COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 3.12.2020
COM(2020) 790 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
sobre el Plan de Acción para la Democracia Europea
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 3.12.2020
COM(2020) 790 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
sobre el Plan de Acción para la Democracia Europea
«En la Unión Europea no solo se trata de partidos y de política, de normas o de reglamentaciones, de mercados o de monedas. En última instancia, antes que nada, se trata de ciudadanos y de sus aspiraciones. Se trata de gente unida. Unida por su libertad, por sus valores o, simplemente, por un futuro mejor.».
Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea. 27 de noviembre de 2019.
1INTRODUCCIÓN
La democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales son los cimientos en los que se apoya la Unión Europea. La democracia es un valor europeo esencial y una condición previa para la adhesión a la UE. Los ciudadanos de la UE consideran que la democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho son su activo más importante 1 .
La democracia permite a los ciudadanos dar forma a las leyes y a las políticas públicas a nivel europeo, nacional, regional y local. Requiere salvaguardias, controles y equilibrios, e instituciones que cumplan sus cometidos y hagan respetar las normas del debate democrático pluralista. Para que la participación tenga sentido, los ciudadanos tienen también que poder formarse sus propios juicios: deben poder tomar decisiones electorales en un espacio público en el que la pluralidad de opiniones se pueda expresar libremente y donde los medios de comunicación, el mundo académico y la sociedad civil, libres, puedan desempeñar su papel en el fomento del debate abierto, a salvo de injerencias malintencionadas, tanto nacionales como extranjeras. La democracia solo puede prosperar en un clima en el que la libertad de información y la libertad de expresión sean respetadas, en consonancia con la Carta de los Derechos Fundamentales, permitiendo a cada uno expresar sus opiniones, sin importar que sean críticas hacia los gobiernos y hacia quienes detentan el poder.
Al mismo tiempo, la UE no solo se preocupa de proteger la democracia dentro de sus fronteras, sino que, a medida que aumenta la presión ejercida sobre la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos a nivel mundial, la UE trabaja activamente para proteger, inspirar y apoyar a las democracias de todo el mundo 5 . Los retos relacionados con el ejercicio de la democracia son globales y las democracias del mundo tienen un interés común en colaborar para resolverlos. A nivel de la UE, esta situación exige un enfoque coherente entre la actuación interna y las acciones exteriores. La forma en que cuidamos y afianzamos nuestros cimientos democráticos en la Unión y en los Estados miembros tiene una incidencia en la potencia de nuestra acción exterior. Con este plan de acción, la Comisión propone una respuesta centrada en torno a los derechos y libertades individuales, la transparencia y la rendición de cuentas, que podría servir también de ejemplo a la hora de abordar estos retos globales frente a la democracia y de base para consolidar asociaciones con democracias afines.
La transformación digital de nuestras democracias
La revolución digital ha transformado la política democrática. Las campañas políticas ya no se hacen ahora solo mediante el puerta a puerta, los carteles electorales, los spots de radio y las pantallas de televisión. Ahora también se hacen en línea. Esto ofrece a los actores políticos nuevas oportunidades de llegar a los votantes. También brinda nuevas oportunidades para el compromiso cívico, haciendo más fácil para algunos grupos (en particular los jóvenes) el acceso a la información y la participación en la vida pública y en el debate democrático.
Sin embargo, el rápido crecimiento de las campañas en línea y de las plataformas en línea también ha dejado a la vista nuevas vulnerabilidades y ha hecho más difícil mantener la integridad de las elecciones, garantizar unos medios libres y plurales y proteger al proceso democrático frente a la desinformación y otros tipos de manipulación. La digitalización ha hecho posibles nuevas formas de financiar a los actores políticos desde fuentes no controladas, ciberataques que pueden apuntar a infraestructuras electorales cruciales, periodistas que se enfrentan al acoso en línea y a la incitación al odio, e información falsa y mensajes de polarización que se difunden rápidamente en las redes sociales, incluso mediante campañas coordinadas de desinformación. Los efectos de algunos de estos avances se ven amplificados por el uso de algoritmos opacos controlados por plataformas de comunicación de uso generalizado.
Nuestras culturas democráticas europeas, en toda su diversidad, han de hacer frente al reto de la transformación digital. Las salvaguardias existentes para garantizar la transparencia y la paridad de los recursos y del tiempo de antena durante las campañas electorales no están diseñadas para el entorno digital. Las herramientas para las campañas en línea tienen potencia añadida, porque combinan datos personales e inteligencia artificial con la elaboración de perfiles psicológicos y técnicas complejas de microsegmentación 6 . Algunas de estas herramientas, como el tratamiento de datos personales, están reguladas por el Derecho de la UE. Pero otras se enmarcan actualmente en las condiciones de servicio de las empresas, y pueden también zafarse de la reglamentación nacional o regional por haber sido desplegadas desde fuera de la jurisdicción electoral. Las dudas sobre la transparencia y la rendición de cuentas de las plataformas en línea se añaden al reto de garantizar el cumplimiento de las leyes. Las plataformas en línea pueden realizar actividades relacionadas con los medios informativos y actuar como guardianes para las noticias en línea, y al mismo tiempo no estar sujetas a las mismas leyes nacionales y normas profesionales.
Aumentar la resiliencia democrática
El presente plan de acción se dirige a las instituciones de la UE, los gobiernos y los parlamentos nacionales − que tienen la principal responsabilidad a la hora de garantizar el buen funcionamiento de la democracia−, así como a otras autoridades nacionales, partidos políticos, medios de comunicación y sociedad civil, y a las plataformas en línea. Respetando plenamente las competencias nacionales, establece un marco político reforzado de la UE y medidas específicas para:
-fomentar elecciones libres y justas y una sólida participación democrática;
-apoyar a medios de comunicación libres e independientes; y
-contrarrestar la desinformación.
Una democracia sana depende de la participación ciudadana y de una sociedad civil activa, pero no solo en el momento de las elecciones, sino en todo momento. Los ciudadanos comprometidos, informados y empoderados son la mejor garantía para la resiliencia de nuestras democracias. A lo largo del plan de acción, se hace mucho hincapié en el empoderamiento de los ciudadanos y la sociedad civil para hacer frente a las amenazas 7 .
2PROTEGER LA INTEGRIDAD DE LAS ELECCIONES Y PROMOVER LA PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA
Los altos niveles de participación de los votantes en las últimas elecciones celebradas en toda la UE demuestran que los ciudadanos siguen confiando en el poder de las urnas como herramienta para expresar su opinión y pedir cuentas a sus representantes. Al mismo tiempo, las redes sociales son uno de los canales para intentar manipular la opinión pública, desalentar la participación en las elecciones y arrojar dudas sobre la integridad de los procesos electorales. También se han documentado intentos de injerencia extranjera 8 .
El mantenimiento de la democracia exige una actuación más decidida para proteger los procesos electorales, conservar el debate abierto democrático y actualizar las salvaguardias a la luz de las nuevas realidades digitales. La democracia consiste en la riqueza de las prácticas de participación, el compromiso cívico y el respeto de las normas democráticas y del Estado de Derecho, aplicados a lo largo de todo el ciclo electoral.
2.1Transparencia de la publicidad y comunicación políticas
El cumplimiento de las normas convencionales en materia de campañas políticas puede resultar especialmente difícil en el contexto en línea. Las normas suelen ser difíciles de aplicar o ineficaces en línea, o puede ser que las autoridades competentes no tengan las atribuciones o los medios para abordar las actividades en línea. Un factor adicional, aunque no exento de complicación, que añade posibilidades a la situación es el potencial transfronterizo de la actividad en línea, puesto que las cuestiones relativas a las elecciones se rigen en gran medida por normas aplicables únicamente a una jurisdicción específica o pueden no haber sido formuladas para tener en consideración el espacio en línea, que no tiene fronteras.
Existe una clara necesidad de una mayor transparencia en la publicidad política y la comunicación y en las actividades comerciales que la rodean. El refuerzo de la aplicación y el cumplimiento de las normas del Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) 9 reviste la máxima importancia.
Los ciudadanos, la sociedad civil y las autoridades responsables tienen que ser capaces de ver claramente el origen y la finalidad de dicha publicidad. En el entorno en línea, suele ser difícil reconocer el material político de pago y distinguirlo de otros contenidos políticos, entre otras cosas porque suele aparecer como contenido «orgánico» compartido o creado por otros usuarios. Esto produce inseguridad jurídica para los proveedores de servicios y otros operadores, en particular los intermediarios en línea, las consultoras políticas y las empresas afines, pero también para los partidos políticos, las organizaciones de campaña, los candidatos y para el público en general 10 , y afecta a la rendición de cuentas y a la supervisión.
