Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo - Infraestructura energética europea /* COM/2001/0775 final */
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO - Infraestructura energética europea ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN 3 2. LA INFRAESTRUCTURA EUROPEA DEL GAS Y LA ELECTRICIDAD: DEFINICIÓN DEL RETO 4 2.1 Electricidad 4 2.2 Gas natural 11 3. CONCLUSIONES 15 3.1 Introducción 15 3.2 Area de acción 1: Mejor utilización de las infraestructuras existentes 17 3.3 Area de acción 2: Crear un marco regulador estable y favorable para las nuevas infraestructuras 22 3.4 Area de acción 3: Apoyo político y económico de la Comunidad a los proyectos prioritarios 23 3.5 Area de acción 4: Compromiso político....................................................27 3.6 Area de acción 5: Abastecimiento de gas a Europa 28 ANEXOS 31 1. INTRODUCCIÓN Disponer de infraestructuras adecuadas y de acceso a las mismas en condiciones no discriminatorias es tan esencial para la creación de un mercado interior del gas y la electricidad como la propia apertura del mercado. La Comisión ya ha propuesto algunas medidas que significan la plena apertura del mercado en términos cuantitativos, junto con disposiciones que permiten el acceso efectivo por parte de terceros y la separación de actividades. También ha presentado un proyecto de Reglamento que contribuirá en buena medida a un uso eficaz de la infraestructura eléctrica. Además, ha aplicado las normas europeas de competencia en varias fusiones y casos anti-trust, a fin de eliminar los cuellos de botella y facilitar la introducción de una competencia efectiva. Esta Comunicación tiene por objeto señalar los problemas que todavía existen en relación con las infraestructuras y proponer medidas para comenzar a resolverlos. Por consiguiente, en esta Comunicación (i) se analiza la situación actual y su previsible evolución en relación con la infraestructura europea del gas y la electricidad; (ii) se señalan las dificultades que presenta la creación de nuevas infraestructuras energéticas y sus causas; y (iii) se proponen acciones encaminadas a asegurar el máximo aprovechamiento de las infraestructuras existentes y la creación de otras nuevas si es necesario. Uno de los principales objetivos de esta Comunicación consiste también en iniciar un proceso generalizado de sensibilización política respecto de la importancia que tiene el desarrollo permanente de las infraestructuras energéticas europeas. Esta Comunicación se basa además en el trabajo ya realizado por la Comisión para identificar los obstáculos que encuentra la creación del mercado interior debido a las diferentes maneras en que los Estados miembros han aplicado las Directivas correspondientes. En los resultados de dicho trabajo, recogido en el informe sobre la implantación de los mercados interiores del gas y la electricidad [1], se establece claramente que el reparto de la capacidad infraestructural y los métodos de tarificación varían de forma considerable según los Estados miembros y suelen ser causa de discriminación y crear obstáculos para una competencia leal. En el anexo I de la presente Comunicación se resumen las conclusiones alcanzadas en relación con las infraestructuras. En la propia Comunicación se describen las medidas necesarias para corregir estos problemas. [1] SEC(2001)1957. Por consiguiente, esta Comunicación responde al llamamiento del Consejo Europeo de Estocolmo, de 23 y 24 de marzo de 2001, en cuyas conclusiones se establece que "(...) La creación de un mercado interior de servicios que funcione con eficacia es una de las prioridades más importantes de Europa (...) y (...)debe ir acompañado de un marco para el desarrollo de unos mercados transfronterizos eficaces respaldados por una capacidad suficiente de infraestructuras" y se pide a la Comisión que evalúe la situación en estos sectores en su informe destinado al Consejo Europeo de primavera de 2002 "para que se puedan adoptar nuevas medidas". El Consejo Europeo también invita a la Comisión a velar por la plena observancia de las normas de competencia fijadas en el Tratado. Esta Comunicación también representa un primer paso en la solución de algunos de los problemas señalados en el Libro Verde de la Comisión "Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético" [2]. En dicho documento, la Comisión recalca que es preciso estudiar un plan de interconexión europeo en el que se establezcan proyectos de interés europeo para superar las dificultades que presenta la construcción de infraestructuras energéticas europeas. [2] COM(2000) 769 final. Amplia consulta De conformidad con el Libro Blanco de la Comisión sobre Gobernanza Europea (COM(2001) 428 final), para elaborar la presente Comunicación se ha realizado una amplia consulta con todas las partes interesadas. Se ha consultado con todas las partes implicadas [3] por medio de un cuestionario. La Comisión ha recibido unos setenta informes específicos y ha mantenido numerosas reuniones con las partes interesadas. Se ha invitado a los trece países en proceso de adhesión a aportar información, cosa que han hecho todos ellos. [3] Los Estados miembros, las autoridades nacionales reguladoras de la energía, los gestores de las redes, las compañías eléctricas y de gas (incluidos los proveedores de gas externos), los consumidores, los comerciantes y otros usuarios de las infraestructuras, así como las entidades financieras. 2. LA INFRAESTRUCTURA EUROPEA DEL GAS Y LA ELECTRICIDAD: DEFINICIÓN DEL RETO Crear un mercado interior del gas y la electricidad verdaderamente competitivo e integrado requiere disponer de capacidad infraestructural suficiente tanto en los mercados nacionales como en el ámbito transnacional. Este requisito se ha establecido en el primer informe de referencia de la Comisión sobre la aplicación de las Directivas vigentes, que se revisa en el anexo I. Por consiguiente, a fin de estudiar las acciones necesarias para garantizar la optimización de las infraestructuras del gas y la electricidad, hace falta en primer lugar examinar la situación en que se encuentran dichas infraestructuras en la actualidad. 2.1. Electricidad El mercado eléctrico europeo ya está bien interconectado en comparación con los mercados regionales de otras partes del mundo. No obstante, las líneas de interconexión suelen estar congestionadas y algunos Estados miembros se encuentran relativamente aislados, con capacidades de interconexión muy limitadas con sus países vecinos. Cabe considerar que el sistema eléctrico europeo consta de una zona central ("UCTE central", formada por Alemania, Francia, Bélgica, Austria, Suecia, Luxemburgo y Países Bajos) y seis satélites (la Península Ibérica, Italia, Gran Bretaña, Escandinavia/Nordel, Irlanda/Irlanda del Norte y Grecia). Los cuatro satélites más grandes tienen una capacidad de importación limitada, siendo el caso más extremo la Península Ibérica (donde sólo alcanza el 2% de la capacidad total instalada en la zona), seguido del Reino Unido (3%), Escandinavia (4%) e Italia (7%). Irlanda/Irlanda del Norte y Grecia están en una situación todavía más periférica. Irlanda e Irlanda del Norte están conectadas entre sí. A finales de año, Irlanda del Norte también quedará interconectada con Escocia a través de un cable de 500 MW. Grecia todavía no está conectada con otros países directamente, sino tan sólo de forma indirecta y parcial a través de los países balcánicos. Sin embargo, se conectará con Italia a finales de año a través de un cable submarino. En el gráfico siguiente [4] puede verse la situación de cada Estado miembro, en el cual se ilustra la capacidad total de importación de todos los países interconectados relevantes, puesta en relación con su capacidad total instalada de producción nacional. El gráfico también ilustra la cuota de importación que abastece al consumo nacional, como valor indicativo de la utilización de los interconectadores para las importaciones [5]. [4] Fuente: Capacidades de interconexión en el verano de 2001 (ETSO), capacidades instaladas a finales de 1999 (Eurostat) e importaciones para el año 2000 (UCTE, NORDEL y DTI). [5] Francia utiliza su capacidad de interconexión principalmente para exportaciones que no están representadas en el gráfico. >REFERENCIA A UN GRÁFICO> Como puede verse en el gráfico, existe un grupo de Estados miembros que tienen una capacidad de interconexión igual o superior al 20% (Dinamarca, Suecia, Austria, Bélgica, Finlandia y Países Bajos), todos ellos relativamente bien interconectados con los mercados circundantes. Después hay un grupo formado por dos Estados miembros cuya capacidad de interconexión oscila en torno al 10% (Alemania y Francia). Por último está el grupo de seis Estados miembros (Reino Unido, España, Irlanda, Grecia, Portugal e Italia) con menor capacidad de interconexión, entre un 3% y un 7% de capacidad instalada total, alcanzándose los porcentajes más bajos en España y Reino Unido. Por lo que respecta a la relación entre el grado de interconexión y la cuota de importación de electricidad, el gráfico demuestra que existe una clara correlación entre el nivel de importación y la capacidad de importación relativa. Además, hay un grupo de Estados miembros que utilizan su capacidad de importación de forma intensiva, lo cual es un indicador de congestión. Se trata de Italia, Portugal, España, Reino Unido y Países Bajos. Sin embargo, también puede aparecer congestión en países que no utilizan su capacidad de importación de forma tan intensiva, pero que no han adoptado medidas adecuadas para asignar la capacidad o donde existen acuerdos de reserva de capacidades a largo plazo que no aplican principios de "utilización o pérdida". Por consiguiente, para juzgar la idoneidad de los actuales niveles de capacidad de interconexión, también es importante analizar de qué forma se aborda la cuestión de la congestión. En el cuadro 1 del anexo I se indican los interconectadores que sufren congestión, cómo se reparte y las consecuencias en términos de coste para los participantes en el mercado. Este cuadro demuestra la existencia de una situación de grave congestión en varias fronteras y, concretamente, en las de los países del Benelux, Italia, España, Alemania y Reino Unido. Los efectos de esta congestión en el mercado interior son manifiestos. El actual nivel de disponibilidad de los interconectadores, en combinación con el método de asignación, ha llevado a mantener los diferenciales del precio de venta al público. Por ejemplo, incluso con un sistema de asignación basado en el mercado, como son las subastas, los elevados precios que se han alcanzado por la capacidad de interconexión han impedido que bajasen los precios que pagan los consumidores de los países importadores. A menos que se conecten formalmente los mercados de contado, como en el modelo nórdico, los exportadores podrán beneficiarse de la segmentación del mercado ofreciendo la misma electricidad a distinto precio en distintos países. De este modo se tiende a pagar precios muy altos por los interconectadores, como ocurre en los casos de FR-UK y DE-NL. En aquellos casos en los que una compañía integrada verticalmente construye y gestiona al mismo tiempo un interconectador y tiene un interés comercial en el abastecimiento a través de esta línea, habrá que prestar especial atención a la eficacia de las medidas de separación actividades. Aparte de las cuestiones de competencia que se derivan de los bajos niveles de interconexión, también se suscitan importantes problemas de seguridad del abastecimiento. En el cuadro siguiente se indica la capacidad de producción de reserva actualmente existente en las seis zonas anteriormente mencionadas, así como la importancia que tiene la capacidad de importación frente a la capacidad total de producción. Cuadro 1 Nivel actual de capacidad de producción de reserva y de capacidad de importación - 2001 >SITIO PARA UN CUADRO> Fuente: Previsión de Balance Energético de la UCTE para 2001-2003, marzo de 2001. En el cuadro puede verse que las capacidades de reserva son especialmente bajas o incluso inexistentes en Irlanda, Escandinavia y los Balcanes. Las capacidades de importación más bajas se dan en la Península Ibérica, los Balcanes y el Reino Unido. Teniendo en cuenta el presumible crecimiento que sufrirá la demanda de electricidad en los próximos años [6] -sobre todo en Grecia, Irlanda, Portugal y España, precisamente donde más limitadas son las capacidades de reserva o importación en los momentos actuales-, resulta evidente importante que en el futuro será muy importante aumentar la capacidad de interconexión para asegurar el abastecimiento. [6] Mientras el crecimiento medio de la demanda de electricidad previsto en la UE hasta el año 2020 oscila en torno al 40%, los valores absolutos de Grecia, Irlanda, Portugal y España superarán el 60% (fuente: