|
9.6.2021 |
ES |
Diario Oficial de la Unión Europea |
C 220/26 |
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «El espacio ferroviario europeo único»
(Dictamen exploratorio solicitado por la Presidencia portuguesa)
(2021/C 220/03)
|
Ponente: |
Stefan BACK |
|
Consulta |
Presidencia portuguesa del Consejo de la UE, 26.10.2020 |
|
Fundamento jurídico |
Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. |
|
Sección competente |
Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información |
|
Aprobado en sección |
9.3.2021 |
|
Aprobado en el pleno |
24.3.2021 |
|
Pleno n.o |
559 |
|
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) |
149/68/10 |
1. Conclusiones y recomendaciones
Sobre las cuestiones planteadas por la Presidencia portuguesa
|
1.1. |
El CESE considera que, si bien durante treinta años de liberalización han sucedido muchas cosas en lo que respecta a la apertura de los mercados y la armonización técnica, queda mucho por hacer a nivel, político, normativo y cultural. Las medidas deben prestar más atención al desarrollo, la adaptación y la aplicación eficaz de la legislación social. Deben intentar alcanzar la cuota de mercado mayor prevista en la Estrategia de movilidad sostenible e inteligente de la Comisión, así como mejorar la sostenibilidad medioambiental y social. |
|
1.2. |
Se necesitan medidas para facilitar las operaciones transfronterizas reduciendo la necesidad de controles fronterizos y eliminando los problemas administrativos y los retrasos en los pasos fronterizos. |
|
1.3. |
Es necesario mejorar las prioridades de la planificación del tráfico, la planificación de la capacidad y la información para posibilitar una mayor flexibilidad y una planificación de la capacidad optimizada, tanto en lo que respecta a la infraestructura ferroviaria como, por ejemplo, a las terminales para optimizar los flujos multimodales. |
|
1.4. |
Se necesitan inversiones en infraestructuras, pero también en la digitalización y la actualización del material rodante —por ejemplo, la digitalización a través del despliegue del Sistema de Gestión del Tráfico Ferroviario Europeo (sistema ERTMS, por sus siglas en inglés) y los acoplamientos automatizados—, y en particular inversiones en transición justa y desarrollo de capacidades, para mejorar la fluidez de los flujos de tráfico, y optimizar la utilización de los recursos y garantizar el empleo. |
|
1.5. |
Para mejorar el tráfico ferroviario de mercancías, el CESE recomienda medidas adicionales como las siguientes: cooperación entre las distintas empresas y modos de transporte para alcanzar mejor la sostenibilidad medioambiental y la eficiencia, reactivación de un sistema europeo de transporte por vagones sueltos, conexión entre infraestructuras estratégicas (tales como puertos) y soluciones ferroviarias, inversiones en apartaderos industriales e implicación de las grandes empresas logísticas mediante una reorientación modal de sus flujos, de modo que se asegure que todos los modos de transporte tengan un rendimiento social y medioambiental ejemplar. |
|
1.6. |
En relación con la deuda pública, el CESE recomienda que se establezca una excepción a los criterios de Maastricht, que se mantenga tras la crisis de la COVID-19, para las inversiones públicas en infraestructuras de transporte. Deben intensificarse los esfuerzos para fomentar las inversiones en el sector ferroviario y promover un transporte sostenible desde el punto de vista social y medioambiental. |
|
1.7. |
El desarrollo de las infraestructuras, incluido el oportuno despliegue de los corredores de la red básica de la RTE-T y de los corredores de la red de transporte de mercancías, es clave y justifica darles máxima prioridad en lo que respecta a la financiación y la planificación. Con miras al desarrollo de la red ferroviaria de la UE posterior a 2030, es especialmente importante avanzar en la creación de una red de alta velocidad que conecte todas las capitales y grandes ciudades de la UE. |
|
1.8. |
El CESE hace hincapié en que unos trabajadores cualificados y motivados y unas buenas condiciones de trabajo son de vital importancia para el éxito de la evolución del transporte ferroviario. Por ello, es importante que exista una legislación social adecuada, que incluya también las disposiciones referentes al desplazamiento del personal ferroviario. El CESE subraya la importancia a este respecto del buen funcionamiento del diálogo social. |
|
1.9. |
Las experiencias de la crisis de la COVID-19 deben aprovecharse para desarrollar un sistema ferroviario más resiliente y eficaz. Los planes de resiliencia deben adoptarse tras mantener estrechas consultas con los interlocutores sociales. |
