SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA

de 5 de abril de 1979 ( 1 )

En el asunto 148/78,

que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por la Pretura Penale de Milán, destinada a obtener, en el proceso penal pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre

Ministerio Fiscal

y

Tullio Ratti, domiciliado en Milán,

una decisión prejudicial sobre la interpretación de las dos Directivas del Consejo relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros, la primera 73/173/CEE, de 4 de junio de 1973, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, envasado y etiquetado de preparados peligrosos (disolventes) (DO L 189, p. 7; EE 13/03, p. 3) y, la segunda, 77/728/CEE, de 7 de noviembre de 1977, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de clasificación, envasado y etiquetado de pinturas, barnices, tintas de imprenta, colas y productos afines (DO L 303, p. 23; EE 13/08, p. 74),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres.: Mertens de Wilmars, Presidente de Sala, en funciones de Presidente; A.J. Mackenzie Stuart, Presidente de Sala; P. Pescatore, M. Sørensen, A. O'Keeffe, G. Bosco y A. Touffait, Jueces;

Abogado General: Sr. G. Reischl;

Secretario: Sr. A. Van Houtte;

dicta la siguiente

Sentencia

(No se transcriben los antecedentes de hecho.)

Fundamentos de Derecho

1

Considerando que, mediante resolución de 8 de mayo de 1978, recibida en el Tribunal de Justicia el 21 de junio siguiente, la Pretura Penale de Milán planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, diversas cuestiones prejudiciales respecto a la interpretación de dos Directivas del Consejo relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros, la primera, 73/173/CEE, de 4 de junio de 1973, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, envasado y etiquetado de preparados peligrosos (disolventes) (DO L 189, p. 7; EE 13/03, p. 3) y, la segunda, 77/728/CEE, de 7 de noviembre de 1977, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, envasado y etiquetado de pinturas, barnices, tintas de imprenta, colas y productos afines (DO L 303, p. 23; EE 13/08, p. 74);

2

que estas cuestiones se suscitaron en el marco de un proceso penal contra el directivo de una empresa productora de disolventes y barnices, por haber infringido determinadas disposiciones de la Ley italiana no 245, de 5 de marzo de 1963 (GURI no 77, de 21 de marzo de 1963, p. 1451), que imponen, en particular, a los fabricantes de productos que tienen benzol, toluol y xilol la colocación en los recipientes que contienen dichos productos de una etiqueta mencionando, además de la presencia de estas sustancias, su porcentaje total y, separadamente, su porcentaje de benzol;

3

que, en la época a la que se refieren los hechos, dicha legislación, en la medida en que afectaba a los disolventes, debería haberse adaptado a la Directiva 73/173, de 4 de junio de 1973, a cuyas disposiciones debían adaptar su Derecho interno los Estados miembros a más tardar el 8 de diciembre de 1974, obligación que el Gobierno italiano no había cumplido;

4

que esta adaptación habría producido el efecto de eliminar la disposición de la Ley italiana cuya infracción se imputa al inculpado y, consiguientemente, habría modificado los requisitos de aplicación de las sanciones penales previstas en la Ley de que se trata;

5

que, por lo que respecta al envasado y al etiquetado de barnices, el Consejo había adoptado la Directiva 77/728, de 7 de noviembre de 1977, en la época en que se produjeron los hechos a los que se refiere el litigio pero, en virtud de su artículo 12, los Estados miembros disponían de un plazo que expiraba el 9 de noviembre de 1979, para poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar a ella su ordenamiento jurídico;

6

que la adaptación del Derecho interno italiano a las disposiciones de esta Directiva debe, asimismo, dejar sin efecto las disposiciones de la Ley italiana en cuya inobservancia se basa el proceso penal contra el inculpado;

7

que, tanto con respecto a los disolventes como a los barnices producidos en su empresa, el inculpado se ajustó, con respecto al envasado y etiquetado de aquéllos, por un lado, a las disposiciones de la Directiva 73/173 (disolventes), a la que el Gobierno italiano no había adaptado su ordenamiento jurídico interno y, por otro, a las disposiciones de la Directiva 77/728 (barnices), a la que los Estados miembros debían de haber dado cumplimiento para el 9 de noviembre de 1979;

8

que las respuestas a las cuestiones planteadas, las cuatro primeras relativas a la Directiva 73/173 y la quinta a la Directiva 77/728, deben permitir al órgano jurisdiccional nacional decidir si las penas previstas por la Ley italiana no 245, en el supuesto de infracción de sus disposiciones, pueden aplicarse al presente caso.