Libro Verde sobre la seguridad del abastecimiento energético). Los interconectadores pueden servir a distintos objetivos, desde facilitar la conexión de un mercado aislado con el mercado interior hasta mejorar la seguridad del abastecimiento mediante capacidades de reserva, pasando por facilitar el tránsito de la electricidad hacia una plena integración y explotación en el mercado gracias al comercio de diferenciales de precio entre mercados que utilizan surtidos de combustibles complementarios. Aunque los interconectadores pueden servir a todos estos objetivos al mismo tiempo, uno de ellos suele predominar, aunque pueda cambiar con el tiempo a medida que cambien y maduren los mercados. Es evidente que muchas zonas de la UE disponen de una capacidad de interconexión inadecuada. También está claro que esto impide formalizar el mercado interior y perjudica la seguridad del abastecimiento. Además, dado que el mercado interior no ha hecho nada más que empezar y ha de continuar su progresión a un ritmo más acelerado, una expectativa realista es que aumenten el comercio y la congestión. Resulta difícil, si no "imposible", definir niveles normalizados "ideales" de capacidad de interconexión. Ello depende del coste de la interconexión y de la competitividad relativa de la producción entre zonas. Sin embargo, el análisis realizado por y para la Comisión apunta a que estaría justificado disponer de una determinada capacidad mínima de interconexión entre Estados miembros, en términos de capacidad de importación total en relación con la capacidad de producción total instalada en cada Estado miembro, no sólo para lograr una mayor seguridad del abastecimiento, sino también desde un punto de vista puramente económico. Un requisito de nivel mínimo apuntaría a reforzamientos de la red en las fronteras de Irlanda, Reino Unido, España, Portugal, Italia y Francia. Por supuesto, para alcanzar estos niveles mínimos de interconexión sería necesario trabajar en ese sentido desde ambos lados de las fronteras en cuestión. Por ejemplo, un estudio [7] realizado para la Comisión ha demostrado que sería muy rentable instalar nuevas capacidades de interconexión entre Francia e Italia y entre Francia y España. [7] "Análisis de las capacidades de las redes eléctricas y determinación de la congestión", por IAEW y Consentec, diciembre de 2001. El estudio indica que si existiese una capacidad transfronteriza de 8 000 MW adicionales entre Italia y sus países vecinos, cabría esperar una reducción de los precios de la electricidad que llevaría a ahorrar 250 millones de euros al año. Incluso teniendo en cuenta el coste de instalación de esta capacidad adicional en función de distintas opciones técnicas "duras", entre ellas diversas opciones para construir nuevas líneas de 380 kV, en lugar de, por ejemplo, explotar primero "medidas blandas" de bajo coste relacionadas con un mejor aprovechamiento de las infraestructuras existentes, el ahorro neto marginal sería del orden de 40 o 50 millones de EUR/GW al año. La construcción de una capacidad de interconexión adicional de hasta 2,000 MW como mínimo (cifra que ampliaría la capacidad de importación de Italia del 7% al 10% de la capacidad instalada) sería económicamente viable de acuerdo con las hipótesis de trabajo utilizadas por el consultor, que se consideran realistas, sino conservadoras, aunque sensibles, por ejemplo, a los precios de los combustibles. El consultor está seguro de que las medidas adicionales también serían rentables. El consultor también ha realizado una investigación del valor marginal que puede tener la capacidad de interconexión adicional en la frontera francoespañola. Este análisis ha dado al consultor motivos para pensar que el ahorro económico de esta transferencia de capacidad adicional de Francia a España sería también muy significativa y del mismo orden de magnitud que en el caso italiano. De igual modo, en función de las subastas realizadas con un día de antelación y de los costes de construcción de capacidad adicional de transporte transfronterizo, el consultor cifra el ahorro neto de la ampliación en las fronteras germano-neerlandesas en 30 millones de EUR/GW al año. De igual modo, en función de los resultados de las subastas realizadas con un día de antelación y de los costes de la capacidad adicional de transporte transfronterizo, el consultor calcula el ahorro económico neto de la ampliación en las fronteras germano-neerlandesas en 30 millones de EUR/GW al año. El estudio anteriormente mencionado ha demostrado que, en este aspecto, la capacidad de la red es relativamente baja en Bélgica y Suiza. En su respuesta a la consulta relativa a la presente Comunicación, un grupo de reguladores energéticos nacionales de países europeos periféricos expresó la opinión de que alcanzar un nivel mínimo de interconexión en torno al 20% de la demanda máxima desde cualquier zona con el resto de la UE contribuiría a eliminar la segmentación de los mercados y a crear un mercado interior verdaderamente competitivo. Cuellos de botella críticos De acuerdo con todo lo anterior y con los comentarios recibidos por la Comisión durante sus consultas, junto con los estudios realizados para la Comisión, cabe determinar que en la UE existen los siguientes cuellos de botella críticos que requieren una acción prioritaria a corto plazo. Francia y España Este interconectador sólo representa el 2% de la capacidad instalada en la Península Ibérica. Está congestionado casi siempre y los métodos actuales de asignación, principalmente el de "primero en llegar, primero en servir", no parecen satisfactorios. Esta congestión se agrava porque la mitad de la capacidad (550 MW) está reservada al transporte de electricidad sujeta a contratos de larga duración para el suministro de Francia a España y porque no se aplican las normas de "usar o perder". Se ha intentado ampliar su capacidad en varias ocasiones. A mediados de la década de 1990 se llegó a un acuerdo para incrementarla en 1.000 MW. Sin embargo, Francia se echó atrás en el último minuto, aduciendo problemas ambientales. En el marco de la operación de fusión entre Hidrocantábrico/EnBW, EDF y RTE se han comprometido a adoptar todas las medidas necesarias para aumentar la capacidad comercial del interconectador de la frontera francoespañola hasta unos 4.000 MW, frente a los 1.100 MW existentes. EDF y RTE se han comprometido a realizar una ampliación de 300 MW a finales de 2002 y de otros 1.200 MW más adelante. A medio plazo se llevará a cabo un nuevo incremento de 1.200 MW. Con ello, la capacidad pasará del 2% al 7% para la Península Ibérica y al 8% para España. No obstante, en vista de la incertidumbre en el plazo de ejecución de los últimos 1.200 MW y del acuerdo de reserva de capacidad existente, resulta difícil saber si estas ampliaciones serán lo suficientemente rápidas o importantes como para que se alcancen los objetivos de mayor eficiencia económica en el mercado interior y mayor seguridad de abastecimiento. Italia. Las fronteras de Italia con Francia, Suiza y Austria están permanentemente congestionadas, a pesar del hecho de que la capacidad de importación representa el 7% de la capacidad nacional. Ello es debido, en buena medida, a los altos niveles que alcanzan las importaciones desde Francia y a que la reserva de capacidad del interconectador es equivalente a dichas importaciones. Aunque es previsible que la nueva capacidad de producción de Italia supere ligeramente el crecimiento de la demanda durante los próximos años, con lo que posiblemente se reducirá la congestión, no se presumen grandes mejoras a corto y medio plazo. Hay varios nuevos proyectos en preparación para los próximos años: una ampliación del orden de 380 kV en la interconexión con Suiza para 2002 y con Austria y Francia en 2003. Sin embargo, todavía no es seguro que vayan a construirse todas estas líneas. Por lo tanto, es vital que se cumpla este calendario de construcción. Por otra parte, aunque sea así, no cabe esperar que estas líneas basten para resolver la congestión existente en este mercado, dado que en el futuro previsible seguirá siendo necesario importar para satisfacer la demanda. Bélgica/Países Bajos Aunque el Benelux dispone de una buena capacidad de interconexión (21% en Bélgica y 17% en los Países Bajos), existe una congestión importante, como puede deducirse de los precios que ha alcanzado la capacidad neerlandesa en una reciente subasta (10-12 EUR desde Alemania hacia los Países Bajos, alrededor de un 30%-35% del precio medio del pool neerlandés) y del hecho de que los precios son notablemente más elevados en los Países Bajos que en sus países vecinos. Esta falta de capacidad se agrava porque el 25% de la capacidad neerlandesa está reservada para atender compromisos de abastecimiento a largo plazo. De igual modo, la capacidad disponible en la frontera belga hace muy difícil, si no imposible, que los clientes industriales realicen importaciones. Esto se debe, en buena medida, a la falta de un interconectador de uso exclusivo entre Alemania y Bélgica. También existe una congestión importante entre Francia y Bélgica. En el caso de los Países Bajos, está previsto ampliar la capacidad a 5.000 MW en el año 2002 mediante un incremento de 1.000 MW. Teniendo en cuenta las altas cotas que alcanzan los precios en los Países Bajos y que en los próximos años no podrán dejar de importar electricidad para satisfacer su demanda, así como el acuerdo de reserva de capacidad a largo plazo, cabe dudar de que esta ampliación remedie la congestión. Por lo que respecta a Bélgica, las consultas llevadas a cabo por la Comisión no se han traducido en planes concretos para resolver eficazmente el problema de congestión. Dinamarca-Alemania En los últimos años, la producción de energía eólica ha experimentado un rápido crecimiento tanto en Dinamarca como en el norte de Alemania. En función de los niveles eólicos, existe congestión en ambos sentidos, pero sobre todo de Dinamarca a Alemania, ya que esta energía eólica se esfuerza por hallar un mercado. En consecuencia, en las subastas de capacidad desde Dinamarca se alcanzaron precios de 1,62 EUR/MWh, alrededor del 7% del precio de mayorista alemán. Este hecho ha tenido efectos evidentes para la competitividad de estas energías renovables, así como para el mercado interior. En los próximos años es previsible que Suecia y quizás Noruega aumenten sus exportaciones desde la Europa continental. Con ello se reducirá la congestión desde Dinamarca hacia Alemania, pero aumentará en el sentido contrario. Irlanda La demanda de electricidad ha experimentado un rápido crecimiento en Irlanda (por ejemplo, la demanda máxima ha aumentado un 50% en los diez últimos años). Es previsible que esta tendencia se mantenga. La interconexión entre Irlanda y el Reino Unido es limitada y representa menos del 5% de la capacidad nacional. Dados los niveles de crecimiento existentes y el hecho de que en Irlanda hay un proveedor (ESB) que predomina sobre los demás, resulta evidente que hacen falta nuevas conexiones, si se quiere que exista una verdadera competencia, y aumentar la seguridad del abastecimiento. La ampliación de los interconectadores que parten de Irlanda hacia Irlanda del Norte, prevista para 2002 (de 300 MW a 600 MW), servirá para mejorar la situación en cierta medida, pero en modo alguno reducirá la necesidad de nuevas conexiones, si es que Irlanda desea disfrutar de las ventajas que ofrece el mercado interior. Con respecto a Irlanda del Norte cabe extraer conclusiones similares. Sin embargo, en enero de 2002 está previsto que entre en servicio un interconectador de 500 MW entre Irlanda del Norte y Escocia, financiado en parte por la Unión Europea. Reino Unido. El Reino Unido es, junto a España, el Estado miembro con menor capacidad de interconexión, tan sólo un 3% de la capacidad de producción nacional. Sin embargo, este hecho no afecta al mercado interior y a la seguridad del abastecimiento de forma tan clara como en el caso de España, Irlanda y Grecia. En el Reino Unido, existe un 5,9% de capacidad de producción excedente o de reserva con respecto a la capacidad instalada y el grado de concentración industrial es limitado (Reino Unido: entre los tres mayores productores suman el 37%; Grecia: un solo productor genera el 100%; España: los tres mayores productores alcanzan el 94%; Irlanda: uno de los productores asciende al 97%). Sin embargo, resulta evidente que si el Reino Unido desea disfrutar de todas las ventajas que ofrece el mercado interior, deberá construir nuevas capacidades. Véase el coste de la capacidad subastada en 2000/2001. El precio de las exportaciones desde Francia hacia el Reino Unido osciló entre 5,75 y 6,75 EUR/MWh, alrededor del 22%-26% del precio medio de los mayoristas británicos. Varias empresas privadas estudian la construcción de capacidades adicionales ("interconectadores