SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 13 de junio de 1958 ( *1 )
En el asunto 9/56,
entre
Meroni & Co., Industrie Metallurgiche, SpA, con domicilio social en Milán, representada por su Administrador, el Ingeniero Aldo Meroni, asistido por el Sr. Arturo Cottrau, Abogado de Turín y ante la Corte di Cassazione de Roma, que designa como domicilio en Luxemburgo el bufete de Me Georges Margue, 6, rue Alphonse Munchen,
parte demandante,
y
Alta Autoridad de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero, representada por el Profesor Giulio Pasetti, en calidad de Agente, asistida por el Profesor Alberto Trabucchi, que designa como domicilio en Luxemburgo sus oficinas, 2, place de Metz,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión de la Alta Autoridad de 24 de octubre de 1956, notificada por correo, el 12 de noviembre de 1956, a la demandante y en virtud de la cual ésta queda obligada a pagar a la Caja de compensación de chatarras importadas, 36, rue Ravenstein en Bruselas, la suma de 54.819.656 LIT (cincuenta y cuatro millones ochocientas diecinueve mil seiscientas cincuenta y seis LIT), constituyendo dicha Decisión un título ejecutivo en el sentido del artículo 92 del Tratado,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: M. Pilotti, Presidente; A. van Kleffens y L. Delvaux, Presidentes de Sala; P.J.S. Serrarens, O. Riese, J. Rueff, Ch. L. Hammes, Jueces;
Abogado General: Sr. K. Roemer;
Secretario: Sr. A. Van Houtte;
dicta la siguiente
Sentencia
(No se transcriben los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
A. ADMISIBILIDAD
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1. |
Considerando que el recurso fue presentado respetando los requisitos de forma establecidos y que en este sentido no se ha discutido su regularidad y no da lugar a objeción de oficio. |
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2. |
Considerando que, en su recurso contra la Decisión de la Alta Autoridad de fecha 24 de octubre de 1956, que constituye un título ejecutivo en el sentido del artículo 92 del Tratado, la parte demandante mantiene que la Decisión no 14/55, de 26 de marzo de 1955, por la que se establece un mecanismo financiero que permite asegurar el suministro regular de chatarra para el mercado común, infringe de modo patente las disposiciones del Tratado y adolece de desviación de poder. Considerando que, a tenor del artículo 33, los recursos «deberán interponerse en el plazo de un mes a partir, según los casos, de la notificación o de la publicación de la Decisión o Recomendación» y que, si proceden de una empresa o asociación de las mencionadas en el artículo 48, sólo pueden admitirse, si se refieren a una Decisión o Recomendación general, si los demandantes consideran que estas Decisiones o Recomendaciones adolecen de desviación de poder por lo que a ellas respecta. Considerando que el recurso fue interpuesto el 14 de diciembre de 1956 y que, por ello, el plazo de recurso previsto en el último párrafo del artículo 33 fue respetado en relación con la Decisión de 24 de octubre de 1956, pero había caducado sin embargo respecto a la Decisión no 14/55, de 26 de marzo de 1955. Considerando, sin embargo, que la Decisión no 14/55, de 26 de marzo de 1955, no fue impugnada directamente, sino con ocasión de un recurso dirigido contra la Decisión que constituía título ejecutivo de 24 de octubre de 1956. Considerando que si bien la Decisión de 24 de octubre de 1956 es una Decisión individual que afecta a la parte demandante, la Decisión no 14/55, de 26 de marzo de 1955, es una Decisión general, sobre la cual se basa la Decisión de 24 de octubre de 1956. Considerando que para juzgar la posibilidad que tiene la demandante de alegar en favor de su recurso contra la Decisión individual la irregularidad de la Decisión general sobre la cual esta última se basa, procede determinar si la demandante puede impugnar ésta una vez transcurrido el plazo establecido por el primer párrafo del artículo 33, alegando contra dicha Decisión no sólo la desviación de poder por lo que a ella respecta, sino también los cuatro motivos de anulación mencionados en el primer párrafo del artículo 33. Considerando que, de acuerdo con las conclusiones del Abogado General, una Decisión general irregular no debe aplicarse a una empresa ni deben derivarse de ella obligaciones para dicha empresa. Considerando que el artículo 36 del Tratado establece que en apoyo de un recurso contra una Decisión de la Alta Autoridad que imponga sanciones pecuniarias o multas coercitivas, «los demandantes podrán alegar, en las condiciones previstas en el párrafo primero del artículo 33, la irregularidad de las Decisiones y Recomendaciones cuya inobservancia se les reprocha». Considerando que esta disposición del artículo 36 no debe entenderse como una norma especial, aplicable sólo en el caso de sanciones pecuniarias o de multas coercitivas, sino como aplicación de un principio general, del cual el artículo 36 establece la aplicación al caso particular de un recurso de plena jurisdicción. Considerando que no puede encontrarse en la mención expresa que se hace en el artículo 36 un argumento que excluya a contrario la aplicación de la norma enunciada en los casos en que no ha sido expresamente mencionada, ya que este Tribunal de Justicia decidió, en su sentencia 8/55, que una argumentación a contrario sólo puede admitirse cuando ninguna otra interpretación resulta adecuada y compatible con la norma, el contexto y su finalidad. Considerando que cualquier otra solución haría difícil, si no imposible, el ejercicio de los derechos de recurso concedidos a las empresas y asociaciones mencionadas en el artículo 48, pues les obligaría a buscar en cualquier Decisión general, una vez publicada, las disposiciones que podrían más tarde perjudicar sus intereses o que pudieran considerarse que adolecen de desviación de poder por lo que a ellas respecta; que ello les incitaría a infringir las disposiciones de la Alta Autoridad para lograr que se les impusiera una sanción pecuniaria o una multa coercitiva que les permitiera basarse en el artículo 36 para impugnar la irregularidad de las Decisiones o Recomendaciones generales de cuyo incumplimiento se les