del uso de biocarburantes de 2003.

1.4.1

El CESE aprobó dictámenes sobre cada una de estas propuestas y en 2000 presentó además un dictamen de iniciativa sobre las energías renovables procedentes de la agricultura. En todos estos dictámenes el Comité apoyó sin reservas el objetivo de aumentar el uso de fuentes de energía renovables. También se respaldaron la mayoría de las medidas políticas propuestas, aunque se formularon algunas observaciones de detalle. En su Dictamen sobre la Directiva «Electricidad FER», el Comité expresó su inquietud por el hecho de que dejar a la discreción de los Estados miembros la elección de las medidas de apoyo y el nivel de las mismas pudiera dar lugar a un falseamiento de la competencia en el mercado interior.

1.5

Las medidas de apoyo a las energías renovables son necesarias porque muchas fuentes y tecnologías no siempre son competitivas en comparación con la producción energética tradicional, aunque podrían tener posibilidades de serlo. El apoyo puede verse también como una compensación a las energías renovables por las ayudas públicas que durante mucho tiempo han recibido las fuentes energéticas y los métodos de producción tradicionales, así como los costes producidos pero no soportados por la producción y el uso de la energía. Aunque muchos estudios respaldan estos argumentos, no todos coinciden, al menos plenamente.

1.6

El objetivo del presente dictamen de iniciativa es contribuir con datos, análisis y recomendaciones al debate siempre vivo sobre la energía renovable en un momento en que la Comisión está empezando a preparar la revisión de la Directiva «Electricidad FER». Muchas cosas han cambiado en los Estados miembros, aunque el plazo de aplicación de esta Directiva no es todavía inminente.

2.1

Las metas en el ámbito europeo son aumentar la utilización de fuentes de energía renovables. En la Directiva sobre la producción de energía renovable se encuentra una definición de electricidad FER. La Directiva indica que por fuentes de energía renovables se entenderán las fuentes de energía renovables no fósiles: energía eólica, solar, geotérmica, del oleaje, mareomotriz e hidráulica, biomasa, gases de vertedero, gases de plantas de depuración y biogás. La Directiva especifica que por biomasa se entiende la fracción biodegradable de los productos, desechos y residuos procedentes de la agricultura (incluidas las sustancias de origen vegetal y de origen animal), de la silvicultura y de las industrias conexas, así como la fracción biodegradable de los residuos industriales y municipales.

2.2

El Libro Blanco para una estrategia y un plan de acción comunitarios — »Energía para el futuro: fuentes de energía renovables« pretende duplicar la cuota de energías renovables del suministro energético total de la UE. Esto significa aumentar la utilización de fuentes de energía renovables (FER) hasta el equivalente al 12 % del consumo bruto de energía en 2010.

2.3

Para poner en marcha la aplicación de la estrategia definida en el Libro Blanco, en 1999 se inició una campaña que continuará hasta 2003. En algunas fuentes de energía renovables se marcaron objetivos indicativos para adiciones en el período 1999-2003.

2.4

La Directiva relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables (electricidad FER) establece un objetivo global para la cuota de electricidad obtenida de fuentes renovables en el 22 % del consumo eléctrico total de la UE en 2010 y marca los objetivos indicativos para la cuota de producción eléctrica renovable para cada Estado miembro.

2.5

El objetivo de la Directiva sobre biocarburantes es aumentar su consumo hasta el 2 % del consumo de gasóleo y gasolina en 2005 y hasta el 5,75 % en 2010. Junto con esta Directiva se ha aprobado la relativa a las deducciones fiscales para los biocarburantes, que establece un nuevo instrumento clave para su promoción en los Estados miembros.

2.6

La Directiva sobre electricidad FER no contempla normas claras respecto a las medidas de apoyo a la electricidad renovable. Sin embargo, afirma que la Comisión elaborará en 2005 un resumen de la aplicación y los resultados y entonces, posiblemente, tomará una decisión respecto a un método de apoyo único que se implantará en toda la Unión.

2.7

Entre tanto, en 2001 la Comisión fijó las directrices comunitarias para las ayudas estatales a la protección medioambiental, que, en principio, son de aplicación a la electricidad FER. El concepto esencial de estas directrices es que las fuentes de energía renovables pueden recibir ayudas estatales. Los regímenes de ayuda han de ser notificados a la Comisión. Se permiten cuatro tipos de ayudas. Las ayudas sólo pueden cubrir una parte de los costes (en determinadas circunstancias una parte sustancial) y no deben producir una compensación excesiva. Además, deben tener una duración limitada y su cuantía ha de ser descendente.

2.8

En la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de 2002 se acordó procurar una mayor utilización de las fuentes de energía renovables en todo el mundo, aunque no se estableció ningún objetivo. Sin embargo, la UE dio muestras de su compromiso formando una coalición de países con ideas similares para buscar un objetivo global para la cuota de energías renovables, en línea con el objetivo de la UE. La Comisión está preparando una Comunicación al respecto.

3.1

Promover la eficiencia energética es otro pilar de la política energética, con los mismos objetivos que la promoción de las energías renovables, es decir, la seguridad del suministro y la lucha contra el cambio climático. Una tecnología clave es la producción combinada de calor y electricidad (PCCE), sobre la que en breve se adoptará una Directiva. Otras medidas para la eficiencia energética son las normas de eficiencia para equipos, el etiquetado, una propuesta de Directiva sobre el diseño de los equipos eléctricos y otra sobre la gestión de la demanda.

3.1.1

Los Estados miembros también han aplicado medidas propias para promover la eficiencia energética. En algunos casos se han alcanzado acuerdos voluntarios. La opinión general es que aún son muchas las posibilidades en este ámbito.

3.1.2

Las medidas para aumentar la eficiencia energética normalmente no se solapan ni se oponen a las medidas para promover las energías renovables. Sin embargo, en el caso de la PCCE sí hay solapamiento, porque una de las fuentes de producción es la biomasa. Este solapamiento no debería provocar problemas en el mercado ni en cuanto al cumplimiento de las obligaciones derivadas de las distintas Directivas.

3.2

El régimen comunitario para el comercio de derechos de emisión, según se recoge en la Directiva aprobada recientemente, incluye la generación de energía que produce emisiones de CO2. Esta Directiva no incluye directamente la energía renovable ni otras fuentes de energía que no producen emisiones (como la nuclear), es decir, que según este régimen no se conceden derechos por la reducción de las emisiones de CO2 al invertir en generación de energía sin emisiones. No obstante, el sistema de límites máximos es un instrumento muy poderoso y fomentará indirectamente las energías renovables, puesto que hará subir los precios de la energía y el coste de utilización de combustibles fósiles, de tal forma que hará más competitivas las fuentes que no producen emisiones.

3.2.1

La Directiva sobre el comercio de derechos de emisión y la Directiva «Electricidad FER» se solapan y en algún aspecto no son coherentes. Puede interpretarse que la primera de ellas abarca también la cuestión, relacionada con el cambio climático, de la promoción de las fuentes de energía renovables. Cabe preguntarse si la cuestión de reducir las emisiones de CO2 debería dejarse exclusivamente al comercio de derechos de emisión y tal vez remodelar las medidas relacionadas con la Directiva «Electricidad FER» para promover sólo el objetivo de la seguridad del suministro. Según varios estudios, el comercio de derechos de emisión en la UE hará que aumente considerablemente el precio de mercado de la electricidad (se indican cifras que oscilan entre el 20 % y más del 100 %). ¿Es posible, desde el punto de vista económico y político, aumentar los costes aplicando también un régimen de ayuda directa a la electricidad FER que haga crecer más la factura de la electricidad del usuario?

3.3

La política agrícola de la UE tiene una gran influencia en la provisión de biomasa para usos energéticos. La reforma de la PAC supone cambios en este sector. Actualmente, los terrenos agrícolas tradicionales pueden destinarse también a la producción de cultivos energéticos subvencionados con 45 euros por hectárea.

3.4

El programa «Energía inteligente para Europa», una iniciativa de ayuda comunitaria para acciones no tecnológicas en el terreno de la eficacia energética y las fuentes de energía renovables, fue aprobado en junio de 2003. Este programa, que estará en vigor de 2003 a 2006, otorga ayudas a proyectos para eliminar las barreras comerciales a la eficacia energética y a las fuentes de energía renovables. Se estructura en cuatro ámbitos: ALTENER, dirigido a las fuentes de energía nuevas y renovables, SAVE para la eficacia energética, STEER para la energía en relación con los transportes y Coopener para la cooperación con países en desarrollo.

3.5

Las políticas de I+D son clave tanto para el desarrollo de nuevas soluciones renovables como para perfeccionar las tecnologías que están ya en el mercado o lo estarán en breve. Algunas formas de energías renovables que corresponden a la definición de la Directiva «Electricidad FER» están aún, de hecho, en una primera fase de desarrollo y necesitarán un gran trabajo en I+D para que pueda desarrollarse todo su potencial.

3.5.1

La tecnología del hidrógeno, que para ciertas aplicaciones llegará pronto al mercado, atrae mucha atención y expectativas. El gran potencial del hidrógeno como combustible para el transporte y para las baterías de combustible reside en que su uso no produce gases de efecto invernadero: puede ser una forma de almacenar electricidad y sustituir al petróleo. El hidrógeno se produce a partir del gas natural (fuente fósil de energía primaria), del agua derivada del consumo de electricidad de origen hidráulico o de la biomasa. Debe disponerse de cantidades suficientes de estas fuentes. Puesto que las reservas conocidas de gas natural son limitadas, sería preferible utilizarlas como combustible para el transporte. La energía nuclear y esperemos que, en un futuro, también la fotovoltaica son las más adecuadas para suministrar la electricidad necesaria para producir hidrógeno a partir del agua. También es preciso desarrollar más las técnicas de producción destinadas a reducir los costes, incluidas las tecnologías para manejar con seguridad este combustible, muy explosivo.

4.1

La transposición de las directivas para la promoción del uso de energía renovable y los biocarburantes aún está realizándose en algunos Estados miembros: es demasiado pronto para saber si todos los Estados miembros cumplirán las fechas que se han fijado, pero es probable que no sea así. Todos los Estados miembros han comunicado ya sus objetivos nacionales.

4.2

La mayoría, entre tanto, ha introducido regímenes nacionales de ayuda a las fuentes de energía renovables. Algunos han intensificado los regímenes que empleaban ya antes de las declaraciones de política comunitaria. Estos sistemas varían considerablemente de un país o otro, igual que el grado de compensación que ofrecen.

4.2.1

En los métodos de apoyo pueden señalarse cinco variedades principales:

4.2.2

Las tarifas de alimentación se usan al menos en Austria, Francia, Alemania y Grecia. Los sistemas de certificados se emplean en Bélgica, Dinamarca, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido y están previstos en Italia. La ayuda está incorporada al sistema fiscal de la energía y el carbón en Finlandia, los Países Bajos y el Reino Unido.

