COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 24.1.2023
COM(2023) 45 final
DOCUMENTO ESTRATÉGICO
Hacia una estrategia operativa para unos retornos más eficaces
|
El presente documento estratégico es la contribución de la Comisión al desarrollo de la estrategia operativa para unos retornos más eficaces a la que se alude en el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo. Se basa en las aportaciones y las ideas comunes que han surgido de los debates en la Red de Alto Nivel para el Retorno dirigidos por la coordinadora de retornos de la UE. Pretende también alimentar los debates en el Parlamento Europeo y el Consejo acerca de la puesta en marcha del sistema común de la UE para los retornos. Partiendo de esta base, la coordinadora de retornos de la UE y la Red de Alto Nivel para el Retorno finalizarán en breve la estrategia operativa, velarán por su aplicación e informarán periódicamente al respecto.
|
El establecimiento de un sistema efectivo y común de la UE para los retornos es un pilar fundamental para el buen funcionamiento y la credibilidad de los sistemas de migración y asilo, así como para la aplicación del enfoque integral que presenta el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo(). Es, además, uno de los componentes de la Estrategia para un espacio Schengen plenamente operativo y resiliente () con el que se pretende compensar la ausencia de controles en las fronteras interiores, por lo que también forma parte integrante del ciclo estratégico de Schengen, así como de la gestión europea integrada de las fronteras. Un sistema efectivo y común de la UE para los retornos debería ser también un factor disuasorio que contribuyese a reducir la migración irregular y no segura, evitar la explotación de los migrantes, desmantelando el modelo de negocio de las redes que trafican con ellos ilícitamente, y promover el uso de vías legales y seguras.
El nombramiento de un coordinador de retornos de la UE, cargo que abarca las distintas vertientes de la política de retorno de la UE y facilita una aplicación fluida e integrada de ese proceso, para lo que cuenta con el apoyo de una Red de Alto Nivel para el Retorno(), es una de las principales innovaciones que el Nuevo Pacto introduce para alcanzar sus objetivos generales.
El Nuevo Pacto prevé que la labor del coordinador de retornos de la UE y de la Red de Alto Nivel se guíe por una estrategia operativa en materia de retornos. Tomando como base los exhaustivos debates celebrados, las provechosas contribuciones recibidas y las posiciones comunes que han surgido hasta la fecha de las consultas con la Red de Alto Nivel para el Retorno, la Comisión expone en el presente documento los principales objetivos y los cuatro ámbitos prioritarios concretos y prácticos de la estrategia operativa dirigida a subsanar las deficiencias y aumentar la coherencia mutua en la aplicación de la política de retorno de la UE. En el anexo del presente documento se exponen las medidas específicas que podrían llevarse a cabo en esos cuatro ámbitos prioritarios.
La actividad en materia de retorno ha evolucionado considerablemente en los últimos años. Se hallan en curso —y deberían proseguir a pleno rendimiento— las negociaciones para revisar el marco legislativo de la UE en materia de asilo, migración y retorno [refundición de la Directiva sobre retorno (), Reglamento sobre los procedimientos de asilo () y Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración()]. Existen actualmente veinticuatro convenios y acuerdos de readmisión entre la UE y terceros países; algunos de ellos funcionan bien, mientras que otros han de ser objeto de una aplicación más rigurosa. El mecanismo establecido por el artículo 25 bis del Código de visados () estableció un vínculo formal entre la política de visados y la cooperación en materia de readmisión. El Reglamento sobre el Sistema de Información de Schengen () ya ha entrado en vigor y será aplicable en marzo de 2023. Los avances incluyen también el aumento de las estructuras y la atención dedicadas al retorno a nivel nacional, el refuerzo del mandato y las capacidades de Frontex y la multiplicación de los esfuerzos para progresar hacia un sistema efectivo y común de la UE para los retornos. Estos datos apuntan a la existencia de una evolución favorable, de determinación y de avances concretos en los que la UE debe seguir perseverando.
En el proceso de desarrollo de la estrategia operativa de retorno, es importante analizar con mirada crítica los aspectos que funcionan y los que no funcionan, extraer las oportunas enseñanzas del trabajo ya realizado e idear una estrategia que nos permita ir más allá en la aplicación de nuestras prioridades comunes en el ámbito del retorno.
