COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 3.3.2021

COM(2021) 105 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO EMPTY

Un año después de la pandemia de COVID-19: respuesta en materia de política presupuestaria

1.Introducción

La pandemia de COVID-19 causó una crisis de salud pública mundial sin precedentes, que a su vez provocó un grave descenso de la actividad económica. Los Estados miembros han tenido que hacer frente a la doble necesidad de responder a la emergencia de salud pública y de apoyar la economía. La enérgica respuesta política a nivel nacional y de la UE ha amortiguado el impacto de la crisis en el tejido económico y social de Europa. La recesión económica y la ayuda presupuestaria de emergencia han dado lugar a un fuerte aumento de los déficits públicos y de la deuda pública.

La presente Comunicación expone las consideraciones de la Comisión sobre la manera de coordinar a escala de la UE la ejecución de la política presupuestaria, intensificando progresivamente el enfoque concertado para hacer frente a la pandemia, sostener la economía, apoyar una recuperación sostenible y mantener la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. Los Estados miembros están aplicando actualmente sus presupuestos para 2021, adaptando las medidas puntuales, temporales y específicas a las circunstancias específicas de cada país. En abril, los Estados miembros presentarán sus programas de estabilidad y convergencia, en los que expondrán sus políticas presupuestarias a medio plazo. En los próximos meses, tras la entrada en vigor del Reglamento sobre el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), los Estados miembros presentarán sus planes de recuperación y resiliencia, cuya aplicación implicará en muchos casos un importante impulso presupuestario financiado por la UE. Por estas razones, la presente Comunicación ofrece a los Estados miembros orientaciones generales para la instrumentación de las políticas presupuestarias en el futuro.

La situación actual sigue siendo muy incierta, pero algunos de los retos a los que se enfrentarán nuestras economías a medida que salgan de la pandemia están claros. Para hacer frente con éxito a estos retos, será necesaria una respuesta política coordinada y coherente, que incluya estrategias creíbles de política presupuestaria a medio plazo para apoyar la recuperación, garantizando al mismo tiempo la sostenibilidad presupuestaria.

La activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en respuesta al inicio de la pandemia de COVID-19 ha permitido a los Estados miembros apartarse de los requisitos presupuestarios que normalmente se aplicarían. Dado que la cláusula no suspende los procedimientos del Pacto, la Comisión Europea sigue aplicando el ciclo anual de supervisión presupuestaria. La presente Comunicación ofrece orientaciones políticas para facilitar la coordinación de las políticas presupuestarias y la preparación de los programas de estabilidad y convergencia de los Estados miembros. En ella se analiza el diseño y la calidad adecuados de las medidas presupuestarias, teniendo en cuenta su eficacia, su paso gradual de un enfoque de emergencia a un enfoque más focalizado y su posible eliminación progresiva. También se exponen las consideraciones de la Comisión en relación con la desactivación o el mantenimiento de la aplicación de la cláusula general de salvaguardia. Por último, la Comunicación proporciona indicaciones generales sobre la política presupuestaria global a medio plazo, en particular por lo que se refiere a las implicaciones del MRR para la política presupuestaria.

Estas consideraciones contribuyen a los debates del Consejo ECOFIN y del Eurogrupo, y se detallarán en mayor medida en las orientaciones de política presupuestaria que se propondrán como parte del paquete de primavera del Semestre Europeo de la Comisión a finales de mayo de 2021.

2.Situación y perspectivas económicas

Europa sigue estando firmemente atenta a la pandemia de COVID-19, un año después de que esta golpeara a la UE y a la economía mundial. El resurgimiento de infecciones en otoño de 2020 y la aparición de variantes más contagiosas han agravado la situación epidemiológica y obligado a los Estados miembros a reintroducir medidas de contención que afectan a la actividad económica, o a endurecerlas.

Al mismo tiempo, en los últimos meses se ha visto la luz al final del túnel. Los avances significativos en el desarrollo de vacunas el pasado otoño y el inicio de campañas de vacunación masiva en todos los Estados miembros han mejorado las perspectivas más allá del corto plazo y han suscitado esperanzas de un retorno a la nueva normalidad. Además, se alcanzó un acuerdo sobre el marco financiero plurianual y Next Generation EU. El MRR ha entrado en vigor, lo que ayudará a los Estados miembros en el camino hacia una recuperación sostenible.

Se estima que la economía europea ha finalizado 2020 e iniciado el nuevo año en una situación de debilidad, pero, según las previsiones de invierno de 2021 de la Comisión, el crecimiento europeo se reanudará esta primavera y cobrará impulso en verano. La actividad económica se contrajo en el cuarto trimestre de 2020 y los indicadores procedentes de las encuestas apuntan a una contracción de la actividad económica a principios de año. Sin embargo, se supone que los avances en la vacunación de las poblaciones vulnerables facilitarán el desbloqueo de la actividad económica. Se prevé que la demanda exterior respalde la recuperación gracias a la mejora de las perspectivas de la economía mundial. En conjunto, se prevé que el crecimiento repunte hasta aproximadamente el 3,75 % en 2021 en la UE y en la zona del euro, tras haberse contraído en torno a un 6,5 % en 2020. Si se mantiene la recuperación, la tasa de crecimiento anual de 2022 debería estabilizarse en torno al 4 % en la UE y al 3,75 % en la zona del euro. Ahora se espera que el PIB real alcance, en promedio, los niveles anteriores a la crisis en el segundo trimestre de 2022 en la UE y en la zona del euro. Sin embargo, no se prevé que la producción vuelva a su tendencia anterior a la crisis a finales de 2022 (véase el gráfico 1 del apéndice) 1 .

Se prevé que la recuperación sea desigual en los distintos países. La velocidad prevista de la recuperación refleja las diferencias en la gravedad de la pandemia, el rigor y la duración de las medidas de contención, la importancia relativa del turismo y las actividades de ocio, la resiliencia y los fundamentos de la economía, y la magnitud y oportunidad de las respuestas políticas. Previsiblemente, algunos Estados miembros verán acortarse la distancia con respecto a sus niveles de producción anteriores a la crisis ya a finales de 2021, mientras que otros ni siquiera alcanzarán esos niveles a finales de 2022.

Estas previsiones están sujetas a una incertidumbre significativa y a riesgos elevados, vinculados principalmente a la evolución de la pandemia y al éxito de las campañas de vacunación (véase el gráfico 2 del apéndice). Por el lado positivo, el proceso de vacunación podría dar lugar a una relajación más rápida de las medidas de contención y, por tanto, a una recuperación más temprana y más intensa. Además, la fortaleza del repunte podría resultar gratamente sorprendente. El estallido del optimismo posterior a la crisis podría desencadenar un aumento de la demanda y de los proyectos de inversión acumulados, gracias a los ahorros de los hogares, en niveles históricamente elevados, los bajos costes de financiación y las políticas expansionistas. Por el lado negativo, la pandemia podría resultar más persistente o agravarse a corto plazo. Existe, entre otros, el riesgo de que las variantes nuevas y más contagiosas del coronavirus retrasen el levantamiento de las medidas de contención. Esto retrasaría la recuperación esperada, lo que podría dejar cicatrices más profundas en el tejido de la economía y la sociedad europeas provocadas por la prolongada crisis, a través de quiebras, el aumento del desempleo de larga duración y la profundización de las desigualdades. Existe el riesgo de que la retirada prematura del apoyo presupuestario frene la recuperación y ahonde las cicatrices en toda la UE. Por último, el aumento de las divergencias entre países podría agudizarse, perturbando el funcionamiento del mercado interior, causando pérdidas de eficiencia y, en última instancia, autorreforzándose.

