SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)

de 16 de noviembre de 2016 ( *1 )

«Procedimiento prejudicial — Libre prestación de servicios — Directiva 2006/123/CE — Artículo 13, apartado 2 — Procedimientos de autorización — Concepto de gastos ocasionados»

En el asunto C‑316/15,

que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Supreme Court of the United Kingdom (Tribunal Supremo del Reino Unido), mediante resolución de 22 de junio de 2015, recibida en el Tribunal de Justicia el 26 de junio de 2015, en el procedimiento entre

The Queen, a instancia de:

Timothy Martin Hemming, que opera con el nombre comercial de «Simply Pleasure Ltd»,

James Alan Poulton,

Harmony Ltd,

Gatisle Ltd, que opera con el nombre comercial de «Janus»,

Winart Publications Ltd,

Darker Enterprises Ltd,

Swish Publications Ltd

Westminster City Council,

con intervención de:

The Architects’ Registration Board,

The Solicitors’ Regulation Authority,

The Bar Standards Board,

The Care Quality Commission,

The Farriers’ Registration Council,

The Law Society,

The Bar Council,

The Local Government Association,

Her Majesty’s Treasury,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),

integrado por el Sr. L. Bay Larsen, Presidente de Sala, y los Sres. M. Vilaras, J. Malenovský, M. Safjan (Ponente) y D. Švaby, Jueces;

Abogado General: Sr. M. Wathelet;

Secretario: Sra. L. Hewlett, administradora;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 1 de junio de 2016;

consideradas las observaciones presentadas:

—

en nombre del Sr. Hemming, que opera con el nombre comercial de «Simply Pleasure Ltd», del Sr. Poulton, de Harmony Ltd, de Gatisle Ltd, que opera con el nombre comercial de «Janus», de Winart Publications Ltd, de Darker Enterprises Ltd y de Swish Publications Ltd, por los Sres. T. Johnston y M. Hutchings, Barristers, el Sr. P. Kolvin, QC, la Sra. V. Wakefield, Barrister, y la Sra. A. Milner y el Sr. S. Dillon, Solicitors;

—	en nombre del Westminster City Council, por la Sra. H. Davies, en calidad de agente, asistida por el Sr. D. Matthias, QC, la Sra. N. Lieven, QC, y la Sra. J. Lean y el Sr. C. Streeten, Barristers;

—	en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. M. Bulterman, B. Koopman y M. Gijzen, en calidad de agentes;

—	en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. H. Tserepa-Lacombe y el Sr. T. Scharf, en calidad de agentes;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 28 de julio de 2016;

dicta la siguiente

Sentencia

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36; en lo sucesivo, «Directiva sobre servicios»).

Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre, por una parte, el Sr. Timothy Martin Hemming, que opera con el nombre comercial de «Simply Pleasure Ltd», el Sr. James Alan Poulton, Harmony Ltd, Gatisle Ltd, que opera con el nombre comercial de «Janus», Winart Publications Ltd, Darker Enterprises Ltd y Swish Publications Ltd (en lo sucesivo, «Sr. Hemming y otros») y, por otra, el Westminster City Council (Junta Municipal de Westminster, Reino Unido) en relación con una tasa que debe abonarse en el momento de presentar una solicitud de concesión o de renovación de una autorización para un establecimiento erótico.

Marco jurídico

Derecho de la Unión

Los considerandos 39, 42, 43 y 49 de la Directiva sobre servicios están redactados en los siguientes términos:

«(39)

El concepto de “régimen de autorización” debe abarcar, entre otros, los procedimientos administrativos mediante los cuales se conceden autorizaciones, licencias, homologaciones o concesiones, pero también la obligación, para poder ejercer una actividad, de estar inscrito en un colegio profesional o en un registro, en una lista oficial o en una base de datos, de estar concertado con un organismo o de obtener un carné profesional. La concesión de una autorización puede ser resultado no solo de una decisión formal, sino también de una decisión implícita derivada, por ejemplo, del silencio administrativo de la autoridad competente o del hecho de que el interesado deba esperar el acuse de recibo de una declaración para iniciar la actividad en cuestión o para ejercerla legalmente.

[…]

(42)

Las normas relativas a los procedimientos administrativos no deben tener por objeto la armonización de dichos procedimientos, sino suprimir los regímenes de autorización, procedimientos y formalidades excesivamente onerosos que obstaculizan la libertad de establecimiento y la creación de nuevas empresas de servicios que esta comporta.