|
1.10. |
El estatus del administrador de infraestructuras inicialmente previsto, como tal, ha contribuido sin duda a garantizar que la capacidad de infraestructura se ha adjudicado de manera independiente, justa y no discriminatoria, y ha mejorado la confianza de los operadores en un trato justo. Sin embargo, las modificaciones posteriores al marco regulador de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (1) prevén opciones más amplias a la hora de escoger un modelo de organización, que se centran en la independencia del administrador de infraestructuras en lo referente a las denominadas funciones esenciales (asignación de franjas horarias, tarificación y percepción de cánones) y en la transparencia que ofrecen las cuentas separadas. Las disposiciones actuales son perfectamente adecuadas para garantizar la independencia y la transparencia necesarias para el buen funcionamiento del mercado interior. |
|
1.11. |
El CESE subraya que los sistemas ferroviarios integrados pueden garantizar una asignación equitativa igual de bien que los sistemas no integrados. El CESE señala que muchos de los grandes países ferroviarios europeos donde el tren funciona con éxito se decidieron por empresas ferroviarias integradas con el fin de lograr sinergias, una mayor coordinación y flexibilidad y un mercado laboral interior para salvaguardar el empleo. |
|
1.12. |
El mecanismo de coordinación entre los administradores de infraestructuras y los operadores, así como la red europea de administradores de infraestructuras son elementos esenciales que ayudan a lograr una eficiencia optimizada. |
Otras conclusiones
|
1.13. |
Los administradores de infraestructuras deben centrarse más en los cuellos de botella, las zonas urbanas y los enlaces en las zonas transfronterizas, así como en los flujos de tráfico y la cooperación transfronterizos. |
|
1.14. |
La posibilidad de coordinar la gestión del tráfico y de los recursos en el nivel de los corredores o en el de la UE es interesante y ha de estudiarse como un elemento, por ejemplo, del despliegue de los corredores ferroviarios de mercancías o como parte de los corredores de la red básica de la RTE-T. |
|
1.15. |
El CESE se pregunta si el ferrocarril necesita un cambio de cultura y un enfoque que se centre mucho más en las necesidades del cliente, tanto para el transporte de pasajeros como para el de mercancías. El Año Europeo del Ferrocarril 2021 debe aprovecharse como una oportunidad para promover este cambio de comportamiento y desarrollar una cooperación más fluida entre operadores y clientes, así como para optimizar el uso de las posibilidades que ofrece la digitalización. |
|
1.16. |
El CESE señala que la COVID-19 ha retrasado o bloqueado diversos proyectos. Ahora es importante recuperar el tiempo perdido. |
|
1.17. |
Parece evidente que deben tenerse en cuenta las necesidades actuales en cuanto a medidas políticas y mejora del sistema ferroviario para alcanzar los objetivos de cuota modal y conseguir que pueda desempeñar plenamente su papel en un sistema europeo de transporte multimodal sostenible. Las ayudas estatales y la intervención del Estado siguen siendo cruciales para garantizar servicios esenciales también más allá de la crisis de la COVID-19. |
|
1.18. |
La COVID-19 tiene consecuencias perjudiciales para toda clase de tráfico ferroviario de viajeros, y en especial para las rutas internacionales. Teniendo en cuenta las características específicas del sector ferroviario, su pérdida de ingresos en 2020 (que ascendió a 26 000 millones de euros), las pérdidas de 2021 y la previsible lentitud de la recuperación, es necesario un apoyo financiero adecuado y flexible a las empresas ferroviarias y a los administradores de la infraestructura, que además debe desplegarse de manera eficaz, para apoyar el desarrollo del mercado del transporte ferroviario y la competitividad del sector frente a otros modos de transporte. |
|
1.19. |
Los contratos de servicio público son esenciales para garantizar unos servicios de transporte de viajeros accesibles, asequibles e inclusivos para todos. El CESE considera que la adjudicación directa de contratos de servicio público constituye una de las medidas más eficaces y eficientes para promover el transporte ferroviario de viajeros. |
|
1.20. |