Una aplicación ambiciosa y rápida del programa Next Generation EU, incluido su MRR, daría un fuerte impulso a la economía de la UE. Tras el acuerdo político alcanzado sobre el MRR en diciembre de 2020, la preparación de los planes nacionales de recuperación y resiliencia se ha intensificado en todos los Estados miembros. Hasta ahora, la mayoría de los proyectos de planes no se han incorporado a las previsiones de la Comisión. Cuando se apliquen las medidas de los próximos planes de recuperación y resiliencia, la recuperación económica en 2021 y 2022 podría ser más fuerte de lo previsto actualmente. Paralelamente al desarrollo de sus planes de recuperación y resiliencia, los Estados miembros también deben acelerar la programación de sus fondos de la política de cohesión para el período 2021-2027, de modo que todos los instrumentos sean coherentes en su apoyo a una recuperación sostenible, ecológica y digital.

El deterioro de la situación sanitaria y económica en el último trimestre de 2020 y principios de 2021 llevó a los Estados miembros a ampliar las medidas de emergencia o a proporcionar apoyo presupuestario adicional. Al mismo tiempo, las primas de riesgo de deuda soberana siguieron siendo bajas, en parte debido a una combinación de medidas decisivas de la UE y de los Estados miembros. Entre estas últimas figuran la estrecha coordinación de las respuestas políticas y la orientación fuertemente expansionista de la política presupuestaria y monetaria. Una retirada prematura del apoyo presupuestario, en la UE y en otras grandes economías (recuadro 1), o una desviación del compromiso de preservar la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo podrían cambiar las percepciones de los mercados financieros.

Recuadro 1: Políticas presupuestarias en el resto del mundo

La respuesta presupuestaria mundial a la pandemia de COVID-19 ascendió a alrededor de 6 billones EUR de apoyo presupuestario directo en 2020 (cerca del 7,5 % del PIB mundial), y la mayor parte del apoyo procedía de los países del G-20 2 . Esto representa más del doble del importe proporcionado en respuesta a la crisis financiera mundial en 2008-2010. El apoyo presupuestario ha mitigado los efectos de la pandemia sobre el consumo y la producción 3 , al tiempo que ha provocado un aumento del déficit público y los niveles de deuda. Se estima que la deuda pública mundial alcanzó el 98 % del PIB mundial a finales de 2020 4 , frente al 84 % del PIB para el mismo año, sobre la base de las previsiones realizadas justo antes del estallido de la pandemia. El gasto adicional del sector sanitario ascendió a 800 000 millones EUR, mientras que el apoyo presupuestario directo a los hogares y las empresas casi alcanzó los 5 billones EUR.

Además de las medidas de estímulo presupuestario directo, las administraciones públicas proporcionaron unos 5 billones EUR (alrededor del 6 % del PIB mundial) a medidas de apoyo a la liquidez a empresas y hogares, como inyecciones de capital, préstamos, compras de activos o asunciones de deuda, y garantías. Cualquier posible impacto futuro de estos pasivos contingentes en la deuda y el déficit públicos depende de la medida en que estas garantías sean asumidas por el sector privado y del grado en que se ejecuten o se activen.

El acceso a una financiación asequible, el tamaño del Estado del bienestar y el espacio político disponible han influenciado las respuestas presupuestarias específicas de cada país. Los países con redes de seguridad más extensas ampliaron las medidas existentes, por lo que su respuesta política dependió relativamente más de los estabilizadores automáticos. Por el contrario, los países con redes de seguridad más limitadas tuvieron que adoptar medidas presupuestarias discrecionales de mayor alcance. Por ejemplo, en 2020 los EE. UU. adoptaron medidas presupuestarias de cerca del 17 % del PIB y un apoyo a la liquidez correspondiente al 2,4 % del PIB, mientras que el Congreso de los Estados Unidos estudia la adopción de un nuevo paquete de 1,9 billones USD (alrededor del 10 % del PIB). Se espera que a finales de este año se presente otro proyecto de ley que se centre en medidas para crear empleo, mejorar las infraestructuras, luchar contra el cambio climático y promover la equidad racial.

En un contexto de restricciones de la política monetaria, Japón empleó un estímulo presupuestario relativamente amplio, que representaba alrededor del 15,5 % del PIB de apoyo presupuestario directo y más del 28 % del PIB de apoyo a la liquidez. China proporcionó apoyo presupuestario de alrededor del 4,5 % del PIB y apoyo a la liquidez de más del 1 % del PIB. En el Reino Unido, las medidas presupuestarias y de liquidez representaron cada una más del 16 % del PIB. Por último, el porcentaje de medidas dirigidas al sector sanitario refleja la situación epidemiológica y las condiciones preexistentes en el sector sanitario, con un gasto público total en salud que oscilaba entre el 0,1 % del PIB en China y más del 5 % del PIB en el Reino Unido.

Por término medio, las economías avanzadas pudieron obtener préstamos más baratos que otros países y, por tanto, pudieron financiar paquetes más amplios. Mientras que, por término medio, las economías avanzadas adoptaron medidas presupuestarias equivalentes a alrededor del 24 % del PIB, esta cifra contrasta claramente con el 6 % de las adoptadas en los mercados emergentes y el escaso 2 % de las adoptadas en los países de renta baja 5 . El apoyo de la comunidad internacional a través de subvenciones, financiación en condiciones favorables y alivio de la deuda es esencial para facilitar la respuesta política de los países socios de la UE.