comerciales"), pero no se han presentado propuestas concretas hasta la fecha. Grecia En 1992, como consecuencia de la guerra en la antigua Yugoslavia, la conexión síncrona entre Grecia y la UCTE quedó destruida. Grecia sólo tiene conexiones indirectas con las redes de la UE, a través de los países balcánicos, y son frágiles e inadecuadas para asegurar la competencia en la oferta de electricidad o para realizar importaciones destinadas a garantizar el abastecimiento. Este problema tiene especial importancia. El consumo de electricidad en Grecia crece con rapidez y es previsible que el abastecimiento sea escaso en los próximos años, aun en el supuesto de que las nuevas centrales eléctricas en construcción se terminen en el plazo establecido. Para resolver este problema, se ha construido un nuevo interconectador submarino de 500 MW que se espera entre en servicio a finales de 2001. Además, en el marco de la iniciativa del Mercado Eléctrico Regional de Europa Sudoriental, la Comisión tiene la función de coordinar a los donantes de ayudas con el objetivo de reconstruir la red balcánica con rapidez y como primer paso para la reconstrucción de las subestaciones eléctricas de Bosnia-Herzegovina y Croacia. Islas ultraperiféricas Muchas islas comunitarias están aisladas de la red eléctrica principal, ya que el coste de conexión, normalmente por cable submarino, supera a los beneficios probables a corto plazo en términos económicos. No obstante, está claro que la conexión de estas zonas supondría una importante mejora para la competitividad potencial de las energías renovables (ya que podría exportarse electricidad cuando se redujese la demanda nacional, en particular fuera de la temporada turística). Además, la interconexión aumentaría en gran medida la seguridad del abastecimiento y, en función de su viabilidad económica, podría hacer bajar los precios de la electricidad. Por lo tanto, habrá que analizar la viabilidad de dichas conexiones en cada caso. Conexiones con países no comunitarios Las redes de CENTREL (República Checa, Hungría, Polonia y Eslovaquia) y Eslovenia están conectadas a la red eléctrica comunitaria y todos estos países son miembros de la UCTE (Unión para la Coordinación del Transporte de Electricidad). No obstante, las redes eléctricas bálticas, búlgaras, rumanas y turcas todavía no están sincronizadas con los sistemas comunitarios, mientras las redes eléctricas chipriotas y maltesas se encuentran aisladas. Tal como se establece en la Comunicación de la Comisión sobre la realización del mercado interior de la energía [8], el objetivo de la Comunidad a largo plazo es crear un mercado interior que trascienda las fronteras de la actual Unión Europea y que incluya rápidamente a los países en proceso de adhesión y, a su debido tiempo, otros territorios limítrofes. Por supuesto, este objetivo está sujeto a consideraciones basadas en la reciprocidad de la apertura del mercado y en la equivalencia ambiental, cuestiones que se están tratando en las negociaciones para la adhesión. Cuando los países limítrofes cumplan estos requisitos, las conexiones de las infraestructuras con estos territorios se convertirán en una prioridad cada vez mayor. El anexo II contiene una lista de interconectadores de gas y electricidad entre la UE y los países candidatos y entre los propios países candidatos, que actualmente están en fase de planificación. [8] COM(2001) 125 final. 2.2. Gas natural Desde la década de 1960, la producción, el consumo y las infraestructuras del gas han crecido rápidamente en la Unión Europea. El mercado europeo del gas ha sufrido una constante expansión tanto geográfica como de su demanda. Desde 1970, la red europea de transporte de gas de alta presión ha pasado de 71.000 a 187.000 kilómetros. Esta constante penetración en el mercado ha permitido que el balance del abastecimiento de energía primaria en la UE, cifrado en menos de un 2% en 1960, ascienda a casi un 24% en el año 2000. En los últimos años, el incremento de la demanda se ha debido sobre todo al consumo de gas para generar electricidad. No obstante, siguen existiendo grandes diferencias entre los Estados miembros, que van desde el 1% de Suecia hasta más del 48% de los Países Bajos. Desde que se introdujo el suministro de gas natural en Grecia y Portugal en 1996 y 1997 respectivamente, los quince países miembros de la Unión Europea han incorporado este combustible a su abastecimiento energético. Sin embargo, el gas natural no es un servicio universal, ni es probable que lo sea jamás. Hay partes importantes de Europa que carecen de suministro de gas, principalmente por motivos económicos [9]. [9] Por ejemplo, regiones periféricas como los territorios centrales y septentrionales de Suecia y Finlandia, donde este suministro parece ser poco rentable debido a la escasa densidad de población y a los elevados costes de transporte del gas. Contrariamente a lo que ocurre con el consumo comunitario de electricidad, del cual sólo el 7% se basa en el comercio transfronterizo, más del 60% del consumo comunitario de gas traspasa al menos una frontera. No obstante, este "comercio" transfronterizo no refleja la existencia de un mercado interior verdaderamente competitivo, sino más bien el hecho de que el gas es importado por compañías nacionales desde fuentes de suministro distantes. Alrededor de la mitad de los Estados miembros dependen plenamente de las importaciones. Por término medio, la UE importa aproximadamente el 40% del gas que consume, sobre todo de Rusia, Argelia y Noruega. Aunque los mercados han estado cerrados a la competencia, la interconexión de las redes de gas en el interior de la UE ha seguido un proceso adecuado, impulsado por la evolución de la demanda del mercado, por la necesidad de una mayor capacidad de transporte y por consideraciones relativas a la seguridad del gas. El desarrollo de nuevas infraestructuras de gran escala se ha apoyado con carácter general en contratos de "acepto o pago". Contrariamente a lo que ocurre en el mercado eléctrico, hasta la fecha no se ha considerado que la falta de capacidad disponible haya causado restricciones importantes o inmediatas de acceso a la red. Sin embargo, es previsible que esta situación cambie debido al crecimiento de la demanda, a las nuevas posibilidades de acceso a la red y a la existencia de numerosos acuerdos de reserva de capacidades a largo plazo que benefician a las compañías de gas preexistentes. Además, por primer vez las compañías verticalmente integradas están menos interesadas en resolver la congestión, a fin de proteger su posición en el mercado. Por consiguiente, es esencial asegurar la transparencia en la utilización efectiva de la red y la existencia de incentivos para eliminar los cuellos de botella. Aunque la Comisión ha tenido conocimiento de que existen algunos problemas a través de su encuesta relativa a la congestión existente, no obstante parece razonable señalar en estos momentos cuándo cabe esperar que surjan dichos problemas en el futuro próximo. Si bien la Asociación Europea de Gestores de Redes de Transporte de Gas (GTE) todavía no ha acordado publicar información pormenorizada sobre la capacidad de transporte disponible, sí ha publicado un sistema "semafórico" indicativo de las capacidades disponibles en la red de gas principal de Europa. El informe de GTE señala que, de 55 nodos transfronterizos, alrededor de dos terceras partes están en "rojo", lo que indica que la capacidad disponible es escasa o inexistente, o en "amarillo", cuya disponibilidad depende de la magnitud de la solicitud. Solo un tercio de estos nodos están "verde", lo que indica que existe capacidad disponible. El anexo III.A contiene una lista de los "puntos rojos" más importantes de entre los marcados en el mapa europeo de transporte de gas. Además de la congestión potencial, sigue habiendo varios "eslabones perdidos" en el mercado europeo del gas. Aunque la red comunitaria está relativamente bien integrada, hay dos Estados miembros (Finlandia y Grecia) que permanecen totalmente aislados de ella. Otros mercados son relativamente periféricos o están peor integrados en la red europea. La Comisión, conjuntamente con los Estados miembros afectados, ha detectado las carencias de infraestructuras principales que se detallan en el anexo III.B. Aunque la máxima prioridad debería ser el aprovechamiento eficiente de las infraestructuras existentes, estos eslabones perdidos se consideran necesarios para que los mercados del gas funcionen correctamente en términos de seguridad del abastecimiento y de la diversificación de suministros, contribuyendo así a la realización del mercado interior y a la competencia dentro del sector del gas. Varios de los proyectos relacionados en el anexo III.B van madurando de forma gradual, aunque la mayoría de ellos se consideran imprescindibles para satisfacer la creciente demanda de gas natural. Interconexiones con los países en proceso de adhesión El mercado comunitario del gas ya está integrado con algunas partes de la red de los países de Europa central y oriental, que actúan como estados de tránsito esenciales para las exportaciones rusas de gas a la Unión Europea. En comparación con la previsión de crecimiento de la demanda comunitaria de gas, alrededor de un 40% hasta 2020, se espera que la demanda media de los trece países en proceso de adhesión llegue a ser más del doble entre los años 2000 y 2020. Por consiguiente, resulta evidente que los países candidatos necesitarán fuertes inversiones en infraestructuras (en el anexo II puede verse una lista de infraestructuras de gas planificadas entre la UE y los países candidatos). Infraestructuras de gas externas Disponer de suficientes infraestructuras no es tan sólo una cuestión interna de la Unión Europea. Será necesario realizar inversiones muy importantes en proyectos de abastecimiento de gas para satisfacer la creciente demanda europea y contrarrestar la dependencia de las importaciones. El Libro Verde "Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético" ha suscitado un amplio debate en relación con los importantes retos que afronta la Unión Europea en esta materia. A este respecto, es esencial disponer de una sólida infraestructura energética dentro de la Unión y de buenas conexiones con los proveedores externos y los países de tránsito. Como la demanda comunitaria de gas va a crecer durante las próximas décadas, mientras la producción tenderá a disminuir, la UE tendrá que importar más gas. La dependencia que tiene la Unión de las importaciones puede aumentar del actual 40% hasta unas dos terceras partes en 2020. La cifra de dependencia equivalente para el conjunto de Europa (la UE, los países candidatos, Noruega y Suiza) es superior al 60%. La capacidad de las vías de importación existentes es limitada y, por consiguiente, hacen falta nuevas capacidades de importación de gas para satisfacer la creciente demanda, impulsada especialmente por la producción de electricidad. Aunque el gas habrá de provenir de fuentes cada vez más distantes, Europa se encuentra en una situación de abastecimiento relativamente cómoda, con más del 80% de las reservas probadas de gas de todo el mundo localizadas a distancias razonables. Por lo tanto, la cuestión de la seguridad del abastecimiento no depende de la disponibilidad de reservas. Habrá que asegurarse de que prevalezcan los incentivos económicos necesarios que favorezcan las inversiones en infraestructuras de producción y transporte que llevan el gas a los mercados comunitarios. Con el descenso de la producción interior y el crecimiento de la demanda, lo cual implica un aumento de las importaciones, para que el mercado interior europeo del gas funcione debidamente también será imprescindible disponer del mayor número posible de proveedores externos que compitan por su cuota de mercado en Europa. La competencia en la oferta es un elemento indispensable para la competitividad del mercado interior del gas y para la seguridad del abastecimiento y requiere un clima de inversión favorable. De acuerdo con un reciente estudio [10] encargado por la Comisión Europea, será necesario invertir más de 200 000 millones de euros durante los próximos veinte años para traer más gas a Europa y satisfacer la creciente demanda. En principio, estas inversiones habrán de ser financiadas por empresas privadas y entidades financieras. [10] "Análisis de la oferta interior y exterior de gas para la UE, evaluación de los costes de suministro de los nuevos proyectos para el abastecimiento de gas natural a la UE y estudio de los requisitos e instrumentos financieros relacionados", Observatorio Mediterráneo de la Energía, julio de 2001. Este estudio ha demostrado que es posible satisfacer la creciente demanda europea de gas y realizar el objetivo de diversificación de las importaciones, siempre que exista una coyuntura favorable