4.2.3

La ley alemana sobre energías renovables es un ejemplo de régimen de tarifas de alimentación y recompra. Este sistema prevé unas tarifas de alimentación garantizadas para los productores de electricidad a partir de fuentes de energía renovables durante veinte años. Hay distintas escalas tarifarias para las distintas tecnologías y distintos grados de eficiencia dentro de cada escala, normalmente por encima de 80 euros por MWh. Las tarifas suelen estar garantizadas durante algunos años y después se reducen gradualmente. Los costes se repercuten a todos los consumidores en una misma tasa. La ley alemana fue llevada a los tribunales para determinar su compatibilidad con la norma sobre ayudas estatales del Tratado y el veredicto fue que no constituye una ayuda estatal, puesto que no se utilizan recursos del Estado.

4.2.4

El sistema impositivo para la regulación de la energía de los Países Bajos es un ejemplo de sistema incorporado al régimen fiscal. La electricidad que no se produce a partir de fuentes de energía renovables tiene un impuesto para apoyar la producción de electricidad «verde». Los usuarios industriales en general están exentos del impuesto en virtud de un instrumento alternativo establecido para la industria, que está obligada a cumplir los objetivos mundiales de máxima eficiencia energética.

4.2.5

Las obligaciones para energías renovables del Reino Unido son un ejemplo de sistema de certificados y obligaciones. Se impone una obligación a los proveedores (3 % en 2002, 10 % en 2010) y los costes, incluida la posible multa (unos 45 euros por MWh), se repercuten a los consumidores.

4.3

Los sistemas son casi exclusivamente nacionales y las importaciones suelen estar excluidas. Incluso así, en ciertos casos los operadores pueden duplicar sus beneficios. Es el caso de la energía eólica que se produce en Alemania y se exporta a los Países Bajos, que puede beneficiarse del precio de tarifa de alimentación garantizada en Alemania y recibir una ayuda en los Países Bajos.

4.4

Se espera que la energía eólica sea la que más contribuya a los objetivos generales, por lo que los programas de ayuda se elaboran en consecuencia. La retribución por la energía eólica es hoy de más de 100 euros por MWh en Italia y Bélgica y de más de 50 euros en Francia, Austria, Portugal, Alemania y el Reino Unido. En algunos Estados miembros esta retribución se reducirá dentro de un plazo de cinco a quince años.

5.1

En 1997 la cuota de la electricidad FER en la generación de electricidad nacional sólo era superior a la media de la UE (12,9 %) en tres de los diez nuevos Estados miembros. Estos países son:

Todos ellos utilizan principalmente la energía hidroeléctrica, que es muy abundante. En los otros siete países la cuota de la electricidad FER en la generación de electricidad es bastante baja: ronda el 2 % de media.

5.2

El objetivo nacional de los nuevos Estados miembros es aumentar la generación de electricidad FER de forma que en 2010 duplique sobradamente la cifra de 1997. Esta tasa de aumento, por tanto, es casi igual al objetivo de los países de la UE. Uno de los problemas será que estos diez países no tienen un gran potencial eólico. Por tanto, la utilización de energía eólica no se presenta como opción viable para la generación de electricidad. Así pues, la utilización de la biomasa parece adquirir más importancia en la mayoría de los nuevos Estados miembros.

5.3

En cuanto al suministro de calefacción, los nuevos Estados miembros cuentan en general con amplias redes de calefacción urbana, aunque en algunos casos su mantenimiento ha sido insuficiente. El potencial de utilización de biomasa y PCCE en la calefacción urbana puede ser considerable, aunque no se dispone de datos concretos.

5.4

Parece haber un gran potencial para aumentar la eficacia energética en los nuevos Estados miembros –considerablemente superior a la de la UE– que debería fomentarse paralelamente con la electricidad FER. En especial, deberían organizarse campañas de información dirigidas a los ciudadanos sobre cómo ahorrar energía en el hogar.

5.5

Un posible beneficio podría ser que ya han empezado a trabajar para utilizar la electricidad FER en una fase posterior. Por consiguiente, podrán aprovechar la experiencia de éxitos y fracasos de la UE en la utilización de la electricidad FER. Para que esto sea realidad tanto en los nuevos Estados miembros de la UE como en los actuales, parece necesario supervisar a conciencia todos los años los resultados positivos y negativos del uso de la electricidad FER en todos los países de la UE. Así podrán continuarse los éxitos, reducir los errores y optimizar los costes de generación.

5.6

Parece esencial ayudar a los nuevos Estados miembros en este ámbito, puesto que su experiencia en la utilización de la electricidad FER es limitada según las estadísticas, lo cual indica que la mayor parte de la generación de electricidad FER depende de la energía hidroeléctrica.

5.7

Otro aspecto es el relativo a los costes de la electricidad FER. Todos los nuevos Estados miembros tienen carencia de recursos económicos. Por tanto, cualquier tecnología que necesite mucho capital y poca mano de obra representa una pesada carga y reduce la posible de que estos países alcancen el nivel de la UE en los próximos años. Un consumo energético elevado podría producir tasas reducidas de crecimiento y escasa competitividad.

5.8

En consecuencia, es fundamental conseguir precios competitivos en la producción de electricidad FER, especialmente para este grupo de países, puesto que pronto se verán obligados, lógicamente, a aceptar las mismas obligaciones y objetivos que los Estados miembros actuales.

6.1

El potencial de las energías renovables es grande, pero en muchos casos sigue estando limitado, incluso si no se toman en consideración los costes. Este potencial varía según las fuentes y, sobre todo, a lo largo del tiempo. Las formas de FER con mayor potencial a corto y medio plazo –principalmente las energías eólica, hidroeléctrica y la biomasa– también tienen limitaciones obvias. Otras formas de energía renovable, como la fotovoltaica y la mareomotriz, se encuentran aún en las primeras fases de desarrollo, por lo que su potencial sólo podrá determinarse dentro de veinte o treinta años, tal vez incluso más. Aún se necesita mucho trabajo de investigación y desarrollo. Esto supone enfoques y soluciones muy diferentes de los dirigidos a apoyar tecnologías casi plenamente desarrolladas para que sean más eficaces y cubran la última fase del camino hacia la plena competitividad.

6.2

La utilización de la energía eólica está limitada por la necesidad de otra energía complementaria y por la capacidad de la red. La producción de biomasa se fomenta por la política agrícola y forestal. La utilización de la biomasa para la producción de energía, no obstante, está condicionada por otros usos con un valor añadido superior. Puede suceder que la preferencia dada a estos por razones de mercado distorsione las fuerzas del mercado en detrimento de la producción de biomasa. En Europa es difícil, debido a la obligación de proteger la naturaleza, aumentar la producción de energía hidroeléctrica, ya que incluso existe oposición a planes prometedores para construir centrales pequeñas.

6.3

Un obstáculo grave y cada vez mayor al aumento del uso de las energías renovables es la resistencia de la opinión pública. Esta resistencia puede deberse a que no se comprende la importancia de aumentar la utilización de la electricidad FER y a una información incorrecta sobre las cualidades de las tecnologías. Para resolver esta situación deberían prepararse campañas de información y educación, sin olvidar que habría que incluir en los planes de estudio la importancia y las características de la electricidad FER. Obviamente, al decidir sobre la ubicación siempre hay que tener en cuenta la aceptación de la zona. Los avances tecnológicos también pueden aportar soluciones apropiadas, como la generación de energía eólica en alta mar, en lugar de en tierra firme.

6.3.1

Las tecnologías para la energía renovable atraen enormemente a los espíritus innovadores y emprendedores. Este hecho debe apoyarse y fomentarse. También deben impulsarse las posibilidades de participación e inversión locales. A pesar de estos sistemas de ayuda, en ocasiones bastante generosos, no deben olvidarse los riesgos.

6.4

Los largos procesos para la obtención de permisos hacen que invertir en electricidad FER resulte con frecuencia demasiado arriesgado y costoso. Debería introducirse un límite de tiempo y las autoridades deberían respetarlo. No obstante, los recursos judiciales contra las decisiones de las autoridades pueden prolongar el proceso de un modo impredecible, incluso años.

6.5

En muchos casos, para poder aumentar el uso de las energías renovables, es preciso desarrollar las infraestructuras lo cual exige tiempo. Además, el aumento del uso de la electricidad FER da lugar a nuevas exigencias y, en ocasiones, a problemas en las redes, sobre todo si no se presta la debida atención a los parámetros de ubicación. En consecuencia, el ritmo de crecimiento puede ser menor que el que marcan los objetivos o puede que los costes sean más altos.

6.6

En la práctica, el objetivo de promover la energía renovable es sustituir los combustibles fósiles, que emiten gases de efecto invernadero y en buena parte se importan de fuera de la UE. Dadas las tasas de eficiencia para el uso de la energía primaria, la producción directa de electricidad a partir de energías renovables, como el viento, es la mejor forma de sustitución. La sustitución de combustibles fósiles primarios por combustibles renovables es menos efectiva. La producción combinada de calor y electricidad a partir de biomasa aumenta considerablemente este efecto de sustitución. La Comisión ha observado el principio de sustitución en su planificación general, pero muchas veces no la ha tenido en cuenta al elaborar medidas de promoción ni al calcular los resultados.

6.7

Las fuentes de energía renovable despiertan muchas expectativas. Teniendo en cuenta las limitaciones mencionadas y los prolongados plazos que se necesitan en muchos casos, resulta obvio que la energía renovable no resolverá todos los problemas energéticos de Europa. Pueden convertirse en contribución importante para cubrir el aumento de la demanda. A corto y medio plazo no podrán sustituir al carbón o a la energía nuclear, mucho menos a ambas energías, ni siquiera en el supuesto más optimista dentro de una situación realista. A más largo plazo, es preciso desarrollar nuevos supuestos que inspiren y dirigen la I+D y otras acciones desde las primeras fases.

7.1

La eficacia de los instrumentos para aumentar el uso de energías renovables depende en buena medida de los detalles de su elaboración. En todo caso, parece que los regímenes de tarifas de alimentación resultan especialmente efectivos. Sin embargo, también deben considerarse la rentabilidad, los efectos negativos sobre los mercados y otras consecuencias de los sistemas.

7.2

La mayoría de los regímenes de ayuda no están abiertos a la competencia entre distintas energías renovables ni entre éstas y la producción tradicional. Muchos carecen de elementos para fomentar el desarrollo de las tecnologías y de la eficiencia. Además, se observa con frecuencia la falta de un mecanismo de barrera para impedir las compensaciones excesivas.

7.3

Las estructuras de los mercados del calor, la electricidad y el transporte presentan diferencias fundamentales. El calor tiene un mercado puramente local, ampliado por las redes de calefacción urbana. Los mercados de combustibles para el transporte son competitivos y en cierta medida están distorsionados por distintos sistemas impositivos dentro de la UE. El mercado de la electricidad comienza a abrirse, pero todavía hay muchos obstáculos al comercio transfronterizo. Liberar las infraestructuras y garantizar el acceso de terceros son cuestiones fundamentales.