3.La respuesta de la política presupuestaria nacional: hacer frente a la pandemia, sostener la economía y apoyar una recuperación sostenible

Los Estados miembros adoptaron una respuesta inusualmente enérgica y rápida en materia de política presupuestaria, estimándose que las medidas presupuestarias y de liquidez han amortiguado la contracción del PIB en 2020 en aproximadamente 4,5 puntos porcentuales 6 . Esta respuesta se vio facilitada por la activación temprana de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en marzo de 2020 y por el pleno aprovechamiento de la flexibilidad prevista en el marco de las ayudas estatales, en particular a través de un Marco Temporal adoptado, también, en marzo de 2020. En total, el apoyo presupuestario en la UE (estabilizadores automáticos y medidas discrecionales) en 2020 se estima en alrededor del 8 % del PIB, considerablemente por encima del apoyo presupuestario proporcionado en 2008-2009. Los Estados miembros adoptaron medidas presupuestarias discrecionales relacionadas con la crisis por un importe cercano al 4 % del PIB en 2020 (cuadro 1 del apéndice), además de los estabilizadores automáticos ya de por sí considerables, estimados en torno al 4 % del PIB. La mayor parte de las medidas discrecionales consistían en gastos adicionales (3,3 % del PIB), por ejemplo, el gasto de emergencia en asistencia sanitaria (0,6 % del PIB), destinado a aumentar la capacidad de los sistemas sanitarios, proporcionar equipos de protección o establecer sistemas de ensayo y rastreo. Las medidas de gasto en otros ámbitos (2,7 % del PIB) consistieron en compensaciones a sectores específicos por pérdidas de ingresos, así como en regímenes de reducción del tiempo de trabajo y otras partidas. Las medidas de desgravación fiscal supusieron un 0,4 % adicional del PIB. Los Estados miembros también proporcionaron un importante apoyo a la liquidez (alrededor del 19 % del PIB), principalmente en forma de garantías públicas. Hasta la fecha se ha utilizado alrededor de una cuarta parte de las garantías disponibles. En muchos casos, estos regímenes de garantía han exigido la evaluación y la aprobación de ayudas estatales por parte de la Comisión, que las aprobó rápidamente de conformidad con las normas sobre ayudas estatales de la UE.

El 20 de julio de 2020, el Consejo recomendó a los Estados miembros que adoptaran todas las medidas necesarias para hacer frente eficazmente a la pandemia, sostener la economía y apoyar la recuperación. De cara al futuro, recomendó asimismo a los Estados miembros que, cuando las condiciones económicas lo permitan, apliquen políticas presupuestarias destinadas a lograr situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo y a garantizar la sostenibilidad de la deuda, al mismo tiempo que se fomenta la inversión.

Las medidas adoptadas por los Estados miembros están siendo eficaces a la hora de proteger el empleo. Las iniciativas nacionales de apoyo a la reducción del tiempo de trabajo protegieron alrededor del 20 % del empleo en la UE. Los Estados miembros están utilizando ampliamente la ayuda financiera en forma de préstamos favorables en el marco del Instrumento Europeo de Apoyo Temporal para Atenuar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia (SURE) para financiar regímenes de reducción del tiempo de trabajo y medidas similares destinadas a proteger a los trabajadores por cuenta ajena y a los trabajadores por cuenta propia 7 . Las medidas incluían una gran variedad de programas, como los orientados a la flexibilización de los regímenes existentes para apoyar las transiciones profesionales, la mejora de las capacidades y la formación profesional extraordinaria como alternativa a la reducción del tiempo de trabajo. Estos regímenes patrocinados por el Estado están reduciendo los costes laborales para las empresas, al tiempo que ofrecen mejores ingresos de sustitución a los trabajadores, en comparación con las prestaciones de desempleo habituales. También ayudan a salvaguardar el empleo y a mitigar la posibilidad de nuevas caídas en el número de puestos de trabajo, la renta disponible de los hogares y la demanda interna. Estos regímenes están siendo muy eficaces: la tasa de desempleo de la UE solo aumentó marginalmente en 2020, a pesar de la fuerte caída de la actividad económica. Este aumento fue muy inferior al que implica la relación histórica entre el desempleo y el crecimiento del PIB (véase el gráfico 3 del apéndice). Además, la tasa de desempleo de la UE fluctuó considerablemente menos que en EE. UU. (véase el gráfico 4 del apéndice). Los regímenes de apoyo al empleo son más eficaces en países con regímenes nacionales bien establecidos. Los países que introdujeron estos regímenes durante la pandemia pueden haber experimentado un efecto atenuante algo menor sobre el desempleo.

Un apoyo vital a la liquidez impidió que la escasez de liquidez se convirtiera en problemas de solvencia. El sector empresarial sufrió durante la crisis y muchas empresas saneadas desde el punto de vista financiero con modelos de negocio viables experimentaron dificultades financieras. El impacto fue diferente según las ramas de actividad, ejerciendo una presión especial sobre las empresas del sector servicios que dependen más directamente del contacto social. Las medidas incluían inyecciones de capital, apertura de líneas de crédito, concesión de garantías de préstamos públicos, aplazamiento de los pagos de intereses, aplazamiento o cancelación de determinados impuestos y cotizaciones sociales y medidas relacionadas con la insolvencia 8 . Las estimaciones de la Comisión sugieren que, sin medidas de apoyo público (más allá de los regímenes de reducción del tiempo de trabajo) o nuevos préstamos, una cuarta parte de las empresas de la UE habría experimentado dificultades de liquidez a finales de 2020 tras agotar sus reservas de capital. Las garantías de crédito del Gobierno y las moratorias de reembolso de los préstamos han impedido hasta ahora un aumento de los impagos de los préstamos. Los retrasos administrativos, las moratorias de reembolso de los préstamos y la relajación temporal de la normativa concursal hizo que quebraran menos empresas en 2020 que en el año anterior.

Se prevé que el apoyo discrecional a la política presupuestaria disminuya gradualmente, debido a la retirada o expiración de las medidas de emergencia. Recientemente, muchos Estados miembros han reconsiderado el ritmo de interrupción de las medidas de emergencia debido a la evolución de la pandemia y las continuas restricciones al contacto social, lo que confirma la necesidad de que las respuestas presupuestarias nacionales sigan siendo ágiles. En conjunto, se espera actualmente que el impacto de las medidas relacionadas con la COVID-19 ascienda a alrededor del 2,6 % del PIB en 2021 y a alrededor del 0,6 % del PIB en 2022. Además, los estabilizadores automáticos seguirán proporcionando más apoyo a la economía.

Los proyectos de planes presupuestarios de los Estados miembros para 2021 se ajustaban globalmente a la recomendación de política presupuestaria. En otoño de 2020, la Comisión evaluó los proyectos de planes presupuestarios de los Estados miembros de la zona del euro para 2021, basándose en una evaluación cualitativa de las medidas presupuestarias, incluido su carácter selectivo y temporal. La mayoría de las medidas contenidas en los proyectos de planes presupuestarios apoyan la actividad económica en un contexto de considerable incertidumbre. En la mayoría de los Estados miembros, las medidas presentadas eran, generalmente, temporales. Sin embargo, algunas medidas establecidas en los proyectos de planes presupuestarios de algunos Estados miembros no parecían ser temporales ni ir acompañadas de medidas compensatorias. Desde la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios para 2021, los Estados miembros han adoptado medidas con un impacto presupuestario directo adicional del 1,0 % del PIB de la UE en 2021, casi todos por el lado del gasto. El gasto sanitario adicional y el gasto en regímenes de reducción del tiempo de trabajo se estiman en el 0,2 % del PIB cada uno. El gasto adicional incluye también diversos regímenes de apoyo a las empresas afectadas por la crisis, incluidas las subvenciones a sectores especialmente afectados.