El Año Europeo del Ferrocarril 2021 brinda una excelente oportunidad para hacer balance de la evolución hasta la fecha y fijar objetivos para el futuro. Por consiguiente, el CESE pide un análisis imparcial de la política ferroviaria de la UE y de sus logros, de acuerdo con lo expuesto en el punto 7.2 y en consonancia con los objetivos de la política de transportes establecidos en los artículos 90 y 91 del TFUE, teniendo debidamente en cuenta el derecho a un servicio público adecuado en caso de deficiencia del mercado, tal como se establece en el Reglamento (CE) n.o 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo (2), en el artículo 14 y el Protocolo 26 del TFUE, así como en el artículo 36 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. |
2. Observaciones generales / Cuestiones planteadas por la Presidencia portuguesa
|
2.1. |
La Presidencia ha solicitado que el Dictamen se centre en las tres cuestiones siguientes: |
|
2.2. |
¿Qué lecciones pueden extraerse de tres décadas de intentos de liberalización del sector ferroviario en los Estados miembros de la UE (y Reino Unido)? |
|
2.3. |
¿La disociación del sistema ferroviario ha mejorado o perjudicado el rendimiento de su conjunto? |
|
2.4. |
¿La disociación de los administradores de infraestructuras respecto de los operadores ferroviarios ha de seguir un modelo único o debe promoverse la pluralidad de modelos? |
3. Espacio ferroviario europeo único
|
3.1. |
El espacio ferroviario europeo único se esbozó en el Libro Blanco de 1996, titulado «Estrategia para revitalización de los ferrocarriles comunitarios». Se ha llevado a cabo mediante cuatro paquetes legislativos decididos en 2001, 2004, 2007 y 2016. En 2001, la cuota modal del transporte de mercancías por ferrocarril (respecto al conjunto de modos de transporte terrestre) fue del 17,5 %, en el 2006 del 17,0 % y en el 2018 del 17,9 %. La cuota modal del transporte ferroviario de pasajeros registró la siguiente evolución: respecto a todos los modos de transporte de pasajeros, dicha cuota fue del 6,6 % en 2007, del 6,6 % en 2010 y del 6,9 % en 2018; respecto al transporte terrestre únicamente, ascendió al 6,9 % en 2007, al 7,0 % en 2011 y al 7,9 % en 2018 (3). A pesar de compartir un mismo marco legislativo, la evolución fue diferente en los distintos Estados miembros. |
|
3.2. |
A modo de resumen, los paquetes han supuesto la apertura de los mercados nacionales e internacionales de transporte de pasajeros y mercancías, la armonización técnica, que incluye los requisitos relativos a la infraestructura y al material rodante, incluido el Sistema Europeo de Gestión del Tráfico Ferroviario (ERTMS, por sus siglas en inglés), de aplicación común, que se utilizará principalmente en la red RTE-T. |
|
3.3. |
Este marco garantiza la independencia de los administradores de infraestructuras en lo que respecta a funciones esenciales como la asignación de franjas horarias y las disposiciones sobre el mantenimiento de cuentas diferenciadas por parte del administrador de infraestructuras. |
|
3.4. |
El marco legislativo también incluye la Directiva 2007/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (4), que regula la certificación de las competencias y la aptitud física de los maquinistas, y en particular sus conocimientos lingüísticos para el transporte internacional, así como la Directiva 2005/47/CE del Consejo (5) sobre las condiciones de trabajo de los trabajadores móviles que realizan servicios de interoperabilidad transfronteriza; ambas se basan en acuerdos de los interlocutores sociales europeos de conformidad con el artículo 155 del TFUE. |
|
3.5. |
El marco también prevé un mecanismo nacional de coordinación entre los administradores de infraestructuras y los operadores con respecto a los objetivos de mantenimiento y capacidad de la infraestructura, la intermodalidad y la interoperabilidad, el acceso y el uso de la infraestructura, así como la intramodalidad y la calidad del servicio. Una red europea de administradores de infraestructuras garantiza la cooperación y el intercambio de puntos de vista. |
|
3.6. |
Las normas sobre el transporte de pasajeros incluyen disposiciones sobre contratos de servicio público y contratación pública, así como la posibilidad de establecer reglas generales sobre fijación de precios y niveles de servicio. El transporte público de pasajeros está regulado por el Reglamento (CE) n.o 1370/2007 sobre obligaciones de servicio público (OSP) [modificado por el Reglamento (UE) 2016/2338], que exige que las autoridades competentes adjudiquen los contratos de servicio público de conformidad con las normas establecidas en el Reglamento. Dichas normas contemplan la posibilidad de que las autoridades competentes y los Estados miembros impongan criterios y normas sociales y la obligación de transferir al personal en caso de cambio de operador. |