acusara. Considerando que la facultad que tiene un demandante de alegar en apoyo de un recurso dirigido contra una Decisión individual, una vez transcurrido el plazo previsto en el último párrafo del artículo 33, la irregularidad de las Decisiones y Recomendaciones generales en las cuales se basa la Decisión individual contra la cual se interpone recurso no puede provocar la anulación de la Decisión general, sino sólo de la individual que de ella se deriva. Considerando que los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea y del Euratom adoptan de modo expreso un punto de vista análogo, señalando respectivamente sus artículos 184 y 156: «aunque haya expirado el plazo previsto en el párrafo tercero del artículo 173 [o en el párrafo tercero del artículo 146 en el segundo caso] cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un Reglamento del Consejo o de la Comisión podrá acudir al Tribunal de Justicia, alegando la inaplicabilidad de dicho Reglamento por los motivos previstos en el párrafo primero del artículo 173 [o en el párrafo primero del artículo 146 en el segundo caso]»; que esta coincidencia, sin constituir un argumento determinante, confirma el razonamiento antes enunciado, demostrando que también se imponía a los redactores de los nuevos Tratados. Considerando que la anulación de una Decisión individual basada en la irregularidad de las Decisiones generales de las que se deriva sólo afecta a los efectos de la Decisión general en la medida en que estos se concretan en la Decisión individual anulada; que frente a una Decisión individual que le concierna, todo demandante puede invocar los cuatro motivos de anulación mencionados en el párrafo primero del artículo 33; que, en consecuencia nada se opone a que, con ocasión de un recurso contra una Decisión individual, la demandante pueda alegar, para impugnar la regularidad de las Decisiones y Recomendaciones generales en las que se basa la Decisión individual, los cuatro motivos de anulación enumerados en el primer párrafo del artículo 33. |
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3. |
Considerando que la parte demandada ha impugnado la admisibilidad del recurso dirigido a anular la Decisión de la Alta Autoridad de fecha 24 de octubre de 1956, que constituía un título ejecutivo contra la parte demandante en el sentido del artículo 92 del Tratado, basándose en que, en su escrito de 12 de abril de 1956, ésta habría aceptado de antemano la Decisión individual de 24 de octubre de 1956. Considerando que la parte demandada señaló que «nunca pensó en una aceptación previa» o en la renuncia, por parte de la demandante, al derecho de interponer ulteriormente un recurso contra la liquidación de las sumas debidas por ella después del 12 de abril de 1956, pero que «le parece legítimo objetar que la oferta de pago contenía la aprobación del funcionamiento concreto de los organismos de Bruselas y por lo tanto de la manera en que éstos determinaron el tipo de compensación». Considerando que la parte demandante manifestó expresamente reservas en su escrito de 12 de abril de 1956 respecto a los cálculos de determinación de su deuda, y que estas reservas se refieren en particular a los requisitos de aplicación de la Decisión general no 14/55; que estas reservas impiden la consideración del escrito de 12 de abril de 1956 como un reconocimiento de deuda o una renuncia a derechos, a pesar de la oferta de pagos parciales que contiene; que por ello el escrito de 12 de abril de 1956 no impide la admisibilidad del recurso. |
B. FONDO DEL ASUNTO
Primer motivo: Vicios sustanciales de forma
Considerando que la parte demandante estima que la insuficiente motivación de la Decisión impugnada y la liquidación de oficio que en ella se realiza constituyen vicios sustanciales de forma.
I. Motivación insuficiente
Considerando que la parte demandante observa en la Decisión de 24 de octubre de 1956«una evidente insuficiencia de motivación».
Considerando que dicha Decisión sólo recoge los dos motivos siguientes:
«Considerando que Meroni & Co., Industrie Metallurgiche, Stabilimento Elettrosiderurgico, SpA, Via della Cebrosa, Settimo Torinese, empresa en el sentido del artículo 80 del Tratado, dejó de pagar a la Caja de compensación de chatarras importadas con posterioridad al 1 de abril de 1954 las contribuciones debidas de acuerdo con las citadas Decisiones.
Considerando que las contribuciones debidas ascienden para el período del 1 de abril de 1954 al 30 de junio de 1956 a la suma de 54.819.656 LIT».
Considerando que, con arreglo a la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, estos dos párrafos no pueden constituir los fundamentos de Derecho y de hecho en que se fundamenta la Decisión de 24 de octubre de 1956;
que por lo tanto dicha Decisión carece de la justificación indispensable para el ejercicio del control jurisdiccional.
Considerando que, por ello, la Decisión de 24 de octubre de 1956 no respeta lo establecido por el artículo 15 del Tratado, a tenor del cual «las Decisiones […] de la Alta Autoridad deberán ser motivadas».
Considerando sin embargo que, en su escrito de contestación, la Alta Autoridad se protege tras los organismos de Bruselas: «La Decisión de la Alta Autoridad no ha hecho nada más que recoger los datos resultantes de los diferentes extractos de cuenta enviados en su momento a la demandante y ello no exige evidentemente motivación.»
Considerando que si se acogiese la tesis de la Alta Autoridad, la insuficiencia de motivación comprobada en la Decisión de 24 de octubre de 1956 no podría constituir un vicio sustancial de forma, ya que esta Decisión fue dotada, por medio de la Caja de compensación de chatarras importadas, de la motivación que exige el Tratado.
Considerando que a efectos del presente recurso no es necesario determinar si la motivación adecuada en las notificaciones dirigidas por la Caja de compensación de chatarras importadas a la parte demandante podía dispensar legítimamente a la Alta Autoridad de una motivación propia a su Decisión de 24 de octubre de 1956, ya que los motivos recogidos en dichas notificaciones no constituyen la justificación del crédito, del cual la Decisión de 24 de octubre de 1956 constituye un título ejecutivo.