4.La respuesta política de la UE: aprovechar al máximo la cláusula general de salvaguardia y Next Generation EU

En marzo de 2020, la UE activó la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que permite una desviación temporal del funcionamiento habitual de las normas presupuestarias en una situación de grave recesión económica en la UE. La Comisión propuso activar la cláusula general de salvaguardia para que la UE siga respondiendo de forma rápida, enérgica y coordinada a esta crisis en rápida evolución. Las disposiciones específicas de las normas presupuestarias de la UE permiten una desviación temporal coordinada y ordenada de los requisitos normales para todos los Estados miembros en una situación de crisis generalizada. Concretamente, en lo que respecta al componente preventivo del Pacto, el artículo 5, apartado 1, y el artículo 9, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 1466/97 establecen que «en períodos de crisis económica grave en la zona del euro o en el conjunto de la Unión, se podrá permitir a los Estados miembros que se aparten temporalmente de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo [...], siempre que dicha desviación no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo». La Comisión constató que la cláusula general de salvaguardia no suspende los procedimientos del Pacto, pero su activación permitiría a la Comisión y al Consejo adoptar las medidas de coordinación estratégica necesarias en el marco del Pacto, apartándose al mismo tiempo de los requisitos presupuestarios normalmente aplicables.

En mayo de 2020, la Comisión adoptó varios informes de conformidad con el artículo 126, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la UE para todos los Estados miembros a excepción de Rumanía, que ya estaba sometida a un procedimiento de déficit excesivo. Estos informes evaluaban el cumplimiento del criterio de déficit en 2020 por los Estados miembros, sobre la base de sus planes o de las previsiones de la primavera de 2020 de la Comisión. En el caso de algunos Estados miembros, también evaluaron el cumplimiento del criterio de deuda en 2019. Como consecuencia de su respuesta política a la crisis de la COVID-19, los déficits previstos de los Estados miembros para 2020 se situaron, en general, por encima del umbral del 3 % del PIB. La Comisión llegó a la conclusión de que, en semejante coyuntura, no debía adoptarse una decisión sobre la posibilidad de someter a los Estados miembros a un procedimiento de déficit excesivo. Esto se justificó por la excepcional incertidumbre creada por el impacto macroeconómico y presupuestario de la pandemia de COVID-19, en particular para diseñar una senda creíble de política presupuestaria.

En opinión de la Comisión, la decisión sobre si desactivar o seguir aplicando la cláusula general de salvaguardia debe tomarse como una evaluación global del estado de la economía sobre la base de criterios cuantitativos. Las perspectivas económicas siguen siendo muy inciertas y no permiten anticipar con seguridad el final de la grave recesión económica en la UE o en la zona del euro. La desactivación de la cláusula debe estar supeditada al estado de la economía de la UE y de la zona del euro, reconociendo que pasará tiempo antes de que la economía vuelva a una situación de mayor normalidad. Podrían tenerse en cuenta varios indicadores, aunque también tienen limitaciones:

·Las estimaciones de la diferencia entre la producción real y la producción potencial son una característica común de las normas presupuestarias de la UE, pero están sujetas a una incertidumbre particularmente grande en la coyuntura actual debido a la gravedad de la perturbación económica y a sus características únicas.

·Las tasas de crecimiento económico trimestrales, o incluso anuales, solo ofrecen una lectura parcial de la situación de la economía, con unas elevadas tasas de crecimiento económico en 2021-2022, que generan confusión con respecto a la fuerza de la recuperación, dada la caída sin precedentes del PIB en 2020 y las profundas cicatrices que ha dejado.

·Los indicadores del mercado de trabajo, como la tasa de desempleo registrada, podrían distorsionar las condiciones económicas debido al uso masivo de regímenes de reducción del tiempo de trabajo, el trabajo a tiempo parcial involuntario y el hecho de que los indicadores del mercado de trabajo reaccionan con cierto retraso a la evolución económica.

·El nivel de actividad económica en la UE o en la zona del euro en comparación con los niveles anteriores a la crisis es un indicador más adecuado para calibrar el estado de la recuperación 9 .

El nivel de actividad económica en la UE o en la zona del euro en comparación con los niveles anteriores a la crisis (finales de 2019) sería, por tanto, el criterio cuantitativo clave para que la Comisión realice su evaluación global sobre la conveniencia de desactivar o seguir aplicando la cláusula general de salvaguardia. Sobre la base de las previsiones de invierno de 2021 de la Comisión, se prevé que el PIB de la UE alcance su nivel de 2019 hacia mediados de 2022. Por lo tanto, las indicaciones preliminares actuales sugieren seguir aplicando la cláusula general de salvaguardia en 2022 y desactivarla a partir de 2023. La Comisión decidirá si desactivar o seguir aplicando la cláusula general de salvaguardia como parte de su paquete de primavera del Semestre Europeo, sobre la base de las previsiones de la primavera de 2021 de la Comisión. Se seguirán teniendo en cuenta las situaciones específicas de cada país tras la desactivación de la cláusula general de salvaguardia. En caso de que un Estado miembro no haya recuperado el nivel de actividad económica anterior a la crisis, se utilizarán plenamente todas las flexibilidades del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, en particular al proponer orientaciones de política presupuestaria.

Las acciones sin precedentes de la UE han apoyado y complementado las respuestas de las políticas presupuestarias nacionales. El nuevo instrumento SURE está proporcionando préstamos baratos a los Estados miembros para ayudarles a apoyar a los trabajadores. En 2020, el Consejo aprobó un total de 90 000 millones EUR de ayuda en el marco de SURE para 18 Estados miembros, y otro Estado miembro presentó su solicitud en febrero de 2021. El Banco Europeo de Inversiones ha creado una red de seguridad para las empresas, mientras que el instrumento de apoyo ante la crisis pandémica del Mecanismo Europeo de Estabilidad ofrece una red de seguridad a los Estados miembros para apoyar la financiación de la asistencia sanitaria, así como los costes relacionados con el tratamiento y la prevención derivados de la pandemia de COVID-19. Next Generation EU, incluido el MRR, garantizará una recuperación sostenible, uniforme, integradora y equitativa. Por último, los fondos de la política de cohesión se reorientaron hacia donde más falta hacían a través de la Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus Plus 10 . La respuesta política de la UE incluyó asimismo la adopción de un Marco Temporal que permite a los Estados miembros aprovechar plenamente la flexibilidad prevista en las normas sobre ayudas estatales para respaldar la economía en el contexto de la pandemia de COVID-19. Se modificó posteriormente para aumentar las posibilidades de apoyo público a la investigación, el ensayo y la fabricación de productos pertinentes para luchar contra la pandemia, proteger el empleo y seguir apoyando la economía. A continuación, se amplió para permitir adoptar medidas de recapitalización y deuda subordinada, seguir apoyando a las pequeñas empresas e incentivar las inversiones privadas. Más recientemente, el Marco Temporal se prorrogó hasta finales de 2021, se elevaron determinados límites máximos de ayuda y se permitió la conversión de determinados instrumentos reembolsables en subvenciones directas. En respuesta a las repercusiones económicas provocadas por la pandemia, el BCE adoptó un amplio conjunto de medidas de política monetaria, en particular la puesta en marcha del programa de compras de emergencia frente a la pandemia (PEPP) y la provisión de liquidez adicional a través de operaciones de financiación a más largo plazo con objetivos específicos. Estas medidas contribuyen a mantener unas condiciones de financiación favorables durante el período pandémico para todos los sectores de la economía, respaldando así la actividad económica y salvaguardando la estabilidad de los precios a medio plazo.