Las nuevas técnicas utilizadas por los intermediarios y/o prestadores de servicios para focalizar la publicidad basándose en la información personal de los usuarios permite que la publicidad política se amplifique y se ajuste a los perfiles específicos de un individuo o de un grupo, a menudo sin su conocimiento. Las técnicas de microsegmentación y de elaboración de perfiles pueden basarse en datos obtenidos indebidamente y ser utilizadas abusivamente para dirigir relatos que dividen y polarizan. Este proceso hace mucho más difícil que se pueda pedir cuentas a los políticos por los mensajes que envían y abre un nuevo camino a los intentos de manipular al electorado 11 . También son preocupantes la ocultación y/o la tergiversación de información clave, como el origen y la intención política de los mensajes, sus fuentes y su financiación 12 .
Para hacer frente a estas preocupaciones, la Comisión presentará en 2021 una propuesta legislativa sobre la transparencia del contenido político patrocinado. La propuesta completará la normativa sobre la publicidad en línea de la futura Ley de servicios digitales, a fin de poder contar con normas específicas con la antelación suficiente antes de las elecciones al Parlamento Europeo de mayo de 2024. Estará dirigida a los patrocinadores de contenido de pago y a los canales de producción/distribución, incluidas las plataformas en línea, los publicistas y las consultoras políticas, aclarando sus responsabilidades respectivas y proporcionando seguridad jurídica. Garantizará que los derechos fundamentales y las normas pertinentes se respeten con igual eficacia en línea y fuera de línea. La Comisión seguirá evaluando si es necesario o no adoptar un enfoque focalizado durante los períodos electorales.
La iniciativa determinará cuáles son los actores y el tipo de contenido patrocinado que entran en el ámbito de aplicación de los requisitos de transparencia reforzados. Respaldará la rendición de cuentas y permitirá el seguimiento y la aplicación de las pertinentes normas, auditorías y acceso a datos no personales, y facilitará la diligencia debida. La Comisión también estudiará la posibilidad de restringir más la microsegmentación y la elaboración de perfiles psicológicos en el contexto político. Podrían imponerse proporcionalmente determinadas obligaciones específicas a los intermediarios en línea, prestadores de servicios publicitarios y otros actores, en función de su escala e impacto (para la clasificación, la conservación de información, los requisitos de divulgación, la transparencia del precio pagado, y los criterios de segmentación y amplificación, por ejemplo). Otras disposiciones podrían prever un compromiso específico con las autoridades de supervisión, para permitir códigos de corregulación y normas profesionales.
Sobre la base de los intercambios interdisciplinarios entre Estados miembros en el marco de la Red Europea de Cooperación Electoral, creada en 2019 en vísperas de las elecciones al Parlamento Europeo para permitir intercambios concretos y prácticos sobre una serie de temas pertinentes para garantizar unas elecciones libres y justas 13 , la legislación propuesta se verá complementada con medidas de apoyo y orientaciones de los Estados miembros y otros actores, como partidos políticos y autoridades competentes nacionales, teniendo en cuenta los límites de la competencia de la UE en este ámbito.
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Medidas: ·Proponer legislación en 2021 para garantizar una mayor transparencia en el ámbito del contenido patrocinado en un contexto político («publicidad política») ·Adoptar medidas de apoyo y orientaciones para los partidos políticos y los Estados miembros |
2.2Normas más claras sobre la financiación de los partidos políticos europeos
La financiación de los partidos políticos europeos se rige por el Derecho de la UE 14 .. El Informe sobre las elecciones al Parlamento Europeo de 2019 puso de relieve la necesidad de reforzar algunas de las normas con el fin de evitar las injerencias externas, en particular mediante la mejora de la transparencia en cuanto a las fuentes de financiación para los partidos políticos europeos, con el fin de abordar la financiación indirecta por parte de intereses extranjeros canalizada por medios nacionales o donaciones privadas 15 . En 2021, la Comisión propondrá una revisión de la legislación sobre la financiación de los partidos políticos europeos con vistas a combatir su financiación desde fuera de la UE, revisar los requisitos de auditoría, fortalecer los vínculos entre las campañas de financiación europeas y las nacionales, y facilitar la transparencia y la auditoría. El objetivo es poder disponer de las normas nuevas con la antelación suficiente antes de las elecciones al Parlamento Europeo de mayo de 2024.
La Comisión estudiará también la posibilidad de desarrollar programas informáticos basados en la web para ayudar a la sociedad civil en el ámbito de la financiación política y la transparencia financiera, detectando y exponiendo, por ejemplo, posibles fraudes e irregularidades en las cuentas publicadas de los partidos políticos.
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Medidas: ·Proponer, en 2021, la revisión del Reglamento (UE, Euratom) n.º 1141/2014 sobre el estatuto y la financiación de los partidos políticos europeos y las fundaciones políticas europeas |
2.3Cooperación reforzada en la UE para garantizar unas elecciones libres y justas
La organización de elecciones nacionales es una competencia de cada Estado miembro apoyada en normas internacionales, con algunas cuestiones, como la protección de datos, que se rigen por el marco más amplio del Derecho de la UE. Las elecciones al Parlamento Europeo y los derechos de voto de los ciudadanos móviles de la UE están regulados por legislación específica de la UE, aunque la mayoría de los aspectos relevantes para el proceso electoral siguen dependiendo de la legislación de cada país. La experiencia del período previo a las elecciones al Parlamento Europeo de 2019 demostró que una mayor coordinación y cooperación a nivel nacional y de la UE pueden aportar una contribución esencial en este sentido.
La Comisión propondrá también un nuevo mecanismo operativo de la UE para apoyar procesos electorales resilientes. Estará organizado y coordinado a través de la Red Europea de Cooperación Electoral para apoyar el despliegue de equipos mixtos de expertos y los intercambios sobre cuestiones como la ciberseguridad de las elecciones y la criminalística en línea 16 , en estrecha colaboración con el Grupo de Cooperación en Redes y Sistemas de Información y con el sistema de alerta rápida de la UE. La Comisión seguirá haciendo posible una cooperación más estrecha entre las autoridades competentes de los Estados miembros a la hora de lidiar con retos específicos (p. ej. relacionados con períodos electorales, observación electoral, supervisión electoral independiente y vías de recurso eficaces) e incluirá el seguimiento (también en línea), la detección de amenazas, la creación de capacidades, el funcionamiento de las redes electorales nacionales y el compromiso con el sector privado. Se explorarán opciones en favor del apoyo mutuo, incluido un foro en línea, la formación conjunta, la puesta en común de recursos y conocimientos especializados, así como de las capacidades de seguimiento en línea. Esta labor podría ser más fructífera si los procesos electorales o algunos aspectos de su administración se definiesen como infraestructuras críticas 17 . La Comisión organizará un evento de alto nivel que reunirá a diversas autoridades con el fin de hacer frente a los retos relacionados con los procesos electorales y empoderará a los ciudadanos para participar como votantes y como candidatos en el proceso democrático.
Se adoptarán medidas específicas a nivel de la UE para proteger las infraestructuras electorales contra los ciberataques 18 . En este contexto, se actualizará el compendio sobre ciberseguridad de la tecnología electoral 19 y se organizarán nuevos ejercicios prácticos para analizar los riesgos y la preparación, basándose en el trabajo conjunto elaborado por la Red Europea de Cooperación Electoral y el Grupo de cooperación para la seguridad de las redes y los sistemas de información. La próxima estrategia de ciberseguridad de la UE proporcionará un marco transversal, acompañado de propuestas legislativas para incrementar la seguridad de las redes y sistemas de información y la protección de infraestructuras críticas.
La Comisión se centrará en reforzar la cooperación entre los Estados miembros y las autoridades reguladoras pertinentes sobre la igualdad de trato y la cobertura equilibrada de los medios durante las elecciones, dado que los medios de comunicación tradicionales y las plataformas en línea no están sujetos a las mismas obligaciones. En este ámbito podrían facilitarse más orientaciones a nivel de la UE aprovechando también los conocimientos especializados de los reguladores nacionales de los medios del Grupo de Entidades Reguladoras Europeas para los Servicios de Comunicación Audiovisual (ERGA) 20 y de los organismos de autorregulación de los medios de comunicación. Esta labor también se basará en la experiencia adquirida en la Red Europea de Cooperación Electoral y el sistema de alerta rápida de la UE. La defensa de las normas de integridad periodística y editorial reviste particular importancia en el contexto electoral.
La Comisión también reforzará la base de conocimientos y estudiará formas de ayudar a los ciudadanos y a las autoridades electorales nacionales a crear resiliencia contra las amenazas al proceso electoral. Estas podrían incluir estudios, proyectos piloto, ayuda a la educación para la ciudadanía activa y servicios de asistencia o recursos compartidos similares.