(43)

Una de las principales dificultades a que se enfrentan en especial las PYME en el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio reside en la complejidad, la extensión y la inseguridad jurídica de los procedimientos administrativos. Por este motivo, y a semejanza de otras iniciativas de modernización y de buenas prácticas administrativas a nivel comunitario o nacional, procede establecer principios de simplificación administrativa, en concreto limitando la autorización previa obligatoria a aquellos casos en que sea indispensable e introduciendo el principio de autorización tácita de las autoridades competentes una vez vencido un plazo determinado. El objetivo de este tipo de acción de modernización es, aparte de garantizar los requisitos de transparencia y actualización de los datos relativos a los operadores, eliminar los retrasos, costes y efectos disuasorios que ocasionan, por ejemplo, trámites innecesarios o excesivamente complejos y costosos, la duplicación de operaciones, las formalidades burocráticas en la presentación de documentos, el poder arbitrario de las autoridades competentes, plazos indeterminados o excesivamente largos, autorizaciones concedidas con un período de vigencia limitado o gastos y sanciones desproporcionados. Este tipo de prácticas tienen efectos disuasorios especialmente importantes para los prestadores que deseen desarrollar sus actividades en otros Estados miembros y requieren una modernización coordinada en un mercado interior ampliado a veinticinco Estados miembros.

[…]

(49)

La tarifa que puedan cobrar las ventanillas únicas debe ser proporcional al coste de los procedimientos y trámites de que se ocupen. Esto no debe impedir a los Estados miembros encargar a las ventanillas únicas el cobro de otros derechos administrativos tales como los honorarios de los organismos de supervisión.»

Según el artículo 1, apartado 1, de esta Directiva:

«En la presente Directiva se establecen las disposiciones generales necesarias para facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de los servicios, manteniendo, al mismo tiempo, un nivel elevado de calidad en los servicios.»

El artículo 4, punto 6, de la citada Directiva define el «régimen de autorización» como «cualquier procedimiento en virtud del cual el prestador o el destinatario están obligados a hacer un trámite ante la autoridad competente para obtener un documento oficial o una decisión implícita sobre el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio».

El artículo 9 de la misma Directiva, con la rúbrica «Regímenes de autorización», establece lo siguiente en su apartado 1:

«Los Estados miembros solo podrán supeditar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio a un régimen de autorización cuando se reúnan las siguientes condiciones:

a)	el régimen de autorización no es discriminatorio para el prestador de que se trata;

b)	la necesidad de un régimen de autorización está justificada por una razón imperiosa de interés general;

c)	el objetivo perseguido no se puede conseguir mediante una medida menos restrictiva, en concreto porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz.»

El artículo 10 de la Directiva sobre servicios, que lleva como título «Condiciones para la concesión de la autorización», prevé:

«1. Los regímenes de autorización deberán basarse en criterios que delimiten el ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades competentes con el fin de que dicha facultad no se ejerza de forma arbitraria.

2. Los criterios contemplados en el apartado 1 deberán reunir las características siguientes:

a)	no ser discriminatorios;

b)	estar justificados por una razón imperiosa de interés general;

c)	ser proporcionados a dicho objetivo de interés general;

d)	ser claros e inequívocos;

e)	ser objetivos;

f)	ser hechos públicos con antelación;

g)	ser transparentes y accesibles.

[…]»

El artículo 11 de la misma Directiva, titulado «Duración de la autorización», dispone:

«1. No se podrá limitar la duración de la autorización concedida al prestador, excepto cuando:

a)	la autorización se renueve automáticamente o solo esté sujeta al cumplimiento continuo de los requisitos;

b)	el número de autorizaciones disponibles sea limitado por una razón imperiosa de interés general;

[o]

c)	la duración limitada esté justificada por una razón imperiosa de interés general.

[…]

4. El presente artículo no afectará a la posibilidad de los Estados miembros de retirar las autorizaciones, en especial cuando dejen de cumplirse las condiciones para la concesión de la autorización.»

El artículo 13 de la citada Directiva, que lleva por título «Procedimientos de autorización», dispone en su apartado 2:

«Los procedimientos y trámites de autorización no deberán tener carácter disuasorio ni complicar o retrasar indebidamente la prestación del servicio. Se deberá poder acceder fácilmente a ellos y los gastos que ocasionen a los solicitantes deberán ser razonables y proporcionales a los costes de los procedimientos de autorización y no exceder el coste de los mismos.»