a la inversión y que los precios sean adecuados. Aunque es de esperar que los principales proveedores de gas para Europa (productores de Rusia, Argelia y Noruega) mantengan tal condición y aumenten sus exportaciones en términos absolutos durante los próximos veinte años, cabe prever que se incorporen nuevos proveedores, siendo probable que algunos de los más importantes pertenezcan a países como Libia, Egipto, Trinidad, Irak, Azerbaiyán, Irán y Qatar. De acuerdo con los costes estimados de suministro y transporte, es previsible que los nuevos proyectos de abastecimiento de gas a Europa tengan su origen en el sur de Europa y en Oriente Próximo. Se presume que Turquía será el principal país de tránsito de este gas hacia Europa. Con carácter general, es de esperar que el GNL (gas natural licuado) desempeñe un papel más importante en los próximos años, sobre todo en Europa meridional, y es probable que aumente la flexibilidad, la diversidad de la oferta y la liquidez del mercado del gas y que además permita interconectar más estrechamente los principales mercados regionales (Europa, Estados Unidos y Asia). Se presume que los mercados abiertos atraerán más comercio de GNL. Por lo tanto, asegurar el acceso de forma no discriminatoria y ajustada a costes es tan importante para los terminales de GNL como para los gasoductos. El anexo IV contiene un mapa indicativo que ilustra las perspectivas de abastecimiento externo de gas para la UE y una lista más detallada de los principales proyectos planificados o potenciales de abastecimiento de gas para Europa. El programa INOGATE de la Unión Europea tiene por objeto fomentar el transporte transfronterizo para facilitar el desarrollo de proyectos y el acceso a los mercados productores de gas y petróleo situados en la zona del Mar Caspio y en el Asia central y sus territorios colindantes, incluido Irán. INOGATE será un instrumento muy importante para fomentar la cooperación regional, llevar a cabo un seguimiento de los problemas energéticos regionales, como la integridad y seguridad física de las redes, y contribuir a la solución de los problemas políticos o financieros relacionados con la eliminación de los riesgos no comerciales y la promoción de proyectos de abastecimiento de gas importantes para la UE. Por ejemplo, INOGATE promueve la construcción de una interconexión entre las redes griega y turca que podría abrir el camino a nuevas vías de suministro para Europa desde Asia central, la región del Mar Caspio, Egipto y Oriente Próximo. En el plan de acción sobre la dimensión septentrional en materia de política exterior y transfronteriza de la Unión Europea, adoptado en el Consejo Europeo de Feira de junio de 2000, se señala la mejora de las infraestructuras energéticas transfronterizas como uno de los retos que deberán abordarse en el marco de dicho plan. Tal como se recalca en el propio plan de acción y en la anterior Comunicación de la Comisión sobre la consolidación de la dimensión septentrional de la política energética europea, uno de los aspectos que hay que analizar es el potencial que encierran los yacimientos de gas situados en la zona del Mar de Barents. El diálogo energético entre la UE y Rusia y el diálogo consumidor-productor con otros países que abastecen de gas a Europa serán también elementos esenciales de una política energética exterior más amplia por parte de la Unión Europea. En la Cumbre de octubre de 2001 entre la UE y Rusia se estableció la futura orientación del diálogo energético entre ambas partes, con el fin de consolidar las ya dilatadas relaciones en este ámbito. En dicha Cumbre se prestó atención a varios aspectos en los que podría avanzarse a corto plazo, como mejorar las bases jurídicas de la producción y el transporte de energía en Rusia y garantizar la seguridad física de las redes de transporte. En este marco, es esencial una apertura recíproca del mercado basada en fundamentos jurídicos mutuamente aceptados y en principios de libre comercio. El hecho de que en la mencionada Cumbre se decidiese trabajar sobre el concepto de un Espacio Económico Europeo común, con el fin de promover unas relaciones económicas más estrechas entre Rusia y la UE constituye un importante paso en esta dirección. 3. CONCLUSIONES 3.1. Introducción De todo lo anterior y del último informe de la Comisión sobre la realización del mercado interior de la energía cabe extraer varias conclusiones claras (véase un resumen sobre cuestiones relacionadas con las infraestructuras en el anexo I): - No es posible crear un verdadero mercado interior si no se dispone de infraestructuras adecuadas y si persisten los altos niveles de congestión. - Es imprescindible disponer de infraestructuras adecuadas para lograr mayores niveles de seguridad del abastecimiento. - El desarrollo de las energías renovables dependerá de los especiales esfuerzos que se están realizando para que el acceso a las infraestructuras tenga lugar en condiciones justas y transparentes. - Los principales agentes responsables de la creación de infraestructuras adecuadas son las entidades que han desarrollado con éxito las redes europeas de gas y electricidad en el pasado. Por consiguiente, el principal reto que afronta la Comunidad -en el contexto del mercado interior- consiste en garantizar la existencia de mecanismos reguladores apropiados, -de modo que se incentive a las empresas a utilizar las infraestructuras existentes con eficiencia y, si es necesario, construir nuevas infraestructuras- tanto en términos de competencia como en términos de normas claras, adecuadas y predecibles sobre la forma de premiar la realización de nuevas inversiones. - Además, es vital adoptar medidas a nivel de la Comunidad y de los Estados miembros para eliminar los cuellos de botella o asegurar la construcción de los "eslabones perdidos", problemas que el sector no resolverá por sí solo. En este sentido, una cuestión muy compleja es determinar "cuál es el nivel de infraestructuras adecuado", cuya respuesta variará con el tiempo en función del grado de desarrollo del mercado interior. Habrá que prestar especial atención a las conexiones entre el desarrollo de infraestructuras para el gas y su efecto sobre el sector eléctrico, en vista de la creciente utilización del gas en la producción eléctrica. Sin perjuicio de lo cual, resulta evidente la escasez de determinadas infraestructuras -en particular los interconectadores- que son esenciales para el rápido desarrollo del mercado interior -sobre todo para la electricidad y, en menor medida, también para el gas-, bien porque carecen de capacidad suficiente o bien porque simplemente no existen. Existen varios motivos para ello: - Inviabilidad comercial de los interconectadores, sobre todo los que comunican regiones periféricas y ultraperiféricas que, no obstante, pueden ser necesarias por motivos sociales o regionales, para promover la seguridad del abastecimiento o para asegurar el funcionamiento eficaz de los mercados interiores del gas y la electricidad en todo el territorio de la UE. - Problemas para obtener las autorizaciones necesarias para construir las infraestructuras, especialmente en el caso de la electricidad por razones ecológicas, si bien a menudo los retrasos por este motivo no se deben al impacto ambiental efectivamente producido o al incumplimiento de la Directiva comunitaria relativa a la evaluación de impacto ambiental (92/43/CEE), sino a decisiones políticas. - Falta de incentivos a la competencia que alivien la congestión creada por las compañías del gas y la electricidad integradas verticalmente. A las empresas integradas verticalmente les interesa mantener la congestión desde un punto de vista comercial, porque su eliminación aumentaría el número de competidores en "sus" mercados; además, pueden obtener beneficios monopolísticos en las subastas de capacidad. También les interesa otorgar a los miembros de su grupo de empresas acceso prioritario o preferencial a las infraestructuras congestionadas. - Incertidumbre con respecto al régimen regulador que se aplicará a las nuevas inversiones de alto riesgo. - Es evidente que varios Estados miembros sufren las consecuencias de los bajos márgenes de reserva de producción o de los bajos niveles de interconexión con las redes eléctricas contiguas. A la luz de los estudios realizados en la preparación de la presente Comunicación y teniendo en cuenta la necesidad de establecer un primer objetivo realista, parece razonable fijarse como meta inicial que todos los Estados miembros alcancen un nivel de interconexión eléctrica equivalente como mínimo al 10% de su capacidad de producción instalada. Para alcanzar esta meta, que deberá revisarse regularmente, sería necesario construir una capacidad de interconexión adicional entre Francia y España, entre el Reino Unido y el continente, entre Italia y sus vecinos septentrionales, entre Irlanda y el Reino Unido, entre Portugal y España y entre Grecia y sus vecinos. Además, deberán fijarse metas más altas en los Estados miembros que ya superen este nivel del 10%, pero cuyos niveles de congestión perjudiquen el funcionamiento del mercado interior. Para ello es preciso, en particular, adoptar medidas adicionales en el Benelux. Además, puede ser apropiado fijar un objetivo más alto para los países que constituyen áreas de tránsito clave en el interior de la UE, donde es vital disponer de capacidades de interconexión importantes. El Benelux, Alemania, Austria y Francia entran de lleno en esta categoría. Aunque un único "objetivo de interconexión" puede ser un instrumento un tanto duro, que debería aplicarse caso por caso teniendo en cuenta las circunstancias y los costes y beneficios específicos, la Comisión cree importante y apropiado fijar este objetivo inicial a fin de asegurar el rápido desarrollo del mercado interior. Para alcanzar los objetivos mínimos de interconexión en todos los Estados miembros será necesario el esfuerzo y la cooperación activa de todas las partes interesadas desde ambos lados de las fronteras en cuestión. La Comisión supervisará la evolución de los niveles de interconexión entre los Estados miembros con carácter anual, con miras a asegurar el cumplimiento de los objetivos mínimos en un plazo razonable, en función de la realización del mercado interior de la energía. En este sentido, se prestará especial atención al avance de los proyectos prioritarios de interés europeo mencionados en los apartados 3.4 y 3.5 de la presente Comunicación. - Es posible identificar los principales proyectos que deberán abordarse en el ámbito comunitario y nacional y que pueden considerarse acciones vitales a corto plazo, necesarias para la realización del mercado interior. Estas acciones no sólo tienen interés para los Estados miembros y empresas situados a ambos lados de una frontera con capacidad insuficiente, sino para todos los Estados miembros. - La asignación de las capacidades existentes y el acceso a las infraestructuras de forma eficaz, transparente y no discriminatoria constituyen requisitos indispensables para la creación y el mantenimiento de los mercados interiores del gas y la electricidad. De igual forma, los gestores de las redes de transporte deben adoptar todas las medidas razonables para garantizar la máxima utilización y disponibilidad de las capacidades existentes, sobre todo en lo que respecta a sus procedimientos técnicos y administrativos, incluidas las medidas para el comercio a corto plazo de la capacidad no utilizada. Estas acciones ("medidas blandas") son necesarias para hacer posible una verdadera competencia y evitar los oligopolios en los mercados nacionales o regionales. En el informe de la Comisión sobre la realización del mercado interior de la energía, se señala claramente que, si bien las directivas vigentes sobre el mercado interior ya obligan legalmente a las compañías del gas y la electricidad a permitir el acceso no discriminatorio a las infraestructuras esenciales, las empresas integradas verticalmente sí discriminan en la práctica, ya que tienen un interés comercial inherente en impedir que los competidores accedan a sus redes, lo cual reduce su cuota de mercado. Esta discriminación adopta muchas formas, desde el establecimiento de niveles y estructuras de tarificación desleales hasta la denegación de acceso. Además de aplicar la legislación comunitaria y de adoptar las propuestas realizadas de la Comisión con respecto a la revisión de las directivas vigentes en materia de gas y electricidad, la Comisión considera que es preciso actuar ya en las cinco áreas principales de acción siguientes: - Mejorar la utilización de las infraestructuras existentes. - Crear un marco regulador estable y favorable para las nuevas infraestructuras. - Reorientar el apoyo económico de la Comunidad a los proyectos prioritarios. - Compromiso político a nivel comunitario y nacional. - Abastecimiento de gas a Europa. 