4. Situación actual de la ejecución: problemas residuales después de treinta años
|
4.1. |
Casi tres décadas de esfuerzos para abrir los mercados internacionales y nacionales de la UE del transporte ferroviario de mercancías y pasajeros, y la armonización de diversas normas técnicas y de seguridad, creando así un espacio ferroviario europeo único, no han dado los resultados globales deseados. |
|
4.2. |
Cabe recordar, asimismo, que en cuanto a las rutas internacionales de transporte ferroviario de viajeros y al desarrollo de la capacidad de este segmento del mercado, la Estrategia de movilidad sostenible e inteligente de la UE aspira a lograr de aquí a 2050 una red transeuropea de transporte (RTE-T) multimodal y plenamente operativa para un transporte sostenible e inteligente con conectividad de alta velocidad. Este tipo de conectividad debe ser capaz de conectar las principales ciudades de la UE mediante servicios sostenibles basados en el ferrocarril, capaces de sustituir, gradual y al menos parcialmente, las conexiones aéreas intracontinentales. |
|
4.3. |
Pese a la plena apertura del mercado, las medidas para garantizar el acceso libre y no discriminatorio a las infraestructuras, la armonización de las normas técnicas y la simplificación administrativa, el ferrocarril aún sigue mostrando considerables carencias en cuanto a su capacidad de aumentar su cuota modal de transporte tanto de pasajeros como de mercancías. Varios problemas se describen en el documento de trabajo de 2020 de los servicios de la Comisión que acompaña a su Comunicación sobre una Estrategia de movilidad sostenible e inteligente (en lo sucesivo, el «documento de trabajo»), con algunas sugerencias (6). En cuanto a las mercancías, aparecen puntos de vista similares en el Informe Especial de 2016 del Tribunal de Cuentas Europeo titulado «Transporte de mercancías por ferrocarril en la UE: todavía no avanza por la buena vía». |
|
4.4. |
El CESE considera que un análisis que se limite a examinar la aplicación del marco jurídico de la UE y medir el grado de apertura del mercado no es suficiente para analizar y comprender plenamente las deficiencias del espacio ferroviario europeo único. Solicita, por tanto, un análisis amplio y exhaustivo de los factores de éxito y los problemas, con una evaluación del marco actual, en particular, su impacto en las condiciones de trabajo, teniendo presente la obligación, establecida en los artículos 90 y 91 del TFUE, de instaurar un mercado interior con normas armonizadas para el transporte internacional y definir las condiciones para el cabotaje, así como el artículo 14 del TFUE sobre los servicios de interés económico general, ateniéndose debidamente a los principios del mercado único y del Derecho de la competencia previstos en el Reglamento (CE) n.o 1370/2007 en el transporte ferroviario y teniendo en cuenta también el papel de los Estados miembros a este respecto, tal como se establece en el Protocolo 26 del TFUE y en el artículo 36 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. |
|
4.5. |
La apertura del mercado ha avanzado de manera desigual. Ahora bien, hay varias historias de éxito. Por ejemplo, Austria, Alemania y Suecia han mejorado los resultados de las cuotas modales y los volúmenes de mercancías transportadas por ferrocarril, a pesar del descenso global en el conjunto de la UE (7). |
|
4.6. |
La empresa ferroviaria austriaca ÖBB, de propiedad estatal, ha desarrollado con éxito una red de conexiones internacionales de trenes nocturnos de pasajeros, mientras que su cuota de mercado nacional en 2018 descendió del 88,4 % al 86,5 %. Del volumen de negocios total de 2019 de 2 200 millones EUR relativo al transporte de pasajeros, alrededor de 1 400 millones EUR parecen estar relacionados con las obligaciones de servicio público (en lo sucesivo, OSP) (8). |
|
4.7. |
Las OSP son esenciales para garantizar unos servicios de transporte de viajeros accesibles, asequibles e inclusivos para todos. El mercado está abierto para los servicios comerciales de viajeros, a menudo de larga distancia. Sin embargo, el tráfico de larga distancia y el tráfico regional no pueden disociarse. Todos los trenes de largo recorrido cumplen funciones regionales para los viajeros, especialmente cuando tienen paradas en zonas suburbanas. Las líneas regionales garantizan el número necesario de pasajeros y alimentan las líneas principales. También descargan la infraestructura de las «grandes líneas» y garantizan la distribución en su zona.