Las TIC se utilizan en las elecciones para el recuento de votos y la transmisión de los resultados o bien (aunque rara vez en la UE) en forma de máquinas para votar electrónicas o de votación electrónica. Aunque los Estados miembros tradicionalmente han sido reticentes a la introducción de las TIC de forma más generalizada en el proceso de votación, la pandemia de COVID-19 y la necesidad de distanciamiento físico han despertado un interés renovado en relación con las soluciones para la votación electrónica 21 . La Comisión preparará un compendio de prácticas de votación electrónica 22 , conjuntamente con los Estados miembros y en estrecha cooperación con el Consejo de Europa, que ya ha publicado orientaciones sustanciales en este terreno, por ejemplo en materia de accesibilidad para las personas con discapacidad y las personas de edad avanzada.
Se reforzará la cooperación y el intercambio de información en materia electoral, aprovechando al máximo las estructuras existentes, con los países de la vecindad inmediata y no inmediata de la UE, así como con organizaciones internacionales como el Consejo de Europa 23 , la Unesco y la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la OSCE 24 para facilitar el intercambio de mejores prácticas y prestar asistencia sobre retos comunes, como la lucha contra las injerencias extranjeras y la desinformación en el contexto electoral. Ya se está trabajando con los países socios a través de las misiones de apoyo a la democracia y de observación electoral de la UE, cuyos mandatos se han ampliado para el seguimiento de las campañas electorales en línea, el seguimiento de las redes sociales y la formulación de recomendaciones en este ámbito. Para que estas recomendaciones se plasmen en acciones concretas, será necesario consolidar su capacidad para prestar un apoyo técnico concreto a los gobiernos y a la sociedad civil en la construcción de marcos políticos, infraestructuras seguras, capacidad normativa y supervisión, así como compartir experiencias relacionadas con la detección y el análisis de las amenazas híbridas, incluida la desinformación, y la lucha contra ellas.
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Medidas: ·Establecer un nuevo mecanismo operativo conjunto y otras medidas de apoyo, sobre la base del trabajo de la Red Europea de Cooperación Electoral, para promover procesos electorales resilientes y adoptar nuevas medidas prácticas para proteger la infraestructura electoral frente a las amenazas, en particular frente a los ciberataques. ·La Comisión organizará un evento de alto nivel que reunirá a diversas autoridades relacionadas con los procesos electorales para hacer frente a los desafíos que figuran en el presente plan. ·Reforzar la cooperación sobre la igualdad de trato y la cobertura equilibrada de los medios durante las elecciones. ·Preparar un compendio de prácticas de votación electrónica. ·Facilitar la cooperación entre las redes de la UE y los países asociados y las organizaciones internacionales para desarrollar capacidades e intercambiar buenas prácticas en la lucha contra las amenazas electorales y promover altos estándares internacionales en el uso de las nuevas tecnologías. ·Consolidar la capacidad de las misiones de observación electoral de la UE en terceros países para observar y evaluar las campañas electorales en línea y realizar un seguimiento de sus recomendaciones. |
2.4Fomentar el compromiso democrático y la participación activa más allá de las elecciones
Los esfuerzos para apoyar una sociedad civil dinámica y para fomentar y mejorar la participación democrática constituirán el núcleo del trabajo de la Comisión en muchos ámbitos, desde la ciudadanía de la UE, la igualdad y la no discriminación, la juventud, la educación, la cultura y las políticas de investigación hasta el uso de la financiación de UE, tanto dentro de la Unión como en su vecindad.
Se están tomando nuevas medidas en materia de democracia participativa y deliberativa en varios Estados miembros, haciendo que la gente se interese por la toma de decisiones y capacitándoles en asuntos de interés público 25 . La mejora de la transparencia y la participación de los ciudadanos en la elaboración de las políticas y la toma de decisiones incrementa la legitimidad democrática y la confianza. Las iniciativas en este ámbito están estrechamente relacionadas con la labor de fomentar los derechos de ciudadanía de la UE, incluidos los derechos electorales y la participación democrática inclusiva, que se detallarán en el informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la UE de 2020.
La Comisión seguirá promocionando la democracia participativa y deliberativa, basándose en ejemplos como el Pacto por el Clima, los próximos proyectos en virtud del Pacto Verde Horizonte 2020 y las Iniciativas Ciudadanas Europeas 26 , así como la participación de los ciudadanos en la configuración de las políticas y la legislación vigente de la UE 27 . La Comisión, en su informe anual sobre el Estado de Derecho 28 también evalúa el carácter inclusivo del proceso legislativo y la participación de la sociedad civil. La Conferencia sobre el Futuro de Europa, un ejercicio paneuropeo de democracia participativa y deliberativa, tiene como finalidad permitir a personas de toda la UE hacer propuestas para dar forma a futuras políticas de la UE. La Conferencia será un catalizador para nuevas formas de participación pública a nivel europeo, nacional, regional y local. Además, la nueva generación de diálogos ciudadanos fomentará también formas innovadoras de participación de los ciudadanos y deliberación, incluso a nivel transnacional.
La Comisión anima a los Estados miembros a sacar el máximo partido posible a los correspondientes fondos estructurales y de inversión de la UE para apoyar y reforzar las capacidades de la sociedad civil, tanto a nivel nacional como local, e implicar a las organizaciones de la sociedad civil en la asociación con los diferentes niveles de la administración pública, incluso mediante la creación de una estructura de democracia deliberativa, que permita mejorar la participación cívica y el compromiso público en la configuración de las prioridades, incluso en el caso de la iniciativa NextGenerationEU en cada Estado miembro. Las herramientas desarrolladas para apoyar la Conferencia sobre el Futuro de Europa, como la plataforma digital multilingüe, permitirá a los ciudadanos y a las partes interesadas presentar propuestas y organizar debates más allá de la propia Conferencia.
La democracia deliberativa también recibirá apoyo en el marco de Horizonte 2020 y de su sucesor, el programa Horizonte Europa, a través de la investigación, la innovación y la transferencia de conocimientos sobre cómo funciona en la práctica, los retos a los que se enfrenta y las repercusiones que puede tener 29 . Además, la Comisión seguirá apoyando la investigación para llegar a entender mejor el descontento de los ciudadanos con la democracia y la forma de abordarlo mediante la innovación democrática, incluido el compromiso cívico y las iniciativas de democracia deliberativa. El nuevo programa Europa Creativa brindará nuevas oportunidades a los actores del sector cultural y creativo para trabajos relacionados con la democracia y la participación cívica. La Comisión también seguirá fomentando y defendiendo la libertad de los artistas para crear sin censura ni intimidación.
La Comisión garantizará también la integración de la perspectiva de igualdad en la actuación a todos los niveles para fomentar el acceso a la participación democrática, también en línea con los principios del pilar europeo de derechos sociales. Este objetivo conlleva la inclusión y la igualdad en la participación democrática, el equilibrio de género en la toma de decisiones y en la política 30 , y medidas proactivas para combatir los ataques contra la democracia y la incitación al odio que pretenden disuadir a las mujeres 31 , a las personas LGBTIQ y a los grupos minoritarios de participar en la actividad política. Se prestará especial atención a los jóvenes desfavorecidos, las personas de origen étnico o racial minoritario 32 , las personas con discapacidad 33 , y las personas o grupos con más bajos niveles de alfabetización digital y de participación digital (p. ej. hogares con bajos ingresos sin un acceso fácil a internet o personas de edad avanzada).
El fomento de la ciudadanía activa entre los jóvenes es un elemento importante de la Estrategia de la UE para la Juventud (2019‑2027) 34 . El Diálogo de la UE con la Juventud se reforzará mediante actividades de participación juvenil en el marco de Erasmus+ y del Portal Europeo de la Juventud. El nuevo programa del Cuerpo Europeo de Solidaridad ofrecerá una gran variedad de oportunidades para el compromiso cívico a través de la ayuda a comunidades que lo necesiten en la UE y en otros lugares. El programa Derechos y Valores financiará planes de estudios que fomenten el compromiso cívico, político y democrático de los jóvenes en apoyo de los esfuerzos de las organizaciones de la sociedad civil por fomentar y facilitar su participación activa. En el exterior, el programa Desarrollo, Educación y Concienciación contribuye a que los jóvenes se impliquen activamente para abordar los desafíos mundiales y sean conscientes de los valores universales.
Habrá que redoblar los esfuerzos en la lucha contra la incitación al odio en línea, que puede disuadir a las personas de expresar sus puntos de vista y de participar en debates en línea. En 2021, la Comisión propondrá una iniciativa de ampliación de la lista de ámbitos delictivos de la UE en virtud del artículo 83, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea para que incluya los delitos de odio y la incitación al odio, incluida la incitación al odio en línea. También proseguirá el trabajo en el contexto del Código de Conducta para la Lucha contra la Incitación Ilegal al Odio 35 . Este empeño contribuirá también a incrementar la seguridad de los periodistas (véase la sección 3.1). Combatir el contenido ilegal en línea al tiempo que se fomenta la libertad de expresión es uno de los objetivos principales de la Ley de servicios digitales.