7.3.1

Cualquier medida para promover el uso de combustibles procedentes de energías renovables para la electricidad y el transporte debería procurar cuidadosamente que no se falseara la competencia en el mercado interior. La igualdad de oportunidades en toda la UE, algo que en estos momentos no existe, debería plantearse como objetivo primordial.

7.3.2

En el caso de la electricidad deben tenerse en cuenta un aprovechamiento máximo en toda la UE de las circunstancias naturales y climáticas, así como la capacidad de la red actual, a la hora de planificar las medidas de promoción. De lo contrario, las soluciones nunca resultarán rentables y producirán costes de inversión y utilización mucho más elevados para lograr el mismo resultado final. Un ejemplo es la ubicación de los parques de energía eólica, que debe optimizarse según las mejores condiciones del viento y también en función de la capacidad y la utilización de la red. No es la situación actual, porque la referencia que se aplica son los objetivos nacionales.

7.4

La Directiva «Electricidad FER» establece criterios para los regímenes nacionales de ayuda, que han de ser compatibles con el mercado interior, tener presentes las distintas características de la electricidad FER, ser eficaces y sencillos e incluir regímenes transnacionales suficientes para mantener la confianza de los inversores. En su Dictamen sobre la Directiva «Electricidad FER» el Comité proponía que se apliquen otros principios más: una carga financiera razonable para los usuarios y los fondos públicos, reducir el grado de compensación, que se supriman las ayudas continuadas a largo plazo, plena transparencia y, en la medida de lo posible, que la decisión última quede en manos del mercado, incluido lo referente a los riesgos normales del mercado.

7.4.1

Estos principios siguen siendo plenamente válidos. Por desgracia, parece que muchos regímenes nacionales de ayuda no los respetan y es habitual que difieran en varios aspectos. En relación con estos principios, el sistema de tarifas de alimentación garantizadas y obligación de recompra parece estar en contradicción con varios de ellos.

7.5

Ya se han llevado a cabo algunos estudios sobre el rendimiento de los sistemas de ayuda y se han hecho previsiones sobre los incrementos resultantes en la producción y el uso de energías renovables. Algunos de ellos recuerdan que muchos instrumentos de la UE aún no están en vigor. Otros incluyen las repercusiones de las políticas y de los instrumentos que se utilizarán en el futuro inmediato. Los resultados varían notablemente, pero parece que casi todos los Estados miembros tendrán grandes dificultades para alcanzar los objetivos de aumentar la electricidad FER en 2010, al igual que la UE en conjunto.

7.6

En algunos casos, no obstante, se han conseguido grandes incrementos en energía renovable. El ejemplo más claro es el aumento de la energía eólica en Dinamarca, Alemania y España. Esto indica que es posible aumentar la proporción, incluso en zonas que, por sus circunstancias naturales, no resultan tan favorables, como el interior de Alemania. Si todos los Estados miembros siguen el ejemplo de quienes han logrado los mejores resultados, podría conseguirse el objetivo global de la UE.

7.7

Es decir, que no es imposible hacer realidad el objetivo de la UE: la cuestión es si los políticos y los votantes están dispuestos a aportar los recursos necesarios. Los costes deben resultar tolerables para los consumidores y no debe ponerse en peligro la competitividad global de las industrias europeas.

7.8

Muchos Estados miembros, en particular los tres mencionados más arriba, han optado por una retribución notablemente elevada a las energías renovables. Evaluar si son aceptables los costes para alcanzar los objetivos respecto a la electricidad FER es una decisión política. Sin embargo, la impresión es que, en muchos casos, los costes son considerablemente elevados si se comparan con las retribuciones de hasta 100 euros por MWh con los precios de mercado actuales de la electricidad (se excluyen la transmisión y los impuestos), que, por término medio, rondan los 25-30 euros por MWh.

7.9

Mientras la proporción de energías renovables que recibe ayudas sea escasa, el coste total también lo será. Pero cuando esta proporción aumenta, de conformidad con los objetivos, los costes empiezan a repercutir en la economía de los usuarios. Esto puede provocar reacciones entre los votantes, como en Dinamarca, o afectar a la competitividad de los grandes usuarios industriales de energía en particular, lo cual no puede decirse que responda a los objetivos de la estrategia de Lisboa ni a otras metas económicas.

8.1

En estos momentos parece que ni los Estados miembros ni la UE en conjunto alcanzarán los objetivos de aumentar la utilización de fuentes de energía renovables en 2010. Lo conseguido en algunos Estados miembros indica que no sería imposible alcanzar el objetivo de la UE. Sin embargo, no es seguro que puedan movilizarse la voluntad política y los recursos precisos.

8.2

Puesto que no existen directrices comunitarias respecto a sistemas de ayuda para la electricidad FER, los Estados miembros han aplicado sistemas nacionales con enfoques, diseños e intensidad muy dispares. Parece que muchos regímenes actuales deberán revisarse de forma crítica, muy especialmente en cuanto a su rentabilidad.

8.3

La situación actual crea obstáculos en el mercado interior cuando los planes son exclusivamente nacionales y se excluyen las importaciones. La opinión del Tribunal de Justicia respecto a la electricidad es que no es así, porque el mercado interior de la electricidad no se abrirá del todo hasta 2007. El comercio transfronterizo de electricidad, en cambio, ya es cotidiano y aumenta en toda la UE.

8.4

Tampoco puede hablarse de igualdad de condiciones entre los mercados de distintas partes de la UE. Hay varias razones que lo explican, como, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia Europeo (1), de conformidad con la cual la obligación legal de compra de electricidad establecida por una normativa alemana no constituye una ayuda estatal, puesto que no se utilizan recursos del Estado. Desde el punto de vista económico, sin embargo, existe apenas diferencia entre una subvención financiada directamente por el consumidor o por el contribuyente a través del presupuesto del Estado.

8.5

En cuanto a los diversos regímenes de ayuda, ninguno cumple todos los requisitos: ser eficaces, no distorsionar el mercado y fomentar la competencia y la innovación. En el caso de las tarifas de alimentación, las autoridades fijan los precios y las cantidades las fija el mercado. En el sistema de certificados es al contrario. Los sistemas de tarifas de alimentación pueden ser eficaces si se utilizan adecuadamente. Los certificados pueden no ofrecer una seguridad suficiente para la inversión y, al mismo tiempo, los precios pueden ser volátiles.

8.6

El coste de los sistemas para promover la electricidad FER en algunos casos es muy elevado. Es algo que está empezando a preocupar y que puede traducirse en una violenta reacción política ante el objetivo y las políticas de aumentar la utilización de energías renovables.

8.7

La Comisión, según se refleja en la Directiva «Electricidad FER», revisará en 2005 los avances en la utilización de electricidad obtenida de fuentes renovables y podría proponer un único sistema de ayuda. Habrá que esperar hasta 2012 para alcanzar la plena armonización. Es de esperar que la mayoría de los Estados miembros se oponga con firmeza si tienen que cambiar un sistema que han venido utilizando varios años.

8.8

En la fase en que nos encontramos puede pensarse que no es necesario introducir un sistema de ayuda único para la electricidad FER. Por otra parte, tampoco hay una sola respuesta a la elección de sistema. En opinión del Comité, debería desarrollarse un sistema común, introducirlo oportunamente y empezar ahora mismo a hacer frente a las situaciones que aumentan la fragmentación de los sistemas nacionales. Este sistema común, por su diseño, debería fomentar muy especialmente la innovación y la competitividad.

8.9

Corresponde a la Comisión la responsabilidad de aplicar las políticas que ha propuesto. Aunque aún nos encontramos en una primera fase de aplicación de las políticas comunitarias para las energías renovables, la Comisión debe estudiar muy cuidadosamente los problemas que se han señalado, antes de que se agraven con el tiempo.

8.10

El CESE recomienda a la Dirección General de Energía y Transportes que:

30.4.2004   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 108/52

1.1

A raíz del accidente del petrolero Erika, a finales de 1999, se constituyó la Agencia Europea de Seguridad Marítima, conforme al Reglamento (CE) no 406/2002 (1), con objeto de «garantizar un nivel elevado, uniforme y efectivo de seguridad marítima y prevención de la contaminación procedente de buques en la Comunidad». La citada Agencia facilitará a los Estados miembros la ayuda técnica y científica que les permita garantizar una aplicación correcta de la legislación comunitaria en materia de seguridad marítima y de prevención de la contaminación procedente de buques.

1.2

La Agencia es también responsable de la recogida de información y del aprovechamiento de las bases de datos disponibles sobre seguridad marítima, de la evaluación y auditoría de las sociedades de clasificación, y de la organización de misiones de inspección en los Estados miembros para verificar las condiciones de control de buques por parte del Estado del puerto.

1.3

En particular, la Comisión propone:

2.1

Dado el alcance de sus responsabilidades, la Agencia Europea de Seguridad Marítima desempeña claramente un papel esencial para garantizar la aplicación de las normas comunitarias e internacionales en materia de seguridad marítima, y la prevención de la contaminación accidental o ilegal procedente de buques.

2.2

Por esta razón, y en especial tras el desastre del Prestige, a finales de 2002, la Comisión decidió, en diciembre de ese año, acelerar la creación de la Agencia Europea de Seguridad Marítima, sin esperar la decisión del Consejo, que finalmente se tomó en el Consejo Europeo de diciembre de 2003, sobre la ubicación futura de la Agencia.

2.3

Ello ha permitido acelerar todo el proceso administrativo de contratación de personal –aún en curso–, y designar un consejo de administración y poner en funcionamiento, gradualmente, todos los servicios que componen la Agencia.

2.4

Por lo que se refiere a las enmiendas propuestas al reglamento de la Agencia Europea de Seguridad Marítima, el CESE apoya la propuesta de la Comisión, sin perjuicio de los comentarios que más adelante se hacen.

2.5

Es sabido que no todos los Estados miembros aplican la legislación comunitaria de la misma manera y al mismo tiempo, en especial en lo relativo a la seguridad del transporte comunitario. Sin embargo, son notables los esfuerzos de la Comisión para mejorar constantemente la armonización de los procedimientos y con ello su puesta en práctica, y para mejorar la seguridad de las personas y los bienes, y la protección del medio ambiente. Por consiguiente, el CESE acoge con satisfacción las modificaciones, por cuanto consolidan y precisan el papel de la Agencia Europea de Seguridad Marítima en la ayuda que ésta facilita a la Comisión en ámbitos como la elaboración y actualización de la legislación comunitaria, la organización de acciones de formación, la compilación y el mantenimiento de bases de datos sobre la seguridad marítima, la protección del transporte marítimo, la prevención de la contaminación y la cooperación con terceros países en estos ámbitos, la mejora de la calidad del control del Estado del puerto, y la evaluación y el reconocimiento de la certificación y la aplicación de la legislación pertinente por parte de terceros países.