El MRR apoyará los esfuerzos de los Estados miembros por aumentar el potencial de crecimiento a través de reformas estructurales e inversiones, contribuyendo al mismo tiempo a las transiciones ecológica y digital. El mecanismo proporcionará 312 500 millones EUR de apoyo no reembolsable y hasta 360 000 millones EUR de préstamos a los Estados miembros y está orientado a las economías más afectadas por las consecuencias económicas de la pandemia. El mecanismo contribuirá a mitigar el riesgo de divergencias tanto en las condiciones económicas como sociales en la zona del euro y en la UE. La escala global del mecanismo es posible gracias a un recurso sin precedentes a la emisión de deuda de la UE. Mantener el beneficio de una financiación ventajosa del programa Next Generation EU dependerá igualmente de la calidad del gasto y de la capacidad de los Estados miembros de la UE para ejecutar sus planes en la práctica, en particular mediante el establecimiento de estructuras eficaces para absorber la financiación de la UE, de volumen importante y concentrada en los primeros años. La coherencia entre la planificación presupuestaria a medio plazo de los Estados miembros y sus inversiones y reformas en el marco del MRR es también un requisito previo importante para el uso satisfactorio de la ayuda de la UE en el marco de Next Generation EU.

Las simulaciones basadas en modelos ponen de relieve el importante impacto en el crecimiento de Next Generation EU. Se estima que el PIB de la UE crecerá casi un 2 % a corto y medio plazo y un 1 % a largo plazo, suponiendo que todas las subvenciones y la mitad de los préstamos se utilicen para aumentar la inversión pública productiva 11 . Se espera que una mayor inversión impulse la demanda a corto plazo y el crecimiento potencial a medio plazo. Con los tipos de interés en el límite inferior efectivo, el riesgo de que el estímulo presupuestario excluya la inversión privada es limitado. El aumento del PIB también tendrá un efecto favorable sobre las ratios deuda/PIB, especialmente en los Estados miembros muy endeudados, con la consiguiente disminución de las primas de riesgo, lo que estimulará el consumo privado y la inversión. Por último, el carácter coordinado del estímulo presupuestario genera efectos indirectos positivos sobre el crecimiento como consecuencia del aumento de las oportunidades de exportación dentro de la UE.

El despliegue del MRR tiene importantes implicaciones para las políticas presupuestarias nacionales. Los gastos financiados por el mecanismo proporcionarán un impulso presupuestario sustancial en los próximos años. Los gastos financiados por el MRR con apoyo no reembolsable permitirán financiar proyectos de inversión de alta calidad y cubrir los costes de las reformas de fomento de la productividad sin dar lugar a un aumento del déficit y de la deuda. Así pues, la financiación del MRR contribuirá a que los Estados miembros apoyen la recuperación económica, fomentando un mayor potencial de crecimiento y mejorando gradualmente su situación presupuestaria subyacente. Esta oportunidad es especialmente importante para los Estados miembros con menos margen presupuestario o niveles elevados de deuda pública, que deben mantener políticas presupuestarias prudentes. Siempre que la absorción de los fondos del MRR tenga éxito, el gasto adicional financiado por el MRR proporcionará un impulso presupuestario significativo en los próximos años, que disminuirá después de los primeros años de concentración de las inversiones del MRR. Al diseñar sus estrategias presupuestarias a medio plazo, los Estados miembros deben tener en cuenta esta interacción entre el MRR y el gasto financiado a nivel nacional para aprovechar la oportunidad (véase también la sección 5). La aprobación de la Decisión sobre recursos propios es un requisito previo para financiar el MRR a través de Next Generation EU. Los Estados miembros deben adoptar todas las medidas necesarias para garantizar una aprobación más rápida, en consonancia con sus requisitos nacionales.

El objetivo del MRR es animar a los Estados miembros a que favorezcan la contribución al crecimiento del gasto público y la recaudación de ingresos. Para que esto suceda, la inversión pública financiada por el MRR debería añadirse a los niveles de inversión existentes. Solo si el MRR apoya inversiones adicionales productivas y de alta calidad, contribuirá a la recuperación y elevará el crecimiento potencial, en particular si se combina con reformas estructurales. Si, por el contrario, el apoyo del MRR no da lugar a un aumento de la inversión, solo reducirá temporalmente los déficits y las ratios de deuda, sin efectos positivos sobre el crecimiento potencial a medio y largo plazo y con el riesgo de empeorar la composición del gasto público. Además, el margen presupuestario adicional proporcionado por el MRR es temporal y, por tanto, no está destinado a financiar gastos ordinarios adicionales. Por el contrario, las nuevas medidas permanentes deben ir acompañadas de fuentes de financiación nacionales que puedan mantenerse a lo largo del tiempo.

Los Estados miembros deben garantizar que sus planes de recuperación y resiliencia incluyan reformas e inversiones que apoyen la recuperación y refuercen la resiliencia económica y social. En consonancia con el Reglamento acordado con el Parlamento Europeo y el Consejo, los Estados miembros deben abordar eficazmente todos o un subconjunto significativo de los retos señalados en las recomendaciones específicas por país pertinentes, incluidos los que contribuyen a la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio plazo 12 . La aplicación de las recomendaciones específicas por país también respaldaría la recuperación y reforzaría la resiliencia. Por el lado de los ingresos, esto podría incluir medidas para reforzar la recaudación y la exacción de impuestos, ampliar las bases impositivas y efectuar desplazamientos de la presión fiscal favorables al crecimiento que, entre otras cosas, reduzcan la carga sobre el trabajo y apoyen los objetivos medioambientales y climáticos. Por el lado del gasto, esto podría incluir medidas para reforzar la gestión de las finanzas públicas y llevar a cabo revisiones del gasto que conduzcan a una reorientación significativa de este hacia usos más productivos. También podría incluir medidas para garantizar la sostenibilidad de los sistemas de protección social, por ejemplo, mediante reformas que aumenten las tasas de empleo y reduzcan el riesgo de que la crisis de COVID-19 dé lugar a un mayor desempleo de larga duración o a una disminución de la participación en el mercado laboral, también en vista del envejecimiento de la población. Por último, las medidas que eliminen obstáculos innecesarios a la inversión y a la actividad empresarial son importantes para preservar unas finanzas públicas saneadas a través de un mayor crecimiento económico, y a menudo no implican costes presupuestarios.