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Medidas: ·Animar a que se utilicen los fondos estructurales de la UE para financiar a la sociedad civil y crear capacidad e infraestructura institucional/administrativa para el compromiso cívico deliberativo y la participación política. ·Utilizar los fondos y posibilidades de la UE en el marco de la Estrategia de la UE para la Juventud, la educación cívica, el programa Europa Creativa y la agenda de igualdad de género para fomentar el acceso a la participación democrática y la confianza en la democracia. ·Luchar contra la incitación al odio y promover el respeto en el debate público mediante la ampliación de la lista de ámbitos delictivos de la UE a los delitos de odio y la incitación al odio. |
3REFORZAR la libertad y el pluralismo de los MEDIOS DE COMUNICACIÓN
La libertad de los medios de comunicación y el pluralismo de los medios de comunicación son esenciales para nuestras democracias y están consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales. Los medios libres y plurales son fundamentales para pedir cuentas a quienes adoptan las decisiones y para ayudar a los ciudadanos a decidir con conocimiento de causa. Al proporcionar al público información fiable, los medios de comunicación independientes desempeñan un papel importante en la lucha contra la desinformación y la manipulación del debate democrático.
Los ataques, los abusos de las leyes en materia de difamación y demás formas de intimidación y presión, incluso por parte de bandas organizadas, están afectando negativamente al entorno en el que trabajan los periodistas 36 . El sector de los medios de comunicación también se enfrenta con los desafíos de la transformación digital y el papel de las plataformas como guardianes de la distribución de las noticias en línea. La pandemia de COVID-19 ha exacerbado estas tendencias. Ha provocado graves pérdidas en publicidad, que han afectado en particular a los medios de comunicación pequeños y locales 37 .
Ha habido nuevas violaciones de la libertad de los medios de comunicación 38 , a veces en nombre de la lucha contra la desinformación en línea. En 2020, al menos 90 países de todo el mundo, incluidos algunos de la UE y de su vecindad, han impuesto limitaciones a las libertades de los medios a causa de la COVID-19 39 .
Hay una necesidad patente de mejorar la seguridad en línea y física de los periodistas y de facilitarles, a ellos y a los demás actores comprometidos en la protección del interés público, herramientas para luchar contra los litigios abusivos. También pueden contribuir a proteger el pluralismo de los medios una mejor divulgación pública de la información relativa a quienes poseen o controlan los canales de comunicación y la distribución transparente y equitativa de la publicidad estatal.
Paralelamente al presente Plan de Acción para la Democracia Europea, el Plan de Acción para los Medios de Comunicación y Audiovisuales 40 abordará la viabilidad financiera del sector de los medios, ayudará a dicha industria a recuperarse y aprovechar plenamente la oportunidad de la transformación digital, y seguirá apoyando el pluralismo de los medios de comunicación. Estos planes constituyen un enfoque general para el sector de los medios de comunicación y se apoyan en el trabajo realizado por el Parlamento Europeo y el Consejo 41 . El Plan de Acción para los Derechos Humanos y la Democracia europeo también facilita orientación concreta para las acciones exteriores en apoyo de unos medios de comunicación libres y plurales en todo el mundo, en particular en lo tocante a la seguridad y protección de los periodistas.
3.1La seguridad de los periodistas
El informe de 2020 sobre el Estado de Derecho 42 demostró que en varios Estados miembros están aumentando las amenazas y ataques, físicos y en línea, a los periodistas. Son frecuentes las campañas de difamación, y la intimidación general y la injerencia por motivos políticos se han convertido en moneda corriente. En los últimos años, Europa ha sido testigo de ataques brutales contra la libertad de los medios de comunicación, con los asesinatos de periodistas, como Daphne Caruana Galizia en Malta, Jan Kuciak y su prometida Martina Kušnírová en Eslovaquia. Un rasgo común de estos asesinatos fue que estuvieron precedidos por amenazas físicas y jurídicas a las víctimas. Un número creciente de periodistas son objeto de amenazas, cada vez más por medios en línea. Los periodistas son víctimas de acoso, incitación al odio y campañas de difamación, algunas veces por iniciativa de actores políticos, tanto dentro como fuera de Europa 43 . Las mujeres periodistas son las víctimas preferidas. El informe sobre el Estado de Derecho de 2020 señaló que este tipo de presión ejerce un «efecto disuasorio» sobre los periodistas, que puede dar lugar a la autocensura y reducir el espacio para el debate público sobre cuestiones importantes.
En abril de 2016, reconociendo el daño que las amenazas a periodistas causan al funcionamiento de la sociedad democrática, el Comité de Ministros del Consejo de Europa adoptó una Recomendación sobre la protección del periodismo y la seguridad de los periodistas y otros actores de los medios de comunicación 44 . El Consejo de Europa ha creado también una Plataforma para Promover la Protección del Periodismo y la Seguridad de los Periodistas 45 especializada en el seguimiento de las alertas. Las autoridades públicas tienen el deber de proteger la libertad de expresión y la seguridad de los periodistas, estableciendo un entorno jurídico propicio, tomando en serio las amenazas criminales contra periodistas y persiguiendo con rigor los ataques. Sin embargo, la seguridad de los periodistas ha continuado empeorando, visto que la Plataforma registra un número cada vez mayor de alertas 46 , y la Recomendación necesita una mejor aplicación 47 .
Aunque la situación es alarmante, en varios Estados miembros se han desarrollado una serie de buenas prácticas 48 . Entre ellas destacan las iniciativas transfronterizas, como el Press Freedom Police Codex [Código para la Libertad de Prensa de la Policía] que es una iniciativa puesta en marcha por organizaciones defensoras de la libertad de los medios para fomentar el diálogo entre las fuerzas policiales y los medios de comunicación 49 . La Comisión se ha comprometido a facilitar el intercambio y la divulgación de las mejores prácticas para fomentar un espacio más seguro para los periodistas de toda la UE.
La Comisión organizará un diálogo estructurado con la participación de Estados miembros y sus autoridades reguladoras de los medios, representantes de los organismos de autorregulación de los medios (consejos de medios/prensa) y la sociedad civil, y con los conocimientos especializados aportados por el Consejo de Europa, la OSCE y la Unesco 50 . Este diálogo tendrá lugar dentro del Foro de Medios de Información Europeo, que la Comisión establecerá para reforzar la cooperación con las partes interesadas en cuestiones relacionadas con los medios de comunicación 51 . La participación del poder judicial, la fiscalía y las autoridades policiales de los Estados miembros es esencial para hacer frente eficazmente a las amenazas con las que se enfrentan los periodistas y reducir la impunidad de los responsables.
En 2021, la Comisión propondrá una recomendación sobre la seguridad de los periodistas. Su objetivo será seguir abordando cuestiones de seguridad, como las destacadas en el Informe sobre el Estado de Derecho de 2020, garantizar una mejor aplicación por parte de los Estados miembros de las normas de la Recomendación del Consejo de Europa y llamar especialmente la atención sobre las amenazas contra las mujeres periodistas.
También es crucial asegurar una financiación estable 52 para garantizar el apoyo a los periodistas. Por ejemplo, el proyecto piloto de respuesta rápida a la libertad de los medios de comunicación 53 se centra en el desarrollo de respuestas rápidas coordinadas a las violaciones de la libertad de prensa y de los medios de comunicación, incluida la asistencia jurídica y el apoyo práctico (por ejemplo, refugios) para los periodistas que lo necesiten en los Estados miembros y los países candidatos.
La UE fomenta y apoya de forma activa la seguridad de los periodistas en sus políticas y acciones exteriores 54 . Seguirá supervisando y reforzando el entorno de los medios de comunicación fuera de la UE, centrándose en fomentar el pluralismo de los medios independientes y la seguridad de los periodistas, y utilizará la diplomacia pública para responder a las amenazas y obstáculos a los que se enfrentan los periodistas. El Mecanismo de Protección de los Defensores de la UE proporciona ayuda financiera y jurídica y reubicación a cientos de periodistas cada año 55 . Este trabajo continuará, al igual que la ayuda jurídica a periodistas y medios de comunicación, a través de programas temáticos y bilaterales, especialmente en casos de acoso judicial y uso abusivo de la legislación en materia de ciberseguridad.
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Medidas: ·Recomendación sobre la seguridad de los periodistas en 2021, teniendo en cuenta nuevas amenazas en línea a las que se enfrentan en particular las mujeres periodistas. ·Diálogo estructurado, en el marco del Foro de Medios de Información Europeo con los Estados miembros, las partes interesadas y las organizaciones internacionales para preparar y aplicar la Recomendación. ·Financiación sostenible de proyectos centrados en la asistencia jurídica y práctica a periodistas en la UE y en otros lugares, incluidas la formación en materia de seguridad y ciberseguridad para periodistas y la ayuda diplomática. |
3.2Lidiar con el uso abusivo de demandas estratégicas contra la participación pública
Las demandas estratégicas contra la participación pública [SLAPP, por sus siglas en inglés] son una forma especial de acoso que cada vez se utiliza más en contra de periodistas y otras personas implicadas en la protección del interés público. Se trata de demandas sin fundamento o exageradas iniciadas por órganos estatales, grandes empresas o personas poderosas contra partes más débiles que expresan críticas o comunican mensajes que resultan incómodos para los demandantes, acerca de un asunto de interés público. Están dirigidas a censurar, intimidar y silenciar a las personas críticas imponiéndoles la carga económica de una defensa jurídica hasta que abandonen sus críticas u oposición. Aunque los actores de la sociedad civil pueden ser vulnerables a este tipo de iniciativas, la naturaleza del trabajo del periodista le deja especialmente expuesto 56 .