Considerando que, en efecto, la cantidad exigida por la Decisión de la Alta Autoridad de 24 de octubre de 1956 para el período del 1 de agosto de 1954 al 30 de junio de 1956 no es igual al total de las notificaciones dirigidas por la Caja de compensación de chatarras importadas a Meroni durante dicho período;
que por el contrario se aparta de ellas debido en particular a la suma de intereses de demora y a la deducción de ciertos pagos realizados por Meroni;
que aunque en las notificaciones se indicara que los intereses de demora serían reclamados al deudor a partir del vigesimoquinto día siguiente a la fecha de la notificación y que, en sus alegaciones, el Agente de la Alta Autoridad haya afirmado que Meroni había sido advertida de esta penalización mediante un escrito de 20 de septiembre de 1956, las indicaciones cifradas recogidas en los anuncios de notificación no incluían ni aumentos debidos a los pagos tardíos, ni disminuciones debidas a la consideración de pagos anteriores.
Considerando que resulta imposible encontrar en las notificaciones dirigidas a la parte demandante por la Caja de compensación de chatarras importadas la justificación del pago que se le exigía.
Considerando que la justificación legal de la Decisión de 24 de octubre de 1956 exigía el desglose exacto y detallado de los elementos del crédito del cual era título ejecutivo;
que sólo este desglose podía permitir el control jurisdiccional de dicha Decisión.
Considerando que la Decisión de 24 de octubre de 1956 no fue suficientemente motivada, ni por la Alta Autoridad en el texto notificado a la parte demandante, ni por la Caja de compensación de chatarras importadas en las notificaciones que ésta le había dirigido.
Considerando que la insuficiencia de motivación comprobada en la Decisión de 24 de octubre de 1956 constituye un vicio sustancial de forma;
que, por ello, en aplicación del artículo 33 del Tratado, esta Decisión debe ser anulada.
II. Liquidación de oficio
Considerando que, si bien en su recurso la parte demandante se extraña de que la Decisión de 24 de octubre de 1956 no indique los elementos materiales y contables en los que se basa la orden de pago de la cual constituye título ejecutivo, la misma parte demandante señala en su réplica que «presume -pues los organismos de Bruselas jamás le han informado sobre este punto-que la contribución se ha liquidado sobre la producción y no sobre el tonelaje comprado, que jamás fue declarado».
Considerando que esta presunción viene confirmada por el escrito de dúplica, el cual precisa que «el procedimiento de liquidación global de los organismos de Bruselas no es mas que un remedio ante el silencio de las empresas y es sólo una consecuencia necesaria e inevitable del sistema de contribución obligatoria;
que en efecto, si no fuese por este remedio sería incluso inútil establecer la obligación de contribución, porque todas las empresas, para defenderse, se abstendrían de declarar».
Considerando que si las notificaciones dirigidas por la Caja de compensación de chatarras importadas a Meroni contienen todas la siguiente mención: «En caso de no recibir los detalles de los tonelajes imponibles el día 15 del segundo mes siguiente al que se refiere la exacción, la Dirección queda autorizada a proceder a una liquidación global con ayuda de las oficinas regionales», la Decisión de 24 de octubre de 1956 no manifiesta el carácter global del pago reclamado ni hace referencia a las normas que pudieran dar a la Caja de compensación de chatarras importadas la facultad de proceder, ante la ausencia de declaración, a una liquidación de oficio.
Considerando que, en la medida en que la obligación de la cual constituye un título ejecutivo fue establecida globalmente, la Decisión de 24 de octubre de 1956 no ha sido motivada;
que esta falta de motivación, que no permite a la demandante conocer las condiciones en las cuales se ha liquidado su deuda, constituye un vicio sustancial de forma;
que también por esta razón, en aplicación del artículo 33 del Tratado, debe anularse la Decisión de 24 de octubre de 1956.
Segundo motivo: incumplimiento patente de las disposiciones del Tratado
Considerando que a tenor de este segundo motivo la parte demandante imputa a la Alta Autoridad:
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a) |
No haberle informado de los datos objetivos según los cuales se ha aplicado la exacción a las empresas italianas, y ello en contradicción manifiesta con el artículo 47 del Tratado, en virtud del cual la Alta Autoridad «deberá publicar los datos que puedan ser útiles a los Gobiernos o a cualesquiera otros interesados». |
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b) |
Haberse limitado a enviar «a los interesados, después de 18 meses, cuentas provisionales» y haberles aplicado sólo «primas de compensación […] también provisionales». |
I. Insuficiente información
Considerando que en las numerosas comunicaciones que ha dirigido a la demandante, la Caja de compensación de chatarras importadas sólo le comunicó el tonelaje imponible y el tipo de gravamen unitario.
Considerando que ninguna información fue publicada, ni por la Alta Autoridad ni por los organismos de Bruselas, para informar a los contribuyentes de los métodos mediante los cuales se calculaban los elementos de su obligación y los elementos de hecho en los cuales se basaban los cálculos.
Considerando que sólo mediante «un complemento a la respuesta de la Alta Autoridad a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia» éste y, al parecer, la parte demandante fueron informados de las fórmulas sucesivas mediante las cuales se calculaban los tipos de compensación.
Considerando que el artículo 5 del Tratado obliga a la Alta Autoridad a «hacer públicos los motivos de su acción» y que el artículo 47 establece:
«La Alta Autoridad estará obligada a no divulgar las informaciones que, por su naturaleza, estén amparadas por el secreto profesional y, en especial, los datos relativos a las empresas y que se refieran a sus relaciones comerciales O a los elementos de sus costes. Sin perjuicio de esta restricción, la Alta Autoridad deberá publicar los datos que puedan ser útiles a los Gobiernos o a cualesquiera otros interesados.»