2.6

No obstante, es importante recordar el Dictamen del CESE relativo a la constitución de la Agencia Europea de Seguridad Marítima (3), en el que señalaba la necesidad de hacer una distinción clara entre el mandato de dicha Agencia, que no tiene capacidad legislativa o normativa, y el del Comité de Seguridad Marítima, que tiene un papel regulador.

2.7

Por ello, el CESE insta a los Estados miembros a que aceleren el proceso de elaboración de planes de emergencia, y que revisen y pongan al día los planes nacionales existentes (incluyendo la realización regular de ejercicios prácticos), así como que adquieran el equipo necesario para poder dar una respuesta adecuada a los accidentes de gran alcance.

2.8

El CESE comparte también la decisión de que la Agencia desempeñe un papel que complemente las medidas que adopten los Estados miembros, es decir, que proporcione ayuda técnica y científica en caso de contaminación accidental o deliberada procedente de buques. Sin embargo, estima que cada Estado miembro debe continuar siendo responsable de la elaboración de sus planes de prevención y respuesta a la contaminación, y de proporcionar recursos adecuados a esta tarea. El CESE lamenta que, a pesar de que los Estados miembros sean ya responsables en este ámbito, algunos aún no estén todavía preparados adecuadamente para responder a accidentes del tipo de los desastres del Erika y del Prestige.

2.9

La Agencia Europea de Seguridad Marítima debe colaborar con los Estados miembros en la elaboración planes marítimos coherentes y coordinados de prevención de la contaminación y de respuesta cuando ésta se produzca, así como en la gestión de los recursos técnicos disponibles (buques especializados u otros equipos). Por lo tanto, sería aconsejable que el Agencia Europea de Seguridad Marítima pudiera desempeñar un papel activo en situaciones de urgencia, sin que esto represente, en modo alguno, una disminución de la responsabilidad de los Estados miembros. Ésta es la lógica en que se basa la inclusión de un nuevo punto c) iii) en el artículo 2.

2.10

El CESE también opina que, cuando se fleten buques para llevar a cabo estas tareas, deberá garantizarse que el armador, o eventualmente los armadores, respeta la legislación comunitaria e internacional, en especial en relación a la seguridad del buque y a las condiciones de vida y trabajo (incluyendo la certificación) de los miembros de la tripulación.

2.10.1

Sería de utilidad establecer con claridad la prevista gestión operativa de buques y equipos de asistencia en la lucha contra la contaminación. El CESE opina que deberían ser las autoridades nacionales quienes fueran responsables de la gestión de los medios disponibles durante la intervención.

2.11

Considerando que algunos de los países que pasarán a ser miembros de la UE desde mayo de 2004 son países costeros, y que, de acuerdo con los informes de acompañamiento sobre la preparación para la adhesión publicados en noviembre de 2003, todos sufren graves carencias en términos de capacidad administrativa y técnica, el CESE recomienda que se prevean planes especiales de apoyo al equipamiento de esos países. Con ello se podría evitar que haya zonas no incluidas en ningún plan o zonas que no dispongan de los medios de asistencia necesarios en caso de accidente. Asimismo, habrá de estudiarse el modo de cooperación en esta materia con terceros países fronterizos con los Estados miembros.

2.12

Por lo que se refiere a la inclusión de la seguridad marítima en las responsabilidades de la Agencia, el CESE reconoce que en este campo es también necesario garantizar que los planes nacionales elaborados por los Estados miembros sean efectivos. Ésta es un área en la que la Agencia Europea de Seguridad Marítima podría ayudar a la Comisión. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que estos planes nacionales incluyen a veces componentes militares a los cuales incluso la Agencia Europea de Seguridad Marítima tiene un acceso limitado. Para impedir que algunos Estados miembros bloqueen el acceso, es importante encontrar soluciones flexibles que, garantizando la eficacia de los planes nacionales tanto individual como globalmente, tengan en cuenta las reservas que puedan manifestar algunos Estados miembros.

2.13

Sobre todo, es importante asegurarse de que las normas para la mejora de la seguridad de los buques y las instalaciones portuarias se transpongan y se apliquen de manera armonizada y coherente, sin traicionar sus objetivos.

2.14

El CESE no puede pasar por alto el hecho de que en su reunión del pasado diciembre, el Consejo de Ministros de Transporte alcanzase ya un acuerdo de principio en relación con esta propuesta, sin haber tenido en cuenta ni el dictamen del CESE ni el informe del Parlamento Europeo, ambos en fase de elaboración en ese momento. Dado que es una situación que se repite regularmente, el CESE insta a que las consultas que se le hagan tengan plazos adecuados, a fin de que el proceso de aprobación de sus dictámenes pueda realizarse en tiempo útil.

2.15

El CESE considera también que debería profundizarse el debate emergente relativo a la creación de una guardia costera comunitaria. Aun cuando sea un asunto delicado, vinculado a aspectos de soberanía y de autoridad marítima, considera que la guardia costera podría funcionar, con un papel complementario al de la Agencia, en funciones de prevención y fiscalización.

3.1

El CESE apoya la propuesta de la Comisión, a la vez que destaca el importante papel que puede desempeñar la Agencia Europea de Seguridad Marítima. No obstante, hace hincapié en la necesidad de que se establezca una clara separación de competencias entre la Agencia y el Comité de Seguridad Marítima.

3.2

El papel de la Agencia en la lucha contra la contaminación no debería sustituir al de los Estados miembros, sino complementarlo.

3.3

El CESE lamenta que, pese a los paquetes Erika I y II, algunos Estados miembros no están debidamente equipados con los medios materiales y humanos necesarios para responder a grandes accidentes, por lo que su equipamiento debería ser asunto de máxima prioridad.

3.3.1

Por otra parte, la elaboración por los Estados miembros de planes de emergencia acumula considerable retraso, por lo que el CESE insta a que se acelere este proceso con el fin de poder contar rápidamente con una red coherente que cubra todas las aguas mediterráneas.

3.4

Se deberá prestar una atención especial a la ayuda a los futuros Estados miembros con vistas a su equipamiento con medios materiales y humanos de prevención y lucha contra la contaminación.

3.5

El CESE recomienda profundizar el debate en torno a la idea de crear una guardia costera comunitaria, que podría complementar el papel de la Agencia en los aspectos de prevención y fiscalización.

30.4.2004   

ES

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C 108/55

1.1

El 1 de abril de 1987, la Comisión Europea decidió dar instrucciones a sus servicios para que procedieran a la codificación de todos los actos jurídicos, como máximo tras su décima modificación, e incluso en plazos inferiores, para garantizar que las normas comunitarias sean claras y fáciles de entender.

1.2

Dado que en los actos objeto de codificación ninguna modificación sustantiva puede ser introducida, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión convinieron, mediante un acuerdo interinstitucional celebrado el 20 de diciembre de 1994, un método de trabajo acelerado para la rápida aprobación de los actos codificados

2.1

El objeto de la propuesta sometida a examen es proceder a la codificación de la Directiva del Consejo 92/14/CEE, que regula el uso de aviones de acuerdo con las disposiciones que se han fijado a nivel internacional en la materia. La nueva Directiva sustituirá a los diferentes actos jurídicos que son objeto de la operación de codificación. La propuesta respeta en su totalidad el contenido de los textos codificados y se limita, por tanto, a reagruparlos realizando en ellos únicamente las modificaciones formales que la propia operación de codificación requiere.

2.2

La Directiva afecta a las normas sobre emisiones sonoras de los aviones de reacción subsónicos civiles.

3.1

El CESE acoge favorablemente la propuesta de la Comisión que tiene por objeto dotar de claridad y transparencia a la legislación comunitaria.

30.4.2004   

ES

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C 108/56

30.4.2004   

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C 108/57

1.

El CESE considera apropiado permitir la aplicación de unos niveles de seguridad equivalentes a los dispuestos explícitamente en la legislación en aeropuertos utilizados únicamente por aeronaves de pequeño tamaño, aeronaves de la aviación general o aeropuertos utilizados con escasa frecuencia, debido a que no sería conveniente la inversión en equipos costosos de seguridad. La propuesta corrige asimismo algunos pequeños errores de escasa importancia. Por lo tanto, el CESE apoya la propuesta.

2.

El CESE al mismo tiempo desea destacar la importancia del nuevo apartado 3 bis del artículo 4, en el que se dispone que «cada vuelo procedente de una zona demarcada de un aeropuerto comunicará este hecho al aeropuerto de destino antes de la llegada del vuelo». Esta información es esencial para garantizar que puedan tomarse medidas de seguridad adecuadas para recibir a los pasajeros y los equipajes de zonas «demarcadas» de aeropuertos de «origen» que están en tránsito o entran en el edificio de una terminal donde no existe ninguna separación física entre los pasajeros que llegan y los que salen. La compañía aérea es la más capacitada para proporcionar esta información.

3.

Finalmente, el CESE subraya que las medidas nacionales de seguridad (a las que se refiere el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento (CE) no 2320/2002) deberán aplicarse a las «zonas demarcadas» y no a las aeronaves de la aviación general o de pequeño tamaño (de menos de 10 toneladas métricas de peso máximo al despegue (MTOW) o menos de 20 plazas) que lleguen a un aeropuerto de destino donde no exista ninguna «zona demarcada».

30.4.2004   

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C 108/58

a)

transponer a la legislación comunitaria la Decisión revisada del Consejo de la OCDE de 14 de junio de 2001, y el Convenio de Basilea revisado;

b)

abordar los problemas que plantea la aplicación, la gestión y el cumplimiento del Reglamento de 1993 y proporcionar mayor claridad jurídica,

c)

favorecer la armonización internacional en el ámbito de los traslados transfronterizos de residuos, y

d)

reorganizar y simplificar la estructura de los artículos del Reglamento con el fin de hacerlo más claro y lógico.

a)

El ámbito de aplicación del Reglamento se delimita con más precisión.

b)

Los términos «notificante», «destinatario», «expedición» y «destino» no se han armonizado con los del Convenio de Basilea y los de la Decisión de la OCDE de 2001.

c)

Se incorporan algunas definiciones nuevas.

d)

Se propone la modificación de la definición de «autoridad competente» a fin de que se ajuste al Convenio de Basilea.

e)

Se añade una definición del concepto de «gestión ambientalmente racional».

f)

Se clarifica la definición de «notificante».

a)

El número de listas de residuos se reduce de tres a dos y, al mismo tiempo, se propone reducir a dos el número de procedimientos correspondiente.

Así pues, se propone fusionar la lista de residuos semipeligrosos (anexo III) y la lista de residuos peligrosos (anexo IV) en un solo anexo —el anexo IV—, y mantener el actual anexo II como anexo III.