Un estudio reciente 57 muestra que las SLAPP se utilizan cada vez más en muchos Estados miembros, en un entorno de una creciente actividad hostil contra los periodistas 58 . Aunque la mayoría terminan en sentencias absolutorias, suscitan con todo una gran preocupación, ya que pueden interrumpir el trabajo de los periodistas y afectar a su credibilidad. Habida cuenta del desequilibrio de poder y recursos, las SLAPP pueden tener efectos devastadores en los recursos financieros de las víctimas y producir «efectos disuasorios», desalentándoles o impidiéndoles proseguir su labor en pro del interés público. Las SLAPP se suelen utilizar junto con amenazas a la integridad física: Daphne Caruana Galizia tenía 47 litigios de este tipo pendientes contra ella, en Malta y en el extranjero, cuando fue asesinada.
Las SLAPP dependen del Derecho de cada país, pero su defensa puede resultar más compleja y costosa cuando se lleva deliberadamente a otra jurisdicción o cuando aprovechan las diferencias en el Derecho procesal nacional y el Derecho internacional privado. Las SLAPP suelen tener naturaleza transfronteriza. El hecho de que los contenidos de los medios de comunicación en línea sean accesibles en todas las jurisdicciones puede abrir el camino a la búsqueda del órgano jurisdiccional más ventajoso y obstaculizar el acceso efectivo a la justicia y a la cooperación judicial.
En 2021 la Comisión presentará una iniciativa para proteger a los periodistas y a la sociedad civil frente a las SLAPP. Para preparar este trabajo, la Comisión está llevando a cabo un estudio analítico y va a gestionar un grupo de discusión técnico para recabar información sobre el tipo de ayuda o apoyo jurídico y financiero que podría preverse para las víctimas de las SLAPP. Asimismo, se creará un nuevo grupo de expertos para reunir a profesionales del Derecho, periodistas, representantes del mundo académico, miembros de la sociedad civil y organizaciones profesionales, con el objetivo de compartir conocimientos especializados, intercambiar y difundir las mejores prácticas en materia de apoyo jurídico a periodistas y otros actores que se enfrentan a casos de SLAPP. Una formación judicial específica también contribuiría a ayudar a los jueces a saber cómo discernir los litigios abusivos y a utilizar las herramientas de que disponen para combatirlos 59 . También se examinarán los aspectos transfronterizos relevantes en el contexto de la evaluación, antes de finales de 2022, de los reglamentos de Roma II y Bruselas I bis 60 .
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Medidas: ·Crear un grupo de expertos sobre las SLAPP a principios de 2021. ·Presentar la iniciativa para la protección de los periodistas y la sociedad civil contra las SLAPP a finales de 2021. |
3.3Cooperación más estrecha para desarrollar y aplicar normas profesionales
La transparencia y el cumplimiento de las normas y estándares profesionales son esenciales para la confianza de los ciudadanos en los medios de comunicación. La creciente presión comercial, y a veces política, supone una sobrecarga para la independencia de los medios de comunicación y la capacidad de los periodistas para cumplir los códigos de conducta y las normas de excelencia.
Desde 2019, la Comisión viene cofinanciando un proyecto piloto sobre consejos de los medios de comunicación en la era digital 61 , cuya finalidad es mejorar la visibilidad de los organismos de autorregulación de los medios de comunicación. Como paso siguiente, la Comisión fomentará una mayor cooperación entre los consejos de los medios de comunicación nacionales, otros organismos de autorregulación de los medios de comunicación, reguladores de los medios independientes y redes de periodistas. El objetivo será definir con mayor claridad los retos existentes y elaborar recomendaciones políticas para fomentar las normas periodísticas en la UE.
Al mismo tiempo, la Comisión seguirá apoyando iniciativas de autorregulación que promuevan normas profesionales 62 , incluidas cartas de independencia editorial, y debates sobre los retos a los que se enfrentan los periodistas. En particular, se prestará apoyo específico en forma de subvenciones en el marco del capítulo intersectorial de Europa Creativa para asociaciones colaborativas de medios de comunicación de noticias, que incluirán el desarrollo de normas editoriales, la formación de profesionales y el intercambio de mejores prácticas.
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Medidas: ·Apoyar la cooperación de la UE entre los consejos de los medios de comunicación nacionales, otros organismos de autorregulación de los medios de comunicación, reguladores de los medios independientes y redes de periodistas, e iniciativas que fomenten las asociaciones y las normas periodísticas. |
3.4Medidas adicionales de apoyo al pluralismo de los medios de comunicación
La transparencia de la propiedad de los medios de comunicación es esencial para valorar la pluralidad de los mercados de los medios de comunicación. El Consejo de Europa también ha subrayado la importancia de la transparencia a la hora de permitir que el público evalúe la información y las opiniones difundidas por los medios de comunicación 63 . La consulta pública sobre este plan de acción recabó un amplio apoyo a la clara obligación de todos los canales y compañías de comunicación de publicar información detallada sobre su propiedad 64 .
La Directiva de servicios de comunicación audiovisual 65 es un paso importante hacia la garantía de altos niveles de transparencia en el sector de los medios europeo, fomentando la legislación nacional que exige la transparencia de la propiedad de los prestadores de servicios de comunicación 66 . El plazo para la trasposición de la Directiva por los Estados miembros era el 19 de septiembre de 2020 y actualmente se está evaluando la trasposición. El informe de 2020 sobre el Estado de Derecho demostró que, aunque algunos Estados miembros disponen de sistemas bien desarrollados para garantizar la transparencia de la propiedad de los medios de comunicación, otros no disponen de tal sistema o encuentran obstáculos para realizar una divulgación pública eficaz 67 .
La Comisión cofinanciará el nuevo Instrumento de seguimiento de la propiedad de los medios de comunicación, un proyecto piloto por el que se crea una base de datos accesible al público que contiene información pertinente sobre los medios de comunicación que la Comisión tiene intención de ampliar para abarcar todos los Estados miembros, al objeto de mejorar la comprensión y la disponibilidad pública de la información sobre la propiedad de los medios de información. Partiendo de los resultados de dicho proyecto y de la Directiva de servicios de comunicación audiovisual revisada, el Grupo de Entidades Reguladoras Europeas para los Servicios de Comunicación Audiovisual podría desarrollar nuevas orientaciones en este ámbito.
Habida cuenta del grave impacto de la pandemia de COVID-19, la Comisión pide a los Estados miembros que apoyen a los medios de comunicación de una manera que respete y promueva su independencia, su libertad y su pluralismo 68 . La responsabilidad de garantizar que el sector de los medios informativos pueda seguir ofreciendo productos y servicios que promuevan la información pluralista, al tiempo que compite en mercados abiertos y eficientes, recae principalmente en los Estados miembros. Las normas vigentes en relación con las ayudas de Estado determinan las condiciones para la concesión de ayudas financieras por parte de los Estados miembros. Con el fin de facilitar el apoyo a las autoridades nacionales, el Consejo ha invitado a la Comisión a evaluar la aplicación de las normas sobre ayudas de Estado al sector de la prensa. La Comisión está evaluando la necesidad de adoptar medidas adecuadas 69 . Por otra parte, el marco temporal de las ayudas de Estado del 19 de marzo de 2020 también es aplicable a las medidas específicas del sector, como la ayuda a la prensa, la música y la industria audiovisual 70 .
El apoyo financiero del Estado a través de la publicidad de interés público puede ser crucial, especialmente para los medios de comunicación comunitarios sin ánimo de lucro y otras formas menos comerciales de periodismo. No obstante, sin salvaguardias adecuadas para proteger la independencia de los medios de comunicación, la publicidad estatal puede utilizarse para ejercer presión política indirecta sobre los medios de comunicación 71 . Unas normas transparentes y unos criterios justos para la asignación de publicidad pueden mitigar los riesgos en este ámbito. En particular, puede ser útil la creación de registros de contratos de acceso público que publiquen los contratos adjudicados y sus modificaciones (con el apoyo de la estrategia de contratación pública de la Comisión de 2017 72 ).