3.2. Area de acción 1: Mejor utilización de las infraestructuras existentes Tal como se ha demostrado en la presente Comunicación y en el reciente informe de la Comisión sobre la realización de los mercados interiores del gas y la electricidad, las infraestructuras de transporte de gas y electricidad existentes en el mercado interior todavía no se utilizan del modo más eficiente. Es importante optimizar el aprovechamiento de los activos infraestructurales existentes, no sólo por razones económicas, sino también para minimizar el impacto ambiental evitando la proliferación y la innecesaria duplicación de líneas. Las cuestiones ambientales también pueden ser fuente de oportunidades, por ejemplo, debido al creciente uso de gas natural con menores emisiones de gases causantes del efecto invernadero. A este respecto, es importante asegurarse de que las infraestructuras de transporte de gas se construyen de modo que se minimicen las fugas de metano, que es un potente gas de efecto invernadero. Por supuesto, la gestión de la demanda, la eficiencia energética y utilización racional del gas y la electricidad, la descentralización de la producción eléctrica basada en el aprovechamiento de las fuentes de energía renovables, así como el transporte racional de energía, son medidas que de por sí contribuirán a reducir el volumen de energía que será preciso transportar. Lo mismo cabe decir del desarrollo tecnológico y de las nuevas tecnologías tales como la generación distribuida, que tienen menor dependencia de las redes congestionadas. Por consiguiente, habrá que otorgar prioridad a la creación de condiciones que favorezcan la conexión a la red de las fuentes renovables de electricidad, como los parques eólicos marítimos, y la alimentación a la red eléctrica transeuropea de la electricidad producida por dichas fuentes. Por lo tanto, es preciso adoptar medidas adicionales para asegurar una utilización más eficiente de las infraestructuras de redes existentes, aplicando mayor flexibilidad para facilitar un mercado con mayor liquidez. Acciones propuestas: Acción 1: La primera y principal acción que es preciso llevar a cabo en este sentido es la rápida adopción de las propuestas de modificación de las Directivas relativas al gas y la electricidad y el Reglamento sobre comercio transfronterizo en el sector eléctrico. La adopción de dichas propuestas sería positiva para aumentar la eficiencia de utilización de las infraestructuras europeas de transporte de gas y electricidad, porque contribuirían a una separación de actividades más efectiva y al acceso regulado de terceros. La Comisión seguirá aplicando con determinación las normas europeas de competencia para frenar los intentos de discriminación en el mercado interior del gas y la electricidad. Es preciso dar respuesta a otras tres cuestiones prioritarias. Primero, es esencial asegurar la transparencia en la utilización de la red. Segundo, la capacidad congestionada, sobre todo en los interconectadores, debe asignarse a los agentes del mercado del modo que menos discriminación pueda comportar y más pueda contribuir a una competencia efectiva y al cumplimiento de los objetivos comunitarios relativos a la electricidad generada a partir de fuentes renovables. Es preciso prestar especial atención a la equidad y transparencia de las tasas, de modo que se facilite el acceso a las redes de energías renovables. Tercero, el sistema de tarificación del transporte transfronterizo debe ajustarse a los principios de no discriminación, correspondencia con los costes, transparencia y sencillez. Aunque la solución de estos problemas pueda pasar por la adopción de una reglamentación o legislación comunitaria aplicable tanto al gas como a la electricidad, será esencial contar con la colaboración de los TSO, de las autoridades reguladoras y otras entidades. Electricidad Con respecto a la transparencia, en la VI Sesión del Foro de Florencia [11], se acordaron unas directrices de control de la congestión. Estas directrices cuentan entre sus principales objetivos aumentar la transparencia en relación con la disponibilidad de capacidades de transferencia para los agentes del mercado. También incluyen normas que obligan a los TSO a publicar todos los datos pertinentes relativos a las capacidades totales de transmisión transfronteriza, en particular las estimaciones de capacidad diaria en varios intervalos de tiempo previos al día de transporte. Los TSO también deben publicar un sistema general para el cálculo de la capacidad total de transferencia y el margen de fiabilidad de la transmisión, así como las normas de seguridad y las normas de explotación y planificación. [11] Noviembre de 2000. Estas normas se han incorporado en el proyecto de Reglamento sobre intercambios transfronterizos de electricidad que ha propuesto la Comisión. No obstante, todavía no está totalmente claro si estas normas se aplican con la misma rigidez en todos los Estados miembros. La adopción de la propuesta legislativa sería una garantía en este sentido. Tal como se ha mencionado anteriormente, se han realizado progresos considerables en relación con el control de la congestión, mediante la adopción de directrices en el Foro Europeo de Regulación de la Electricidad. Estas directrices establecen (i) que los Estados miembros deben velar por que la asignación de capacidades se realice por procedimientos no discriminatorios, (ii) que se mantenga un alto grado de transparencia en relación con la disponibilidad de capacidades, (iii) que la asignación de capacidades se realice por procedimientos basados en el mercado (subastas, diferenciación geográfica de mercados, etc.), (iv) que los beneficios que puedan obtenerse en las subastas no se destinen a los gestores de las redes de transmisión y, (v) que se aplique el principio de "utilización o pérdida" [12]. [12] Es decir, si una empresa contrata capacidad pero no tiene intención de utilizarla, debe informar de ello al gestor de la red de transporte, quien a continuación pone esta capacidad a disposición del mercado. A pesar del importante paso adelante que representan estas directrices, no está nada claro que se apliquen plenamente en todos los Estados miembros y la Comisión suele recibir quejas informales respecto de las consecuencias que tienen las subastas. La Comisión seguirá vigilando estrechamente los interconectadores más congestionados desde el punto de vista de la competencia, incluida la asignación de sus capacidades. La Comisión ha alcanzado acuerdos con agentes del mercado que realizado reservas de capacidad mediante contratos de larga duración para reducir dichas reservas en cierta medida. Acciones propuestas: Acción 2: Es preciso avanzar con rapidez para mejorar y armonizar los procedimientos de subasta, de modo que se asegure su aplicación de forma no discriminatoria y se garantice la transparencia en el conjunto de la UE. Por consiguiente, el Consejo de Reguladores Europeos de la Energía, en estrecha colaboración con la Comisión, los Estados miembros y el propio sector, ha sido invitado a presentar una propuesta de revisión de las directrices sobre transparencia y control de la congestión al Foro Europeo de Regulación de la Electricidad que ha de celebrarse el 30 de abril de 2002. También se solicita a ETSO que presente en la misma fecha sus recomendaciones para mejorar los requisitos mínimos comunes. Estas directrices revisadas se utilizarán como base para establecer requisitos mínimos legalmente vinculantes que se adoptarán con arreglo al proyecto de Reglamento sobre el comercio transfronterizo. Es vital que este Reglamento se adopte lo antes posible. Acción 3: Como paso intermedio, la Comisión invitará a todas las autoridades reguladoras nacionales o, en su caso, a los propios Estados miembros, a velar por la plena aplicación de las vigentes directrices sobre el control de la congestión, también con respecto a la publicación de las capacidades de transferencia disponibles y a informar a la Comisión de los resultados, que se harán públicos. Acción 4: Distintos gestores de redes de transporte aplican normas técnicas y administrativas considerablemente diferentes en relación con el funcionamiento de los interconectadores. En determinadas fronteras, se han detectado "medidas blandas" en este sentido que pueden aumentar la capacidad disponible hasta un 20%, con carácter permanente o por lo menos temporal. La armonización o, como mínimo, la convergencia de estos criterios podría incrementar la capacidad de forma notable. La Asociación Europea de Gestores de Redes de Transporte, en estrecho contacto con los reguladores, el sector, los Estados miembros y la Comisión, ha sido invitada a proponer normas comunes sobre estas cuestiones en julio de 2002. A finales de 2002, la Comisión informará al Consejo de la Energía y al Parlamento Europeo sobre cualquier acción que sea necesaria a escala comunitaria para poner en práctica dichas propuestas. En relación con la tarificación del transporte transfronterizo, la situación actual se caracteriza por una gran disparidad de criterios nacionales sin coordinación alguna. Esto supone un importante obstáculo para el comercio y conduce a una utilización no óptima de la infraestructura de redes existente. Es vital que el Reglamento sobre intercambios transfronterizos de electricidad se adopte lo antes posible. Sería importante introducir un sistema de tarificación provisional, como el desarrollado en el Foro de Florencia, ya que sería una experiencia útil hasta que entre en vigor el mencionado Reglamento. No obstante, es preciso asegurar que no se produzca deterioro alguno en el desarrollo del mercado interior de la electricidad con respecto a la situación actual. En cualquier caso, será necesario trabajar con rapidez para establecer un sistema definitivo más sólido a partir del año 2003, que tendrá que ser plenamente compatible con el proyecto de Reglamento sobre intercambios transfronterizos de electricidad. Acciones propuestas: Acción 5: Se ha pedido al Consejo de Reguladores Europeos de la Energía y a ETSO que redoblen sus esfuerzos en la elaboración del sistema de tarificación que deberá entrar en vigor en 2003, con miras a conseguir progresos importantes en la próxima sesión del Foro Europeo de Regulación de la Electricidad, en febrero de 2002. En su caso, la Comisión realizará propuestas concretas que aseguren la realización de tales progresos. El gas Si bien se han realizado importantes progresos en relación con la transparencia en la electricidad, no ha sido así en el caso del gas. En la III Sesión del Foro Europeo de Regulación del Gas se destacó la importancia de publicar información adecuada con respecto a las capacidades de transporte disponibles y se invitó a GTE (Gas Transmission Europe) "a desarrollar (...) un mapa detallado de la red europea de transporte de gas, en el que se identifiquen (...) las capacidades físicas teóricas, así como las capacidades de transporte efectivamente disponibles (...) en todos los puntos principales de entrada y salida de la red, incluidas las instalaciones de almacenamiento y GNL. Este informe describirá con suficiente grado de detalle los supuestos utilizados, entre ellos cuánta capacidad se ha reservado y sobre qué base contractual." Pese a este llamamiento, los gestores de las redes de transporte de gas se han negado a publicar esta información "por razones comerciales y contractuales", aludiendo a cuestiones de confidencialidad y citando además problemas técnicos para calcular los datos solicitados. Aunque la Comisión reconoce la importancia de respetar la confidencialidad de la información sensible desde el punto de vista comercial, es un hecho generalmente aceptado que sin transparencia respecto de la capacidad de transporte disponible, será sencillamente imposible crear un mercado interior eficaz. Por consiguiente, es preciso lograr avances equilibrados y proporcionados en esta materia. Con respecto al control de la congestión y a la tarificación transfronteriza, el trabajo en este sentido, en el marco del Foro Europeo de Regulación del Gas celebrado en Madrid, no ha hecho sino comenzar. No obstante, por lo que respecta al control de la congestión, parece esencial introducir el principio de "utilización o pérdida". En este sentido, el reciente compromiso adquirido por una compañía del gas alemana, en el marco de una investigación antitrust, de introducir este principio para las reservas de capacidad de su propia sucursal comercial constituye un positivo ejemplo. Ahora ya es urgente avanzar con rapidez en materia de transparencia, control de la congestión y tarificación transfronteriza. Acciones propuestas: Acción 6: Durante la sesión anterior del Foro Europeo de Regulación del Gas, los representantes de las compañías transportadoras de gas de la UE fueron invitados a proponer nuevas medidas en materia de transparencia. Estas propuestas deberán ser presentadas por la Asociación Europea de Gestores de Redes de Transporte de Gas (GTE) en febrero de 2002. A la vista de dichas propuestas, la Comisión, en estrecho contacto con los reguladores, el sector y los Estados miembros, estudiará si es necesario presentar una propuesta de Reglamento sobre esta materia y, si es necesario, la presentará en 2002. Acción 7: Con respecto al control de la congestión y a la tarificación transfronteriza, el Foro de Madrid ha reconocido que es necesario un enfoque coordinado. Considerando que es muy probable que la congestión adquiera cada vez mayor importancia, es clara la necesidad de normas en este sentido. Sobre todo, es esencial que incorporen el principio de "utilización o pérdida" de forma apropiada y que en la tarificación se tenga debidamente en cuenta la reducción de costes derivada de los "canjes" de gas. Por consiguiente, el Consejo de Reguladores Eléctricos Europeos, en estrecha colaboración con la Comisión, los Estados miembros y el propio sector, ha sido invitado a proponer directrices sobre el control de la congestión y la tarificación del transporte transfronterizo para el sector del gas en marzo de 2002. A la vista de dichas propuestas, la Comisión decidirá si es necesario proponer un Reglamento formal de la Comisión sobre esta materia y, en su caso, lo hará así en el año 2002. 