Concretamente, esto significa que:

b)

Se prevé también que las autoridades competentes den su autorización de forma individual y en un plazo máximo de treinta días, y se añaden algunas garantías de procedimiento para el notificante.

c)

Se propone que las instalaciones provisionales de valorización y eliminación estén sujetas a las mismas obligaciones que las instalaciones definitivas (véanse las observaciones que se hacen más adelante).

d)

Se propone ampliar y aclarar la lista de información y la documentación que debe acompañar a los traslados de residuos no peligrosos.

e)

En consonancia con la Decisión de la OCDE de 2001, los traslados de residuos destinados a análisis de laboratorio no estarán sujetos al procedimiento de notificación y autorización previa por escrito.

f)

Los residuos que contengan productos químicos de tipo COP estarán sujetos a las mismas disposiciones que los traslados de residuos destinados a la eliminación.

g)

Se propone establecer una norma de procedimiento relativa a las discrepancias entre autoridades competentes con respecto a la clasificación de los residuos.

h)

La fianza o la cobertura de seguro que constituya el notificante deberá ser obligatoria y legalmente vinculante en el momento de la notificación.

i)

Se propone que la obligación de retirada de los residuos (traslados que no puedan llevarse a cabo y traslados ilícitos) se aplique también a los residuos no peligrosos destinados a la valorización.

a)

Estas modificaciones y disposiciones adicionales están relacionadas sobre todo con la aplicación de los requisitos de procedimiento del Convenio de Basilea, que no se corresponden con los aplicables a los traslados intracomunitarios.

b)

Según la Comisión Europea, esta propuesta no impondrá cargas económicas adicionales sobre el sector; en cambio, podría implicar algunos gastos adicionales para determinados Estados miembros.

c)

Asimismo, considera que la presente propuesta promoverá una aplicación más uniforme del Reglamento y reducirá las distorsiones de la competencia en el mercado interior.

3.1

El Comité Económico y Social Europeo considera que la propuesta de la Comisión mejora la «rastreabilidad» de las operaciones de traslado de residuos. El texto propuesto debe contribuir a la desaparición de determinadas prácticas, y garantizar, con carácter homogéneo, el rigor necesario para la realización efectiva de buenas prácticas que mejoren la protección del medio ambiente y aporten una visión más ajustada del desarrollo sostenible.

3.2

La propuesta hará más transparentes las actividades de los profesionales de los residuos, dotándolas de mayor rastreabilidad y responsabilidad, concretamente mediante los mecanismos de declaración, las garantías financieras y la obligación de retirada de los residuos cuando el traslado no pueda llevarse a cabo. Aumentará también la responsabilidad de las administraciones, por la exigencia de notificar por escrito su acuerdo a las operaciones de traslado que se prevean (cualificación de las operaciones, autorizaciones de explotación de las instalaciones de tratamiento, conformidad, etc.), aspecto necesario hasta ahora inexistente. Las administraciones deberán también respetar los plazos, a fin de no ralentizar las operaciones.

3.3

La organización racional del texto debería hacer más fácil su aplicación, lo que debería reducir las distorsiones de la competencia en el seno de la Unión. Es preciso señalar que la Comisión de Medio Ambiente del Parlamento Europeo, por una parte, y el pleno del Parlamento, por otra, han examinado ya el texto propuesto (1). Es de lamentar que no se haya consultado antes al CESE, a fin de permitirle participar en el debate parlamentario, que ha hecho aportaciones positivas al texto.

3.4

El CESE destaca no obstante que el enfoque adoptado parece basarse en un procedimiento destinado a los traslados simples, en un cargamento, mientras que en la práctica se procede a transportes múltiples bajo un procedimiento general de notificación. Tanto las cargas administrativas y los costes correspondientes como el hecho de que los volúmenes transportados son de una amplitud que requiere varios cargamentos, explican que los transportes simples sean excepcionales.

4.1.

El fundamento jurídico hace referencia a los artículos 175 y 133 del Tratado constitutivo de la Unión Europea. Si bien es evidente que debe tenerse en cuenta el artículo 175 –relativo a la política de medio ambiente–, la referencia al artículo 133 es sin duda prematura. En efecto, en la actual situación, sería preciso eliminar muchas de las disparidades existentes en el seno de Europa, antes de dar por sentado que la Europa de los residuos es un mercado real.

La no homogeneidad de las definiciones, y una falta de claridad y precisión que a menudo conducen a interpretaciones divergentes en diferentes lugares de la UE –con recursos muy frecuentes al Tribunal de Justicia– son elementos que indican que estamos todavía lejos de la concepción de mercado en el sentido europeo.

La Comisión debe, sin duda alguna, proceder a hacer posible la apertura de este mercado, franqueando para ello diferentes etapas, en primer lugar:

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C 108/62

1.1

La tierra está rodeada de gases, algunos de los cuales, al absorber y reflejar el calor, causan un incremento de las temperaturas al nivel del suelo. Esto es lo que se denomina efecto invernadero. Las concentraciones de este tipo de gases (dióxido de carbono, metano, vapor de agua, óxido nitroso, ozono y otras sustancias artificiales con contenido de gases fluorados) han aumentado como consecuencia de la actividad humana.

1.2

Si no se consigue frenar o invertir estas tendencias –y el consiguiente calentamiento global–, terminarán por provocar un cambio climático permanente y potencialmente perjudicial. Alcanzar un equilibrio entre este objetivo y las necesidades que presenta la población del planeta en todos los niveles de desarrollo representa el mayor desafío con el que se enfrenta hoy por hoy la humanidad.

1.3

La respuesta internacional quedó definida en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, aprobada en 1992, y en el Protocolo de Kioto de 1997. La UE ha hecho del cambio climático una de las prioridades del Sexto Programa de Acción Comunitario 2001-2010 en materia de Medio Ambiente.

1.4

En junio de 2002 la UE estableció el Programa Europeo sobre el Cambio Climático (PECC) como un proceso consultivo con muchas partes interesadas para determinar cómo la UE podría alcanzar mejor los objetivos de Kioto. En su primer informe presentado en junio de 2001, el PECC identificó 42 opciones rentables para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un equivalente a 644-765 millones de toneladas de dióxido de carbono (MT CO2 eq.). Entre éstas se incluían diversas medidas para restringir el uso y las emisiones de determinados gases fluorados.

2.1

La propuesta pretende delimitar las emisiones de hidrofluorocarburos (HFC), perfluorocarburos (PFC) y hexafluoro de azufre (SF6), de uso generalizado como refrigerantes, disolventes de limpieza y agentes para la fabricación de espumas, así como en aplicaciones médicas y especializadas como la lucha contra incendios, la fabricación de semiconductores y equipos de conmutación y la producción de magnesio.

2.2

Todas estas sustancias son gases con un potente efecto invernadero cubiertos por el Protocolo de Kioto. Se espera que las medidas propuestas permitan reducir las emisiones producidas en el año 2010 entre 23 y 75 millones de toneladas equivalentes de dióxido de carbono, y cabe la posibilidad de que estas reducciones sean incluso mayores una vez que las acciones surtan pleno efecto.

2.3

La propuesta se basa en el artículo 95 del Tratado. Las acciones para armonizar los requisitos sobre control, contención y uso de los gases fluorados ayudarán a los Estados miembros a cumplir sus obligaciones de acuerdo con el Protocolo de Kioto y servirán, al mismo tiempo, para brindar una protección esencial al mercado interior.

2.4

El artículo 3 trata sobre el control y la contención de fugas procedentes de aparatos fijos de refrigeración, aire acondicionado y bombas de calor, así como de sistemas de protección contra incendios. El artículo 4 se refiere al mantenimiento y recuperación de los gases al final de su vida útil para su reciclado, regeneración o destrucción. El artículo 6 requiere de los productores, importadores y exportadores la elaboración de registros sobre la producción, el comercio y la utilización de estos gases fluorados, y la presentación de los datos correspondientes a la Comisión. Los artículos 7 y 8 prohíben la comercialización y posterior uso de determinados gases fluorados para aplicaciones de carácter específico.

2.5

Los artículos 9 y 10 abordan de manera particular el uso de gases fluorados en los sistemas móviles de aire acondicionado de los vehículos de turismo y los vehículos industriales ligeros. Se propone un sistema de cuotas transferibles para dar tiempo a los fabricantes a introducir los cambios necesarios de una manera rentable. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 10, se prohíbe el uso de gases fluorados con un «potencial de calentamiento mundial» (Potencial de calentamiento mundial (PCM) después de 100 años/CO2 = 1) superior a 150 en vehículos nuevos comercializados a partir del 1 de enero de 2009.

3.1

El CESE reconoce que existe una necesidad permanente y urgente de reducir las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero y apoya enérgicamente a la Comisión en su denuedo por lograr la plena ratificación del Protocolo de Kioto. Por consiguiente, acoge con satisfacción la propuesta relativa al control y utilización de determinados gases fluorados. Las acciones propuestas se han desarrollado conjuntamente con las partes interesadas para dotar a los Estados miembros de unas medidas rentables que les permitan alcanzar sus objetivos en materia de reducción de emisiones. El CESE espera que estas medidas, a su vez, sirvan de modelo para su aplicación por parte de terceros países.

3.2

Las actividades cubiertas por esta propuesta (refrigeración, aire acondicionado, aplicaciones médicas y especializadas) se consideran cada vez más fundamentales para la continuidad de la vida humana. Sin ellas sería imposible el abastecimiento diario de alimentos frescos y resultaría cada vez más difícil llevar a cabo una actividad segura y productiva en el hogar, el trabajo o durante los desplazamientos.

3.3

No obstante, las actividades encaminadas a paliar estos efectos térmicos también pueden contribuir al calentamiento mundial como consecuencia de la fuga de los refrigerantes utilizados (efectos directos) y el aumento en el uso de la energía para propulsar los sistemas de refrigeración (efectos indirectos). Por lo general, los efectos indirectos son mayores que los directos. En el caso de un frigorífico de uso doméstico, el uso de energía representa el 96 % de todas las emisiones. En un vehículo, el sistema móvil de aire acondicionado puede llegar a aumentar el consumo de combustible y las emisiones hasta en un 20 %.

3.4

La elección del refrigerante se limita en gran medida al amoniaco, el dióxido de carbono, el agua, los hidrocarburos o los fluorocarbonos (HFC). Cada uno de ellos presenta ventajas e inconvenientes. A corto plazo, no parece que vayan a aparecer nuevas formas moleculares para este uso. Los clorofluorocarburos (CFC) presentados en los años 30 como una alternativa segura y barata al amoniaco, el dióxido de azufre o los hidrocarburos, están siendo retirados progresivamente de conformidad con el Protocolo de Montreal por su elevado potencial de agotamiento del ozono (PAO). Además, tienden a registrar un elevado potencial de calentamiento mundial (PCM).

3.5

Por lo que respecta a la refrigeración de uso doméstico, se ha resuelto el problema que planteaba la inflamabilidad del sustituto preferido, el isobutano, con una reducida carga inicial (30-60 gramos), un bajo índice de fugas y la utilización de sistemas eléctricos a prueba de explosiones.