5.Orientaciones para la coordinación de las políticas presupuestarias

La coordinación de las políticas presupuestarias nacionales es crucial para respaldar la recuperación en un entorno incierto con una política monetaria limitada. En el contexto de la Recomendación sobre la política económica de la zona del euro, el Consejo acordó que las políticas presupuestarias deben seguir siendo expansionistas en todos los Estados miembros de la zona del euro a lo largo de 2021 13 . Las medidas políticas deben adaptarse a las circunstancias específicas de cada país y ser oportunas, temporales y específicas. Los Estados miembros deben seguir coordinando acciones para hacer frente eficazmente a la pandemia, sostener la economía y apoyar una recuperación sostenible. Cuando las condiciones epidemiológicas y económicas lo permitan, deben eliminarse progresivamente las medidas de emergencia, paliando al mismo tiempo las repercusiones sociales y laborales de la crisis. Por otra parte, las Conclusiones del Consejo relativas al Informe sobre el Mecanismo de Alerta, adoptadas en enero de 2021, pedían nuevas medidas específicas y temporales para apoyar la recuperación, teniendo en cuenta los riesgos existentes y emergentes para la estabilidad macroeconómica. Esta orientación coordinada para la aplicación de la política presupuestaria a nivel de los Estados miembros y de la UE sigue siendo plenamente válida.

En este contexto, la aplicación de las políticas presupuestarias en el futuro debe basarse en una serie de consideraciones clave. En primer lugar, la coordinación de las políticas presupuestarias sigue siendo esencial en el contexto de la presentación por los Estados miembros de los programas de estabilidad y convergencia y de los planes de recuperación y resiliencia. En segundo lugar, la política presupuestaria debe seguir siendo ágil y adaptarse a la evolución de la situación, según proceda. En tercer lugar, debe evitarse una retirada prematura del apoyo presupuestario. La política presupuestaria es un instrumento eficaz, especialmente en un entorno incierto. Los riesgos de una retirada anticipada son mayores que los riesgos asociados al mantenimiento de las medidas de apoyo durante demasiado tiempo. Además, una retirada prematura daría lugar a una combinación general desequilibrada de políticas en una situación en la que es probable que la política monetaria opere en el límite inferior efectivo, o cerca de este, durante algún tiempo. En cuarto lugar, una vez que disminuyan los riesgos para la salud, las medidas presupuestarias deben ir avanzando gradualmente hacia medidas más específicas que promuevan una recuperación resiliente y sostenible. En quinto lugar, las políticas presupuestarias deben tener en cuenta el impacto del MRR. Por último, las políticas presupuestarias deben tener en cuenta la solidez de las consideraciones de recuperación y sostenibilidad presupuestaria. Los Estados miembros deben, como parte de una retirada gradual y bien escalonada del apoyo a las políticas, y en el momento oportuno, aplicar políticas presupuestarias destinadas a lograr situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo, al tiempo que incrementan la inversión.

Estas consideraciones tienen implicaciones para la ejecución de la política presupuestaria en un futuro próximo, en particular por lo que respecta al diseño de las medidas, el impulso presupuestario general y la necesidad de considerar las diferentes situaciones de los distintos Estados miembros. Se describirán con mayor detalle como parte de las orientaciones del próximo paquete de primavera del Semestre Europeo.

Diseño de medidas de apoyo presupuestario

Las medidas de apoyo deben ser medidas presupuestarias oportunas, temporales y específicas, y maximizar el apoyo a la recuperación sin anticipar futuras trayectorias presupuestarias. Por lo tanto, las medidas deben evitar crear una carga permanente para las finanzas públicas. Cuando los Estados miembros introduzcan medidas permanentes, deben financiarlas adecuadamente para garantizar la neutralidad presupuestaria a medio plazo.

Una vez que disminuyan los riesgos para la salud, las medidas de apoyo deben dejar de ser ayudas de emergencia para convertirse en medidas más específicas que promuevan una recuperación resiliente y sostenible. Es fundamental que las medidas conserven su eficacia a lo largo del tiempo y que su retirada sea gradual. La calidad de las medidas será muy importante para apoyar eficazmente la economía con recursos presupuestarios limitados. A medida que se levanten las medidas de contención y se normalice la actividad económica, el apoyo presupuestario continuado debe centrarse en minimizar las cicatrices económicas a largo plazo y garantizar una rápida reasignación de los recursos. Al mismo tiempo, los gobiernos tendrán que empezar a abordar los legados de la crisis, incluidos los elevados niveles de deuda pública y privada y las repercusiones sociales y en el mercado laboral.

A medida que la economía y los sectores individuales entren en la fase de recuperación, las autoridades deben aumentar los incentivos al empleo para los trabajadores. Las políticas deben pasar de proteger las relaciones existentes entre los trabajadores y las empresas a aumentar las oportunidades de empleo para las personas desempleadas e inactivas, y apoyar las transiciones de los regímenes de desempleo o de reducción del tiempo de trabajo provocados por la crisis a otras oportunidades de empleo en sectores con perspectivas de futuro. Las medidas que reducen el riesgo de un mayor desempleo estructural incluyen programas gubernamentales de educación, mejora y reciclaje profesional y ampliaciones específicas de los regímenes de reducción del tiempo de trabajo para apoyar las transiciones laborales, así como incentivos a la contratación temporal bien diseñados.

Las medidas de apoyo específicas deben ayudar a las empresas viables, pero aún vulnerables a reabrir y ajustar sus modelos de negocio. El apoyo a la liquidez debe retirarse gradualmente para evitar que los pasivos acumulados den lugar a problemas de solvencia. Para las empresas solventes, pero con limitaciones de liquidez que se espera que sufran un impacto temporal por la crisis de COVID-19, es esencial mantener el apoyo para evitar problemas de insolvencia. Los recortes selectivos y temporales del impuesto de sociedades o las subvenciones salariales podrían seguir estando justificados en casos específicos. La financiación de empresas viables debe diversificarse más e incluir acciones y otros elementos de capital (soluciones híbridas). Podría estudiarse la posibilidad de incentivar la aportación de capital por parte del sector privado (por ejemplo, mediante deducciones fiscales para reforzar el capital de empresas viables con problemas de solvencia) o combinar la ayuda a la solvencia privada y pública.

A medida que se afiance la recuperación, la política presupuestaria debe dar prioridad a una mayor inversión pública y privada, apoyando la transición hacia una economía ecológica y digital. Estas inversiones deben seleccionarse con sensatez y combinarse con reformas para maximizar su impacto. Deberían realizarse inversiones adicionales significativas para abordar objetivos políticos estratégicos, a saber, reforzar la productividad, ayudar a cumplir el nuevo objetivo climático para 2030 y los objetivos del Pacto Verde Europeo, mejorar las capacidades digitales, así como otras inversiones con importantes efectos indirectos positivos. Una estrategia de recuperación satisfactoria incorporará también inversiones que promuevan la inclusión social y de género, en particular a través de la educación y la capacitación, así como la cohesión regional. Los fondos recibidos a través del MRR para la aplicación de las reformas y la inversión también contribuirán a estos objetivos.