3.3. Area de acción 2: Crear un marco regulador estable y favorable para las nuevas infraestructuras La responsabilidad principal de asegurar la existencia de infraestructuras adecuadas corresponde al sector europeo. La tarea esencial de gobierno a este respecto consiste en crear un marco regulador transparente que favorezca la construcción de nuevas capacidades en el contexto de un mercado competitivo, que sea estable y que ofrezca incentivos y premios económicos claros y adecuados para las empresas de infraestructuras. Este marco debe contemplar políticas y normas generales que garanticen el suministro y establecer los requisitos que deben cumplir las infraestructuras y las responsabilidades respectivas de los distintos agentes del mercado. Una importante enseñanza que cabe extraer de la crisis eléctrica californiana es que la ausencia de un régimen regulador claro y estable constituye un grandísimo problema para la construcción de nuevas capacidades. En este sentido, la máxima prioridad ha de ser la rápida adopción de las propuestas que ha realizado la Comisión para modificar las Directivas relativas al mercado interior del gas y la electricidad, y su proyecto de Reglamento sobre comercio transfronterizo de electricidad. Con respecto a la cuestión de cómo premiar las nuevas infraestructuras, que se plantea de forma radicalmente distinta en términos de riesgo según se trate de unos u otros territorios y proyectos de la Comunidad, es importante señalar que no existe una verdadera coordinación de los distintos sistemas reguladores nacionales en esta materia y que en la UE apenas se investigan métodos o normas de regulación más apropiados para afrontar este reto. Es preciso dar respuesta a estas cuestiones. En este sentido, también habrá que tener en cuenta las normas de competencia en relación con la disponibilidad y asignación de la capacidad de transporte de los interconectadores y la idoneidad de los niveles de tarificación del acceso a los mismos. Acciones propuestas: Acción 8: El Consejo de Reguladores Europeos de la Energía, en estrecha colaboración con la Comisión, los Estados miembros y el propio sector, ha sido invitado a presentar, a finales de abril de 2002, sus propuestas de directrices sobre la forma de regular y premiar la construcción de infraestructuras, teniendo en cuenta las disposiciones del artículo 7 de la Directiva 2001/77/CE en relación con la electricidad generada a partir de fuentes renovables. A la vista de dichas propuestas, la Comisión decidirá si es necesario proponer un Reglamento formal de la Comisión sobre esta materia. 3.4. Area de acción 3: Apoyo político y económico de la Comunidad a los proyectos prioritarios La construcción de la mayoría de infraestructuras de la UE no requiere el apoyo financiero de la Comunidad ni ningún otro tipo de ayuda estatal. No obstante, existen algunas excepciones claras: (i) si un proyecto no resulta financieramente viable, pero constituye una prioridad por razones sociales o regionales -por ejemplo, para abastecer de energía a regiones menos favorecidas-, y (ii) si un proyecto es esencial para la realización del mercado interior y el apoyo financiero de la Comunidad resulta necesario y apropiado para acelerar su conclusión. Además, la mayoría de los proyectos de infraestructuras energéticas requieren apoyo político, a fin de superar obstáculos administrativos y de diversa índole. La Comunidad lleva años desempeñando un importante papel en este sentido. El artículo 154 del Tratado de la UE señala a la Comunidad el objetivo claro de desarrollar redes energéticas transeuropeas. En este contexto, el Consejo Europeo de Essen elaboró en 1994, de acuerdo con un informe preparado por el Grupo Christophersen, una lista de diez proyectos energéticos prioritarios, cinco de ellos relacionados con el gas y otros cinco con la electricidad. Ya se han finalizado los cinco proyectos prioritarios del gas, como la introducción del gas en Grecia, Portugal y España occidental y la construcción de gasoductos desde Rusia hasta la UE pasando por Bielorrusia y Polonia y desde Argelia hasta España pasando por Marruecos. Por lo que respecta a los proyectos eléctricos, se ha terminado la interconexión septentrional entre Portugal y España y está previsto que el enlace submarino entre Italia y Grecia se complete en diciembre de 2001. Todavía no han concluido los otros tres proyectos eléctricos prioritarios, que suponen la construcción de interconectadores entre Francia y España, Francia e Italia y el este y el oeste de Dinamarca. Además, la construcción de grandes infraestructuras de interés general para la UE sigue siendo uno de los objetivos prioritarios del Banco Europeo de Inversiones. Desde 1993, el BEI ha concedido préstamos al sector de redes energéticas por valor de 5.200 millones de euros. De igual modo, las infraestructuras energéticas han ocupado una buena parte de las actividades del BERD. También los Fondos Estructurales de la Comunidad otorgan ayudas financieras a las infraestructuras energéticas en regiones menos desarrolladas. A través de iniciativas comunitarias como REGEN e INTERREG II y los Fondos Estructurales para las regiones del Objetivo 1, se han dedicado importantes recursos a estos proyectos y, en particular, a la introducción del gas natural en Grecia, Portugal y algunas regiones de España, así como a la interconexión eléctrica entre Grecia e Italia. Desde 1994, se han destinado más de 2.500 millones de euros con cargo a los Fondos Regionales para cofinanciar los proyectos energéticos de las redes transeuropeas (RTE) en las regiones menos desarrolladas. Las redes energéticas transfronterizas son importantes para aumentar la competitividad y promover el desarrollo sostenible. El programa energético de las redes transeuropeas, que abarca el gas y la electricidad, lleva en funcionamiento desde 1995. La función del programa RTE-Energía es fomentar y apoyar las iniciativas adoptadas por los agentes del sector energético para el desarrollo de las redes. Con cargo al programa RTE-Energía, la Comunidad cofinancia estudios de viabilidad para la posible construcción de nuevas infraestructuras de abastecimiento de gas y electricidad. Aunque los recursos financieros disponibles en el programa RTE son relativamente limitados en relación con las inversiones que hacen falta para llevar a cabo dichos proyectos, el apoyo de la Comunidad ha tenido un claro efecto incentivo en la realización de estudios de viabilidad sobre posibles nuevos proyectos de interés general y se considera que ha actuado como catalizador. Durante los cinco últimos años, la aplicación de las directrices del programa RTE-Energía ha permitido identificar 90 proyectos de interés general, de los cuales 24 han entrado en funcionamiento durante dicho período, 12 están en fase de construcción y otros 22 están pendientes de obtener los preceptivos permisos administrativos. Desde 1995, el programa RTE-Energía ha cofinanciado más de cincuenta proyectos en el sector del gas y la electricidad, aportando un total de 123 millones de euros. Teniendo esto en cuenta, la Comisión ha decidido proponer una revisión de las directrices del programa RTE, al tiempo que presenta esta Comunicación, para subrayar el apoyo político al desarrollo de las redes energéticas transeuropeas, orientar la ayuda económica de la Comunidad en este ámbito y determinar un método más flexible y apropiado para asegurar que los proyectos subvencionados cumplen los objetivos fijados. Estas directrices establecen criterios claros para la concesión de las ayudas: en particular, la creación del mercado interior, la seguridad del abastecimiento, la integración de las energías renovables, la ampliación y la integración de las regiones ultraperiféricas. Además de estos principios, ya pueden concretarse varios proyectos cuya ejecución, por su especial importancia para la realización del mercado interior de la energía o su contribución al reforzamiento de la seguridad del abastecimiento, merece especial esfuerzo y apoyo político por parte de los Estados miembros y de la Comunidad. De este modo, las directrices revisadas del programa RTE-Energía contienen una lista de proyectos prioritarios de interés europeo que han sido seleccionados entre los proyectos de interés general, a la vista de las conclusiones alcanzadas en la presente Comunicación. Además de orientar el apoyo político de la Unión a través del programa RTE, se propone aumentar la máximo cofinanciación comunitaria posible del 10% al 20% de los costes totales de inversión en proyectos prioritarios de interés europeo. La identificación de estos proyectos también ser de utilidad para otros programas comunitarios como PHARE [13], TACIS, INOGATE y MEDA, así como para otros organismos como el BEI y el BERD y otras entidades financieras, de cara a determinar los proyectos merecedores de especial atención y apoyo a nivel europeo. [13] Más información sobre el programa Phare y las infraestructuras energéticas en el anexo II. Acción 9: Apoyo a proyectos prioritarios de interés europeo - Mapas: Electricidad: >REFERENCIA A UN GRÁFICO> Gas: >REFERENCIA A UN GRÁFICO> 3.5. Area de acción 4: Compromiso político La congestión ya no es un problema exclusivo de los países que comparten una frontera congestionada. A medida que se desarrolla el mercado interior, es cada vez más un problema de todos. Esta congestión perjudica la seguridad del abastecimiento y limita la competitividad de las empresas, además de cerrar los mercados nacionales a la competencia europea. La adopción de medidas contra la congestión desde las instancias comunitarias es parte esencial del paquete de medidas propuestas para crear un mercado interior: no tiene sentido impulsar la apertura del mercado para crear una situación de igualdad de oportunidades si, al mismo tiempo, algunos Estados miembros no resuelven la congestión en sus fronteras, limitando la competencia de las importaciones en su territorio. La creación de un auténtico mercado interior requiere el mismo nivel de compromiso contra la congestión por parte de todos los Estados miembros. Existen muchas razones por las que no se ha resuelto la congestión existente en la UE. La construcción o consolidación de la capacidad de interconexión conlleva problemas de planificación, financiación y consideraciones ambientales. Puede que las empresas integradas verticalmente no deseen ampliar la capacidad, ya que abre sus mercados a las importaciones y, por consiguiente, a una mayor competencia. Las empresas privadas pueden adoptar sistemas para financiar las nuevas capacidades a corto plazo, pasando por alto consideraciones relativas al mercado interior europeo y a la seguridad del abastecimiento. Compete a cada Estados miembro adoptar las medidas apropiadas para actuar con rapidez con miras a resolver la congestión que se destaca en este informe. No obstante, el seguimiento de los progresos realizados y de las acciones emprendidas para resolver la congestión debe realizarse periódicamente desde el ámbito comunitario. De hecho, para resolver esta cuestión es esencial que se actúe de forma concertada y determinada desde las instancias comunitarias. Acciones propuestas: Acción 10: La Comisión publicará un informe anual sobre la seguridad del abastecimiento en los sectores del gas y la electricidad. Esta acción se ha propuesto en la revisión de las Directivas que regulan el mercado interior del gas y la electricidad y esta Comunicación supone una nueva