Considerando que, en el escrito de dúplica, la Alta Autoridad opuso a la demandante «la exigencia de un elemental respeto al secreto profesional».
Considerando que en el presente caso no pueden considerarse secretos a los efectos del artículo 47 del Tratado, los datos recogidos por cooperativas que han agrupado durante ciertos períodos, y en particular el 4 de julio de 1955, hasta 136 empresas elegidas entre las más importantes de las 240 empresas sometidas a la exacción de compensación.
Considerando que al no hacer públicos, al menos en sus aspectos globales, los motivos de su acción y al no publicar los datos que pudieran ser útiles a los Gobiernos o a cualesquiera otros interesados que no estaban cubiertos por el secreto profesional, o al no obligar a los organismos de Bruselas a publicarlos, la Alta Autoridad ha infringido los artículos 5 y 47 del Tratado.
Considerando que también por esta razón, en aplicación del artículo 33 del Tratado, debe anularse la Decisión de 24 de octubre de 1956.
II. Carácter provisional de las notificaciones dirigidas a la parte demandante
Considerando que la parte demandante imputa a la Alta Autoridad haber basado la Decisión de 24 de octubre de 1956 en cuentas provisionales, y a la Caja de compensación de chatarras importadas el no haberle comunicado nunca, hasta la fecha del recurso, es decir más de dieciocho meses después de la aplicación del sistema, desgloses definitivos;
que se pregunta «si se puede pretender honestamente que una empresa pueda conseguir establecer de modo serio sus propios precios y publicar sus propias listas de precio si no es informada exáctamente y en tiempo útil de su deuda en concepto de compensación».
Considerando que la parte demandada opone a la exigencia de la parte demandante la propia naturaleza del concepto de compensación, el cual exige «una operación de cálculo a posteriori», que implica el conocimiento de los datos sobre los cuales hay que realizar la compensación;
que en su dúplica señala que «siempre se tratará de correcciones poco importantes».
Considerando que no se conoce la importancia de los ajustes definitivos, dado que las correcciones comunicadas por la Caja, en particular en su escrito de 31 de octubre de 1955, eran calificadas como provisionales;
que su importe sólo hubiera podido establecerse a efectos del presente procedimiento mediante un dictamen pericial.
Considerando, sin embargo, que en el presente caso tal dictamen pericial no es indispensable, ya que, por las razones antes enunciadas, debe anularse la Decisión de 24 de octubre de 1956, objeto del recurso.
Tercer motivo: Desviación de poder
Considerando que la parte demandante acusa a la parte demandada de haber incurrido en desviación de poder:
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Al basar en cálculos inexactos de los organismos de Bruselas la Decisión, que constituye título ejecutivo, de 24 de octubre de 1956. |
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Al no respetar las recomendaciones que acompañaba el Consejo de Ministros a su dictamen favorable, adoptado por unanimidad, a la Decisión no 14/55 de la Alta Autoridad. |
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Al delegar de modo irregular a los organismos de Bruselas facultades otorgadas por el Tratado. |
I. Inexactitud de los cálculos realizados por los organismos de Bruselas
Considerando que la parte demandante imputa a los organismos de Bruselas haber «establecido de modo artificial un precio medio de la chatarra interior, notoriamente inferior al precio real, mientras que aumentaba, de modo también artificial, el precio medio de la chatarra de importación», habiendo «falseado así los hechos y creado una situación en la cual los efectos del sistema no eran los mismos para todos los destinatarios, algunos de los cuales se veían beneficiados, mientras que por el contrario otros sufrían un perjuicio».
Considerando que la propia demandante reconoció «que no podía demostrar sus dudas», «que todavía ignoraba cómo se habían desarrollado las operaciones de importación y cuál era el tipo medio ponderado que había sido calculado».
Considerando que, a causa de la insuficiencia de los motivos que justifican la Decisión de 24 de octubre de 1956 y de la falta de información sobre los elementos utilizados por los organismos de Bruselas en sus cálculos, no es posible saber si son fundadas las alegaciones de la parte demandante.
Considerando, sin embargo, que ello no es necesario a efectos del presente recurso, dado que la insuficiencia de motivación y la falta de publicación de los datos en que se basa la Decisión de 24 de octubre de 1956 constituyen por sí mismos infracciones del Tratado suficientes como para provocar la anulación de dicha Decisión.
II. Infracción de las recomendaciones que acompañaban al dictamen favorable dado por unanimidad por el Consejo de Ministros a la Decisión no 14/55
Considerando que la parte demandante imputa a la Alta Autoridad el incumplimiento de seis recomendaciones que acompañaban al dictamen favorable del Consejo de Ministros a la Decisión no 14/55.
Considerando que el Diario Oficial de la Comunidad no 8, de 30 de marzo de 1955, p. 689, indica sólo que este dictamen favorable fue dado «por unanimidad y en los términos reproducidos en el acta de las deliberaciones del Consejo».
Considerando que las actas del Consejo de Ministros no se publican.
Considerando que los seis principios adoptados por el Consejo de Ministros y por la Alta Autoridad durante la sesión del Consejo de Ministros de los días 21 y 22 de marzo de 1955, principios en los que «debe inspirarse la política global en el sector de la chatarra», fueron publicados en el Tercer Informe General sobre la actividad de la Comunidad (p. 105) y que estos seis principios parecen ser aquellos a los que hace referencia la parte demandante.
Considerando, sin embargo, que no es necesario, a efectos del presente recurso, determinar las consecuencias jurídicas que puedan tener los principios publicados en dichas circunstancias, ya que la Decisión de 24 de octubre de 1956 debe ser anulada, por las razones antes expuestas.