Considerar el impulso presupuestario total

El impulso presupuestario global, derivado de los presupuestos nacionales y del MRR, debe seguir siendo expansionista en 2021 y 2022. El alcance del impulso presupuestario proporcionado por el MRR debe tenerse explícitamente en cuenta en la planificación presupuestaria nacional, ya que no se refleja en los parámetros habituales para evaluar la orientación presupuestaria. Con la puesta en marcha del MRR, los indicadores habituales utilizados normalmente en la supervisión presupuestaria subestimarán el impulso presupuestario que se está dando a la economía. El gasto financiado mediante subvenciones del MRR representa un impulso presupuestario que no se traducirá en un déficit o una deuda más elevados. Este impulso presupuestario adicional será especialmente importante para aquellos Estados miembros en los que la financiación proporcionada por el MRR sea la mayor en comparación con el nivel del PIB o la inversión pública total.

El MRR es una oportunidad única para mejorar la situación presupuestaria subyacente sin estrangulamiento del crecimiento. El impulso presupuestario y el mayor potencial de crecimiento resultante de las medidas del MRR son mutuamente beneficiosos. A medida que se reducen los riesgos para la salud y se eliminan progresivamente las medidas de emergencia, el despliegue de las inversiones y reformas del MRR brinda a los Estados miembros la oportunidad de mejorar su situación presupuestaria subyacente a medio plazo, al tiempo que sigue apoyando el crecimiento y la creación de empleo. Por lo tanto, es esencial que los Estados miembros adopten una visión integrada de las decisiones nacionales de gasto e incremento de los ingresos integrando el MRR en sus estrategias presupuestarias a medio plazo.

Tener en cuenta las diferentes situaciones en los distintos Estados miembros

En la perspectiva de la normalización gradual de la actividad económica en el segundo semestre de 2021, las políticas presupuestarias de los Estados miembros deben adquirir un mayor grado de diferenciación en 2022. Las políticas presupuestarias de los Estados miembros deben tener en cuenta el estado de la recuperación, los riesgos para la sostenibilidad presupuestaria y la necesidad de reducir las divergencias económicas, sociales y territoriales:

·Una mayor diferenciación de las orientaciones presupuestarias para los Estados miembros debe ir acompañada de una orientación presupuestaria general expansionista en 2022, evitando una retirada prematura del apoyo presupuestario. La retirada prematura sería un error político con efectos adversos en la actividad económica (tanto a nivel interno como en otros Estados miembros) y en la confianza. Podría causar lesiones en el tejido social y económico, y dificultar en mayor medida la aplicación de las prioridades de reforma que contribuirán a reforzar la resiliencia económica y social de la UE, así como la cohesión regional. Dada la necesidad de apoyar una recuperación sostenible en la UE, los Estados miembros con bajo riesgo de sostenibilidad deben orientar sus presupuestos hacia el mantenimiento de una política presupuestaria expansionista en 2022, teniendo en cuenta el impacto del MRR.

·Los riesgos para la sostenibilidad han aumentado debido al grave impacto de la crisis. Es probable que los niveles mucho más elevados de ratios deuda/PIB y el impacto negativo en el crecimiento tendencial como consecuencia de la crisis conduzcan a trayectorias menos favorables a medio plazo 14 . Los bajos tipos de interés ofrecen condiciones de financiación favorables para que todos los Estados miembros ejecuten gastos que puedan impulsar el crecimiento potencial y evitar una trampa de bajo crecimiento y alto endeudamiento. Se necesitan estrategias presupuestarias creíbles a medio plazo para afianzar las expectativas. En conjunto, los Estados miembros con altos niveles de deuda deben aplicar políticas presupuestarias prudentes, preservando al mismo tiempo las inversiones financiadas a nivel nacional y utilizando las subvenciones del MRR para financiar proyectos de inversión adicionales de alta calidad.

·Todos los Estados miembros deben centrarse en la composición y la calidad de las finanzas públicas, tanto en el lado de los ingresos como en el de los gastos del presupuesto. También deben dar prioridad a las reformas estructurales presupuestarias que contribuyan a proporcionar financiación para las prioridades de las políticas públicas y a la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas.

Para el período posterior a 2022, las políticas presupuestarias deben seguir teniendo en cuenta la fortaleza de la recuperación, el grado de incertidumbre económica y consideraciones de sostenibilidad presupuestaria. Una reorientación de las políticas presupuestarias hacia la consecución de situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo, en el momento oportuno, incluida la eliminación gradual de las medidas de apoyo, contribuirá a garantizar la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. Esto debe hacerse de manera que mitigue el impacto de la crisis en el ámbito social y en el mercado laboral y contribuya a la sostenibilidad social.

6.Conclusiones y próximos pasos

Se espera que los Estados miembros presenten programas de estabilidad y convergencia que tengan en cuenta las recomendaciones específicas por país de 2020, la Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible, la Recomendación del Consejo sobre la política económica de la zona del euro y las orientaciones políticas incluidas en la presente Comunicación. Los planes de recuperación y resiliencia de los Estados miembros deben ser plenamente coherentes con esas orientaciones políticas.

Dado que la cláusula general de salvaguardia no suspende los procedimientos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, la Comisión evaluará los programas de estabilidad y convergencia y propondrá orientaciones de política presupuestaria específicas por país como parte del paquete de primavera del Semestre Europeo. Las orientaciones presupuestarias propuestas respetarán el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, aprovechando al máximo, al mismo tiempo, la flexibilidad que este ofrece para garantizar que la coordinación de la política presupuestaria aborde la situación excepcional originada por la pandemia. Sobre la base de las consideraciones expuestas anteriormente, las propuestas de orientación de la política presupuestaria de la Comisión seguirán siendo predominantemente cualitativas, e incluirán algún elemento cuantificado diferenciado como parte de la orientación a medio plazo. El impulso presupuestario del MRR, la mejora de la situación presupuestaria subyacente y la aplicación de reformas e inversiones para impulsar el crecimiento potencial son mutuamente beneficiosos. Esto se tendrá en cuenta en la orientación de las políticas propuesta.

En mayo de 2020, la Comisión llegó a la conclusión de que, en semejante coyuntura, no debía adoptarse una decisión sobre la posibilidad de someter a los Estados miembros a un procedimiento de déficit excesivo. Al igual que en la primavera de 2020, la Comisión tiene la intención de elaborar informes con arreglo al artículo 126, apartado 3. En este contexto, la Comisión tiene la intención de tener en cuenta la elevada incertidumbre, la respuesta acordada en materia de política presupuestaria a la crisis de la COVID-19 y las recomendaciones del Consejo para 2021. El enfoque de la Comisión se confirmará en el paquete de primavera del Semestre Europeo, sobre la base de los datos de ejecución de 2020 y de los programas de estabilidad y convergencia de los Estados miembros.