1.Avances en materia de retorno
Está tomando forma el sistema común de la UE para los retornos, que combina la implantación de estructuras más sólidas en la UE con una cooperación más eficaz con terceros países. De forma paralela al refuerzo del marco legislativo de la UE en materia de retorno, se han puesto en marcha herramientas operativas y prácticas para mejorar la colaboración dirigida a aumentar los retornos desde la UE.
Merced al mecanismo de evaluación de Schengen (), la legislación y las prácticas nacionales de los Estados miembros se ajustan ahora mejor a los objetivos y requisitos de la Directiva sobre retorno revisada. Las recomendaciones y el seguimiento individualizados para cada Estado miembro han dado lugar a mejoras de todo tipo, desde el aumento de la eficacia de los procedimientos nacionales hasta una mayor protección de los derechos fundamentales. Además, las buenas prácticas de los Estados miembros se señalan a otros Estados miembros.
Desde una perspectiva exterior, el enfoque integral de la migración que se presenta en el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo se centra en el establecimiento, con terceros países, de asociaciones que sean beneficiosas para ambas partes y fomenten una mejor cooperación en materia de readmisión. El Nuevo Pacto enmarca la cooperación en materia de migración con terceros países como parte integrante de las relaciones generales de la UE. Cuenta, además, con el respaldo de planes de acción con los países prioritarios de origen y de tránsito en los que se indican los objetivos, las medidas de apoyo y los plazos previstos, también en el ámbito del retorno.
El proceso y el mecanismo establecidos en el artículo 25 bis del Código de visados, que vinculan la cooperación en materia de readmisión con la política de visados, y la evaluación anual realizada por la Comisión han sido factores decisivos para identificar y acometer los retos concretos que corresponden a determinados países, y han servido de catalizador para reforzar el diálogo sobre readmisión con aquellos terceros países en los que la cooperación debe mejorar. El aumento de la coordinación entre la UE y los Estados miembros en lo que respecta a los mensajes conjuntos, como los emitidos en los grupos pertinentes del Consejo, y la localización de tareas concretas para mejorar la cooperación en materia de readmisión están demostrando su eficacia. Los convenios y acuerdos de readmisión de la UE vigentes facilitan la cooperación práctica. La tramitación de los casos de readmisión por los terceros países ha mejorado considerablemente gracias a la digitalización de los sistemas de gestión de casos de readmisión.
Frontex desempeña un importante papel gracias al apoyo que presta a los Estados miembros en todas las fases de los retornos voluntarios y forzosos, incluida la reintegración. Para ello, se ha nombrado a un nuevo director ejecutivo adjunto de retornos y se ha creado una división de retornos.
Con su primera Estrategia sobre Retorno Voluntario y Reintegración(), la UE está promoviendo un uso más amplio y eficaz del retorno voluntario y la reintegración para garantizar el retorno humano, eficaz y sostenible de las personas que carezcan del derecho legal a permanecer en la UE, como parte del objetivo de aumentar los retornos en general. La aplicación de la Estrategia avanza a buen ritmo: desde abril de 2022, Frontex ofrece a terceros países, a través de los servicios conjuntos de reintegración, paquetes de reintegración estandarizados de la UE que permiten insistir en el apoyo de un enfoque coherente; se dispone de herramientas clave para mejorar y perfeccionar el asesoramiento en materia de retorno (herramientas informáticas específicas, un marco de asesoramiento de calidad y los módulos de Frontex utilizados para la formación de los asesores del Cuerpo Permanente, que está previsto utilizar también para los consejeros de los Estados miembros). La UE sigue respaldando los retornos desde los países de tránsito —en particular Turquía, el norte de África y los Balcanes Occidentales— hacia los países de origen, con vistas a aliviar la presión migratoria sobre los países socios y de hacer frente a la migración irregular con un enfoque que tenga en cuenta la totalidad de la ruta. En este contexto, el trabajo se centra en reforzar la capacidad de los países socios para devolver a los migrantes que no cumplan los requisitos necesarios para recibir protección internacional y ayudar a esos países a celebrar acuerdos de readmisión con los países de origen. Esta actividad se complementa con iniciativas financiadas por la UE en terceros países para reforzar la gestión de la migración y apoyar el retorno voluntario de los migrantes en situación irregular desde los países de tránsito, así como con iniciativas de reintegración individuales y comunitarias. Si bien todavía es pronto para medir los efectos de la estrategia, Frontex indica una tendencia que en los dos últimos años sitúa los retornos voluntarios desde la UE en aproximadamente el 58 %.
