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16.3.2023 |
ES |
Diario Oficial de la Unión Europea |
C 100/105 |
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre recuperación y decomiso de activos
[COM(2022) 245 final]
(2023/C 100/16)
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Ponente: |
Ionuţ SIBIAN |
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Consulta |
Comisión Europea, 27.10.2022 |
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Base jurídica |
Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea |
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Sección competente |
Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía |
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Aprobado en sección |
23.11.2022 |
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Aprobado en el pleno |
14.12.2022 |
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Pleno n.o |
574 |
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Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) |
208/0/2 |
1. Conclusiones y recomendaciones
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1.1. |
La Directiva propuesta responde correctamente a la necesidad de ampliar el ámbito de aplicación de los mecanismos de decomiso, refuerza las competencias de las autoridades nacionales y establece mecanismos de cooperación transfronteriza para aumentar el índice de recuperación de activos. |
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1.2. |
Al ampliar el ámbito de aplicación de los mecanismos de decomiso a un nuevo conjunto de delitos, el CESE anima a la Comisión Europea a aclarar y garantizar que el tráfico ilícito de migrantes y el comercio ilícito de tabaco entran en el ámbito de aplicación de la Directiva propuesta. |
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1.3. |
El CESE pide a la Comisión Europea que estudie la manera de aplicar la Directiva propuesta a las infracciones de medidas restrictivas de la UE y considera que es necesaria una legislación específica en este ámbito. La Directiva propuesta debe permitir a los organismos de recuperación de activos reforzar su capacidad de operar sin añadir competencias adicionales. |
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1.4. |
Debe garantizarse el acceso público a la información sin perjuicio de los procedimientos de recuperación de activos que estén en curso. El CESE propone que la propuesta de Directiva establezca explícitamente la obligación de las autoridades nacionales y de la Comisión Europea de publicar periódicamente estadísticas exhaustivas sobre las medidas adoptadas en virtud de la Directiva y de garantizar que la información sea de acceso público. |
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1.5. |
El CESE pide a la Comisión Europea que vele por que los Estados miembros adopten estrategias nacionales de recuperación de activos teniendo plenamente en cuenta la transparencia y la accesibilidad. |
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1.6. |
El CESE anima encarecidamente a la Comisión Europea a adoptar todas las precauciones necesarias durante el proceso de transposición con el fin de evitar abusos en caso de medidas de decomiso no basadas en sentencia condenatoria en procedimientos de recuperación de activos. |
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1.7. |
El mecanismo que se introduce para garantizar el decomiso de bienes no vinculados directamente a un delito incluido en la Directiva, sino basado en la sospecha de que se trate de bienes ilícitos o de que estos procedan de actividades delictivas, requiere unas normas más estrictas para proteger los derechos y garantías procesales de los acusados. |
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1.8. |
El CESE insta a la Comisión a reconsiderar la disposición sobre la utilización con fines sociales en la propuesta de Directiva y a animar a los Estados miembros a elaborar mecanismos que incluyan a las organizaciones de la sociedad civil como prioridad en la gestión y la enajenación de los activos decomisados. La Comisión debe fijar objetivos mediante la inclusión de un porcentaje mínimo para la reutilización con fines sociales de los activos decomisados. El interés público no debe entenderse únicamente referido a las acciones sujetas al ámbito de competencias de las entidades públicas. |
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1.9. |
El CESE considera muy importante que la Comisión sea más precisa a la hora de establecer el derecho de las víctimas a indemnización y de dar prioridad a las víctimas en la prelación de acreedores. |
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1.10. |