A. Sobre la interpretación de la Directiva 73/173

9

Considerando que esta Directiva fue adoptada en virtud del artículo 100 del Tratado y de la Directiva 67/548/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1967 (DO 1967, 196, p. 1; EE 13/01, p. 50), modificada el 21 de marzo de 1973 (DO 1973, L 167, p. 1; EE 13/02, p. 208), relativas a las sustancias peligrosas, para asegurar la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de clasificación, envasado y etiquetado de preparados peligrosos (disolventes);

10

que esta Directiva era necesaria por el hecho de que las sustancias y preparados peligrosos son objeto, en los Estados miembros, de normativas que contienen diferencias notables, sobre todo por lo que respecta al etiquetado, envasado y clasificación según el grado de peligro que presentan dichos productos;

11

que estas divergencias constituían un obstáculo a los intercambios y a la libre circulación de productos e incidían directamente en el establecimiento y el funcionamiento del mercado de preparados peligrosos, como los disolventes, frecuentemente utilizados tanto en las actividades industriales, agrícolas y artesanales como para usos domésticos;

12

que para hacer desaparecer estas divergencias, la Directiva previo algunas disposiciones explícitas sobre la clasificación, envasado y etiquetado de los productos de que se trata (apartados 1, 2 y 3 del artículo 2 y artículos 4, 5 y 6);

13

que, por lo que se refiere al artículo 8, especialmente señalado por el órgano jurisdiccional nacional, según el cual los Estados miembros no podrán prohibir, restringir ni obstaculizar, por razones de clasificación, envase o etiquetado, la comercialización de preparados peligrosos si éstos responden a las disposiciones de la presente Directiva, si bien enuncia una obligación general, no posee valor autónomo, no siendo más que el necesario complemento de las disposiciones materiales contenidas en los artículos citados, para asegurar la libre circulación de los productos de que se trata.

14

Considerando que los Estados miembros debían adaptar su Derecho interno a la mencionada Directiva 73/173, según su artículo 11, en un plazo de 18 meses a partir de su notificación;

15

que esta notificación se efectuó a todos los Estados miembros el 8 de junio de 1973;

16

que el plazo de 18 meses expiró el 8 de diciembre de 1974 y que en la época en que se produjeron los hechos el ordenamiento jurídico interno italiano no había sido adaptado a la Directiva;

17

que, en estas circunstancias, advirtió el Juez nacional que «existía una contradicción evidente entre la normativa comunitaria y el Derecho interno italiano» y se preguntó «cuál de las dos normativas debía prevalecer en el presente caso» y planteó al Tribunal de Justicia la primera cuestión en los términos siguientes:

«La Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 73/173/CEE, de 4 de abril de 1973 y, en especial, su artículo 8 ¿constituye una disposición “directamente aplicable” que otorga a los particulares derechos subjetivos que los órganos jurisdiccionales nacionales deben proteger?»

18

Considerando que esta cuestión suscita el problema general de la naturaleza jurídica de las disposiciones de una Directiva adoptada en virtud del artículo 189 del Tratado;

19

que a este respecto este Tribunal de Justicia, en reiterada jurisprudencia y, más recientemente, en su sentencia de 1 de febrero de 1977, Nederlandse Ondernemingen (51/76, Rec. p. 113), ha mantenido que, si bien en virtud de las disposiciones del artículo 189, los Reglamentos son directamente aplicables y, por consiguiente, por su naturaleza pueden producir efectos directos, no resulta de ello que otras categorías de actos contemplados por este artículo no puedan producir nunca efectos análogos;

20

que sería incompatible con la fuerza de obligar que el artículo 189 reconoce a la Directiva, excluir en principio, que la obligación que ésta impone se pudiera invocar por las personas interesadas;

21

que, en particular, en los casos en que las autoridades comunitarias hayan obligado a los Estados miembros por medio de una Directiva a adoptar un comportamiento determinado, el efecto útil de dicho acto quedaría debilitado si a los justificables se les impidiera invocarlo ante los Tribunales y a éstos tenerlo en cuenta como un elemento del Derecho comunitario;

22

que, por consiguiente, el Estado miembro que no haya adoptado dentro de plazo, las medidas de ejecución que impone la Directiva, no puede oponer a los particulares su propio incumplimiento de las obligaciones que la Directiva implica;

23

que, de ello se deriva que un órgano jurisdiccional nacional al que recurra un justiciable, que se ha atenido a las disposiciones de una Directiva, solicitando que no se aplique una disposición nacional incompatible con la Directiva a la que no se ha adaptado el ordenamiento jurídico interno del Estado que la incumple, debe estimar dicha petición siempre que la obligación de que se trate sea incondicional y suficientemente precisa;

24

que, por tanto, hay que responder a la primera cuestión que un Estado miembro no puede aplicar su Derecho interno —incluso si prevé sanciones penales— aún no adaptado a la Directiva, después de expirado el plazo fijado para su entrada en vigor, a una persona que se haya ajustado a las disposiciones de la referida Directiva.