La estrecha coordinación al nivel de la UE y el recurso al apoyo de Frontex arrojan importantes resultados. Por ejemplo, gracias a la perfecta coordinación, en el seno de un grupo de trabajo específico, de todos los agentes nacionales, la Comisión, Frontex y las delegaciones correspondientes de la UE, Chipre se ha situado rápidamente entre los tres primeros Estados miembros con mayor número de retornos asistidos por Frontex en 2022, con el retorno de más de 2 000 nacionales de terceros países. Del mismo modo, la labor de apoyo a los Estados miembros más afectados por la instrumentalización de la migración irregular por parte del régimen bielorruso demuestra el valor añadido de que todos los agentes trabajen de manera coherente y unánime.
El marco financiero plurianual 2021-2027 refuerza significativamente el apoyo financiero en el ámbito de la migración con el fin de aplicar el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo. Es importante que la financiación, tanto al nivel de la UE como de los Estados miembros, en particular la ofrecida con cargo al Fondo de Asilo, Migración e Integración, el Instrumento de Preadhesión y el Instrumento de Vecindad, Cooperación al Desarrollo y Cooperación Internacional — Europa Global, se utilice, entre otros objetivos, para promover un retorno y una readmisión efectivos y una reintegración sostenible.
Por último, la nueva característica del Sistema de Información de Schengen sobre las descripciones de personas sujetas a decisiones de retorno, que entrará en funcionamiento en marzo de 2023, es otra importante pieza del sistema común de la UE para los retornos. Allana el camino para una cooperación más estrecha en lo que se refiere, por ejemplo, al reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno dictadas por los Estados miembros para acelerar y aumentar la eficacia del proceso de retorno.
2.Retos y obstáculos
La política de retorno es un ámbito complejo. Una de sus grandes deficiencias es la falta de datos fiables sobre los resultados del sistema de retorno de la UE. A su vez, esta falla dificulta la labor de determinar el modo de aumentar su eficacia.
Para lograr que los retornos sean más rápidos y eficaces, es necesario racionalizar y optimizar los procedimientos en cada Estado miembro, sin menoscabo alguno de los derechos fundamentales, como la protección de los datos personales. Aunque se han realizado grandes avances, los Estados miembros siguen sufriendo importantes cuellos de botella y adoleciendo de falta de coordinación entre los distintos agentes del proceso. Las decisiones que ponen fin a una estancia legal no siempre dan lugar a una decisión de retorno, y el incumplimiento del plazo fijado para el retorno voluntario tampoco da siempre lugar al retorno forzoso: se trata de dos lagunas que es imprescindible colmar si se pretende aumentar la eficacia de esos procesos. Según Eurostat, de las 340 515 decisiones de retorno emitidas en 2021, se ejecutó el 21 %. Además, solo cinco Estados miembros son responsables del 80 % de los retornos facilitados por Frontex. Dados los reiterados llamamientos de los Estados miembros para que se refuerce el apoyo de Frontex en el ámbito del retorno, es importante aprovechar plenamente el apoyo que esta puede prestar, garantizando en particular que los retornados estén a disposición de las autoridades para su retorno en vuelos fletados por la Agencia. Tal y como se establece en la Comunicación de la Comisión sobre la mejora de la cooperación en materia de retorno y readmisión () y conforme a lo observado en el proceso de evaluación de Schengen, los marcos jurídico y administrativo de retorno de los distintos Estados miembros varían considerablemente entre sí, detectándose en cada sistema nacional tanto buenas prácticas como lagunas. Algunos de los principales obstáculos para una política de retorno eficaz son los importantes discordancias existentes entre los procedimientos de asilo y de retorno, la dilatación de los procedimientos administrativo y judicial, las dificultades para prevenir las fugas, la insuficiencia de recursos e infraestructuras y la limitada capacidad administrativa para dar curso a las decisiones de retorno, solicitando por ejemplo la readmisión a terceros países, de forma que el número de solicitudes de readmisión es actualmente muy bajo en comparación con las órdenes de retorno emitidas (16 % en 2021). Un mejor uso del marco jurídico vigente en materia de reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno también podría acelerar el proceso de retorno y suponer un paso más hacia un sistema común de la UE para los retornos.