El CESE apoya la propuesta de la Comisión de que la propuesta de Directiva exija la creación de al menos un organismo de recuperación de activos en cada Estado miembro, al que deberán asignarse los recursos que requiera para desempeñar de manera eficiente y eficaz su función. Para garantizar un nivel mínimo de funcionamiento de los organismos de recuperación de activos en toda la UE, la Comisión Europea debe exigir que se informe periódicamente de los recursos asignados en cada Estado miembro. |
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1.11. |
El CESE reconoce el objetivo de aumentar el uso del mecanismo de venta anticipada mediante la introducción de una definición de referencia y la especificación de las condiciones en las que debe utilizarse. Al mismo tiempo, se podría mejorar la noción de «conocimientos técnicos no fácilmente disponibles» sustituyéndola por «conocimientos técnicos cuya dificultad de adquisición no es razonable». La venta debe seguir siendo el último recurso con respecto a la reutilización con fines sociales, teniendo en cuenta que los fondos decomisados pueden asignarse a la indemnización de las víctimas. |
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1.12. |
El CESE anima a la Comisión Europea a completar el mandato de los organismos de recuperación y de gestión de activos mediante la introducción de disposiciones pertinentes sobre acuerdos de reparto de activos en la propuesta de Directiva. |
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1.13. |
El CESE considera necesario incluir instrumentos más concretos para prestar asistencia a los funcionarios de terceros países y estimular de forma activa a los Estados miembros para desarrollar la cooperación con esos países al objeto de maximizar los mecanismos de recuperación de activos previstos en la propuesta de Directiva. Lo mismo cabe decir de la aplicación de los instrumentos jurídicos y las herramientas necesarias para garantizar que las víctimas de delitos tengan pleno derecho a indemnización en terceros países. |
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1.14. |
El CESE recomienda a la Comisión que elabore directrices que comparen la legislación que va a sustituirse y la nueva Directiva que se va a adoptar, con el fin de fomentar la adopción de medidas que faciliten la próxima transposición de la propuesta de Directiva en las jurisdicciones nacionales, y de permitir a las autoridades nacionales adecuarla con celeridad a su propia legislación. |
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1.15. |
El CESE recomienda que la Comisión Europea haga uso de los instrumentos de recopilación de datos comparativos introducidos en la propuesta de Directiva para establecer mecanismos de seguimiento transparentes con la participación de la sociedad civil y llevar a cabo un proceso de evaluación del impacto de la Directiva propuesta a más tardar tres años después de su adopción. |
2. Antecedentes
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2.1. |
La recuperación de activos es clave para combatir el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, es decir, las actividades relacionadas con la delincuencia organizada. Esta se sirve de la obtención de beneficios que ulteriormente se blanquean e introducen en la economía lícita, creando así más víctimas, distorsionando las normas del mercado y perpetuando la capacidad de socavar los mercados financieros y generar pérdidas para personas y empresas. Los marcos jurídicos relativos a la recuperación de activos y los instrumentos de cooperación transfronteriza requieren de avances en lo que atañe a su revisión y ejecución, ya que únicamente en torno al 2 % de los activos de origen delictivo se embargan, y el 1 % se decomisa (1) en la UE. |
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2.2. |
La primera Estrategia específica de la UE contra la delincuencia organizada (2) se adoptó en abril de 2021 y aborda la amenaza que representa este tipo de actividad para la ciudadanía europea, las instituciones estatales y la economía en su conjunto. Uno de los pilares de la estrategia consiste en eliminar los beneficios generados por la delincuencia organizada y evitar su infiltración en la economía y las empresas legales (enfoque «sigue la pista del dinero»), y se pidió a la Comisión que adoptara medidas en relación con la revisión de la Directiva sobre el decomiso (3) y la Decisión del Consejo sobre los organismos de recuperación de activos (4). |
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2.3. |
Desde hace algún tiempo el CESE es plenamente consciente y manifiesta su preocupación por el aumento de la delincuencia organizada y sus importantes costes económicos, políticos y sociales. El trabajo del CESE ha sido coherente con su misión y sus Dictámenes (5) sobre temas relacionados con la lucha contra la delincuencia organizada han ayudado a los legisladores europeos a dar poder y relevancia a la ciudadanía a través de la sociedad civil organizada. La recuperación de activos forma parte del ecosistema legislativo más amplio de la UE destinado a contribuir a la justicia restaurativa que necesitan las comunidades para reducir los daños causados por infracciones penales. |