3.6

Los centros comerciales dependen del amoniaco en emplazamientos remotos o allí donde se cuenta con personal cualificado acostumbrado a trabajar en condiciones de peligrosidad o con mezclas de HFC, como los supermercados, donde la seguridad es fundamental por la presencia de público. En estos casos resulta esencial mejorar el diseño, el control y la contención.

3.7

El aumento de la demanda de sistemas móviles de aire acondicionado en los vehículos de uso privado se produce tras una caída de los costes y una mayor sensibilización sobre los efectos que ocasiona el cambio climático a escala local. Sin embargo, la carga inicial (750 gramos) del refrigerante, normalmente un HFC 134a poco inflamable pero con un PCM de 1 300, supera con creces a la de un frigorífico de uso doméstico. Su vida útil es mucho mayor (1 200-2 400 gramos), como lo son aún más sus efectos indirectos.

3.8

En estas condiciones, es imprescindible rediseñar y mejorar la contención para permitir una utilización segura ya sea del HFC 152a —ligeramente inflamable pero con un PCM de sólo 140–, el butano –sumamente inflamable pero con un PCM de apenas 3— o el dióxido de carbono que, si bien no es inflamable, exige una presión más elevada, lo cual podría traducirse en un mayor consumo de carburante y en un riesgo de asfixia para los ocupantes del vehículo en caso de accidente. Así pues, es importante cualquier implicación relacionada con el diseño del motor y la carrocería, el mantenimiento y la depuración o reciclado al final de la vida útil.

3.9

En opinión del CESE, es extremadamente urgente que se incluyan los sistemas móviles de aire acondicionado en los procesos de homologación destinados a todos los nuevos modelos comercializados en el mercado europeo. En este sentido, es fundamental la introducción por parte de la Comisión Europea de unas normas comunitarias para la medición —con y sin sistemas móviles de aire acondicionado— de las fugas, el volumen total de emisiones y su impacto en la contaminación atmosférica y en el cambio climático.

3.10

Por todo ello, el CESE coincide con la Comisión en que, para proteger el medio ambiente en todo el planeta, el fundamento jurídico de esta propuesta deberá recaer en el artículo 95 del Tratado al objeto de orientar y proteger el mercado interior en aquellos sectores que se vean más afectados. Para asegurar su plena repercusión, es crucial establecer unas tendencias sostenibles a largo plazo por lo que respecta a las preferencias de los consumidores y la innovación asociada a la fabricación en estas industrias de suministro global. Es necesario que la UE mantenga su posición de liderazgo, siga adelante con el proceso de consulta a las partes interesadas y, por último, ofrezca incentivos para emprender acciones positivas y establecer un marco en el que puedan desarrollarse de una manera oportuna y rentable.

3.11

A este respecto, los gobiernos nacionales desempeñan un importante papel por medio del intercambio de las mejores prácticas como, por ejemplo, los sistemas de control que se aplican en Suecia (para la reducción de fugas procedentes de centros comerciales y detallistas desde un 30 o 40 % hasta unos niveles que oscilan entre el 5 y el 8 %) y los Países Bajos (el sistema STEK de aparatos de refrigeración a salvo de fugas), o la puesta en marcha de sistemas para informar y recompensar cualquier decisión adoptada por los consumidores que pudiera afectar al medio ambiente global. Se debería extender cuanto antes el uso del etiquetado energético –que ya reviste una gran importancia en los sistemas de uso doméstico– a los sistemas comerciales y móviles.

3.12

Con la incorporación a la UE de diversos países que, a pesar de encontrarse en fases distintas y presentar diferentes índices de desarrollo interno, ya se han comprometido con los Protocolos de Montreal y Kioto, el CESE anima a la Comisión a que prosiga sus actividades para reducir de manera sostenible y realista las emisiones de gases de efecto invernadero, protegiendo un mercado interior ampliado y ofreciendo a los fabricantes e importadores unas reglas del juego estables. El CESE coincide en que la figura del reglamento es el instrumento legal más adecuado para esta propuesta.

4.1

El documento deberá incluir consideraciones sobre la seguridad y la salud de todas las personas que estén en contacto con los productos durante toda la vida útil de los mismos.

4.2

Faltan algunas definiciones. Asimismo, es necesario aclarar los conceptos de «operador» y «propietario» de los sistemas fijos. La Comisión deberá colaborar con las partes interesadas para garantizar la plena cobertura de situaciones reales.

4.3

Las recomendaciones relacionadas con la contención son endebles y apenas contemplan acciones o controles específicos de instalaciones poco fiables y que presenten fugas. Es preciso seguir con mayor detenimiento los sistemas sueco y neerlandés. A medida que aumenten los incentivos para reducir las fugas ya en la fase de diseño, se deberá contemplar una relajación en la frecuencia con que se someten a control aquellas instalaciones energéticas nuevas y eficaces que puedan demostrar unos reducidos índices de fugas, independientemente del refrigerante que en ellas se utilice. Los usuarios deben ver en la reducción de las fugas tanto una ventaja desde el punto de vista económico como una contribución para mejorar su rendimiento medioambiental. Tanto los acuerdos de carácter voluntario como los sistemas de etiquetado e incentivos, la información a través de la prensa económica o el reconocimiento por parte de los consumidores de los avances realizados pueden servir para impulsar los cambios deseados en las prácticas ya existentes.

4.4

El artículo 5 prevé actividades de formación para el personal encargado de la contención y la recuperación, pero no de la instalación, el mantenimiento y la inspección. Éste es un aspecto crucial si se persigue un cambio eficaz.

4.5

El CESE respalda la presentación de informes que se esboza en el artículo 6. En comparación con las normas atmosféricas comunitarias, los informes nacionales presentan una calidad dispar: sin una base de datos coherente y sólida, será difícil determinar los progresos realizados y las medidas que resulte necesario acometer en el futuro.

4.6

Dada la necesidad de compensar los riesgos y las ventajas que entrañan la refrigeración y el aire acondicionado, sería preferible someter estas actividades específicas a futuras acciones legislativas –como la homologación de los sistemas móviles del aire acondicionado– antes que centrarse en un único conjunto de refrigerantes.

4.7

El sistema de cuotas de emisión para los sistemas móviles de aire acondicionado es complejo y resulta difícil comprender su estricta necesidad. Siempre y cuando los plazos sean realistas, la medida preferible consistiría en una homologación de nuevos modelos basada en todos los aspectos de la eficiencia energética, la limitación de emisiones y la igualdad en la aplicación a fabricantes e importadores a partir de, por ejemplo, el año 2012. Asimismo, es preciso establecer una fecha límite, por ejemplo en 2020, para la cual todos los vehículos nuevos, ya sean modelos nuevos o existentes, deberán respetar plenamente las nuevas normas. Igualmente, se deberán alentar sistemas para fomentar la sustitución de los modelos existentes que no reúnan estos requisitos.

4.8

Por último, el consumidor asume un papel y una responsabilidad cruciales. Cuando se estime que las actividades revisten un carácter esencial, el consumidor deberá conocer las opciones de que dispone y las consecuencias de cada una de ellas. Si se ocasionaran gastos especiales, como en caso de mantenimiento o eliminación, se deberá identificar estos gastos e informar al respecto. Los sistemas de etiquetado han desempeñado un importante papel a la hora de incrementar la eficiencia energética de los frigoríficos de uso doméstico. Esta iniciativa deberá ampliarse cuanto antes, con la ayuda de la Comisión, a otros sistemas de refrigeración y aire acondicionado.

4.9

Por lo que respecta a otras aplicaciones que, aun siendo de carácter opcional, representan un gasto relativamente insignificante, o a alternativas más seguras ya fácilmente disponibles, el CESE respalda el planteamiento de la Comisión recogido en los artículos 7, 8 y en el anexo II, que considera adecuado. En ámbitos complejos y de gran importancia como el suministro de medicamentos en inhaladores dosificadores, son preferibles los acuerdos de carácter voluntario, acompañados de un paulatino avance y de un intercambio de las mejores prácticas.

4.10

Los demás usos de gases fluorados no cubiertos por esta propuesta –como, por ejemplo, en vehículos industriales pesados y en sistemas de refrigeración en el transporte vial, ferroviario y marítimo– deberán incluirse en posteriores propuestas una vez que se disponga de los datos necesarios.

30.4.2004   

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C 108/65

1.1.

Con arreglo a la Propuesta de Reglamento 2003/0193, los actuales y los nuevos Estados miembros (éstos a partir del 1 de mayo de 2004) que tengan una frontera terrestre común con un tercer país vecino podrán, si lo consideran oportuno, celebrar acuerdos bilaterales con dicho país, basados en el principio de reciprocidad, para establecer un régimen de tráfico fronterizo menor.

1.2.

Con arreglo a la Propuesta de Reglamento 2003/0194, un Estado miembro actual y uno nuevo o bien dos Estados miembros nuevos que tengan una frontera común podrán, si lo consideran oportuno, celebrar acuerdos destinados a precisar ulteriormente los regímenes existentes.

1.2.1.

Ambas propuestas se refieren a los regímenes transitorios que puedan aplicarse a partir del 1 de mayo de 2004, pero que dejarán de estar vigentes tan pronto como los nuevos Estados miembros procedan a aplicar íntegramente el acervo de Schengen.

1.3.

Con ello la Comisión Europea pretende, por una parte, facilitar el cruce de las fronteras por los residentes fronterizos de buena fe que tengan motivos legítimos para cruzar con frecuencia las fronteras exteriores de la UE, y, por otra parte, prevenir la inmigración ilegal así como los potenciales riesgos que para la seguridad entrañan las actividades criminales.

1.4.

Con este fin, la Comisión propone que los ciudadanos de terceros países residentes regulares desde al menos un año en la zona fronteriza de un Estado miembro puedan cruzar con frecuencia las fronteras terrestres por motivos familiares, sociales, culturales, económicos o de otro tipo, eventualmente en puntos y horarios diferentes de los autorizados para el paso. La duración máxima de cada estancia será de siete días consecutivos, a condición de que el total de visitas sucesivas no supere los tres meses por semestre.

1.5.

Para poder realizar dichas visitas, los interesados deberán disponer de los documentos de viaje exigibles. Los ciudadanos de terceros países no sujetos a la obligación del visado podrán cruzar la frontera presentando un documento de identidad o un permiso específico.

1.5.1.

Los ciudadanos de terceros países sometidos a la obligación de visado deberán estar en posesión del visado «L», con una validez mínima de un año y máxima de cinco, que se expedirá según un modelo uniforme (modelo estándar).

1.6.

Por último, los interesados tendrán acceso únicamente a una zona que no podrá exceder de 50 kilómetros, calculados a partir de la frontera. Dentro de dicha zona se podrán especificar más tarde las zonas o los municipios accesibles al tráfico fronterizo menor.

2.1.