oportunidad de especificar la manera de llevarla a cabo. Cada año, el informe de la Comisión sobre la seguridad del abastecimiento analiza los progresos realizados en materia de infraestructuras energéticas, sobre todo en relación con los proyectos prioritarios de interés europeo, en función de las aportaciones de los Estados miembros y de los países candidatos. Cada año, se estudiará la idoneidad de esta lista a la luz de la evolución del mercado, del nivel de interconexión entre los Estados miembros, de la situación existente en los países candidatos de acuerdo con sus progresos de cara a la integración en el mercado interior de la energía y de los avances realizados en el cumplimiento de los objetivos comunitarios relativos a la electricidad generada a partir de fuentes renovables. Este informe anual se presentará al Consejo y al Parlamento y representará un instrumento político esencial para el seguimiento de los progresos realizados en materia de construcción de infraestructuras y para proponer, cada año, las medidas de ámbito comunitario que puedan ser necesarias para eliminar y prevenir la congestión. Acción 11: El Reglamento (CE) n° 736/96 del Consejo exige a los Estados miembros que proporcionen a la Comisión información referente a la planificación de infraestructuras de transporte de petróleo, gas y electricidad. En los últimos años, el grado de detalle con el que se ha presentado esta información ha sido limitado y, por consiguiente, también lo ha sido su utilidad. En vista de ello y de la exigencia del informe anual anteriormente mencionado, la Comisión propondrá que se derogue el Reglamento (CE) n° 736/96. Este criterio es compatible con la política de la Comisión sobre buena gobernanza, ya que se asegura un nivel de información compatible y equivalente entre los Estados miembros gracias al análisis comparativo de los informes recibidos de los distintos países, unido a las conversaciones relativas al informe de la Comisión en el seno del Consejo. 3.6. Area de acción 5: Abastecimiento de gas a Europa Se ha pronosticado que el consumo de gas en Europa seguirá creciendo rápidamente hasta el año 2020, alrededor de un 60% sobre las cifras actuales. La abrumadora proporción que representa este abastecimiento adicional provendrá de territorios ajenos a la UE y, en particular, de Rusia, Oriente Próximo, la región del Mar Caspio, el norte de África y proveedores de GNL más distantes (Nigeria, Trinidad, Qatar, etc.). Como se ha mencionado anteriormente, será necesario realizar inversiones por valor de más de 200.000 millones de euros para conseguir este suministro. Es esencial que la coyuntura financiera y comercial permita construir las infraestructuras de transporte e instalaciones de prospección y producción necesarias. En particular, las inversiones en el sector de abastecimiento de gas solían fundamentarse en el pasado en la formalización de contractos a largo plazo con las compañías del gas europeas. La Comisión admite que estos contratos han desempeñado un papel muy importante para el desarrollo del mercado europeo del gas y reconoce que estos acuerdos seguirán siendo necesarios en el futuro, en particular para la financiación de nuevas infraestructuras e instalaciones de producción. La Comisión considera que, si bien el mercado interior dará lugar a nuevos tipos de acuerdos comerciales, los contratos de "acepto o pago" de larga duración, adaptados a la nueva situación del mercado, tendrán que seguir y seguirán siendo un elemento importante del balance total de la oferta de gas. De hecho, la aparición de nuevos instrumentos comerciales y, concretamente, de los instrumentos de comercio con gas líquido constituyen un factor primordial para asegurar la viabilidad de los contratos a largo plazo. Aunque los contratos de larga duración seguirán siendo importantes, es esencial que la comercialización de gas en la UE sea compatible con la Directiva del gas y las normas comunitarias de competencia. Por consiguiente, la Comisión mantendrá una estrecha vigilancia para asegurarse de que las restricciones artificiales impuestas en los contratos de abastecimiento no supongan un obstáculo para la libre circulación del gas ni para la competencia. La Comisión ha identificado varias de estas restricciones, como (i) los acuerdos de venta conjunta entre los productores de gas, que reducen las opciones de los clientes, (ii) las restricciones territoriales a la reventa de gas y (iii) la aplicación de restricciones que impiden a un comprador de gas utilizarlo para fines distintos de su propio consumo. A fin de sustentar y promover la diversidad en el abastecimiento de gas para la Unión Europea y crear las condiciones comerciales y financieras necesarias para favorecer la inversión a largo plazo en gasoductos e instalaciones de prospección y producción, será necesario llevar a cabo las siguientes acciones: Acciones propuestas: Acción 12: En el informe de 2002 sobre la seguridad del abastecimiento, la Comisión describirá las principales dificultades que presenta la satisfacción de la demanda de gas futura y la diversificación de los suministros de gas. La Comisión tiene previsto redactar una Comunicación sobre política energética exterior de la UE, con posibles recomendaciones encaminadas a conseguir proyectos de suministro de gas para Europa que se consideren esenciales con miras a crear el mercado interior del gas y a garantizar la seguridad del abastecimiento. Acción 13: Se ha invitado al Consejo de Reguladores Europeos de la Energía a realizar, en julio de 2002, un informe sobre las acciones necesarias para asegurar la existencia en la UE de una coyuntura comercial y financiera que favorezca la inversión a largo plazo en infraestructuras de abastecimiento de gas. A la vista de dicho informe, la Comisión, en estrecho contacto con los proveedores de gas, los Estados miembros y el sector, estudiará qué medidas adicionales es preciso adoptar y, en particular, si es necesario presentar una propuesta de Reglamento sobre esta materia. Conclusión Esta Comunicación establece los primeros pasos que han de darse en un esfuerzo de ámbito comunitario por eliminar los cuellos de botella, asegurar la utilización efectiva de las infraestructuras y, en la medida de lo posible, evitar que reaparezca la congestión en el futuro, con un impacto ambiental mínimo. No hay que subestimar la importancia de estas acciones, ya que son necesarias si se quiere crear un mercado interior eficaz y mantener y aumentar la seguridad del abastecimiento. Si no se toman medidas en relación con los proyectos prioritarios de interés europeo señalados en la presente Comunicación, se pondrá en peligro el cumplimiento de estos objetivos. Es importante subrayar que se trata de un proceso que requerirá determinación a lo largo de los próximos años, tanto en el ámbito comunitario como en el nacional. El desarrollo de infraestructuras es básicamente una tarea que corresponde al sector europeo del gas y la electricidad. Por lo tanto, la función de gobierno consiste en proporcionar al sector un marco regulador apropiado, estable y fiable que ofrezca incentivos y premios adecuados para llevar a cabo esta tarea, junto con apoyo político y, en su caso, financiero. De este modo, alcanzar los objetivos de la Comunidad requiere la acción coordinada de distintas partes: la Comisión Europea, los Estados miembros, los órganos reguladores y las autoridades nacionales en materia de competencia y el propio sector. De conformidad con los principios establecidos en el Libro Blanco de la Comisión sobre buena gobernanza, esta Comunicación ha concentrado las acciones en el nivel más adecuado para conseguir resultados flexibles y viables con rapidez; sobre todo aunando los esfuerzos del sector a través de las Asociaciones Europeas de Gestores de Redes de Transporte (ETSO y GTE) y de los reguladores nacionales (CEER). Si es necesario, la Comunidad promoverá y establecerá un marco jurídico para que surtan efectos los resultados alcanzados. El éxito de este proceso dependerá de la contribución y determinación de todas las partes implicadas. ANEXO I EFECTOS DE UNA INTERCONEXIÓN ADECUADA PARA LA REALIZACIÓN DEL MERCADO INTERIOR DE LA ENERGÍA [14]. [14] Síntesis de la información que contiene el informe de la Comisión sobre la realización de los mercados interiores del gas y la electricidad (SEC(2001) 1957). Antecedentes En el cuadro siguiente se indican los interconectadores que sufren congestión, cómo se reparte y las consecuencias en términos de coste para los participantes en el mercado. Cuadro 1 Existencia de congestión en los interconectadores >SITIO PARA UN CUADRO> Los efectos de esta congestión en el mercado interior son manifiestos. El actual nivel de disponibilidad de los interconectadores, en combinación con el método de asignación, ha llevado a mantener los diferenciales del precio de venta al público. Los mercados nacionales están dominados, en distinto grado, por una o varias empresas importantes, tanto en la producción y abastecimiento de electricidad como en la producción, importación y abastecimiento de gas. En consecuencia, es probable que la competición entre los Estados miembros sea una importante fuente potencial de competencia. No obstante, este potencial también puede verse restringido si la interconexión entre Estados miembros es limitada o si las normas aplicables a la tarificación transfronteriza y a la asignación de capacidades actúan como factor disuasorio de este tipo de transacciones. Los principales problemas que afectan a las transacciones transfronterizas en la actualidad están relacionados con: i. la interacción de los sistemas de tarificación del transporte vigentes en los distintos Estados miembros; y ii. la asignación de capacidades a los interconectadores entre Estados miembros. Electricidad: Tarificación transfronteriza y asignación de capacidades Actualmente es escasa la coordinación existente entre los distintos reguladores o TSO para que las tarifas aplicadas a las transacciones transfronterizas se ajusten a los costes. En la mayoría de los casos, se siguen cobrando tasas de tránsito acumulativas en cada Estado miembro presente a lo largo de una teórica vía contractual. Este proceso, conocido como "acumulación de tarifas" no se ajusta a los costes; por ejemplo, no refleja el flujo físico real de electricidad ni reconoce que algunos flujos pueden aliviar la congestión y reducir costes. Algunos Estados miembros también imponen gravámenes específicos sobre la importación o la exportación. Véase algunos ejemplos en el cuadro siguiente. Es posible que en enero de 2002 se acuerde una estructura de tarificación transfronteriza temporal que elimine la mayoría de dichos gravámenes. Cuadro 2 Tasas aplicadas en ejemplos de transacciones transfronterizas >SITIO PARA UN CUADRO> Además de tarifas transfronterizas incongruentes, cada Estado miembro aplica un criterio distinto para asignar la capacidad de los interconectadores, tal como puede verse en el cuadro 1. Entre ellos cabe mencionar los siguientes: 1) "primero en llegar, primero servido", aplicado entre FR-SP, FR-BE y AT-IT; 2) restricción de prorrateo, aplicado entre FR-IT; 3) subasta explícita, aplicado entre UK-FR, DE-DK, SP-PT y BE/DE-NL; 4) vinculación de la capacidad a los mercados de contado de la electricidad, aplicado en los países nórdicos y en parte entre SP-PT Además, en varias interconexiones se otorga prioridad a los agentes del mercado que tienen reservas de capacidad a largo plazo. Algunas de estas prácticas no son satisfactorias y se considera que los sistemas basados en el mercado constituyen una solución más equitativa. En particular, el sistema nórdico utiliza un procedimiento de asignación basado en las ofertas de los productores al mercado de electricidad al contado. A continuación, el TSO asigna automáticamente la capacidad de modo que se minimicen las diferencias de precio entre las dos zonas en cuestión. Este procedimiento se lleva a cabo en tiempo real en cada período de liquidación. La ventaja de este sistema es que el TSO puede asegurarse de que se utiliza toda la capacidad disponible. En las subastas explícitas, es necesario realizar una transacción separada para obtener capacidad. Con ello se crea inmediatamente una carga adicional para las transacciones transfronterizas, aunque al mismo tiempo se da la oportunidad de obtener capacidad durante un período más prolongado. Uno de los problemas que tienen estas subastas es que permiten a los productores ofertar precios distintos en distintos mercados de contado, lo cual puede darles la oportunidad de segmentar mercados y mantener diferencias de precio cuyo resultado sea la ausencia de interconexión. Gas: Tarificación transfronteriza y asignación de capacidades Al igual que ocurre con la electricidad, la tarificación de los intercambios transfronterizos de gas se