El artículo 14 de la mencionada Directiva, «Requisitos prohibidos», establece lo siguiente:

«Los Estados miembros no supeditarán el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio en sus respectivos territorios al cumplimiento de los siguientes requisitos:

[…]

intervención directa o indirecta de competidores, incluso dentro de órganos consultivos, en la concesión de autorizaciones o en la adopción de otras decisiones de las autoridades competentes, con excepción de los colegios profesionales y de las asociaciones y organismos que actúen como autoridad competente; esta prohibición no afectará a la consulta de organismos como las cámaras de comercio o los interlocutores sociales sobre asuntos distintos a las solicitudes de autorización individuales, ni a una consulta del público en general;

obligación de constituir un aval financiero, de participar en él o de suscribir un seguro con un prestador u organismo establecido en el territorio nacional. Ello no afectará a la posibilidad de los Estados miembros de exigir garantías de un seguro o financieras como tales, ni a los requisitos relativos a la participación en fondos colectivos de compensación, por ejemplo, para miembros de colegios u organizaciones profesionales;

[…]»

Derecho del Reino Unido

El artículo 4 del Provision of services Regulations 2009 (Reglamento sobre prestación de servicios de 2009), por el que se transpuso la Directiva sobre servicios al Derecho interno del Reino Unido, dispone:

«Por “régimen de autorización” se entenderá cualquier mecanismo en virtud del cual el prestador o el destinatario de un servicio estén obligados a obtener una autorización de la autoridad competente o a efectuar una notificación a dicha autoridad para poder acceder a una actividad de servicios o para prestarlos […]»

A tenor del artículo 18, apartados 2 a 4, de dicho Reglamento:

«(2)

Los procedimientos y trámites establecidos por una autoridad competente con arreglo a un régimen de autorización no:

(a)	deberán tener carácter disuasorio, ni

(b)	complicar o retrasar indebidamente la prestación del servicio.

(3)	Los procedimientos y trámites establecidos por una autoridad competente con arreglo a un régimen de autorización deben ser fácilmente accesibles.

(4)	Los gastos previstos por las autoridades competentes que un régimen de autorización pueda ocasionar a los solicitantes deben ser razonables y proporcionales a los costes de los procedimientos y trámites de autorización de dicho régimen y no exceder el coste de los mismos.»

13	El artículo 19 del anexo 3 de la Local Government (Miscellaneous Provisions) Act 1982 [Ley de régimen local de 1982 (Disposiciones varias)] prevé que toda persona que solicite la concesión o renovación de una autorización deberá abonar una tasa razonable que será fijada por la autoridad competente.

Litigio principal y cuestiones prejudiciales

La Junta Municipal de Westminster es la autoridad que expide las autorizaciones de explotación de los establecimientos eróticos, incluidos los «sex-shops», en Westminster. Durante todo el período controvertido en el litigio principal, el Sr. Hemming y otros eran titulares de autorizaciones para la explotación de sex-shops en Westminster.

De la resolución de remisión se desprende que, durante dicho período y en virtud del anexo 3, artículo 19, de la Ley de régimen local de 1982 (Disposiciones varias), se podía exigir el pago de una tasa para cubrir no sólo el coste de tramitación de las solicitudes de concesión o de renovación de una autorización para un establecimiento erótico, sino también el de la inspección de los locales tras la concesión de las autorizaciones para garantizar una «vigilancia continuada del orden», con el fin de identificar y de perseguir a quienes explotaban establecimientos eróticos sin autorización.

Así, toda persona que solicitaba la concesión o renovación de una autorización para un establecimiento erótico para un año determinado debía abonar una tasa constituida por dos partes, una correspondiente a la tramitación de la solicitud y no reembolsable, y la otra, de una cuantía muy superior, relativa a la gestión del régimen de autorización y reembolsable en caso de denegación de la solicitud. Por ejemplo, para el año 2011/2012, el importe total de la tasa era de 29102 libras esterlinas (GBP) (aproximadamente 37700 euros) por cada solicitante, de las cuales 2667 GBP (alrededor de3455 euros) correspondían a la tramitación de la autorización y no eran reembolsables, mientras que las 26435 GBP restantes (aproximadamente 34245 euros) correspondían a la gestión del régimen de autorización y eran reembolsables en caso de denegación de la solicitud.

Según el Sr. Hemming y otros, la Junta Municipal de Westminster no tenía derecho a exigir el pago de la segunda parte de la tasa. A su juicio, los importes correspondientes, aunque reembolsables en caso de denegación de la solicitud, servían para financiar el coste de garantizar el cumplimiento del régimen de autorización, que no guarda relación con el coste de tramitar las solicitudes, y deberían haberse sufragado con cargo al presupuesto general de la Junta Municipal de Westminster o deberían haberse cobrado únicamente a los solicitantes cuya solicitud había sido admitida.