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2.4. |
En la evaluación (6) del marco jurídico vigente relativo a la recuperación de activos se mencionó que, a pesar de la mejora general experimentada por los Estados miembros, los resultados globales en lo que se refiere a los activos decomisados no son satisfactorios, y los índices de decomiso en la UE siguen siendo muy bajos. La capacidad para rastrear e detectar activos constituye un factor clave para mejorar el índice de éxito y embargar y decomisar más activos de procedencia ilegal. La revisión de la legislación debe ampliar el alcance de la recuperación de tales activos y aumentar el número de instrumentos correspondientes, además de procurar reforzar la capacidad de los organismos nacionales de recuperación (7). |
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2.5. |
Las opciones en cuanto a las medidas para la revisión del marco de recuperación de activos se sometieron a consulta pública en 2021. En marzo de 2021 se publicó una evaluación inicial de impacto (8) con el fin de recabar información de referencia, a la que siguió una consulta pública efectuada entre el 21 de junio y el 27 de septiembre de 2021 para recabar las opiniones del público en general y de las partes interesadas. Se analizaron cuatro opciones de medidas que se presentaron en el informe de evaluación de impacto (9):
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2.5.1. |
La evaluación de impacto concluyó que la opción 3 era la más adecuada, ya que proporciona el mejor equilibrio entre eficacia, eficiencia y proporcionalidad, por un lado, y los distintos impactos económicos, sociales y medioambientales previstos, por el otro. |
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2.6. |
El 25 de mayo de 2022, la Comisión propuso una nueva Directiva sobre recuperación y decomiso de activos que sustituiría a la actual Directiva sobre el decomiso, a la Decisión del Consejo sobre los organismos de recuperación de activos y a la Decisión Marco 2005/212/JAI del Consejo (10). El objetivo fijado es establecer unas normas comunes para seguir e identificar, embargar, gestionar y decomisar activos en un único instrumento que garantice un enfoque más coherente y estratégico para todos los agentes del sistema de recuperación de activos. |
3. Observaciones generales y específicas
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3.1. |
El enfoque general de la propuesta de Directiva es coherente con sus objetivos de reforzar las capacidades de las autoridades competentes para, en primer lugar, identificar, embargar y gestionar los activos ilícitos; en segundo lugar, reforzar y ampliar las capacidades de decomiso de tales activos; y, por último, mejorar la cooperación entre todas las autoridades que intervienen en la recuperación de activos. |
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3.2. |
Es probable que la propuesta de Directiva eleve el nivel de eficiencia y eficacia de los mecanismos de recuperación de activos mediante la imposición de un conjunto básico de normas mínimas sobre el seguimiento y la identificación, el embargo, el decomiso y la gestión de bienes en asuntos penales, y que facilite la aplicación de medidas restrictivas de la UE cuando sea necesario. No obstante, la Directiva propuesta debe ir acompañada de legislación y medidas adicionales sobre las infracciones de las medidas restrictivas de la UE, y la Comisión debe valorar cuidadosamente la posibilidad de evitar el debilitamiento de la capacidad de los organismos de recuperación de activos para cumplir su mandato principal. |
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3.3. |
El CESE considera que la disposición propuesta de que cada Estado miembro adopte una estrategia nacional de recuperación de activos establecerá un enfoque más estratégico en este ámbito, promoverá una mayor cooperación entre las autoridades pertinentes y ofrecerá una visión global clara de los resultados de la recuperación de activos. |
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3.4. |
La ampliación del alcance de los mecanismos de decomiso permitirá a las autoridades judiciales nacionales aplicar el decomiso ampliado a un conjunto de delitos más amplio que el contemplado en la Directiva sobre el decomiso actualmente en vigor. El CESE acoge favorablemente que la Directiva propuesta tenga un ámbito de aplicación más amplio, ya que colma un vacío en la Directiva sobre el decomiso en relación con una lista significativa de delitos, entre los que figuran los cometidos contra el medio ambiente, el tráfico de órganos, el tráfico de bienes culturales, el secuestro, la detención ilegal o la toma de rehenes, y el tráfico de vehículos robados en la medida en que el delito lo cometa una organización delictiva. Al mismo tiempo, la propuesta de Directiva no incluye de forma explícita el tráfico ilícito de migrantes y el comercio ilícito de tabaco a pesar de los notables ingresos anuales de estos mercados delictivos (estimados en unos 289,4 millones EUR y 8 309,3 millones EUR, respectivamente (11)). |