caracteriza por la necesidad de negociar con todos los TSO afectados a lo largo de una vía contractual teórica. En algunos casos, esto no supone ningún problema ya que, en las distancias cortas, puede darse cierta correlación entre la vía contractual y el flujo efectivo del gas. No obstante, esto no es cierto en el ámbito europeo. A modo de ejemplo, dados los numerosos puntos de acceso que tiene el gas, no es muy probable que el gas fluya, digamos, de Noruega a España. Hasta la fecha no se ha alcanzado ningún acuerdo entre los gestores de las redes de gas que reconozca este hecho a la hora de fijar las tarifas del transporte a larga distancia. La clave radica en cuánta capacidad es necesario reservar en la vía contratada para las transacciones a tan larga distancia o si puede garantizarse la seguridad del abastecimiento por otros medios menos onerosos. Contrariamente a lo que ocurre en el caso de la electricidad, hasta la fecha no se ha considerado que la falta de capacidad disponible haya causado restricciones importantes o inmediatas de acceso a la red en la mayor parte de Europa. No obstante, en la actualidad existe una falta de transparencia generalizada en relación con la disponibilidad de capacidad. Suele ocurrir que parte o la totalidad de la capacidad de los gasoductos se contrata a largo plazo a operadores preexistentes, se use o no dicha capacidad de forma efectiva, y la mayoría de los gestores de las redes de transmisión no han suscrito acuerdo alguno para proporcionar información al mercado sobre la capacidad libre de que disponen. La Asociación de Gestores de Redes de Transporte de Gas todavía no ha acordado publicar voluntariamente información pormenorizada sobre la capacidad de transmisión disponible, pero sí ha publicado un sistema "semafórico" indicativo de las capacidades disponibles en la red de gas principal de Europa. No obstante, esta información no se ofrece en tiempo real. Además, contrariamente al principio básico aceptado para la electricidad, la capacidad reservada por contrato pero no utilizada no se considera disponible con arreglo a las definiciones de GTE. El informe de GTE señala que, de 55 nodos transfronterizos, alrededor de dos terceras partes están en "rojo", lo que indica que la capacidad disponible es muy limitada o inexistente, o en "amarillo", cuya disponibilidad depende de la magnitud de la solicitud. Solo un tercio de estos nodos están "verde", lo que indica que existe capacidad disponible. La consecuencia de esta situación es que la competencia sólo tiende a ser eficaz en la medida en que los nuevos operadores del mercado disponen de gas en la misma localidad que sus clientes potenciales. De este modo, la competencia en las regiones de la UE más próximas a las principales fuentes de gas ha sido por regla general más vigorosa, ya que puede haber varias empresas competidoras con acceso al gas producido en esta localización, sobre todo si los gobiernos imponen programas de liberación de gas a las empresas importadoras preexistentes. Actividad competitiva actual Si se limitan las posibilidades de que se realicen transacciones transfronterizas, es probable que ello afecte al nivel de competencia, especialmente si se tiene en cuenta el grado de concentración que existe en algunos mercados nacionales. Como puede verse en el cuadro 1, la proporción de clientes que cambian de proveedor apunta a que existen algunos problemas para los nuevos operadores que entran en el mercado y la falta de capacidad o de procedimientos de asignación adecuados puede ser parte de las causas. Cuadro 3 Apertura declarada del mercado frente al cambio real de proveedor [15] [15] Fuente: Encuestas de la Dirección General de Energía y Transportes (TREN) y del servicio estadístico Eurostat. >SITIO PARA UN CUADRO> Los bajos porcentajes de cambio de los clientes indican que el mercado del gas y la electricidad no goza de buena salud. Esto es especialmente preocupante si se tienen en cuenta las grandes diferencias que existen entre la factura de gas y electricidad que pagan los distintos Estados miembros, como se demuestra en los gráficos siguientes con respecto a los grandes usuarios de energía. Gráfico: Comparación de los precios del gas y la electricidad por Estado miembro Gas // Electricidad >REFERENCIA A UN GRÁFICO> // >REFERENCIA A UN GRÁFICO> Conclusiones De acuerdo con las estadísticas, la mayoría de los interconectadores eléctricos europeos se utilizan al máximo o en un porcentaje muy elevado. Aun queda lugar para aumentar los flujos físicos entre los Estados miembros con la infraestructura existente, pero es necesario invertir para aliviar la gravísima congestión que sufren algunos interconectadores. Sin embargo, los reguladores necesitan asegurarse de que los interconectadores existentes sirven a los mercados eléctricos de la forma más eficiente. Incluso una capacidad de interconexión relativamente pequeña puede conectar los mercados de ambas partes del interconectador si no existe una diferencia de precio crónica entre ellos. En relación con el gas, los mecanismos actuales de tarificación y asignación de capacidades no son satisfactorios para la creación de un verdadero mercado único. No es probable que los comerciantes de gas tengan que afrontar tarifas que no se ajusten a los costes, sobre todo si la distancia entre los proveedores y sus clientes es muy larga. Además, la situación para terceros no está nada clara en relación con la disponibilidad de capacidades, ya que en algunos casos se reservan pero no se utilizan. Parece que estos problemas contribuyen a crear algunos de los obstáculos que dificultan la competencia en el mercado y que causan considerables divergencias, tanto en el nivel de actividad competitiva como en el nivel de los precios que pagan los clientes finales por la energía. ANEXO II Interconectadores de gas y electricidad planificados entre la UE y los países en proceso de adhesión y otros terceros países, así como entre estos países. Cohesión y ampliación de la UE La infraestructura energética es un requisito básico importante para la actividad económica y la cohesión tanto en el interior de la UE como en relación con los países en proceso de adhesión. Como ya se ha dicho en esta Comunicación, los Fondos Regionales de la Comunidad han contribuido de forma importante al desarrollo de las infraestructuras energéticas, sobre todo en relación con la introducción del gas natural en nuevas regiones. El buen funcionamiento del sector de abastecimiento y distribución de energía será fundamental para el desarrollo económico y social de los países candidatos con miras a cumplir los criterios de adhesión. Es previsible que, durante los próximos veinte años, la demanda de gas y electricidad crezca en los países candidatos a un ritmo mucho mayor que en la UE y posiblemente se duplique en ambos casos. Por consiguiente, resulta evidente que los países candidatos necesitarán fuertes inversiones en infraestructuras. La razón de existir del programa PHARE es la adhesión. Las inversiones que generan grandes ingresos (como son las que se realizan en los sectores del gas y la electricidad) no pueden optar a la financiación del programa PHARE, pero éste puede colaborar con la creación de instituciones en estas zonas para ayudar a los países candidatos a adoptar y llevar a la práctica el acervo comunitario y, mediante la utilización de facilidades para la preparación de proyectos, pueden financiar estudios de viabilidad relativos a proyectos de inversión que pueden financiarse por otras vías, como el BEI y el BERD. En el proceso de elaboración de la presente Comunicación, los países candidatos han sido invitados a proporcionar información sobre los interconectadores de gas y electricidad que está previsto construir entre la UE y los países candidatos, así como entre estos mismos. A continuación se enumeran estos proyectos, de acuerdo con la información recibida durante el proceso de consultas. Electricidad: * Ampliación de la capacidad de transporte entre Eslovaquia y Hungría, Polonia, Austria y Ucrania. * Ampliación de la capacidad de transporte entre la República Checa y Polonia, Eslovaquia, Alemania y Austria. * Interconectador eléctrico Lituania-Polonia (como parte del anillo báltico). * Reforzamiento de las interconexiones Polonia-Alemania. * Interconexión Eslovenia-Italia. * Interconexión Eslovenia-Hungría. * Línea del Adriático (UCTE-Grecia). * Interconexión Grecia-Turquía. * Interconexión Turquía-Bulgaria. * Interconexión Estonia-Finlandia. Además, se estudia sincronizar e interconectar la red de la UCTE con Bulgaria, Rumania, Turquía, Ucrania occidental y los países del Magreb. Gas: * Noruega-Suecia/Dinamarca-Polonia (incluido el gasoducto del Báltico-Dinamarca-Polonia). * Países bálticos-UE (posiblemente como parte del proyecto Norte-TransGas). * Bulgaria: Reforzamiento del sistema de tránsito, ampliación de la capacidad de almacenamiento y modernización de los equipos compresores y medidores. * Interconectador Lituania/Estados bálticos-Polonia. * Austria: Conexión con la República Checa y Crocia y Bosnia vía Eslovenia. * Polonia: Potencial de almacenamiento considerable. * Letonia: Ampliación del almacenamiento de Incukalns. * Lituania-Letonia: Construcción de una estación medidora fronteriza. * Interconexión Rumania-Hungría. * Interconectador Rumania-Moldavia. * Rumania: Desarrollo del almacenamiento. * Rumania: Modernización del gasoducto de tránsito para Bulgaria, Grecia y Turquía. * Polonia-Eslovaquia: Yamal-interconexión norte/sur entre las líneas de tránsito de Polonia y Eslovaquia. * Malta: Interconexión con Italia o derivación al gasoducto Libia-Sicilia (en fase de estudio). * Turquía: Interconexiones con la UE para el gas procedente de las regiones del Mar Caspio y Oriente Próximo. ANEXO III A: Entre los "puntos rojos" del mapa europeo de transporte de gas se encuentran los siguientes puntos y rutas principales de abastecimiento de gas: * Interconectador Reino Unido-Irlanda * Interconectador Reino Unido-Continente (en el sentido Reino Unido-Bélgica, color amarillo en sentido contrario) * Zeepipe desde Noruega hacia Bélgica (Zeebrugge) * Europipe II desde Noruega hacia Alemania (Dornum) * Dinamarca-Alemania (gasoducto Deudan) * Austria-Alemania (Oberkappel) * Interconectador Francia-España * Gasoducto Magreb-Europa desde Argelia hacia España y Portugal vía Marruecos * Gasoductos de exportación desde los Países Bajos hacia Alemania * Gasoductos de exportación desde los Países Bajos hacia Bélgica B: Conjuntamente con los Estados miembros afectados, se han detectado las siguientes carencias de infraestructuras principales para el transporte de gas: * Grecia: Conexiones con Italia y Turquía y construcción de instalaciones de almacenamiento y de GNL. * Finlandia: Interconexiones con los países nórdicos y los estados bálticos y la Europa continental. * Portugal: Construcción de instalaciones de GNL y almacenamiento. * España: Mayores conexiones con Francia y construcción de instalaciones de almacenamiento y de GNL. * Suecia: Nuevas interconexiones con Dinamarca, Noruega, Finlandia o Alemania. * Dinamarca: Interconectador con el Reino Unido y Alemania. * Irlanda: Segundo interconectador con el Reino Unido, prospección de nuevos yacimientos marinos y decisión del interconectador con Irlanda del Norte. * Italia: Construcción de instalaciones de GNL. * Francia: Construcción de instalaciones de GNL y almacenamiento. * Países Bajos: Interconectador con el Reino Unido. * Alemania: Construcción de instalaciones de GNL. * Reino Unido: Construcción de instalaciones de GNL y compresión para el interconectador (en Bélgica). ANEXO IV >REFERENCIA A UN GRÁFICO> Mapa indicativo de los proyectos de abastecimiento de gas para Europa: Lista de proyectos planificados o potenciales de abastecimiento de gas para Europa: * Gasoducto de Medgaz para el transporte de gas argelino a Europa (vía España y Francia). * Interconectador Libia-Italia ("Caudal Verde"). * Argelia-Cerdeña-UE. * Suministro de GNL de Egipto a Italia (Brindisi), España y posiblemente otros Estados miembros y Turquía. * GNL desde Qatar hacia Italia (Rovigo). * Gas ruso a través del transgasoducto del norte, que parte de San Petersburgo y atraviesa el Mar Báltico para alcanzar el continente. * Shtokman-Europa (que comunica el yacimiento de Shtokman en el Mar de Barents con los mercados de Alemania, Países Bajos y Reino Unido). * Bucle del gasoducto Yamal-Europa. * Bucle del gasoducto Argelia-Marruecos-España (UE). * Irán/Irak-Turquía-UE. * Mar Caspio (Turkmenistán/Azerbaiyán/Kazajistán)-Turquía-UE. * Suministros de GNL desde Trinidad y Tobago. * Suministros de GNL desde Nigeria. * Suministros de GNL desde Noruega (yacimiento de Snöhvit en el Mar de Barents). * Interconectador Noruega-(Suecia/Dinamarca/Finlandia)-Polonia y comunicación del sur de Escandinavia con la UE continental.