Los órganos jurisdiccionales del Reino Unido que conocieron de los recursos interpuestos por el Sr. Hemming y otros estimaron las pretensiones de estos últimos. Consideraron que el artículo 13, apartado 2, de la Directiva sobre servicios se refiere a las tasas impuestas tanto a los solicitantes cuya solicitud es admitida como a aquellos otros cuya solicitud es denegada, y que esta disposición prohíbe a la autoridad competente para expedir autorizaciones repercutir, indistintamente sobre los solicitantes que obtendrán una autorización y sobre aquellos cuya solicitud será denegada, el coste de investigar y perseguir a quienes operan establecimientos eróticos en Westminster sin autorización.

Por consiguiente, los solicitantes que no obtengan la autorización sólo podrían verse obligados a abonar los gastos de tramitación de su solicitud, lo que incluye el examen de su capacidad para operar un establecimiento erótico, mientras que quienes sí la obtengan sólo podrían verse obligados a abonar unos gastos similares, más, en caso de renovarse su autorización, los gastos para controlar si en el pasado cumplían las obligaciones relacionadas con su autorización.

El órgano jurisdiccional remitente, conociendo de un recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) [Tribunal de apelación (Inglaterra y Gales) (Sala de lo Civil), Reino Unido], considera que el razonamiento impugnado tendría como consecuencia que la autoridad encargada de gestionar el régimen de autorización debería soportar los costes de funcionamiento de este régimen en beneficio de los operadores que hayan obtenido una autorización, puesto que no podría obligar a los solicitantes a contribuir a los gastos ocasionados por la aplicación de este régimen a quienes exploten establecimientos eróticos sin autorización, aun cuando tal gestión beneficia a quienes los operen con autorización. A tal fin, dicha autoridad debería recurrir al presupuesto general.

21	El órgano jurisdiccional remitente se pregunta cuál sería la solución para otros organismos reguladores o asociaciones profesionales que utilicen regímenes similares y pudieran no disponer de un presupuesto general ni tener la posibilidad de obtener fondos de una u otra manera.

El órgano jurisdiccional remitente está convencido de que un régimen en virtud del cual, cuando se estima la solicitud, el solicitante debe pagar una tasa suplementaria para cubrir los costes de funcionamiento y vigilancia del régimen de autorización es conforme con el artículo 13, apartado 2, de la Directiva sobre servicios, pero se pregunta si el régimen que aplica la Junta Municipal de Westminster es compatible con esa disposición.

Dicho esto, el órgano jurisdiccional remitente señala que no consta en autos elemento alguno que permita considerar que la exigencia de que una solicitud vaya acompañada con el pago de una cantidad de dinero, reembolsable en caso de su denegación, pueda disuadir a los operadores de presentar una solicitud de autorización para explotar establecimientos eróticos.

24	Por último, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el hecho de tener que adelantar un determinado importe, a la espera de una decisión de concesión o denegación de una autorización, constituye efectivamente un gasto para el solicitante de la autorización.

En esas circunstancias, la Supreme Court of the United Kingdom (Tribunal Supremo del Reino Unido) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«Cuando la persona que solicite la concesión o renovación de una autorización para un establecimiento de artículos eróticos debe abonar una tasa constituida de dos partes, una correspondiente a la tramitación de la solicitud y no reembolsable, y la otra relativa a la gestión del régimen de autorización y reembolsable en caso de denegación de la solicitud:

¿Significa el requisito de abonar una tasa que incluye la segunda parte reembolsable, con arreglo al Derecho de la Unión y sin más consideraciones, que las partes recurridas incurrieron en un gasto ocasionado por sus solicitudes que era contrario al artículo 13, apartado 2, de la Directiva [sobre servicios], en la medida en que el importe de dicha tasa era superior a los costes de tramitación de las solicitudes?

¿Depende la conclusión de que dicho requisito debería considerarse un gasto —o, en su caso, un gasto superior al coste de tramitación de la solicitud— de otras circunstancias (y, en su caso, de cuáles), por ejemplo:

a)	pruebas que acrediten que el pago de la segunda parte, reembolsable, entrañó o puede entrañar un coste o una pérdida para el solicitante;

b)	la cuantía de la segunda parte reembolsable y el período de tiempo durante el cual los fondos son retenidos antes de ser reembolsados; o

c)	el ahorro de costes en la tramitación de solicitudes (y, por lo tanto, de costes no reembolsables) por exigir a todos los solicitantes que paguen por adelantado una tasa constituida de ambas partes?»

Sobre las cuestiones prejudiciales

Mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente si el artículo 13, apartado 2, de la Directiva sobre servicios debe interpretarse en el sentido de que, en circunstancias como las que originaron el litigio principal, se opone a la exigencia de que, en el momento de presentar una solicitud de concesión o de renovación de una autorización, se abone una tasa que en parte corresponde a los costes relacionados con la gestión y el control del cumplimiento del régimen de autorización en cuestión, aun cuando esta parte es reembolsable si se deniega la solicitud.

Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, para la interpretación de una disposición de Derecho de la Unión procede tener en cuenta no sólo el tenor de ésta, sino también su contexto y los objetivos que pretende alcanzar la normativa de que forma parte (véase, en particular, la sentencia de 14 de julio de 2016, Verband Sozialer Wettbewerb,C‑19/15, EU:C:2016:563, apartado 23).

A este respecto, debe observarse de entrada que la cuestión de si la tasa adeudada por un solicitante es reembolsable en caso de denegación de su solicitud de autorización es irrelevante para identificar un gasto en el sentido del artículo 13, apartado 2, de la Directiva sobre servicios. En efecto, el hecho de tener que abonar una tasa constituye una obligación financiera, y por tanto un gasto, que el solicitante tiene que cumplir para que se tramite su solicitud, con independencia de que pueda recuperar el importe en un momento posterior en caso de que su solicitud sea denegada. Tanto más es así si se tiene en cuenta que el objetivo de la referida disposición, interpretada a la luz de los considerandos 39, 42 y 43 de esta Directiva, consiste en evitar que determinados aspectos de los procedimientos y trámites de autorización frenen el acceso a las actividades de servicios.

29	Para ajustarse al artículo 13, apartado 2, de la Directiva sobre servicios, los gastos antes mencionados deben ser, según los términos de esta disposición, razonables y proporcionales a los costes de los procedimientos de autorización y no exceder el coste de los mismos.

En la medida en que, en virtud de estos requisitos, el importe de tales gastos no puede en ningún caso exceder el coste del procedimiento de autorización en cuestión, es preciso examinar si los costes correspondientes a la gestión y el control del cumplimiento del régimen de autorización en su conjunto pueden estar comprendidos en el concepto de «coste de los procedimientos».

El Tribunal de Justicia todavía no ha tenido la oportunidad de interpretar este concepto en el marco de la Directiva sobre servicios. Sin embargo, en otro contexto, el Tribunal de Justicia ha declarado que, para calcular la cuantía de los derechos con carácter remunerativo, los Estados miembros no sólo pueden tener en cuenta los costes, materiales y salariales, directamente relacionados con la realización de las operaciones de las que constituyen la contrapartida, sino también la parte de los gastos generales del órgano administrativo competente que sean imputables a dichas operaciones (sentencia de 2 de diciembre de 1997, Fantask y otros, C‑188/95, EU:C:1997:580, apartado 30).

Más aún, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de precisar, con respecto a una disposición del Derecho de la Unión que permite explícitamente que en el cálculo de los gastos administrativos se tengan en cuenta los gastos correspondientes a la ejecución, a la gestión y al control de un régimen de licencias individuales, que los gastos tomados en cuenta no pueden incluir aquellos relacionados con la actividad general de vigilancia de la autoridad en cuestión (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de septiembre de 2006, i-21 Germany y Arcor, C‑392/04 y C‑422/04, EU:C:2006:586, apartados 34 y 35).

Pues bien, esta precisión es con mayor motivo válida con respecto al artículo 13, apartado 2, de la Directiva sobre servicios que, por una parte, sólo se refiere a los «costes de los procedimientos» y, por otra, pretende facilitar el acceso a las actividades de servicios. En efecto, difícilmente puede alcanzarse este objetivo si se exige que se financien por adelantado los costes de la gestión y del control del cumplimiento del régimen de autorización en cuestión, incluidos en concreto los costes correspondientes a la identificación y represión de actividades no autorizadas.

Por consiguiente, procede responder a las cuestiones prejudiciales que el artículo 13, apartado 2, de la Directiva sobre servicios debe interpretarse en el sentido de que, en circunstancias como las que originaron el litigio principal, se opone a la exigencia de que, en el momento de presentar una solicitud de concesión o renovación de una autorización, se abone una tasa que en parte corresponde a los costes relacionados con la gestión y el control del cumplimiento del régimen de autorización en cuestión, aun cuando esta parte sea reembolsable en caso de denegación de la solicitud.

Costas

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:

El artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, debe interpretarse en el sentido de que, en circunstancias como las que originaron el litigio principal, se opone a la exigencia de que, en el momento de presentar una solicitud de concesión o de renovación de una autorización, se abone una tasa que en parte corresponde a los costes relacionados con la gestión y el control del cumplimiento del régimen de autorización en cuestión, aun cuando esta parte sea reembolsable en caso de denegación de la solicitud.

Firmas

( *1 ) Lengua de procedimiento: inglés.