El Comité, que suscribe los objetivos de la propuesta, no puede por menos que preguntarse de qué modo se va a garantizar que no se supere la duración total de la estancia, tanto más cuanto que, por motivos prácticos, no se podrán o no se deberían poder estampar los sellos de entrada y de salida.

2.2.

La Comisión Europea parte del supuesto de que el control que se haya seguido a efectos de conceder el visado «L», tenga un valor determinante para considerar a los interesados, tras la expedición del visado, como viajeros de buena fe. Sin embargo, dado que la validez máxima de dicho visado puede ser de hasta cinco años, puede resultar difícil controlarla en el momento del cruce de frontera, en particular cuando éste se produzca en lugares y horarios distintos de los autorizados. Igualmente complicado podría ser determinar si los interesados siguen satisfaciendo los requisitos necesarios para la concesión del visado o si, entretanto, por ejemplo, no se hayan incluido en la lista de no admisibles.

2.3.

Además, a ello se suma que esta solución no siempre es satisfactoria a efectos de control de la estancia de los ciudadanos de terceros países no sujetos a la obligatoriedad del visado, los cuales pueden eventualmente cruzar la frontera con la simple presentación del documento de identidad.

2.4.

En los casos en que se descubriese a los interesados en lugares alejados de la zona fronteriza e incluso en el territorio de otro Estado miembro, su estancia debería considerarse irregular y deberían ser expulsados. En este sentido, parece oportuno precisar que aun cuando no exista con los países de origen ningún acuerdo en materia de repatriación y de readmisión, las disposiciones aplicables serán las de Schengen.

3.1.1.1

La definición de «trabajadores fronterizos» que se hace en la letra h) de este artículo proviene de una propuesta de Directiva del Consejo relativa a las condiciones de entrada y estancia de los ciudadanos de terceros países que pretendan desarrollar actividades laborales como personal contratado o trabajador autónomo.

3.1.1.2.

Esto plantea el interrogante de si las disposiciones del presente Reglamento serán aplicables a esas categorías de personas o si, por el contrario, serán sustituidas por las de la Directiva antes citada, una vez que ésta sea aprobada e incorporada a las diferentes legislaciones nacionales.

3.1.2.1

Teniendo en cuenta que todos los Estados miembros deben suscribir la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, es evidente que aplicarán lo dispuesto en el artículo 4.

3.1.2.2.

Cuando se habla de readmisión o de asilo es sin duda útil recordar que los ciudadanos de terceros países no pueden ser expulsados a un país tercero, o a través de un país tercero, y que pueden obtener el estatuto de refugiados por parte de los Estados miembros si en el país tercero en cuestión corren un riesgo real de ser perseguidos por los motivos relacionados en este artículo 4. No obstante, la integración de esta cláusula en referencia al tráfico fronterizo local parece superflua.

3.1.3.1.

Según lo dispuesto en este artículo, el visado se expedirá según un modelo uniforme que llevará la letra distintiva «L». Esta disposición supone la necesidad de impartir instrucciones claras al respecto a las autoridades de control de la zona Schengen, tanto más cuanto que la citada letra «L» se utiliza también para indicar «Luxemburgo» en los casos de visados limitados al territorio del Gran Ducado.

3.1.4.1

Dado que esta Instrucción contiene las normas que deben observar las autoridades consulares para la extensión de visados, no deberá modificarse solamente la parte I, apartado 2, sino también la parte V, apartado 3 y la parte VI. De hecho, difícilmente podría pedirse a esas autoridades que consulten el anexo a la Instrucción antes de proceder a la extensión del visado..

3.1.4.2.

Por la misma razón cabe preguntarse por qué en el apartado 2 de la letra a) se habla solo de validez mínima y no también de validez máxima.

3.1.4.3.

Por ultimo, las normas en materia de tráfico fronterizo menor se notificarán también a la autoridad de control fronterizo, lo que conlleva la necesidad de proceder a una adecuación del Manual común, aun cuando no se haga mención de este aspecto en las disposiciones finales.

3.1.5.1.

Con este artículo, la Comisión Europea propone que se suprima el apartado 3 del artículo 136 del citado Acuerdo.

3.1.5.2.

Sin embargo, un Reglamento no permite suprimir las disposiciones de dicho Convenio, sino solo hacerlas inaplicables.

3.2.1.

Teniendo en cuenta que esta propuesta aplica el régimen del tráfico fronterizo menor a las fronteras terrestres exteriores de los Estados miembros, basándose en la propuesta 2003/0193, las observaciones relativas a los puntos precedentes son válidas también para las normas relativas al tráfico fronterizo menor en las fronteras terrestres exteriores temporales de los Estados miembros.

4.1.

El Comité acoge favorablemente el objetivo de ambas propuestas en materia de tráfico fronterizo menor, es decir facilitar el cruce frecuente de fronteras por parte de los residentes fronterizos de buena fe, teniendo en cuenta a la vez la necesidad de prevenir la inmigración ilegal y las potenciales amenazas a la seguridad derivadas de las actividades criminales.

4.2.

Hasta tanto este doble objetivo se concrete basándose en las pertinentes disposiciones del Derecho comunitario (incluido el acervo de Schengen), se recomienda, en lo que concierne a la propuesta de Reglamento del Consejo 2003/0193, lo siguiente:

4.2.1.

a fin de poder controlar la eventual superación de la duración total de la estancia, el cruce de fronteras no deberá permitirse en lugares y horarios distintos de los autorizados (véase el artículo 18);

4.2.2.

a fin de poder verificar regularmente la buena fe de los interesados, los visados especiales deberían tener una duración máxima de un año (véase el artículo 12);

4.2.3.

a fin de precisar que el artículo 23 del Acuerdo de Schengen es de aplicación también en el caso de la expulsión de los ciudadanos de terceros países que hubieran sido localizados fuera de una zona fronteriza y, por consiguiente, cuya estancia en la zona Schengen sea irregular, sería preciso incluir en el artículo 2 del documento 2003/0193 una referencia a dicha disposición;

4.2.4.

dado que el estatuto de trabajador transfronterizo no está todavía regulado a escala comunitaria y que la consulta del Consejo para la adopción de una Directiva en esta materia sigue su curso, debería suprimirse la definición que se hace en la letra h) del artículo 3 (así como en el artículo 15, en lo relativo a esta categoría de personas) o al menos dejarla en suspenso a la espera de la aprobación de la pertinente Directiva;

4.2.5.

dado que en el momento de aplicar no solo el Reglamento en cuestión sino todo el derecho comunitario y nacional, los Estados miembros deben observar el principio de no discriminación, lo dispuesto en el artículo 4 parece superfluo; pudiera incluso parecer que en materia de tráfico fronterizo menor los Estados miembros no tengan la intención de respetar sistemáticamente este principio. La referencia este derecho fundamental podría hacerse, llegado el caso, en los considerandos;

4.2.6.

dado que la letra L designa también a Luxemburgo, en el caso de los visados limitados al territorio del Gran Ducado, y que, por consiguiente, podría prestarse a confusión por parte de los funcionarios que deben efectuar el control, conviene garantizar que las letras utilizadas para el visado específico citado en el artículo 9 no coincidan con los códigos relativos a los Estados miembros de la Unión;

4.2.7.

las disposiciones finales deberían precisar con más detalle las instrucciones que deberán impartirse a las autoridades consulares y a los funcionarios encargados de los controles fronterizos, tanto en el actual artículo 20 como en un nuevo artículo;

4.2.8.

dado, por último, que no se puede suprimir un artículo del Acuerdo de Schengen mediante un Reglamento, debería suprimirse o eventualmente reformularse lo dispuesto en el artículo 21.

30.4.2004   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 108/68

1.1.1.

Con fecha nueve de abril de 2003, la Comisaria Viviane Reding solicita, mediante escrito dirigido al Presidente del Comité, un dictamen exploratorio sobre la industria cultural europea.

Según la Comisaria, el CESE, por su posición dentro de la sociedad civil y por representar los intereses de la empresa y de los trabajadores, se encuentra bien situado para, entre otras cuestiones:

En ese sentido, la Comisión pretende, en principio, proponer a comienzos de 2004 nuevos instrumentos comunitarios en los sectores cultural y audiovisual.

1.1.2.

Según la Comisión, los principales desafíos que tienen que afrontar estas industrias son los siguientes:

1.1.3.

La situación planteada provoca la necesidad, a criterio de la Comisión, de emprender un proceso de reflexión sobre los siguientes aspectos:

1.1.4.

El Parlamento Europeo, en sesión celebrada el 4 de septiembre de 2003, aprobó la Resolución «Industrias Culturales», de la que fue ponente la Eurodiputada Myrsini Zorba.

1.1.4.1.

Este amplio y completo texto es el producto de una rigurosa metodología que el Parlamento Europeo ha seguido para elaborar un proyecto de resolución con sugerencias operativas para las instituciones competentes de la Unión Europea y de los Estados miembros sobre posibles medidas que se podrían adoptar.

1.1.4.2.

En la audiencia pública previa, celebrada el 22 de abril de 2003, se presentaron los resultados de un cuestionario enviado a doscientas asociaciones profesionales, federaciones de distintos sectores, empresas y expertos en estas materias, los cuales expusieron como principales problemas de la industria cultural europea los siguientes:

1.1.4.3.

Según el referido documento presentado en la audiencia, los profesionales del sector se sienten insatisfechos con las políticas culturales a nivel nacional y europeo.

1.2.1.

El Dictamen que el Comité Económico y Social Europeo ha elaborado, contiene aquellas pistas que, en su conjunto, se consideran pertinentes para desarrollar una futura intervención comunitaria.

1.2.2.

El Comité debe responder, fundamentalmente, a dos cuestiones que se plantean:

2.1.1.

En general, los diccionarios definen la palabra «cultura», cuando se refieren al concepto en su globalidad, en términos similares. Así podríamos decir que cultura es el conjunto de conocimientos, costumbres y grados de desarrollo artístico y científico en una época o grupo social.

2.1.1.1.

Los europeos compartimos, con determinados grados de afinidad, conocimientos, costumbres, grados de desarrollo y valores, que avalan, con todos los respetos a las señas de identidad más locales, la existencia de una cultura europea o de un espacio cultural europeo.

2.1.1.2.

Al mismo tiempo y desde la perspectiva del objeto del Dictamen que presentamos, cultura puede definirse como el conjunto de producciones y de productos culturales y artísticos relacionados con la música, el teatro, la cinematografía, la televisión, el libro, etc. En este caso la cultura se enmarca en terrenos más cercanos a la dimensión económica y entra de lleno en el ámbito de la industria, de la industria cultural.

2.1.2.

Pero la cultura no es un ente abstracto, es algo que parte de la propia existencia de quienes la hacen posible. No existe cultura si no existen creadores, artistas, intérpretes, etc. que con su inspiración pongan a disposición de los ciudadanos obras que quedan en el acervo cultural de la humanidad, de una humanidad que las contempla y valora en toda su dimensión.

2.1.3.