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3.5. |
Dar a las autoridades competentes acceso inmediato y directo a la información de otras autoridades nacionales, como las oficinas tributarias y fiscales o los registros inmobiliarios nacionales, mejorará la capacidad de los organismos de recuperación de activos para actuar y reaccionar de manera eficaz y oportuna. Al mismo tiempo, también debe garantizarse el acceso público a la información, sin perjuicio de los procedimientos en curso tanto a escala nacional como de la UE. |
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3.6. |
La propuesta de Directiva amplía la lista de situaciones para la aplicación de medidas de decomiso no basado en una sentencia condenatoria justificadas por un proceso penal a otros casos en los que no es posible una resolución penal condenatoria debido a circunstancias objetivas como la inmunidad, la amnistía o la expiración de los plazos de prescripción. El CESE reconoce los esfuerzos de la Comisión para imponer límites a estos casos, ya que pueden dar lugar a abusos o utilizarse con fines de acoso o persecución. |
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3.7. |
La propuesta de Directiva incluye un nuevo mecanismo que garantiza el decomiso de bienes no directamente vinculados a un delito incluido en la Directiva, sino basado en cambio en la sospecha de que se trate de bienes ilícitos o de que estos procedan de actividades delictivas. A pesar del procedimiento judicial obligatorio que precede a la orden de decomiso y de que la Fiscalía asume la carga de la prueba que vincule el activo en cuestión a una actividad delictiva, se exigen más garantías para excluir todo posible abuso durante el procedimiento. Las jurisdicciones nacionales siguen diferentes vías que van desde el decomiso con arreglo al Derecho civil hasta el Derecho penal. La propuesta de Directiva debe incluir normas relativas a los derechos y garantías procesales de los acusados y asegurarse de que los jueces y fiscales dispongan de una formación adecuada. |
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3.8. |
Los efectos limitados de la disposición que figura en la Directiva sobre el decomiso para la reutilización con fines sociales exigirían un mayor estímulo para que los Estados miembros incluyeran medidas adecuadas encaminadas a garantizar la efectividad de esa disposición. El CESE pide a la Comisión Europea que sea más ambiciosa en sus esfuerzos por hacer efectiva la utilización con fines sociales de los activos confiscados y que fije a los Estados miembros un porcentaje mínimo para ello. Es de vital importancia para la cohesión social que las comunidades afectadas reciban una compensación directamente y que se beneficien del fruto de dichas compensaciones. Además, las comunidades necesitan una mejor asistencia para contribuir a mejorar su resiliencia frente a la delincuencia organizada, y la sociedad civil debe participar en la gestión y enajenación de los activos decomisados. |
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3.9. |
Como también se refiere en la Directiva sobre el decomiso, el derecho de las víctimas a una indemnización no se verá afectado por las medidas de decomiso. Sin embargo, la propuesta de Directiva sigue sin garantizar la prioridad de la indemnización de las víctimas en el orden de prelación de los acreedores. Al mismo tiempo, los ciudadanos de terceros países no están suficientemente protegidos por la Directiva propuesta y otros actos legislativos de la UE, ya que estos se centran en los ciudadanos de la UE. |
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3.10. |
En el informe de evaluación de impacto se señalan las siguientes deficiencias: que no se detallen las funciones de los organismos de recuperación de activos, y que los recursos humanos, financieros y técnicos asignados al seguimiento de activos sean insuficientes. La Directiva propuesta da respuesta a estas constataciones y exige que se establezca al menos un organismo de recuperación en cada Estado miembro. Se acoge con satisfacción la obligación explícita de proporcionar los recursos adecuados para garantizar que los organismos de recuperación de activos sean eficientes y eficaces. No obstante, esta obligación debe ir acompañada de informes periódicos del nivel nacional a la Comisión sobre los recursos asignados, de modo que la Comisión pueda evaluar si existe fragmentación o falta de equilibrio entre los distintos organismos de recuperación de activos. |