III. Irregularidad de la delegación de facultades contenida en la Decisión no 14/55
Considerando que la parte demandante imputa a la Alta Autoridad «el carácter inatacable y por así decirlo sacramental de las cuentas de Bruselas, el cual sería en definitiva más estricto y sin duda infinitamente más grave que el carácter propio de las verdaderas Decisiones que siempre son impugnables ante el Tribunal de Justicia», o dicho de otro modo, que la parte demandante imputa a la Alta Autoridad haber delegado en los organismos de Bruselas facultades que le concedía el Tratado, sin someter su ejercicio a los requisitos a los cuales el Tratado los habría sometido si estas facultades hubieran sido ejercidas directamente por dicha Alta Autoridad.
Considerando que la parte demandante reprocha también a la Alta Autoridad el haber creado «una situación en la que las grandes y medianas empresas predominan sobre las que tienen medios financieros limitados y que deben garantizar su suministro en el mercado interior»; o dicho con otras palabras, de haber delegado facultades en organismos mal cualificados para ejercerlas mediante su Decisión no 14/55.
Considerando que ambos motivos se refieren a la delegación de facultades que la Decisión no 14/55 realizó en favor de los organismos de Bruselas, refiriéndose el primer motivo a las modalidades de esta delegación y el segundo a su propia validez.
Considerando, sin embargo, que antes de examinar estas imputaciones procede determinar si la Decisión no 14/55 ha delegado realmente en los organismos de Bruselas ciertas facultades.
a) ¿La Decisión no 14/55 ha delegado facultades en los organismos de Bruselas?
Considerando que procede determinar si la Decisión no 14/55 «por la que se establece un mecanismo financiero que permite asegurar el suministro regular de chatarra para el mercado común» constituye una verdadera delegación de facultades en favor de los organismos de Bruselas, facultades atribuidas a la Alta Autoridad por el Tratado, o si bien confian sólo a estos organismos la facultad de adoptar «acuerdos», cuya aplicación correspondería a la Alta Autoridad, la cual conservaría la responsabilidad completa.
Considerando que ciertas disposiciones de la Decisión no 14/55 apoyan la segunda hipótesis y en particular:
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El considerando que afirma que «la Alta Autoridad es responsable del funcionamiento regular del mecanismo financiero y que en consecuencia debe poder en cualquier momento intervenir eficazmente». |
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El artículo 1 que precisa que «el funcionamiento del mencionado mecanismo quedará confiado -bajo responsabilidad de la Alta Autoridada la Oficina común de consumidores de chatarra (en lo sucesivo, “Oficina común”) y a la Caja de compensación de chatarras importadas (en lo sucesivo, “Caja”)». |
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El párrafo segundo del artículo 4 que establece que «en ausencia de pago dentro de los plazos establecidos, la Caja solicitará la intervención de la Alta Autoridad que podrá» (y no deberá) «adoptar una Decisión que constituya título ejecutivo». |
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El artículo 8, que establece que «la Alta Autoridad nombrará un representante permanente y un suplente ante la Oficina común y la Caja. El representante permanente o su suplente asistirá a todas las reuniones del Consejo de Administración y de la Asamblea general de la Oficina común y de la Caja. El representante permanente o su suplente transmitirá inmediatamente a la Alta Autoridad los acuerdos adoptados por dichos organismos e informará a la Alta Autoridad de toda cuestión que requiera una deliberación de ésta a tenor del artículo 9 de la presente Decisión». |
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El artículo 9 que señala que «los acuerdos de la Oficina común y de la Caja serán adoptados unánimemente por su Consejo respecto a las materias de su competencia y por unanimidad de ambos Consejos respecto a las materias de competencia compartida. El representante permanente de la Alta Autoridad o su suplente podrán sin embargo subordinar la decisión a la aprobación de la Alta Autoridad. A falta de acuerdo unánime de los Consejos de la Oficina común o de la Caja referente a medidas previstas en los artículos 3, 4 y 5 (apartado 1) anteriores, la decisión será tomada por la Alta Autoridad. Esta, su representante permanente o su suplente podrán solicitar la convocatoria de la Oficina común y de la Caja en un plazo máximo de diez días, y someter a estos organismos cualquier proposición. Si la reunión no se realizare en estos diez días, la Alta Autoridad podrá adoptar por sí misma una decisión sobre dichas proposiciones». |
Considerando que otras disposiciones de la Decisión no 14/55 confirman la primera hipótesis y, en particular, el párrafo primero del artículo 4:
«La Caja notificará a las empresas el importe de las contribuciones a pagar y los plazos de pago. Estará legitimada para cobrar estos importes.»
y el párrafo primero del artículo 6:
«La Caja será el órgano ejecutivo del mecanismo financiero establecido por la presente Decisión.»