Por tanto las creaciones culturales, las obras de la cultura, no tendrían razón de ser si los ciudadanos no tuviésemos posibilidades de acceder a ellas. El acceso a la cultura engrandece las posibilidades del ser humano. Pero no hemos de olvidar que haciendo un uso perverso de la misma, puede convertirse en un factor de control de poder. Fortalecer la cultura y favorecer y promover el acceso libre de los ciudadanos a la misma puede ser un elemento de contraposición a cualquier modelo de hegemonía, que intente imponerse utilizando como vehículo la cultura.

2.2.1.

Hasta la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, la Unión Europea careció de una base jurídica que avalara una política cultural. Con una base jurídica sólida y con la puesta en marcha de programas específicos en este ámbito de la política comunitaria, la posición de la Unión Europea en el contexto internacional deja de aparecer solo por su configuración geográfica y por su posición política, social y económica, sino que comienzan a resaltar los aspectos más importantes del terreno cultural compartido de la Europa comunitaria.

2.2.2.

En ese sentido el Comité también considera que la cultura constituye un elemento esencial y unificador en la vida cotidiana y la identidad de los ciudadanos de Europa (1).

2.2.3.

Aunque no exista una política común sobre los distintos sectores culturales y a pesar de las limitaciones del artículo 151 del Tratado CE, sería necesario que los Estados miembros y la Unión con sus Instituciones contribuyan a dar una visión común para el futuro que permita al conjunto de la Unión una intervención más acusada en el ámbito de la cultura.

2.2.3.1.

En ese sentido, entendemos que una política cultural a nivel europeo debería tender a favorecer el acceso de los ciudadanos de la Unión al conocimiento de la identidad cultural que nos une y al conocimiento de la diversidad cultural de las diferentes regiones de Europa, para que nos comprendamos mejor quienes participamos de esa diversidad.

2.2.4.

El Parlamento Europeo en su resolución de 5 de septiembre de 2001 consideraba oportuno, para el futuro de la Unión, reforzar la dimensión cultural, tanto a nivel político como a nivel presupuestario, favoreciendo la cooperación entre los Estados miembros, a fin de permitir la instauración de un «Espacio Cultural Europeo».

2.2.4.1.

La constitución de ese Espacio Cultural Europeo comporta una doble riqueza. La riqueza cultural entendida por sí misma, y la riqueza económica que imprime a través de las industrias culturales. A través de ellas se produce el acceso de los ciudadanos de la Unión a la cultura y a través de ellas debe igualmente efectuarse la extensión y exportación de nuestra cultura más allá de las fronteras comunitarias.

2.2.5.

Aunque el objetivo del presente Dictamen no es el debate sobre la política cultural de la Unión Europea, desde el Comité creemos que es un asunto de enorme importancia, y que debería ser tratado en profundidad.

3.1.1.

Hasta la aprobación del Tratado de Maastricht la Unión Europea careció de marco jurídico que le permitiera abordar una política cultural en el ámbito de la Comunidad. El Tratado de Roma no contenía ningún artículo ni apartado específico en ese sentido, solo el preámbulo del mismo aludía a la cultura como elemento unificador de los pueblos y promotor del desarrollo socioeconómico.

3.1.1.1.

El artículo 151 del Tratado CE establece una base de actuación para promover, apoyar y complementar las actividades de los Estados miembros, respetando la diversidad nacional y regional y poniendo especial énfasis en el patrimonio cultural común de los ciudadanos de la Unión. Cualquier acción armonizadora queda expresamente excluida del ámbito de aplicación de este artículo.

3.1.2.

Una de las misiones que tiene encomendada la Unión Europea es garantizar las condiciones necesarias para la competitividad de la industria comunitaria. El artículo 157 del Tratado establece que la acción de la Comunidad estará encaminada a acelerar la adaptación de la industria a los cambios estructurales y a fomentar un entorno favorable a la iniciativa y a la cooperación entre las empresas, entre otras.

3.1.2.1.

La Unión Europea debe contribuir a crear un entorno favorable al desarrollo de las industrias culturales para que puedan beneficiarse de los frutos de la investigación, de los avances tecnológicos, de un mejor acceso a la financiación y de las ventajas de la cooperación en un espacio europeo de la cultura.

3.2.1.

Contando con el marco jurídico apropiado, el artículo 151 del Tratado, entre 1996 y 1997 la Unión Europea puso en marcha tres programas específicos en el ámbito de la cultura: Kaleidoscopio (2), destinado a fomentar la creación artística y promover el conocimiento y la difusión de la cultura de los pueblos de Europa en el sector del arte; Ariadna (3), destinado a desarrollar la cooperación entre los Estados miembros en el sector del libro y de la lectura y promover un mayor conocimiento de las obras literarias y de la historia de los pueblos a través de la traducción; y Rafael (4) que está destinado a fomentar la cooperación entre los Estados miembros en lo referente a patrimonio cultural con dimensión europea.

3.2.2.

En febrero de 2000 se produjo la aprobación del primer programa marco comunitario europeo a favor de la cultura. (5) Con este programa se simplifica la acción comunitaria concentrándola en un solo instrumento de financiación y gestión de la cooperación cultural. Esta cooperación entre los actores culturales contribuye al establecimiento de un espacio cultural europeo, al desarrollo de la creación artística y literaria, al conocimiento de la historia y la cultura europeas, a la difusión internacional de la cultura, a la revalorización del patrimonio de relevancia europea y al diálogo intercultural.

3.2.2.1.

«Cultura 2000» pretende la creación de un espacio cultural común que esté caracterizado por la diversidad cultural y por la herencia cultural compartida de Europa. La participación en el programa se extiende a los países del Espacio Económico Europeo y a los países candidatos a la adhesión. El programa apoya aquellos proyectos artísticos y culturales que poseen una dimensión europea a nivel de su concepción, organización y realización. La mayoría de los proyectos incluyen una dimensión multimedia para la creación de páginas en internet y foros de discusión.

3.2.2.2.

«Cultura 2000», establecido para el periodo 2000-2004, tiene prevista su prolongación a través de una nueva Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Decisión no 508/2000/CE (6). Con esta propuesta se pretende que el programa continúe en los mismos términos hasta el año 2006.

3.3.1.

MEDIA, cuyas siglas en francés se corresponden con Medidas para Apoyar el Desarrollo de la Industria Audiovisual, pretende reducir las debilidades de las industrias europeas de contenidos audiovisuales y multimedia, caracterizadas por la insuficiente circulación de obras europeas entre los diferentes países y el déficit crónico de inversión en desarrollo de proyectos, formación continua, distribución de las obras y promoción de las mismas. Estas carencias son más significativas si además se hacen comparaciones con las obras de origen norteamericano.

3.3.1.1.

Por lo tanto, los programas MEDIA suponen un apoyo a la cultura, a través de actuaciones en favor de las industrias audiovisuales que producen este tipo de obras culturales. En concreto los programas MEDIA-formación (7) y MEDIA Plus (8), herederos de los programas MEDIA I y MEDIA II, están destinados a la formación de los profesionales de la industria europea de programas audiovisuales (MEDIA-formación) y a estimular el desarrollo, la distribución y la promoción de obras audiovisuales (MEDIA Plus).

3.3.1.2.

La Comisión ha realizado una consulta pública para proponer, en base a la misma y a los resultados de la evaluación de los programas en curso, una nueva generación de programas para la industria audiovisual europea.

3.3.2.

Otros programas y acciones de la Unión Europea, no relacionados directamente con el apoyo a la cultura, contienen líneas de acción y sostienen proyectos que inciden en aspectos muy diversos de la cultura en general y del patrimonio cultural en particular.

3.3.2.1.

En ese sentido, entre los programas más importantes y las actividades culturales en las que intervienen se encuentran los siguientes:

3.3.3.

A juicio del Comité, la secuencia de programas relacionada anteriormente refleja el creciente interés de las Instituciones comunitarias por favorecer y apoyar la cultura, pero también pone de manifiesto una dispersión de esfuerzos y actuaciones que, aunque de forma separada están consiguiendo indudables progresos, de forma coordinada quizás podrían sumar sinergias y ofrecer un mejor resultado y una mayor eficiencia en la consecución de los objetivos relacionados con la cultura.

3.3.3.1.

Varios de estos programas dependen de una sola Dirección General, sobre todo los más directamente relacionados con la cultura y la industria cultural del sector audiovisual, pero existen otras actuaciones en programas con diversa dependencia que deberían llevar a una reflexión sobre la conveniencia de una mayor coordinación entre los mismos.

4.1.1.

Desde el Comité no pretendemos dar una definición cerrada y limitativa de lo que entendemos por industrias culturales; ya que el objetivo que debe perseguir la misma, debe ser, la determinación de los sectores que deben ser incluidos dentro de las industrias culturales y de creación.

4.1.1.1.

De hecho, el conceptuar a unos u otros sectores de actividad como industrias culturales depende de las fuentes consultadas. En ese entorno se pueden incluir actividades tan diversas como las artes escénicas con todas sus manifestaciones de interpretación teatral, musical, danza, etc.; las artes plásticas en cualquiera de sus manifestaciones de pintura, escultura, etc; la artesanía cultural; la edición de libros; la edición de música, los medios audiovisuales y el cine; los medios de comunicación; el patrimonio cultural sobre todo arquitectónico; las actividades de conservación y restauración de obras y del patrimonio cultural; e incluso el turismo, cuando su objeto es el acercamiento a un patrimonio cultural determinado bien sea urbano o rural, sin olvidar los museos, las bibliotecas y otros espacios de cultura.

4.1.2.

Para la UNESCO, la creatividad, que es una parte importante de la identidad cultural de los seres humanos, se expresa de distintos modos. Reproducidas y multiplicadas mediante procedimientos industriales y difundidas mundialmente, las obras de la creatividad humana se convierten en productos de industrias culturales como la edición de libros, la edición musical de discos, la producción cinematográfica y videográfica y, más recientemente, la edición electrónica multimedia (9).

4.1.2.1.

Efectivamente, esta definición de la UNESCO se aproxima con gran exactitud al concepto de industria cultural, a la que deberíamos añadir aquellos sectores que incluyen obras culturales no reproducibles en masa pero que atraen el interés, la contemplación directa o indirecta de las mismas, o el desplazamiento de los ciudadanos para disfrutar de ellas. De esta forma aparecen industrias que no necesitan reproducir una obra, sino que a través del turismo cultural aproximan a millones de ciudadanos al patrimonio cultural no reproducible.

4.1.2.2.

Por ese motivo, y para hacer eficiente una política europea en el ámbito de la cultura y, como consecuencia de ello, de apoyo a las industrias culturales, desde el Comité apoyamos la clarificación conceptual que ha solicitado el Parlamento Europeo en su Resolución del 4 de septiembre de 2003, y aportamos nuestra aproximación a esa definición con los criterios recogidos en los puntos 4.1.2. y 4.1.2.1. del presente documento.