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3.11. |
Los costes asociados a la gestión de activos embargados o decomisados pueden ser significativos y exceder incluso el valor del activo en cuestión. La propuesta de Directiva incluye la obligación de que las autoridades competentes evalúen los costes antes de emitir una orden de embargo. El CESE acoge favorablemente esta medida como un instrumento eficaz y útil destinado a reducir los costes necesarios y maximizar el valor posterior del activo. |
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3.12. |
El mecanismo de venta anticipada puede aplicarse en un número limitado de casos, que se enumeran en la propuesta de Directiva, y es probable que contribuya a una gestión más eficaz de los activos inmovilizados. A pesar de que el mecanismo está disponible en la mayoría de los Estados miembros, se utiliza a pequeña escala y con grandes variaciones. Es probable que la Directiva propuesta refuerce la utilización de este mecanismo al introducir una definición única y las condiciones en las que debe utilizarse. |
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3.13. |
Se determinó que la ausencia de estadísticas exhaustivas y comparables constituye una importante deficiencia para dotar de mayor eficacia al sistema de recuperación de activos. A este respecto, la propuesta de Directiva obliga a cada Estado miembro a establecer un registro de recuperación de activos que recogerá información codificada de las autoridades competentes a lo largo del proceso de recuperación. |
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3.14. |
El CESE considera que la unificación de todas las disposiciones jurídicas pertinentes relativas a la recuperación de activos en una única Directiva es conforme con el programa de adecuación y eficacia de la reglamentación (REFIT) de la Comisión, y ayudará a las autoridades pertinentes y a las partes interesadas a comprender mejor las normas y a reforzar la ejecución y la eficacia de las medidas destinadas a aumentar la tasa de recuperación de activos ilícitos en las jurisdicciones nacionales. |
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3.15. |
Los organismos de gestión de activos serán órganos especializados creados o designados en cada Estado miembro para garantizar la gestión eficiente de los bienes embargados y decomisados y para cooperar con otras autoridades competentes encargadas del seguimiento, la identificación, el embargo, el decomiso y la gestión, ya sea a escala nacional o en casos transfronterizos. La propuesta de Directiva es más precisa al establecer las funciones y tareas de los organismos y aporta mayor claridad a los Estados miembros a la hora de definir su infraestructura de recuperación de activos. |
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3.16. |
La enajenación o restitución de activos en procedimientos transfronterizos debe estar sujeta a acuerdos de reparto de activos que deben firmar los Estados miembros correspondientes. Los sistemas nacionales pueden variar considerablemente en cuanto al tipo de autoridades y procedimientos necesarios para celebrar tales acuerdos. La Directiva propuesta no contiene disposiciones específicas sobre esta cuestión, por lo que debería conferir explícitamente a los organismos de recuperación y gestión de activos las competencias pertinentes a este respecto. |
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3.17. |
La cooperación con terceros países es especialmente importante, ya que la delincuencia organizada también existe fuera de la UE y plantea riesgos significativos para la seguridad interior de la Unión. Dado que la delincuencia organizada está cada vez más interconectada y es más internacional y digital, es importante garantizar que las autoridades de terceros países puedan cooperar con sus homólogos en los Estados miembros. Deben estudiarse diversos instrumentos de asistencia y apoyo para seguir aplicando la Directiva propuesta. |
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3.18. |
Los instrumentos de consulta utilizados por la Comisión antes de formular la propuesta de Directiva fueron inclusivos y adecuados para las distintas partes interesadas —en particular, las autoridades competentes, los profesionales, las organizaciones empresariales, las organizaciones de la sociedad civil y el público en general— en lo que se refiere a su duración y a los métodos empleados. El CESE reconoce los esfuerzos de la Comisión por facilitar datos e información fiables sobre la situación y los avances de los Estados miembros y de la UE en su conjunto en el ámbito de la recuperación de activos ilícitos. Se espera que se lleven a cabo esfuerzos similares durante la transposición de la Directiva a la legislación nacional y a lo largo de la evaluación de su aplicación. |
Bruselas, 14 de diciembre de 2022.