Considerando además que entre ambas interpretaciones, la Alta Autoridad ha elegido la primera, señalando en el escrito de contestación que
«la Alta Autoridad asume los datos aportados por los organismos de Bruselas sin poder añadir nada. Cualquier otra justificación específica tendría el sentido de una intromisión no autorizada en las atribuciones de otro organismo para explicar los elementos del proceso de formación de sus acuerdos» […] «Los precios de importación, las calidades de la chatarra importada y el precio medio ponderado en el interior de la Comunidad son elementos que los organismos de Bruselas tienen en cuenta para fijar el tipo de compensación: la Decisión impugnada se ha limitado a reproducir el resultado de la aplicación a la demandante por estos organismos del tipo de compensación. Si queremos pues admitir que el error de que se queja pueda constituir una desviación de poder, ésta se habría cometido en los acuerdos de los organismos de compensación que la Alta Autoridad ya no puede impugnar una vez que su representante ante los organismos de Bruselas no ha reservado su decisión final a la Alta Autoridad, de acuerdo con el artículo 9 de las Decisiones nos 22/54 y 14/55. En efecto, es impensable que la decisión de los organismos competentes de Bruselas, una vez adoptada por unanimidad y sin reservas del representante de la Alta Autoridad, quede expuesta a los posibles cambios impuestos unilateralmente por la Alta Autoridad; el hecho de que se exija consentimiento por unanimidad de todos los miembros de los organismos deliberantes para que las decisiones sean obligatorias tiene una significación muy específica. Pero incluso si, en contra del tenor rotundo de los artículos ya citados y de su interpretación sistemática, se quisiera admitir que el representante de la Alta Autoridad pueda ulteriormente, en cualquier momento, modificar o anular estas decisiones, el motivo en cuestión seguiría careciendo de importancia por lo que respecta a la anulación de la Decisión impugnada. En tal caso, en efecto, para poder impugnar la Decisión de que se trata ante el Tribunal de Justicia sería preciso alterar su contenido atribuyéndole un alcance totalmente distinto que el de la simple creación de un título ejecutivo que se refiera a una obligación preexistente, y la demandante hubiera debido demostrar que, en la Decisión impugnada, la Alta Autoridad se apropió de los acuerdos de los organismos de Bruselas que provocaron la fijación del tipo de compensación, y que estos acuerdos constituyen la Decisión de la propia Alta Autoridad contra la cual la demandante está legitimada para actuar».
Considerando que la Alta Autoridad hubiera podido pretender que la posibilidad que tiene su representante, a tenor del artículo 9 de la Decisión no 14/55, «de subordinar la decisión a la aprobación de la Alta Autoridad» le dejaba la responsabilidad de cualquier decisión de los organismos de Bruselas, pero que el extracto antes mencionado del escrito de contestación obliga a considerar que la Alta Autoridad no hace suyos los acuerdos de los organismos de Bruselas que conducen a la fijación del tipo de compensación;
que, por ello, la Decisión no 14/55 genera una verdadera delegación de facultades y que procede examinar si tal delegación respeta las exigencias del Tratado.
b) Modalidades de la Decisión no 14/55
Considerando que si la Alta Autoridad hubiera ejercido por sí misma las facultades cuyo ejercicio, mediante la Decisión no 14/55, confió a los organismos de Bruselas, dichas facultades hubieran estado sometidas a las normas previstas por el Tratado y, en particular, a las que le imponen:
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La obligación de motivar sus Decisiones y de hacer referencia a los dictámenes preceptivamente recabados (artículo 15). |
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La obligación de publicar todos los años un informe general sobre sus actividades y sobre sus gastos administrativos (artículo 17). |
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La obligación de publicar los datos que puedan ser útiles a los Gobiernos o a cualesquiera otros interesados (artículo 47). |
Considerando que, en el mismo supuesto, sus Decisiones y Recomendaciones hubieran estado sometidas al control del Tribunal de Justicia en las condiciones previstas por el artículo 33.
Considerando que la Decisión no 14/55 no sometió al ejercicio de las facultades que confiaba a los organismos de Bruselas a ninguna de las condiciones a las cuales hubiera estado sometido si la Alta Autoridad las hubiera ejercido directamente.
Considerando que, incluso si la delegación contenida en la Decisión no 14/55 hubiese sido legítima con arreglo al Tratado, no podía atribuir a la autoridad delegada facultades distintas de las que la autoridad delegante había recibido del Tratado;
que la posibilidad para los organismos de Bruselas de tomar decisiones sin atenerse a los requisitos a los cuales hubieran estado sometidos si se hubieran adoptado directamente por la Alta Autoridad, da de hecho a los organismos de Bruselas facultades más amplias de las que la Alta Autoridad recibe del Tratado.
Considerando que al no someter las decisiones de los organismos de Bruselas a las reglas a las cuales el Tratado somete las Decisiones de la Alta Autoridad, la delegación contenida en la Decisión no 14/55 infringe el Tratado;
que, por ello, debe anularse la Decisión de 24 de octubre de 1956, que constituye título ejecutivo respecto a una obligación establecida en aplicación de la Decisión general no 14/55 que es irregular.
Considerando que la parte demandante imputa a los organismos de Bruselas haber procedido frente a ella, sin fundamento legal, las liquidaciones de oficio y a cálculos provisionales de sus deudas en concepto de compensación.
Considerando que si bien se ha demostrado al examinar el primer motivo que la Decisión de 24 de octubre de 1956 debía anularse por vicios sustanciales de forma, ya que no indicaba que el importe del pago exigido había sido determinado por vía de liquidación de oficio y de cálculo provisional, hay que determinar si los organismos de Bruselas tenían la facultad de establecer de tal modo las contribuciones en concepto de compensación.
Considerando que en su respuesta a las preguntas formuladas por la Sala Primera, la Alta Autoridad manifestó, el 18 de julio de 1957, que la facultad de liquidación de oficio derivaba de los «Acuerdos de idéntico tenor adoptados el 26 de mayo de 1955 por la Caja de compensación de chatarras importadas y por la Oficina común de consumidores de chatarra, señalando que a falta de los detalles por fábrica de tonelajes imponibles, el día 15 del segundo mes siguiente a aquel al que se refiere la exacción, la Dirección está autorizada a realizar liquidaciones globales con ayuda de las oficinas regionales».
Considerando que la Decisión no 14/55 no concedía a los organismos de Bruselas la facultad de utilizar tal modo de liquidación, como tampoco la de aplicarla con carácter retroactivo ni la de notificar cálculos provisionales.