Como parte del paquete de primavera del Semestre Europeo, y tras un diálogo entre el Consejo y la Comisión, esta decidirá si desactivar o seguir aplicando la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En opinión de la Comisión, la decisión de desactivar o mantener la cláusula general de salvaguardia para 2022 debe tomarse como una evaluación global de la situación de la economía basada en criterios cuantitativos. El principal criterio cuantitativo sería el nivel de producción en la UE o en la zona del euro en comparación con los niveles anteriores a la crisis. Las indicaciones preliminares actuales sugieren seguir aplicando la cláusula general de salvaguardia en 2022 y desactivarla a partir de 2023.

Cuando se afiance la recuperación, la Comisión tiene la intención de relanzar el debate público sobre el marco de gobernanza económica. La revisión de la Comisión de febrero de 2020 descubrió retos bien reconocidos en relación con el marco presupuestario y su aplicación 15 . Aunque los niveles globales de déficit y deuda disminuyeron, en algunos Estados miembros había persistido una deuda pública muy elevada antes de la crisis actual. La orientación presupuestaria a nivel de los Estados miembros ha sido a menudo procíclica, tanto en coyunturas favorables como desfavorables, respectivamente, al no crear reservas suficientes en algunos períodos o no hacer un uso suficiente del margen presupuestario en otros. La composición de las finanzas públicas tampoco había sido más favorable al crecimiento ni a la inversión. En caso de grandes perturbaciones económicas, la capacidad de dirigir la orientación presupuestaria de la zona del euro se había visto obstaculizada por la falta de políticas prudentes en tiempos de bonanza económica, y había estado sujeta a limitaciones mientras se basó exclusivamente en la coordinación de las políticas presupuestarias nacionales, en ausencia de una capacidad central de estabilización fiscal. Además, el marco se ha vuelto cada vez más complejo.

La pandemia ha cambiado significativamente el contexto del debate público, con niveles más altos de deuda y déficit y pérdidas significativas de producción, mayores necesidades de inversión y la consiguiente introducción de nuevos instrumentos políticos a escala de la UE. Además, la cláusula general de salvaguardia se utilizó por primera vez en la aplicación de la supervisión presupuestaria. Por lo tanto, la crisis ha puesto de relieve la pertinencia y la importancia de muchos de los retos que la Comisión trató de debatir y abordar en el debate público. Relanzar la consulta pública sobre el marco de gobernanza económica permitirá a la Comisión reflexionar sobre estos retos y extraer lecciones. Sin embargo, a la luz de la crisis de la COVID-19 y de la necesidad de centrarse en el MRR y en una respuesta política inmediata, su relanzamiento ha quedado en suspenso.

Apéndice

Cuadro 1: resumen de las medidas presupuestarias nacionales en respuesta a la pandemia de COVID-19

Fuente: Previsiones de invierno de 2021 de la Comisión Europea

Gráfico 1PIB real en la UE, 2019-2022 (índice, 2019T4 = 100)	Gráfico 2Índice de incertidumbre mundial ante la pandemia - 2010T1-2020T4

Nota: Las previsiones previas a la pandemia para 2022 se obtienen extrapolando las tasas de crecimiento trimestrales de 2021. Fuente: Previsiones de invierno de 2020 y 2021 de la Comisión Europea.	Fuente: Ahir, Bloom y Furceri, «The World Uncerty Index» [El índice de incertidumbre mundial], mimeo.

Gráfico 3Tasa de desempleo real y previsión de Okun en la UE, 2019T4-2020T2 (%)	Gráfico 4Tasa de desempleo en la UE y EE. UU., enero de 2010 – diciembre de 2020 (%)

Nota: La ley de Okun es una relación empíricamente observada entre el desempleo y el crecimiento del PIB real. Fuente: Comisión Europea, sobre la base de las estadísticas de población activa y las cuentas nacionales de Eurostat.	Fuente: Eurostat

(1)

Producción tendencial según las previsiones de invierno de 2020 de la Comisión, es decir, antes de la pandemia de COVID-19 en la UE.

(2)

Base de datos del FMI sobre medidas presupuestarias nacionales en respuesta a la pandemia de COVID-19 (enero de 2021). https://www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/Fiscal-Policies-Database-in-Response-to-COVID-19

(3)

Fondo Monetario Internacional – FMI (2021), Perspectivas de la Economía Mundial, actualización de enero de 2021.

(4)

Fondo Monetario Internacional – FMI (2021), Monitor Fiscal, actualización de enero de 2021.

(5)

https://www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/Fiscal-Policies-Database-in-Response-to-COVID-19

(6)

Véase: Estimaciones actualizadas de la Comisión basadas en el análisis de simulación presentado en Pfeiffer, P., Roeger W. e in’ t Veld, J. (2020), «The COVID-19 pandemic in the EU: Macroeconomic transmission and economic policy response» [La pandemia de COVID-19 en la UE: transmisión macroeconómica y respuesta de la política económica], documento de reflexión de ECFIN 127, julio de 2020.

(7)

Reglamento (UE) 2020/672 del Consejo, relativo a la creación de un instrumento europeo de apoyo temporal para atenuar los riesgos de desempleo en una emergencia (SURE) a raíz del brote de COVID‐19; 100 000 millones EUR de ayuda financiera en forma de préstamos que se facilitarán a los Estados miembros que la soliciten.

(8)

En particular, medidas como la suspensión de la obligación (de los deudores) y la facultad (de los acreedores) de solicitar la declaración del concurso de acreedores o moratorias de la ejecución de deudas o la resolución de contratos y la interrupción de los procedimientos judiciales. Puede consultarse un resumen de las medidas sobre insolvencia adoptadas por los Estados miembros en https://e-justice.europa.eu/content_impact_of_covid19_on_the_justice_field-37147-es.do?init=true

(9)

El Consejo Fiscal Europeo también sugirió este enfoque. Véase el sitio web siguiente: Consejo Fiscal Europeo (2020), «Assessment of the fiscal stance appropriate for the euro area in 2021» [Evaluación de la orientación presupuestaria apropiada para la zona del euro en 2021], julio de 2020. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2020_06_25_efb_assessment_of_euro_area_fiscal_stance_en.pdf

(10)

DO L 99 de 31.3.2020, p. 5.

(11)

Véase: Previsiones económicas de la Comisión, otoño de 2020. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip136_en_2.pdf Actualización de las simulaciones del modelo inicial presentadas en la Comisión Europea (2020), «Identifying Europe’s recovery needs», SWD (2020) 98 final.

(12)

DO L 57 de 18.2.2021, p. 17.

(13)

(próxima publicación) Véase la Recomendación del Consejo sobre la política económica de la zona del euro. El texto acordado está disponible en: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14356-2020-INIT/es/pdf

(14)

Véase: Comisión Europea (2020), «Debt Sustainability Monitor 2020», [Monitor de la sostenibilidad de la deuda 2020], febrero de 2021. https://ec.europa.eu/info/publications/debt-sustainability-monitor-2020_en

(15)

Véase: Comisión Europea (2020), «Economic Governance review» (Revisión de la gobernanza económica), febrero de 2020. https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/economic-governance-review_en