La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo
Christa SCHWENG
(1) Europol, Does crime still pay? Criminal Asset Recovery in the EU, Estudio de la información estadística 2010-2014, 2016.
(2) Comunicación de la Comisión sobre la Estrategia de la UE contra la Delincuencia Organizada 2021-2025 [COM(2021) 170, de 14.4.2021].
(3) Directiva 2014/42/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, sobre el embargo y el decomiso de los instrumentos y del producto del delito en la Unión Europea (DO L 127 de 29.4.2014, p. 39).
(4) Decisión 2007/845/JAI del Consejo, de 6 de diciembre de 2007, sobre cooperación entre los organismos de recuperación de activos de los Estados miembros en el ámbito del seguimiento y la identificación de productos del delito o de otros bienes relacionados con el delito (DO L 332 de 18.12.2007, p. 103).
(5) Entre los Dictámenes relevantes del CESE se encuentran: el Dictamen sobre el Paquete de medidas relativas a la Unión de la Seguridad (DO C 323 de 26.8.2022, p. 69), la serie de Dictámenes sobre la legislación en materia de lucha contra el blanqueo de capitales, de los cuales el más reciente es el Dictamen sobre el Paquete legislativo para la lucha contra el blanqueo de capitales de 2021 (DO C 152 de 6.4.2022, p. 89), el Dictamen sobre la Estrategia contra la Delincuencia Organizada 2021-2025 (DO C 517 de 22.12.2021, p. 91), el Dictamen sobre «Reforzar el mandato de Europol» (DO C 341 de 24.8.2021, p. 66), el Dictamen sobre los controles de la entrada o salida de efectivo de la Unión (DO C 246 de 28.7.2017, p. 22), el Dictamen sobre la Agenda Europea de Seguridad (DO C 177 de 18.5.2016, p. 51) y el Dictamen «Una Europa abierta y segura» (DO C 451 de 16.12.2014, p. 96).
(6) Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo «Recuperación y decomiso de activos: Garantizar que el delito no resulte provechoso» [COM(2020) 217 final].
(7) En consonancia con las «Conclusiones del Consejo sobre la mejora de las investigaciones financieras para luchar contra la delincuencia grave y organizada», documento del Consejo 8927/20, 17 de junio de 2020.
(8) Díganos lo que piensa — Lucha contra la delincuencia organizada: refuerzo del mandato de los organismos de recuperación de activos de la UE.
(9) Comisión Europea: INFORME DE EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre recuperación y decomiso de activos, 2022.
(10) Decisión marco 2005/212/JAI del Consejo, de 24 de febrero de 2005, relativa al decomiso de los productos, instrumentos y bienes relacionados con el delito (DO L 68 de 15.3.2005, p. 49).
(11) Comisión Europea, Dirección General de Migración y Asuntos de Interior, Mapping the risk of serious and organised crime infiltrating legitimate businesses: final report, Disley, E. (editor), Blondes, E. (editor), Hulme, S. (editor), Oficina de Publicaciones, 2021.