Otro reto es la insuficiente cooperación de los países de origen. La eficacia y la puntualidad de las labores de identificación y de la expedición de los documentos de viaje repercuten de forma significativa en los retornos: la lentitud y la falta de claridad de los procedimientos aumentan el riesgo de fuga y frustran las operaciones de retorno. Además, algunos terceros países rechazan los retornos no voluntarios, los limitan a categorías específicas (por ejemplo, delincuentes) o no reconocen las solicitudes de readmisión, lo que en la práctica reduce el número de retornos.
Desde un punto de vista operativo, el primer paso para aumentar la eficacia y la rapidez de los procedimientos de retorno consiste en detectar y afrontar estas lagunas y retos y promover las buenas prácticas existentes. Se aumentará así la eficiencia del proceso general y la protección de los derechos fundamentales de los migrantes, en consonancia con el Derecho de la UE y la Carta de los Derechos Fundamentales.
La estrategia operativa debe tener en cuenta la necesidad de introducir mejoras en los procedimientos nacionales para que estos se hagan eco de los esfuerzos, tanto nacionales como de la UE, por mejorar la cooperación en materia de retorno y readmisión con los socios internacionales.
Siguiendo un enfoque afín al del Equipo Europa, es preciso favorecer una estrecha interacción entre las políticas interior y exterior, las herramientas disponibles y las partes interesadas. La estrategia operativa debe complementarse con enfoques nacionales más consistentes y coherentes y con una mayor cooperación y solidaridad entre todos los Estados miembros, reforzando el apoyo prestado por Frontex y promoviendo su uso por parte de los Estados miembros.
3.Principios rectores y objetivos de la estrategia operativa
Tras un análisis crítico de los aspectos que funcionan y los que no funcionan actualmente, así como sobre la base de las consultas con los miembros de la Red de Alto Nivel, la Comisión considera que la estrategia debe centrarse en la búsqueda de un enfoque consistente y coherente entre los Estados miembros y la UE que permita garantizar retornos efectivos como parte de los objetivos generales de la política global de migración y asilo de la UE.
La coordinadora de retornos de la UE y la Red de Alto Nivel, con el apoyo de Frontex y en colaboración, según proceda, con otras instituciones de la UE, trabajarán para aumentar la coherencia y los esfuerzos de los Estados miembros, aunar fuerzas y prestarse apoyo mutuo para hacer frente a las necesidades y los obstáculos inmediatos, y contribuir mediante actividades operativas al empeño común de ejecución de los retornos en terceros países.
La estrategia operativa debe reflejar los objetivos de la política de la UE en materia de retorno (). Debe ser, además, un instrumento flexible capaz de responder continuamente a los cambios de prioridades y circunstancias.
El objetivo fundamental de la estrategia operativa debe ser mejorar el funcionamiento del retorno, de forma que:
·aumente el número total de retornos efectivos —especialmente hacia aquellos terceros países en los que no existen obstáculos políticos de importancia— con arreglo a los objetivos fijados por los Estados miembros,
·los retornos se apliquen con mayor agilidad, afianzando la integridad y la credibilidad de los sistemas de asilo de los Estados miembros y actuando como factor disuasorio del cruce irregular de fronteras, y
·los retornos sean sostenibles y se ajusten a los valores europeos y los derechos fundamentales.
Este objetivo fundamental podría descomponerse en los siguientes objetivos operativos:
·racionalizar y optimizar el procedimiento de retorno en cada Estado miembro, sin menoscabo alguno de los derechos fundamentales, como la protección de los datos personales, para lograr que los retornos sean más rápidos y eficaces,
·aumentar los retornos voluntarios (tanto en términos absolutos como en porcentaje de los retornos totales) y la reintegración, propiciando unos retornos más sostenibles como parte del objetivo global de aumentar el número total de retornos,
·favorecer una visión más colaborativa y coherente, a escala de la UE, del retorno entre los Estados miembros, la Comisión y Frontex, siguiendo un enfoque afín al del Equipo Europa y teniendo en cuenta al mismo tiempo las relaciones generales con los terceros países socios, y
·mejorar la información factual y estadística sobre retornos para desarrollar una política en esta materia más selectiva, planificada y eficiente, y una capacidad de respuesta operativa común.