25

Considerando que, mediante la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pregunta, sustancialmente, si el Estado destinatario, al adaptar su ordenamiento jurídico interno a las disposiciones de la Directiva sobre los disolventes, puede establecer «obligaciones y límites más precisos y más detallados o en todo caso diferentes», en particular, obligando a colocar en los recipientes indicaciones no exigidas por la Directiva.

26

Considerando que, de los artículos 3 y 8 de la Directiva 73/173, relacionados entre sí se desprende que sólo pueden ser comercializados los disolventes que se atengan «a las disposiciones de la presente Directiva y de su Anexo» y que los Estados miembros no tienen la facultad, de modo paralelo a la normativa prevista por la Directiva citada, de mantener para las importaciones, una normativa distinta para el mercado interior;

27

que, por tanto, del sistema de la Directiva 73/173 resulta que un Estado miembro no puede establecer en su legislación nacional condiciones más restrictivas que las previstas por la Directiva de que se trata, o incluso más detalladas o, en todo caso, diferentes, en materia de clasificación, envasado y etiquetado de disolventes y que esta prohibición de imponer restricciones no previstas se aplica tanto a la comercialización directa de los productos en el mercado nacional como a los productos importados;

28

que procede responder en este sentido a la segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional.

29

Considerando que, mediante la tercera cuestión, el Juez nacional pregunta si la obligación de indicar en el recipiente ofrecido a la venta la presencia de benzol, toluol y xilol en el disolvente, especificando su porcentaje total y el del benzol por separado, con arreglo al artículo 8 de la Ley no 245, de 5 de marzo de 1963, puede resultar incompatible con la citada Directiva.

30

Considerando que el artículo 8 de la Ley italiana no 245, de 5 de marzo de 1963, impone la obligación «cuando los disolventes contengan benzol, toluol o xilol, de colocar en los recipientes ofrecidos a la venta una etiqueta que indique la presencia de dichas sustancias en el disolvente, el porcentaje total de éstas y, por separado, el porcentaje de benzol […]».

31

Considerando, no obstante, que el artículo 5 de la Directiva 73/173 prevé, en todos los casos, que se indique en el envase —de modo legible e indeleble— la presencia de sustancias clasificadas como tóxicas conforme al artículo 2, como el benzol, y que se mencionen también, aunque sólo en determinados casos, las sustancias clasificadas como nocivas, como el toluol y el xilol en una concentración superior al 5 %;

32

que, por el contrario, no se percibe ninguna indicación con respecto al porcentaje, separado o global, de estas sustancias;

33

que, por tanto, procede responder al Juez nacional que la Directiva 73/173 debe interpretarse en el sentido de que no permite que las disposiciones nacionales prescriban que se indique en los recipientes la presencia de componentes de los productos de que se trata en términos que sobrepasen los previstos por la citada Directiva.

34

Considerando que la cuarta cuestión reza como sigue:

«Las disposiciones nacionales citadas, aplicables indistintamente a todos los productos existentes en el mercado interior, ¿constituyen de todos modos un obstáculo, una prohibición o una limitación a los intercambios y a la libre circulación de estos productos, aunque se hayan dictado con el fin de asegurar una mayor protección a la integridad física de los usuarios de los productos de que se trata?»

35

que esta cuestión se refiere al artículo 36 del Tratado, que admite excepciones a la libre circulación de las mercancías, en la medida en que estén justificadas por motivos de seguridad pública, de protección de la salud y de la vida de las personas y animales.

36

Considerando que cuando, de conformidad con el artículo 100 del Tratado, las Directivas comunitarias prevén la armonización de las medidas necesarias —entre otras cosas— para asegurar la protección de la salud de las personas y animales y establecen procedimientos comunitarios de control de su cumplimiento, recurrir al artículo 36 carece ya de justificación, pues en adelante deben efectuarse los controles adecuados y adoptarse las medidas de protección en el marco señalado por la Directiva de armonización.

37

Considerando que la Directiva 73/173 ha previsto que, si un Estado miembro comprueba que un preparado peligroso, aun cumpliendo las prescripciones de esta Directiva, representa un peligro para la salud o la seguridad, puede recurrir provisionalmente y bajo control de la Comisión, a una cláusula de salvaguardia recogida en el artículo 9 de la Directiva, siguiendo el procedimiento establecido y en la forma dispuesta por dicho artículo;

38

que de ello se deduce que las disposiciones nacionales que sobrepasan lo señalado por la Directiva 73/173 sólo son compatibles con el Derecho comunitario si se han adoptado siguiendo el procedimiento establecido y en la forma prevista por el artículo 9 de la citada Directiva.