Considerando que si bien la técnica de liquidación de oficio también se utiliza para calcular la base imponible de la exacción general, ello se aprobó expresamente por la Decisión no 31/55, de 19 de noviembre de 1955 (DO 1955, 21, p. 906) después de que la Alta Autoridad hubiera obligado, mediante las Decisiones no 2/52, artículo 4, y no 3/52, artículo 5, a las empresas a declarar su producción y hubiera regulado las modalidades de sus declaraciones.
Considerando que todo procedimiento de liquidación de oficio y de cálculo provisional debe estar sometido a normas precisas, que excluyan cualquier comportamiento arbitrario y que hagan posible el control de los datos utilizados.
Considerando que la delegación de facultades no se presume y que incluso cuando está legitimada para delegar sus facultades la autoridad delegante debe adoptar una Decisión explícita de delegación.
Considerando que la liquidación de oficio y la notificación de obligaciones provisionales realizadas por los organismos de Bruselas carecen de base jurídica y que también por esta razón debe anularse la Decisión de 24 de octubre de 1956 que constituye título ejecutivo respecto a obligaciones establecidas por un procedimiento carente de base jurídica.
c) Alcance de la delegación de facultades
Considerando que la parte demandante imputa a la Alta Autoridad haber delegado mediante su Decisión no 14/55 en los organismos de Bruselas facultades que éstos serían inadecuados para ejercer.
Considerando que el artículo 8 del Tratado establece que
«la Alta Autoridad estará encargada de asegurar la consecución de los objetivos fijados en el presente Tratado en las condiciones previstas en éste»,
y no prevé la posibilidad de delegar facultades.
Considerando, sin embargo, que no puede excluirse la posibilidad de que la aplicación de los «mecanismos financieros comunes a varias empresas» previstos en la letra a) del artículo 53 sea confiada a organismos de Derecho privado, dotados de una personalidad jurídica distinta y dotados de facultades propias.
Considerando que los mecanismos financieros establecidos por la propia Alta Autoridad en aplicación de la letra b) del mismo artículo deben responder a los mismos fines que los autorizados en aplicación de la letra a);
que por ello, deben poder adoptar formas análogas y, en particular, utilizar la participación de organismos dotados de personalidad jurídica distinta.
Considerando que por lo tanto la facultad que tiene la Alta Autoridad de autorizar o de establecer los mecanismos financieros a que se refiere el artículo 53 del Tratado da a ésta el derecho de confiar ciertas facultades a dichos organismos en las condiciones que ella determina y bajo su control.
Considerando, sin embargo, que en virtud del artículo 53 tales delegaciones sólo son legítimas si la Alta Autoridad las estima necesarias
«para la realización de los cometidos definidos en el artículo 3 y compatibles con las disposiciones del presente Tratado, en particular del artículo 65».
Considerando que el artículo 3 se refiere a ocho objetivos distintos, muy generales, y de los que no puede decirse que en todas las circunstancias puedan ser conseguidos todos de una manera íntegra y simultánea.
Considerando que en la consecución de los objetivos previstos por el artículo 3 del Tratado, la Alta Autoridad debe conciliar permanentemente las contradicciones que puedan surgir entre los diferentes objetivos considerados por separado y, cuando tales contradicciones se manifiestan, conceder a uno u otro de los objetivos del artículo 3 la prioridad que aconsejen los hechos o las circunstancias económicas a la vista de los cuales adopta sus Decisiones.
Considerando que la conciliación de los diversos objetivos del artículo 3 implica una verdadera facultad discrecional que supone elecciones difíciles, basadas en la consideración de los hechos y circunstancias económicas concretas.
Considerando que las consecuencias derivadas de una delegación de facultades son muy distintas según se refiera a facultades de ejecución netamente delimitadas y cuyo uso, por ello, puede ser controlado rigurosamente en relación con criterios objetivos fijados por la autoridad delegante, o una facultad discrecional, que implique una amplia libertad de apreciación, que pueda traducirse a través del uso que se haga de ella en una verdadera política económica.
Considerando que una delegación del primer tipo no puede modificar notablemente las consecuencias que provoca el ejercicio de las facultades que concede, mientras que una delegación del segundo tipo, al sustituir las opciones de la autoridad delegada a las de la autoridad delegante, realiza un verdadero desplazamiento de responsabilidad.
Considerando que el artículo 53 en cualquier caso no puede autorizar, para la aplicación de los mecanismos financieros que prevé, más que delegaciones de facultades «necesarias para la realización de los cometidos definidos en el artículo 3»;
que, sin embargo, tales delegaciones sólo pueden referirse a facultades de ejecución, exactamente definidas, y totalmente controladas en el uso que se hace de ellas, por la Alta Autoridad.
Considerando que el artículo 3 impone los objetivos que enumera, no a la Alta Autoridad por separado, sino a las «Instituciones de la Comunidad en el marco de sus respectivas competencias y en interés común»;
que esta disposición permite ver en el equilibrio de facultades, característico de la estructura institucional de la Comunidad, una garantía fundamental concedida por el Tratado, en particular a las empresas y asociaciones de empresas a las que se aplica;
que la delegación de una facultad discrecional, confiándola a autoridades distintas de las que fueron establecidas por el Tratado para asegurar y controlar su ejercicio en el marco de sus respectivas competencias, infringe dicha garantía.
Considerando que a la luz de los criterios antes enunciados procede determinar si la delegación de facultades hecha por la Alta Autoridad a los organismos de Bruselas, en virtud de la Decisión no 14/55, cumple las exigencias del Tratado.