La consecución de los objetivos operativos requeriría la intervención conjunta de los Estados miembros, la Comisión y Frontex, en cooperación con el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y las delegaciones de la UE, en los ámbitos prioritarios que requieran acciones colectivas, con un espíritu de solidaridad y cooperación práctica. La estrategia operativa debe también ofrecer orientaciones claras a Frontex para que esta pueda contribuir de forma concreta a la consecución de tales objetivos.
4.Cuatro ámbitos prioritarios para unos retornos más eficaces y eficientes
Basándose en los debates mantenidos en las dos primeras reuniones de la Red de Alto Nivel, así como en las consultas bilaterales con los Estados miembros, la Comisión ha señalado cuatro ámbitos prioritarios que pueden constituir la base de la estrategia operativa:
·Medidas específicas para hacer frente a las necesidades y los obstáculos inmediatos de manera coordinada.
·Aumento de la eficiencia del sistema general de retorno acelerando el proceso y colmando las lagunas existentes.
·Fomento del asesoramiento para el retorno y la reintegración como elementos fundamentales del sistema de retorno de la UE, tanto en el caso de los retornos voluntarios como en el caso de los retornos forzosos.
·Digitalización de la gestión del retorno y mejora del análisis de datos.
Estos ámbitos combinan las medidas destinadas a hacer frente a las necesidades y los obstáculos inmediatos que requieren una coordinación y una actuación conjunta con una labor estructural a más largo plazo para mejorar la eficacia del sistema de retorno de la UE. En el anexo del presente documento se exponen las principales medidas propuestas en los cuatro ámbitos prioritarios, así como los objetivos e indicadores que podrían utilizarse para supervisar los avances.
En breve debería iniciarse la fase operativa, que contribuirá a la ejecución de varias líneas de trabajo representativas.
Líneas de trabajo representativas
1.
Operaciones de retorno conjuntas y específicas a determinados terceros países, facilitadas por la Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior y llevadas a cabo por los Estados miembros y Frontex en las próximas semanas.
2.
Antes de que finalice 2023, desarrollo de análisis y conocimiento situacional sobre el funcionamiento del retorno con el fin de permitir una planificación proactiva y forjar un entendimiento común de lo que se consideran buenos resultados en el ámbito del retorno, con la participación de todas las partes interesadas pertinentes.
3.
Con ese mismo plazo, duplicación del número de terceros países cubiertos por los servicios conjuntos de reintegración de Frontex y plena utilización de estos por todos los Estados miembros.
4.
Expansión de la actividad de digitalización de los procesos de readmisión mediante la implantación de los sistemas de gestión de casos de readmisión en todos los terceros países y Estados miembros pertinentes.
5.
Finalización, por parte de Frontex, del análisis de las carencias de digitalización en todos los Estados miembros, también antes del final de 2023.
6.
Establecimiento del asesoramiento en materia de retorno como competencia profesional en todos los Estados miembros.
La complejidad y la sensibilidad del ámbito del retorno, así como el gran número de partes interesadas y autoridades implicadas en ese proceso, requieren una mejor coordinación y la celebración, en un espacio de confianza, de debates abiertos y estratégicos que permitan colmar las lagunas. La labor de la coordinadora de retornos de la UE y de la Red de Alto Nivel brinda la oportunidad de aplicar un enfoque pragmático y funcional, basado en las experiencias positivas de los Estados miembros, para fomentar la coherencia y una cooperación práctica más estrecha con el fin de seguir desarrollando los objetivos de esta estrategia operativa y avanzando en su consecución. Se han detectado diferentes puntos fuertes y débiles al nivel tanto de la UE como de los Estados miembros y discrepancias en cuanto a las prioridades y las necesidades, por lo que será preciso trabajar en paralelo en los distintos aspectos hacia un sistema efectivo y común de la UE para los retornos.