La Comisión también analizará las normas nacionales en vigor sobre diversidad y concentración de los medios de comunicación para ver si garantizan una pluralidad de voces en los mercados de medios digitales y de qué forma lo hacen, especialmente a la luz del papel cada vez mayor de las plataformas en línea. Analizará las opciones para abordar los retos en este ámbito y seguir apoyando la diversidad de los medios de comunicación, complementariamente con las herramientas de competencia, las normas sobre libertad de establecimiento y la Directiva de servicios de comunicación audiovisual revisada. Esta Directiva permite a los Estados miembros adoptar medidas para garantizar la preeminencia necesaria de los servicios de comunicación audiovisual de interés general, a fin de alcanzar objetivos como el pluralismo de los medios de comunicación, la libertad de expresión y la diversidad cultural. 73 La Comisión fomentará un enfoque común a este respecto, tal como se indica en el Plan de acción para los medios de comunicación y el sector audiovisual.
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Medidas: ·Crear el Instrumento de seguimiento de la propiedad de los medios de comunicación y elaborar otras posibles orientaciones sobre la transparencia de la propiedad de los medios de comunicación. ·Fomentar medidas para una asignación transparente y equitativa de la publicidad estatal. ·Analizar las opciones para seguir apoyando la diversidad de los medios de comunicación y fomentar un enfoque europeo respecto a la preeminencia de los servicios de comunicación audiovisual de interés general |
4CONTARRESTAR LA DESINFORMACIÓN
Es importante distinguir entre diferentes fenómenos que se suelen denominar «desinformación» para permitir diseñar respuestas políticas adecuadas:
-la información engañosa es la información con contenidos falsos o engañosos compartida sin intención de perjudicar, aunque sus efectos pueden ser nocivos, es decir, cuando la gente comparte información falsa con amigos y familia, de buena fe;
-la desinformación es un contenido falso o engañoso que se difunde con intención de engañar o de obtener una ganancia económica o política y que puede causar un perjuicio público;
-por operación de influencia en la información se entiende los esfuerzos coordinados tanto de actores nacionales como extranjeros para influir en un público destinatario usando una serie de medios engañosos, como la supresión de fuentes de información independientes, unida a la desinformación; y
-por injerencia extranjera en el espacio de información, a menudo realizada como parte de una operación híbrida más amplia, pueden entenderse los esfuerzos coercitivos y engañosos para perturbar la libre formación y manifestación de la voluntad política de las personas por parte de un actor estatal extranjero o de sus agentes 74 .
Para cada uno de estos tipos de fenómeno y dependiendo del actor, el canal y el impacto, son necesarias diferentes respuestas políticas, de conformidad con los derechos fundamentales y las normas democráticas. Por ejemplo, la información engañosa, cuando no hay intención de engañar, causar un daño público o lograr un beneficio económico, puede abordarse esencialmente mediante la comunicación proactiva, ofreciendo información fiable y sensibilizando sobre la necesidad de evaluar de forma crítica el contenido y las fuentes. Para hacer frente a los demás fenómenos, en los que hay una intención de causar daño, es necesaria una respuesta más contundente y nuestras capacidades tienen que desarrollarse de forma continua. En este sentido, y partiendo del progreso alcanzado 75 , el presente plan de acción establece nuevas medidas para contrarrestar la desinformación, la injerencia extranjera y las operaciones de influencia.
La reducción de los incentivos en el entorno en línea que permiten la amplificación de dichos contenidos es también un elemento importante de la respuesta. Las operaciones de influencia en la información y la injerencia extranjera exigen una respuesta más firme y mejor coordinada, usando otros instrumentos y enfoques 76 . En este contexto, los servicios de la Comisión y el SEAE colaborarán con los Estados miembros, la sociedad civil y la industria para perfeccionar definiciones y metodologías comunes con el fin de abordar las distintas categorías de actividades de desinformación y operaciones de influencia. El Parlamento Europeo ha creado una comisión especial sobre la injerencia extranjera en todos los procesos democráticos de la Unión Europea, incluida la desinformación (INGE), que también puede aportar respuestas a esta cuestión. La UE también seguirá invirtiendo en investigación en este ámbito y reforzará sus actividades estratégicas de comunicación y sensibilización.
En el Plan de acción conjunto de 2018 contra la desinformación 77 , basándose también en la experiencia del Grupo de Trabajo sobre Comunicación Estratégica en el Este (East StratCom) del SEAE para combatir la campaña de desinformación de Rusia, la UE estableció su enfoque frente a la desinformación. A esto siguieron pasos específicos para hacer frente a la ola de desinformación durante la pandemia de COVID-19 78 , así como la relativa al desarrollo de una vacuna segura y eficaz. El trabajo de la UE en este ámbito seguirá estando firmemente arraigado en los valores y principios europeos y protegerá plenamente la libertad de expresión. Las acciones que se presentan a continuación tienen por objeto evitar la amplificación manipuladora de los contenidos nocivos aumentando la transparencia, limitando las técnicas de manipulación y reduciendo los incentivos económicos para difundir desinformación, así como introducir medidas disuasorias imponiendo sanciones a los actores que participan en operaciones de influencia e injerencia extranjera. Con ellas ni se pretende ni se puede interferir en el derecho de las personas a expresar opiniones, ni restringir el acceso al contenido legal, ni limitar las garantías procesales, como el acceso a las vías de recurso.
Es imprescindible contar con un ecosistema digital más transparente y responsable que permita evaluar la difusión, el alcance y el grado de coordinación de las campañas de desinformación. La UE apoyará la importante labor de los periodistas, las organizaciones de la sociedad civil y los investigadores para mantener un espacio de información sano y variado, en particular respecto a la verificación de los hechos.
4.1Mejorar la capacidad de la UE y de los Estados miembros para contrarrestar la desinformación
Las operaciones de influencia en línea y fuera de línea pueden resultar relativamente baratas de realizar y sus aspectos negativos para quienes actúan con fines malintencionados son muy limitados, lo que explica en parte su proliferación 79 . Los actores extranjeros también pueden utilizar la información como arma 80 . Por ejemplo, actores extranjeros y determinados países terceros (en particular, Rusia 81 y China 82 ) han participado en operaciones específicas de influencia y campañas de desinformación en torno a la COVID-19 en la UE y su vecindad y a nivel mundial, tratando de socavar el debate democrático, exacerbar la polarización social y mejorar su propia imagen. Cuando los actores extranjeros utilizan tácticas de manipulación para inducir a error a los ciudadanos de la UE en beneficio propio, la amenaza para la democracia exige una respuesta global y colectiva. Al mismo tiempo, la amenaza de desinformación por parte de actores nacionales también va en aumento 83 .
Una condición indispensable para responder eficazmente a la desinformación, tanto cuando se produce aisladamente como cuando forma parte de una operación de influencia más amplia o de una injerencia extranjera, es un conocimiento profundo de los retos. La desinformación mediante la difusión directa de contenidos falsos es solo una de las técnicas utilizadas; otras son la distorsión de la información, el engaño a la audiencia y las tácticas manipuladoras, como los perfiles falsos y el compromiso falso, para amplificar artificialmente las narrativas sobre cuestiones políticas específicas y explotar las divisiones existentes en la sociedad.
El nuevo panorama de amenazas exige una cooperación aún más estrecha en el seno de la UE, con las partes interesadas pertinentes de la sociedad civil, el mundo académico y la industria privada, así como con interlocutores internacionales. Únicamente poniendo en común los conocimientos reunidos sobre las amenazas híbridas 84 desde diferentes sectores (por ejemplo, desinformación, operaciones cibernéticas e injerencias electorales), podrá la UE obtener la visión completa del panorama de amenazas que necesita para responder eficazmente a la desinformación y las operaciones de influencia. La Estrategia de la UE para una Unión de la Seguridad 85 hace especial hincapié en la integración sistemática de consideraciones híbridas en la elaboración de políticas, para abordar el riesgo cada vez mayor de ataques híbridos por parte de actores estatales y no estatales, mediante una mezcla de ciberataques, daños a infraestructuras críticas, campañas de desinformación y radicalización de la narrativa política.
La Comisión y el alto representante reforzarán las estructuras de cooperación en este ámbito en el seno de la UE, y también con interlocutores internacionales. El sistema de alerta rápida seguirá cooperando con interlocutores internacionales como la OTAN y el G-7, pero también se estudiarán las posibilidades de colaborar con otras organizaciones afines, como la Agencia de la UE para la Ciberseguridad (ENISA), el Observatorio Europeo de los Medios de Comunicación Digitales (EDMO) 86 y Europol, según proceda.
Además del sistema de alerta rápida, la Red Europea de Cooperación Electoral también trabaja para desarrollar respuestas eficaces a la desinformación, cuando forme parte de una amenaza híbrida más amplia, apoyando la cooperación entre Estados miembros y facilitando el compromiso con entidades internacionales como el Consejo de Europa y la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la OSCE, como parte de su enfoque global para unas elecciones libres y justas en Europa. La cooperación y la participación periódicas en reuniones conjuntas de las estructuras pertinentes que trabajan en la lucha contra la desinformación permitirán aprovechar al máximo sus amplios conocimientos, desarrollando una respuesta multidisciplinar a la desinformación.