Considerando que la Decisión no 14/55 señala en su artículo 5 que
«La Oficina común será competente para proponer a la Caja:
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a) |
las toneladas de chatarra importadas de países terceros o asimilados que podrán beneficiarse de la compensación; |
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b) |
los requisitos a los que se subordina el beneficio de la compensación […]; |
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c) |
el precio máximo de compra a la importación; |
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d) |
el precio de compensación, el cual podrá fijarse bien respecto al día de encargo, bien respecto al día de entrega; |
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e) |
los criterios para el cálculo del ahorro de chatarra obtenido gracias a un consumo mayor de fundición; |
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f) |
el importe de la prima concedida en función de dicho ahorro.» |
Considerando que el Tercer Informe General sobre la actividad de la Comunidad hizo públicos (p. 105) los principios generales dictados por el Consejo de Ministros y la Alta Autoridad «y en los cuales debe inspirarse la política de conjunto en materia de chatarra»;
que en particular estos principios generales señalan que
«El coste de la chatarra para el productor de acero -es decir la suma del precio de compra y de la carga de compensación- no debe superar un nivel razonable en relación con el que soportan efectivamente los productores de acero en los principales países competidores.
Para evitar sobrecargar los precios de coste del conjunto de la Comunidad, y en particular el aumento de la carga neta que en el funcionamiento de la Caja soportan ciertas regiones de la Comunidad, las exacciones de compensación no deben aumentar a menos de que exista una razón seria.
El esfuerzo hecho en favor de la importación y de un nivel razonable de precios no debe incitar a un desarrollo desconsiderado del consumo de chatarra, ya sea por la creación de nuevas instalaciones, o en las ya existentes.
[…]
Hay que realizar todos los esfuerzos para reducir, en la medida de las posibilidades técnicas y económicas, así como de la disponibilidad de las demás materias primas, el consumo de chatarra mediante un mayor uso de la fundición.»
Considerando que varias de estas proposiciones, las cuales a tenor del artículo 5, antes mencionado, deben ser presentadas por la Oficina competente a la Caja, y en particular la fijación del «precio máximo de compra a la importación», del «precio de compensación», de «los criterios para el cálculo del ahorro de chatarra» y del «importe de la prima concedida en función de dicho ahorro» no pueden ser producto de operaciones puramente contables basadas en criterios objetivos definidos por la Alta Autoridad;
que incluyen un amplio margen de apreciación y como tales se refieren al uso de una facultad discrecional que tiende a conciliar las exigencias múltiples de una política económica compleja y matizada.
Considerando que, al afirmar en su Tercer Informe General que «la política de conjunto en materia de chatarra debe inspirarse en los principios generales» dictados por el Consejo de Ministros y por la Alta Autoridad, ésta reconoce de modo implícito que estos principios no bastan para determinar las decisiones de los organismos de Bruselas.
Considerando que, a falta de criterios objetivos que puedan determinar sus decisiones, los organismos de Bruselas deben aplicar, para ejecutar las misiones que les confiere la Decisión no 14/55, una amplia libertad de apreciación.
Considerando sin embargo que en dos ocasiones, mediante las Decisiones nos 9/56 y 34/56, la Alta Autoridad adoptó por sí misma, en lugar y sustituyendo a los organismos de Bruselas, Decisiones que implicaban el ejercicio de una facultad discrecional;
que es legítimo preguntarse si, al someter a su competencia decisiones que, en aplicación de la Decisión no 14/55, hubieran podido adoptar los organismos de Bruselas, pretendió reservarse la apreciación de los hechos y circunstancias económicas en que dichas decisiones se basaban;
que sin embargo nada permite afirmar que así fuese, dado que su intervención se refería, no al carácter discrecional de las Decisiones en cuestión, sino a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 9 de la Decisión no 22/54 que establece que:
«a falta de acuerdo unánime de los Consejos de la Oficina común o de la Caja, todas las cuestiones serán resueltas mediante Decisión de la Alta Autoridad».
Considerando que mediante el artículo 9 de la Decisión no 14/55 la Alta Autoridad concedió a su representante permanente ante los organismos de Bruselas la facultad de subordinar cualquier decisión a la aprobación de la Alta Autoridad;
que al reservarse la facultad de denegar su aprobación, la Alta Autoridad no ha conservado las facultades suficientes para que la delegación recogida en la Decisión no 14/55 se mantenga en los límites antes definidos.
Considerando que la Alta Autoridad señaló en el ya citado párrafo del escrito de contestación que «asumía los datos aportados por los organismos de Bruselas sin poder añadir nada».
Considerando que en consecuencia la delegación de facultades hecha en favor de los organismos de Bruselas mediante la Decisión no 14/55 les otorga una libertad de apreciación que implica una amplia facultad discrecional y que no puede considerarse compatible con las exigencias del Tratado;
que la Decisión de 24 de octubre de 1956 se basa en una Decisión general irregular por infringir el Tratado, y también por esta razón, debe ser anulada.
COSTAS
Considerando que han sido desestimados los motivos formulados por la parte demandada.
Considerando que, a tenor del apartado 1 del artículo 60 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas.
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Vistos los autos; oídas las observaciones orales de las partes; oídas las conclusiones del Abogado General; vistos los artículos 3, 5, 15, 17, 33, 36, 47, 53, 80 y 92 del Tratado; visto el Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia; visto el Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, así como las normas relativas a las costas procesales; vistas las Decisiones de la Alta Autoridad no 22/54, de 26 de marzo de 1954, y no 14/55, de 26 de marzo de 1955, que establecen un mecanismo de compensación de la chatarra importada de países terceros; EL TRIBUNAL DE JUSTICIA, desestimando cualesquiera otras consideraciones más amplias o contrarias, decide: |
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Pilotti Van Kleffens Delvaux Serrarens Riese Rueff Hammes Pronunciada por el Tribunal de Justicia en Luxemburgo, a 13 de junio de 1958. Leída en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de junio de 1958. Pilotti Van Kleffens Delvaux Serrarens Riese Rueff Hammes El Presidente M. Pilotti El Juez Ponente J. Rueff El Secretario A. Van Houtte |
( *1 ) Lengua de procedimiento: italiano.