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 24.1.2023
COM(2023) 45 final
ANEXO
del
DOCUMENTO ESTRATÉGICO
Hacia una estrategia operativa para unos retornos más eficaces
Ámbitos prioritarios propuestos en la estrategia operativa para unos retornos más eficaces
1)Medidas específicas para hacer frente a las necesidades y los obstáculos inmediatos
Hacer frente a las necesidades y los obstáculos inmediatos mediante acciones específicas es un aspecto importante de la labor del coordinador de retornos de la UE y de la Red de Alto Nivel para el Retorno. El objetivo de este ámbito prioritario propuesto es asegurar que los Estados miembros aúnen fuerzas y que todos los agentes implicados se coordinen con fluidez y trabajen de forma coherente para garantizar que los esfuerzos colectivos confluyan hacia el retorno a los terceros países determinados con arreglo a las prioridades políticas. Los obstáculos deben detectarse y abordarse rápidamente. El trabajo realizado en este ámbito puede arrojar luz sobre aspectos más estructurales (como la cooperación entre las autoridades nacionales, los recursos y las necesidades de formación) que deben abordarse a más largo plazo y pueden contribuir a otros campos de interés.
·En cada una de las reuniones de la Red de Alto Nivel se debatirán las medidas específicas adoptadas conjuntamente durante el trimestre en curso para la ejecución de los retornos hacia un número limitado de terceros países prioritarios durante el trimestre siguiente. Las principales nacionalidades destinatarias de las medidas dependerán de los planes de acción correspondientes de la UE, el seguimiento dado al mecanismo del artículo 25 bis del Código de Visados y los debates del grupo de trabajo del Consejo. Entre esas nacionalidades deberán incluirse también las de terceros países exentos de la obligación de visado. Estos esfuerzos comunes deben coordinarse con los desplegados por la Comisión para aumentar los retornos a determinados terceros países, sobre todo en el contexto de la aplicación de los acuerdos y convenios de readmisión de la UE y del seguimiento del mecanismo del artículo 25 bis del Código de visados.
·Se facilitará la cooperación entre Estados miembros con necesidades similares para que estos puedan aunar fuerzas y apoyarse mutuamente en las actividades operativas relacionadas con el retorno, ofreciéndose plazas unos a otros en los programas nacionales de retorno voluntario asistido y reintegración. Frontex adaptará sus actividades, en caso necesario, para prestar cuanta asistencia sea necesaria.
·Los miembros de la Red de Alto Nivel trabajarán junto con las autoridades nacionales competentes para concentrar la actividad en determinados terceros países y, en concreto, para aumentar la eficiencia a la hora de: asegurar que se dé prioridad a esos retornos, preparar los expedientes de identificación (documentos, evaluación individual, datos biométricos), garantizar que los retornados estén disponibles para las entrevistas y misiones de identificación, hacer un seguimiento de las órdenes de retorno junto con las solicitudes de readmisión, garantizar una capacidad suficiente de internamiento cuando sea necesario, establecer una rutina de identificación con las embajadas y llenar los vuelos chárter.
·Se tratarán cuantas cuestiones puedan ir surgiendo, como los requisitos relacionados con la COVID-19, que se señalarán rápidamente a la coordinadora de retornos de la UE para encontrar una solución.
·Los Estados miembros, los miembros de la Red de Alto Nivel, Frontex y otros agentes pertinentes, como los funcionarios europeos de enlace en materia de migración (EMLO) y los funcionarios europeos de enlace en materia de retorno (EURLO) deben comprometerse a proporcionar la información y las indicaciones pertinentes para los contactos con terceros países. Se facilitaría así la organización de misiones conjuntas de la Comisión y los Estados miembros interesados a terceros países, en cooperación con el Servicio Europeo de Acción Exterior, con el fin de presentar un enfoque común y coherente.
2)Necesidades a largo plazo y estructurales
Las carencias que afectan a la cooperación y los contactos entre las autoridades que participan en el proceso de retorno suponen un gran escollo estructural para un proceso de retorno más eficiente. El trabajo que se propone en este ámbito se centraría en detectar esas carencias y subsanarlas con el fin de garantizar que toda decisión que ponga fin a una estancia legal en la UE dé lugar a una decisión de retorno, que las decisiones de retorno se ejecuten y que los retornos se lleven a cabo lo antes posible.
a)Aumento de la eficiencia del sistema general de retorno acelerando el proceso y colmando las lagunas existentes
·Centrarse en los puntos clave y los obstáculos específicos señalados por los Estados miembros o detectados en las evaluaciones de Schengen para acelerar el proceso de retorno.