B. Sobre la interpretación de la Directiva 77/728, de 7 de noviembre de 1977

39

Considerando que, mediante la quinta cuestión, el Juez nacional pregunta si la Directiva 77/728, de 7 de noviembre de 1977, y en especial su artículo 9, es directa e inmediatamente aplicable, habida cuenta de las obligaciones negativas impuestas a los Estados miembros desde la fecha de su notificación, en la hipótesis de que el particular, basándose en la confianza legítima, se haya atenido a las disposiciones de dicha Directiva, antes de expirar el plazo de adaptación previsto para el Estado miembro.

40

Considerando que el objeto de esta Directiva es análogo al de la Directiva 73/173 por cuanto prevé una normativa similar para los preparados que contienen sustancias peligrosas que vayan a utilizarse en las pinturas, barnices, tintas de imprenta, colas y productos afines.

41

Considerando que, con arreglo a su artículo 12, los Estados miembros deben aplicarla en un plazo de 24 meses a partir de su notificación, que fue efectuada el 9 de noviembre de 1977;

42

que este plazo aún no ha expirado y que, por tanto, los Estados miembros disponen de plazo hasta el 9 de noviembre de 1979 para adaptar su ordenamiento jurídico interno a las disposiciones de la Directiva 77/728;

43

que, por las razones expuestas en la motivación de la respuesta dada a la primera cuestión del Juez nacional, sólo al término del período fijado y en caso de incumplimiento por parte de un Estado miembro, podrá la Directiva—y, en particular, su artículo 9- producir los efectos descritos en la respuesta a la primera cuestión;

44

que, en tanto no haya vencido dicho plazo, los Estados miembros quedan en libertad en esta materia;

45

que si un Estado miembro ha adaptado su ordenamiento jurídico interno a las disposiciones de una Directiva antes de finalizar el plazo fijado por ésta, dicha circunstancia no puede producir efectos con relación a los demás Estados miembros.

46

Considerando, por último, que dado que por su naturaleza, una Directiva sólo impone obligaciones a los Estados miembros, no es posible que un particular alegue el principio de «confianza legítima» antes de expirar el plazo previsto para su entrada en vigor;

47

que, por consiguiente, procede responder a la quinta cuestión, que la Directiva 77/728 del Consejo, de 7 de noviembre de 1977, y, en especial, su artículo 9, no puede generar, en favor de un particular que se haya atenido a las disposiciones de dicha Directiva antes de expirar el plazo de adaptación previsto para el Estado miembro, ningún efecto que pueda ser tenido en cuenta por los órganos jurisdiccionales nacionales.

Costas

48

Considerando que los gastos efectuados por el Consejo y la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso;

49

dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

 

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la Pretura Penale de Milán mediante resolución de 8 de mayo de 1978, declara:

 

1)

Un Estado miembro no puede aplicar su Derecho interno —incluso si prevé sanciones penales— aún no adaptado a una Directiva, después de expirado el plazo fijado para su entrada en vigor, a una persona que se ha ajustado a las disposiciones de la referida Directiva.

 

2)

Del sistema de la Directiva 73/173/CEE, resulta que un Estado miembro no puede establecer en su normativa nacional condiciones más restrictivas que las previstas por la Directiva de que se trata o incluso más detalladas o, en todo caso diferentes, en materia de clasificación, envasado y etiquetado de disolventes y esta prohibición de imponer restricciones no previstas se aplica tanto a la comercialización directa de los productos en el mercado nacional como a los productos importados.

 

3)

La Directiva 73/173/CEE debe interpretarse en el sentido de que no permite que las disposiciones nacionales prescriban que se indique en los recipientes la presencia de componentes de los productos de que se trata en términos que sobrepasen los previstos por la citada Directiva.

 

4)

Las disposiciones nacionales que sobrepasan lo señalado por la Directiva 73/173/CEE sólo son compatibles con el Derecho comunitario si se han adoptado siguiendo el procedimiento establecido y en la forma prevista por el artículo 9 de la citada Directiva.

 

5)

La Directiva 77/728/CEE del Consejo, de 7 de noviembre de 1977, y en especial su artículo 9, no puede generar, en favor de un particular que se haya ajustado a las disposiciones de la misma antes de expirar el plazo de adaptación previsto para el Estado miembro, ningún efecto que pueda ser tenido en cuenta por los órganos jurisdiccionales nacionales.

 

Mertens de Wilmars

Mackenzie Stuart

Pescatore

Sørensen

O'Keeffe

Bosco

Touffait

Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 5 de abril de 1979.

El Secretario

A. Van Houtte

El Presidente en funciones

J. Mertens de Wilmars

Presidente de Sala


( 1 ) Lengua de procedimiento: italiano.