Las instituciones de la UE velarán por que se refuerce su coordinación interna en materia de desinformación, con un claro protocolo de actuación para reunir rápidamente conocimientos y recursos en respuesta a situaciones específicas, por ejemplo en vísperas de las elecciones al Parlamento Europeo. Para ello se apoyarán en el enfoque adoptado para la COVID-19, en el cual se ha establecido un sistema de coordinación reforzada en respuesta a los retos más difíciles. Se invita a los Estados miembros a invertir más en las redes pertinentes y a garantizar (también a nivel nacional) una coordinación adecuada entre quienes los representan en los distintos foros, a fin de garantizar una cooperación eficaz y respuestas coherentes y globales.
La UE no ha dejado de mejorar constantemente su capacidad para desenmascarar los métodos de influencia de la información por parte de actores extranjeros, señalando a los responsables. Sin embargo, con la continua transformación del panorama de amenazas, la UE necesita recurrir más sistemáticamente a toda la gama de herramientas de su conjunto de instrumentos para contrarrestar las injerencias extranjeras y las operaciones de influencia, y seguir desarrollándolas, en particular imponiendo sanciones a los responsables 87 , en el pleno respeto de los derechos y libertades fundamentales. Las formas posibles de hacerlo van desde la detección pública de las técnicas comúnmente utilizadas (para hacerlas inutilizables desde el punto de vista operativo) hasta la imposición de sanciones por infracciones reiteradas. Es necesario seguir desarrollando el conjunto de instrumentos para las respuestas. La Comisión y el alto representante explorarán los aspectos conceptuales y jurídicos de la concepción de los instrumentos adecuados, buscando sinergias con el marco de la UE para una respuesta diplomática conjunta de la UE a las actividades informáticas malintencionadas («conjunto de instrumentos de ciberdiplomacia») 88 .
La UE seguirá apoyando el trabajo destinado a aumentar la resiliencia en terceros países, dotar a las sociedades y los gobiernos democráticos de los medios para responder a las amenazas externas de desinformación y sensibilizar sobre los valores europeos y los proyectos apoyados por la UE, en particular en la región de la vecindad europea y de la ampliación. En este trabajo se incluyen los esfuerzos por comunicar de forma más eficaz las políticas y valores de la Unión, reforzar el entorno de los medios de comunicación, con el apoyo a una mayor libertad y pluralismo de los medios entre otras cosas, y crear resiliencia contra la desinformación y las operaciones de influencia.
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Medidas: ·Desarrollar el conjunto de instrumentos de la UE para contrarrestar las injerencias extranjeras y las operaciones de influencia, incluidos nuevos instrumentos que permitan imponer sanciones a los responsables, así como reforzar las actividades y los grupos operativos de comunicación estratégica del SEAE. ·Establecer un nuevo protocolo para reforzar las estructuras de cooperación existentes para luchar contra la desinformación, tanto en la UE como a escala internacional. ·Desarrollar un marco y una metodología comunes para recopilar pruebas sistemáticas sobre injerencias extranjeras y un diálogo estructural con la sociedad civil, los actores de la industria privada y otras partes interesadas para revisar periódicamente la situación de amenaza. ·Incrementar el apoyo para la creación de capacidades de las autoridades nacionales, los medios de comunicación independientes y la sociedad civil en terceros países para detectar y responder a la desinformación y a las operaciones de influencia extranjeras. |
4.2Más obligaciones y rendición de cuentas para las plataformas en línea
La información intercambiada en las plataformas de redes sociales es cada vez más importante para el consumo de noticias y el debate político. Sin embargo, las plataformas en línea pueden ser utilizadas por agentes malintencionados para difundir y ampliar contenidos falsos y engañosos y han sido criticadas por la falta de transparencia en el uso de algoritmos para distribuir contenidos en línea y por seleccionar a los usuarios sobre la base de la enorme cantidad de datos personales que genera la actividad en línea de estos.
Por ejemplo, los algoritmos de clasificación y de recomendaciones, que facilitan el acceso de los ciudadanos a la información relevante, también pueden manipularse, en particular mediante acciones coordinadas e inauténticas, a fin de hacer más amplia la difusión de desinformación en las plataformas en línea. Para comprender mejor este tipo de amenazas y combatirlas es útil que la plataforma cuente con una inspección diligente y una transparencia significativa hacia los usuarios y los investigadores.
Estos y otros problemas específicos de la desinformación se detectaron en una reciente evaluación del Código de buenas prácticas sobre desinformación 89 (a la que se sumaron voluntariamente plataformas y otras partes interesadas). En opinión de la Comisión, es necesario un enfoque más sólido, basado en compromisos claros y sujeto a mecanismos de supervisión adecuados, para luchar contra la desinformación de manera más eficaz.
La Ley de servicios digitales propondrá un marco horizontal para la supervisión reglamentaria, la rendición de cuentas y la transparencia del espacio en línea en respuesta a los riesgos emergentes. Propondrá normas para garantizar que las plataformas tengan mayor responsabilidad a la hora de rendir cuentas sobre la forma en que moderan sus contenidos, publicidad y procesos algorítmicos. Las plataformas muy grandes estarán obligadas a evaluar los riesgos que sus sistemas plantean, no solo en lo que respecta a contenidos y productos ilegales, sino también a los riesgos sistémicos para la protección de los intereses públicos y los derechos fundamentales, la salud pública y la seguridad. En este sentido, las plataformas muy grandes también tendrán que desarrollar herramientas adecuadas de gestión de riesgos y adoptar medidas para proteger la integridad de sus servicios frente al uso de técnicas de manipulación. La Ley de servicios digitales ofrecerá a los usuarios posibilidades significativas de impugnar las decisiones de las plataformas de eliminar o etiquetar contenidos.
Esta Ley también establecerá un mecanismo de protección de la corregulación 90 para las medidas, que se incluiría en un Código de buenas prácticas sobre desinformación revisado y reforzado. Basándose en este enfoque de corregulación, la Comisión dirigirá el trabajo con acciones específicas destinadas a cuestiones específicamente relacionadas con la desinformación, apoyándose en tres pilares:
·La Comisión publicará orientaciones, en paralelo a la apertura de los debates colegislativos acerca de la Ley de servicios digitales, en las que expondrá el modo en que las plataformas deben reforzar sus medidas para resolver las deficiencias detectadas en la evaluación del Código de buenas prácticas sobre desinformación. Habida cuenta de la sensibilidad de estas cuestiones, la Comisión recurrirá a un enfoque multilateral, en el que participarán no solo las plataformas sino también otras partes interesadas, como los anunciantes, los medios de comunicación, la sociedad civil, los verificadores de datos y el mundo académico.
·Posteriormente, la Comisión pedirá a los signatarios y grupos de partes interesadas, incluso en cooperación con el ERGA, que refuercen el Código de buenas prácticas de acuerdo con las orientaciones.
·La Comisión establecerá también un marco más robusto para el seguimiento periódico del Código de buenas prácticas reforzado. Este marco se basará en la experiencia del ejercicio de seguimiento de la lucha contra la desinformación de la COVID-19 91 .
Además, es necesario reforzar la aplicación del Reglamento general de protección de datos (RGPD) 92 con respecto a las plataformas en línea y otros agentes que influyen en la propagación de la desinformación, en consonancia con las orientaciones del Comité Europeo de Protección de Datos 93 de septiembre de 2020.
Sobre la base de las orientaciones publicadas por la Comisión, el Código de buenas prácticas reforzado abordará los objetivos siguientes:
-supervisar el impacto de la desinformación y la eficacia de las políticas de las plataformas, partiendo de un nuevo marco metodológico que incluya principios para definir los indicadores clave de rendimiento (ICR). En este contexto, es necesario poder disponer a tiempo de información sobre las políticas de las plataformas y de acceso a los datos pertinentes, para, entre otras cosas, poder comparar el progreso respecto a los ICR;
-apoyar la visibilidad adecuada de la información fiable de interés público 94 y mantener una pluralidad de puntos de vista: desarrollando normas de rendición de cuentas (índices de referencia creados conjuntamente) para los sistemas de clasificación y de recomendaciones de contenidos y proporcionando a los usuarios acceso a indicadores de fiabilidad de las fuentes;
-reducir la monetización de la desinformación vinculada a contenidos patrocinados: en cooperación con los anunciantes, poner coto a la publicidad temática falsa o engañosa en plataformas en línea o en sitios web de terceros, así como a la colocación de anuncios en sitios web que distribuyen desinformación 95 ;
-redoblar la labor de contrastar la información, estableciendo normas y procedimientos transparentes para una colaboración abierta y no discriminatoria entre los verificadores de datos y las plataformas y fomentar la cooperación 96 ;
-reforzar la integridad de los servicios ofrecidos en plataformas en línea mediante el desarrollo de las medidas adecuadas para limitar la amplificación artificial de las campañas de desinformación;
-garantizar la divulgación efectiva de datos para la investigación sobre desinformación, desarrollando un marco acorde con los requisitos reglamentarios aplicables y basado en la participación de todas las partes interesadas (e independiente de la influencia política). El Observatorio Europeo de los Medios de Comunicación Digitales (EDMO) puede facilitar el desarrollo de dicho marco. La Comisión señala que, a priori y de forma generalizada, el RGPD no prohíbe a las plataformas que se compartan datos personales con los investigadores 97 .