·Garantizar que toda decisión que ponga fin a una estancia legal vaya inmediatamente seguida de una decisión de retorno, lo que también implica vincular el resultado del procedimiento de asilo al procedimiento de retorno, trabajando en cooperación con Frontex y aprovechando la experiencia y los conocimientos de la Agencia de Asilo de la Unión Europea y la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
·Cerrar la brecha en la transferencia de retornos voluntarios a retornos forzosos (corregir los desajustes entre autoridades competentes para mejorar la eficacia del proceso y reducir el riesgo de fuga).
·Colmar las lagunas y franquear los obstáculos procedimentales relacionados con las diferentes competencias de las autoridades y organismos responsables de las diferentes fases del proceso de retorno, objetivo para el cual la Red de Alto Nivel debe explorar soluciones prácticas basadas en la experiencia y las buenas prácticas de los Estados miembros.
·Trabajar para superar los obstáculos relacionados con el comportamiento obstructivo y la falta de cooperación por parte de nacionales de terceros países.
·Trabajar para sortear los obstáculos específicos que dificultan el retorno de delincuentes condenados.
·Abordar los obstáculos en los sistemas de los Estados miembros que están relacionados con la presentación de solicitudes de readmisión (incluidas, si procede, las cuestiones relacionadas con el sistema de gestión de casos de readmisión con terceros países).
·Determinar las necesidades prácticas y las medidas que permitan hacer el mejor uso posible de la nueva función del Sistema de Información de Schengen para la creación de descripciones de personas sujetas a decisiones de retorno, con el fin de facilitar el reconocimiento mutuo de tales decisiones.
·Desarrollar un enfoque más coherente para determinar el riesgo de fuga y la falta de capacidades y hacer un uso más eficiente de alternativas eficaces al internamiento. Trabajar en el establecimiento de un vínculo más estrecho entre los distintos tipos de riesgo de fuga y las alternativas al internamiento más adecuadas y oportunas.
b)Fomento del asesoramiento para el retorno y la reintegración como elementos fundamentales de los sistemas de retorno, tanto en el caso de los retornos voluntarios como en el caso de los retornos forzosos
Los asesores en materia de retorno desempeñan un papel central en el proceso de retorno, acompañando a la persona retornada en todas las fases del procedimiento y, además, garantizando el total respeto de los derechos fundamentales en todas ellas. A partir del trabajo en curso en el marco de la Estrategia de la UE sobre Retorno Voluntario y Reintegración y de los debates en los grupos pertinentes del Consejo y los foros de expertos, la labor en este ámbito propuesto se centraría en garantizar que todos los Estados miembros dispongan de asesores en materia de retorno bien formados y equipados con las herramientas necesarias para apoyar un proceso más eficiente, como las oportunidades en el país de retorno y la remisión a iniciativas puestas en marcha por organizaciones internacionales, agentes locales, autoridades nacionales o proyectos de cooperación al desarrollo. Además, la actividad se centrará en garantizar la aplicación de un enfoque coherente a la reintegración sostenible y su financiación, medida que podría servir de incentivo tanto a las personas retornadas como a las autoridades de terceros para cooperar en las diversas fases del proceso de retorno.
·Ayudar a los Estados miembros, con el apoyo de Frontex, a establecer sistemas de retorno voluntario asistido más eficaces y estructuras de asesoramiento en materia de retorno inspiradas por la labor actual de los profesionales de este campo. Antes de que finalice este año, todos los Estados miembros tendrán que haber empezado a utilizar los servicios conjuntos de reintegración de Frontex El objetivo ha de ser aumentar el número absoluto de retornos voluntarios en todos los Estados miembros.
·Garantizar que el asesoramiento en materia de retorno corresponda en todos los Estados miembros a un perfil profesional a través del cual se promueva el recurso al retorno voluntario como parte del objetivo global de aumentar el número total de retornos.
·Garantizar una información completa, a todos los niveles, sobre las herramientas y la formación disponibles (entre otros aspectos, acerca de los derechos fundamentales) para hacer frente a los retos estructurales.
·Animar a los Estados miembros más experimentados a que ayuden a los menos experimentados a través de un intercambio de información más específico y estratégico entre los miembros de la Red de Alto Nivel.
·Promover la sistematicidad de la ayuda al retorno voluntario asistido y a la reintegración prestada por los distintos Estados miembros a terceros países concretos, cuando sea necesario, y garantizar la coordinación de los programas pertinentes en terceros países.