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Medidas: ·Publicar orientaciones que establezcan objetivos para reforzar el Código de buenas prácticas sobre desinformación (primavera de 2021). ·Convocar a los signatarios del Código de buenas prácticas y a los grupos de partes interesadas pertinentes para reforzar el Código de acuerdo con las orientaciones. ·Establecer un marco permanente para el seguimiento del Código. |
4.3Capacitar a los ciudadanos para que tomen decisiones con conocimiento de causa
Todo el mundo tiene un papel que desempeñar en la lucha contra la desinformación y la información engañosa. La competencia en medios de comunicación, o alfabetización mediática, incluido el pensamiento crítico, es una capacidad efectiva que ayuda a los ciudadanos de todas las edades a navegar en el entorno de las noticias, a discriminar entre los diferentes tipos de medios de comunicación y saber cómo funcionan, a tener una comprensión crítica de las redes sociales y a tomar decisiones con conocimiento de causa 98 . Tener competencia en medios de comunicación ayuda a los ciudadanos a contrastar la información antes de compartirla y a entender quién está detrás de ella, por qué se les ha enviado y si es o no fidedigna. La alfabetización digital permite a las personas participar en el entorno en línea de forma juiciosa, segura y ética.
La lucha contra la desinformación y la incitación al odio por medio de la educación y la formación, así como la promoción de debates políticos abiertos, es crucial para la participación efectiva en la sociedad y en los procesos democráticos y es una prioridad importante del Plan de Acción de Educación Digital 99 . Más del 40 % de los jóvenes consideran que en las escuelas no se «enseña lo suficiente» en materia de pensamiento crítico, medios de comunicación y democracia. En este contexto, fomentar la educación cívica es clave para garantizar que los jóvenes estén dotados de las competencias sociales y cívicas para tener amplitud de miras, pensar de forma crítica y participar plenamente en nuestras sociedades diversas. De acuerdo con esta línea, garantizar la libertad de cátedra en las instituciones de educación superior también constituye un elemento central de todas las políticas en materia de educación superior desarrolladas a nivel de la UE.
La Comisión redoblará sus esfuerzos para reforzar la alfabetización mediática desde diversos ángulos y seguirá apoyando las campañas nacionales en favor de la adquisición de dicha competencia, en cooperación con el Observatorio Europeo de los Medios de Comunicación Digitales (EDMO) y el Grupo de expertos en alfabetización mediática. La Directiva de servicios de comunicación audiovisual revisada exige a los Estados miembros que promuevan el desarrollo de la alfabetización mediática. También obliga a las plataformas de distribución de vídeos a crear herramientas de alfabetización mediática efectiva y sensibilizar a los usuarios. Estas se desarrollan más dentro del Plan de acción para los medios de comunicación y el sector audiovisual, en virtud del cual los ciudadanos han de estar equipados con las competencias necesarias para comprender plenamente los mecanismos que configuran la interacción en línea entre los usuarios, incluso a través de un conjunto de instrumentos de alfabetización mediática y de orientaciones para los Estados miembros.
La Comisión apoyará los proyectos de alfabetización mediática en virtud del nuevo capítulo intersectorial del programa Europa Creativa. Los proyectos de alfabetización mediática también se apoyarán a través de otros diversos programas en los que participan jóvenes y centros escolares (p. ej. Erasmus+ y el Cuerpo Europeo de Solidaridad). En 2021, el tema prioritario de la acción de hermanamiento electrónico (que ayuda a centros escolares, profesores y alumnos de toda la UE a colaborar a través de las nuevas tecnologías) será «alfabetización mediática y desinformación». El EDMO y la comunidad multidisciplinar que coordina prestarán apoyo a las campañas de alfabetización mediática nacionales destinadas a reforzar la capacidad de los ciudadanos para evaluar la calidad y la veracidad de la información en línea, incluidos los ciudadanos con necesidades adicionales. A través del trabajo realizado en sus centros nacionales, el EDMO definirá las cuestiones específicas que deben ser abordadas. Asimismo, la Comisión también redoblará sus esfuerzos en el marco de la nueva edición de la Semana Europea de la Alfabetización Mediática y trabajará en estrecha cooperación con organizaciones internacionales como la Unesco.
Además, la Comisión trabajará en la elaboración de directrices comunes para profesores y personal docente a fin de fomentar la alfabetización digital y luchar contra la desinformación a través de la educación y la formación, tal como se establece en el Plan de Acción de Educación Digital. En este contexto, interactuará con múltiples partes interesadas, entre otros la sociedad civil, empresas y operadores de tecnología europeos, emisoras, periodistas, el Grupo de expertos en alfabetización mediática, el EDMO, autoridades nacionales, padres y madres, estudiantes y jóvenes. Las directrices irán acompañadas de nuevas iniciativas para desarrollar formas innovadoras de luchar contra la desinformación, como el Hackatón EUvsDisinfo.
La Comisión apoyará la participación de periodistas en actividades de alfabetización mediática, en particular a través de iniciativas del tipo «vuelta a la escuela» en las que puedan hablar con los alumnos de su trabajo y del papel de los medios de comunicación.
Un elemento clave para hacer frente a la desinformación será el apoyo (incluido el económico) a la sociedad civil. La Comisión apoyará iniciativas destinadas a ayudar a los actores de la sociedad civil a participar en el debate público. También ayudará a estrechar la cooperación en toda la sociedad civil a nivel europeo. Esta cooperación podría recibir apoyo de varios programas en el nuevo período de financiación 100 , en particular el programa Derechos y Valores propuesto para el período 2021-2027 101 .
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Medidas: ·Apoyar nuevos proyectos innovadores para luchar contra la desinformación al amparo de diversos programas de la UE, en particular por parte de organizaciones de la sociedad civil e instituciones de educación superior, con la participación de periodistas. ·Aumentar el apoyo y la financiación de las iniciativas y diversificarlas, también por parte de organizaciones de la sociedad civil, para promover la alfabetización mediática y ayudar a los ciudadanos a reconocer la desinformación, dentro y fuera de la UE. |
5CONCLUSIÓN
En julio de 2019, la presidenta Von der Leyen hizo un llamamiento en favor de un nuevo impulso para la democracia europea, con una mayor participación de los europeos, y pidió que toda Europa siga haciendo un gran esfuerzo por nutrir, proteger y fortalecer nuestra democracia.
El presente Plan de Acción para la Democracia Europea, junto con el nuevo mecanismo europeo sobre el Estado de Derecho, la nueva Estrategia para reforzar la aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales 102 , así como el paquete de medidas adoptadas para promover y proteger la igualdad en toda la UE, serán un motor clave del nuevo impulso para que la democracia europea haga frente a los retos de la era digital y recoja sus frutos. El compromiso con la democracia está también integrado en la acción exterior de la UE y constituye un pilar central de su labor con los países candidatos a la adhesión y de su vecindad.
El cumplimiento gradual de la serie de medidas propuestas en el plan de acción garantizará que Europa cuente con una base democrática más sólida para hacer frente a los retos sin precedentes de las crisis económicas, del clima y sanitarias a las que nos enfrentamos, en el pleno respeto de nuestros principios y valores comunes. La Comisión revisará la aplicación del plan de acción en 2023, un año antes de las elecciones al Parlamento Europeo, y reflexionará sobre la necesidad o no de dar nuevos pasos.
La Comisión aguarda con expectación el compromiso renovado del Parlamento Europeo y del Consejo, así como del amplio círculo de actores nacionales, públicos y privados, más allá de las autoridades gubernamentales, que serán esenciales a la hora de garantizar la resiliencia de nuestra democracia.
Muchos de los participantes en la consulta pública (incluidos los representantes de empresas y de la sociedad civil) afirmaron que la falta de transparencia y de definiciones claras generaba dificultades e inseguridades, en particular a la hora de distinguir el material político de pago de otro contenido político. Los encuestados apoyaban normas de divulgación más estrictas, incluida la transparencia sobre el origen del contenido (96 % de las respuestas), la creación de archivos y registros abiertos y transparentes de publicidad política (91 %) y la exigencia de que los partidos políticos hicieran públicos los medios de financiación de sus campañas (82 %). El 82 % eran partidarios de criterios para exigir que se hiciera pública de forma clara y transparente la microsegmentación del contenido político para cada anuncio.
El 84 % de los que respondieron a la consulta pública apoyaban una mayor transparencia en la financiación de los partidos políticos europeos.