·Garantizar que los asesores en materia de retorno de los Estados miembros y Frontex conozcan y puedan aprovechar las posibilidades de orientación y reintegración puestas a disposición de las personas retornadas en los países de retorno a iniciativa de organizaciones internacionales, agentes locales, autoridades nacionales o proyectos de cooperación al desarrollo.
·Multiplicar por dos, de aquí a finales de 2023, el número de terceros países cubiertos por los servicios conjuntos de reintegración de Frontex.
c)Digitalización de la gestión del retorno y mejora del análisis de datos
La falta de datos regulares y fiables en el ámbito del retorno es una importante deficiencia que debe subsanarse. Una pieza esencial del rompecabezas consiste en garantizar que todo Estado miembro disponga de un sistema digital de gestión de casos de retorno que pueda conectarse a otros sistemas informáticos pertinentes para el proceso de retorno y que pueda facilitar un análisis más eficiente y fiable de los datos.
·Establecer plazos claros para apoyar la digitalización de los sistemas de gestión de casos de retorno de los Estados miembros, aplicando el modelo de Frontex; Frontex finalizará el análisis de las deficiencias de cada Estado miembro de aquí a finales de 2023 y, a continuación, elaborará y aplicará un plan junto con los Estados miembros con el fin de alcanzar la plena digitalización lo antes posible y, a más tardar, en 2026; utilizar la financiación disponible en el marco del Fondo de Asilo, Migración e Integración para estos proyectos.
·Seguir analizando la posibilidad de establecer una interoperabilidad entre los sistemas informáticos utilizados para el proceso de retorno, estudiando para ello la necesidad y la proporcionalidad de dichas interconexiones.
·Ampliar el uso del instrumento de ayuda a la reintegración (RIAT) y del actual sistema de gestión de casos de readmisión con terceros países (RCMS).
·Garantizar el conocimiento de la situación de las cargas y actualizaciones de las descripciones de retorno en el SIS II, el acceso al SIS II por parte de las autoridades de los distintos Estados miembros, el seguimiento de los retornos y las prácticas fijadas en relación con las respuestas positivas.
·Detectar las nuevas oportunidades que ofrece el Sistema de Entradas y Salidas para utilizar con eficacia los datos automáticamente generados por el Sistema sobre las personas que hayan sobrepasado el período de estancia autorizada.
·A partir de la nueva función del Sistema de Información de Schengen para crear descripciones de personas sujetas a decisiones de retorno, descubrir y aprovechar las posibilidades de facilitar el reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno para un proceso más rápido y eficiente.
·Trabajar junto con todas las partes interesadas (Comisión, Frontex y Estados miembros) para mejorar la recogida de estadísticas sobre retorno y desarrollar métodos y técnicas de análisis y productos de conciencia situacional sobre el funcionamiento del retorno adaptados a los fines perseguidos, a saber, facilitar una planificación proactiva de las acciones conjuntas destinadas a resolver los retos detectados.
·Desarrollar un entendimiento común de lo que se consideran «buenos resultados» en el ámbito del retorno que vaya más allá de la mera tasa de retorno, y determinar los indicadores adecuados de presentación de informes y eficiencia.
* * *
Los avances y logros de la estrategia operativa deben comprobarse mediante un conjunto de indicadores claramente definido. Deben considerarse los indicadores siguientes:
·Número de decisiones de retorno dictadas como consecuencia de decisiones de asilo negativas.
·Número de solicitudes de readmisión emitidas sobre la base de decisiones de retorno.
·Porcentaje de retornos voluntarios en el número total de retornos.
·Número de Estados miembros que han implantado un sistema informático de gestión de casos de retorno.
·Número de Estados miembros que han implantado un sistema de asesoramiento sobre el retorno.
·Número de Estados miembros que utilizan regularmente los servicios de Frontex relacionados con el retorno (previos al retorno, posteriores al retorno y de reintegración) y que participan en operaciones de retorno.
·Número de terceros países cubiertos por los servicios conjuntos de reintegración de Frontex.
La coordinadora de retornos de la UE presentará a la Red de Alto Nivel informes de situación que se incorporarán también al Barómetro de Schengen. Aunque ya constituyen una base fiable para supervisar los avances, estos indicadores pueden evolucionar con el desarrollo y la aplicación de la estrategia operativa.