Los Estados miembros están adoptando nuevas iniciativas, lideradas por los operadores ferroviarias históricos, para crear conexiones clave con nuevos servicios ferroviarios, incluidos los trenes nocturnos. Estos planes ya se han anunciado, por ejemplo, en Alemania (TEE 2.0), Países Bajos y Suecia. El CESE considera que estas iniciativas demuestran que el sistema ferroviario es complejo y que el libre acceso al mercado —en vigor desde 2010 para el transporte internacional de viajeros— no es el instrumento adecuado para estimular el desarrollo del transporte (internacional) de viajeros de larga distancia. Hacen falta voluntad política y decisiones políticas para dar prioridad a soluciones respetuosas con el medio ambiente e inclusivas, todo ello acompañado de la inversión necesaria y de una buena gobernanza. |
|
4.8. |
El CESE considera que la adjudicación directa de contratos de servicio público constituye una de las medidas más eficaces y eficientes para promover el transporte ferroviario de viajeros. Es el pilar de sistemas ferroviarios como los de Austria y Suiza, campeones en cuanto a cuota de mercado. Además, el CESE constata que no existe correlación entre el grado de apertura del mercado y la satisfacción de los clientes o los precios de los billetes. |
|
4.9. |
Sin embargo, según el citado documento de trabajo de la Comisión, persisten ciertos escollos con respecto a la apertura del acceso al mercado y la creación de enlaces ferroviarios atractivos. Los elementos esenciales mencionados son: |
|
4.9.1. |
Disponibilidad de información adecuada que permita a los operadores presentar ofertas adecuadas en los procedimientos de licitación, pese a las modificaciones introducidas en el cuarto paquete ferroviario de 2016 para garantizar la disponibilidad de información adecuada para los licitadores. |
|
4.9.2. |
El acceso al material rodante sigue siendo un problema importante para los nuevos operadores. La disponibilidad de material rodante con certificación válida en toda la UE sigue siendo comparativamente limitada, tanto en lo que se refiere al material rodante para el transporte de pasajeros como para el de mercancías. |
|
4.9.3. |
En referencia a la disponibilidad de material rodante para la obligación de servicio público del transporte de pasajeros, las disposiciones del Reglamento (CE) n.o 1370/2007 sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera brindan a las autoridades competentes la posibilidad de adoptar medidas que faciliten dicho acceso si se considera necesario. |
|
4.9.4. |
La emisión de billetes ferroviarios directos o combinados sigue siendo problemática, en particular en lo que respecta a la información actualizada sobre tarifas, reservas y tráfico. |
|
4.10. |
A pesar de lo dispuesto en el cuarto paquete ferroviario, que permite a los operadores recibir un único certificado de seguridad de la Agencia Ferroviaria de la Unión Europea para operar en toda la UE, determinadas normas que no están armonizadas, lo que genera una complejidad y un coste añadidos en las operaciones transfronterizas y, en particular, causa retrasos en los pasos fronterizos. Por tanto, la armonización de estas normas podría ser una tarea importante para el futuro y un requisito previo para futuras soluciones digitales y de automatización comunes. |
|
4.11. |
El CESE subraya que la armonización técnica y la modernización de la infraestructura son un factor clave para lograr un espacio ferroviario europeo único que funcione correctamente. La inversión en la modernización de infraestructuras y material rodante resulta muy cara. De hecho, innovaciones ferroviarias como el tren de alta velocidad fueron desarrolladas por operadores estatales con ayudas públicas. Existen normas específicas sobre ayudas estatales en relación con la investigación y la innovación. |
|
4.12. |
El CESE toma nota de que la Comisión está trabajando con el sector ferroviario y los Estados miembros, al parecer para facilitar el cruce de fronteras a lo largo de los corredores ferroviarios de transporte de mercancías. El CESE considera importante que la Comisión haga un inventario exhaustivo de los obstáculos existentes, incluidos los diversos problemas de actitud, y que proponga soluciones. En este contexto, el CESE hace un llamamiento a favor de la participación de los interlocutores sociales en los trabajos preparatorios de la Comisión. |
|
4.13. |
Se plantean un número de cuestiones específicas sobre el transporte de mercancías por ferrocarril. En el documento de trabajo se han formulado las siguientes observaciones y sugerencias: |
|
4.13.1. |
La naturaleza del mercado del transporte de mercancías ha cambiado. Una mayor proporción de mercancías, que requiere tanto flexibilidad en general como un mayor grado de fiabilidad en las cadenas de suministro complejas y de alto valor, a menudo coloca al ferrocarril en una situación de desventaja competitiva debido a su falta de puntualidad, fiabilidad, previsibilidad y flexibilidad. Por ejemplo, en el primer trimestre de 2018 más del 50 % de los trenes de mercancías del corredor alpino sufrieron retrasos de más de tres horas. |
|
4.13.2. |
La información sobre el tráfico es escasa en lo que se refiere, por ejemplo, a la ubicación de los trenes y la hora prevista de llegada. Además, la capacidad y la gestión del tráfico normalmente no están coordinadas entre las infraestructuras ferroviarias y las instalaciones como, por ejemplo, las terminales. Esto dificulta la optimización de la gestión de los recursos. |
|
4.13.3. |
La falta de sistemas modernos de acoplamiento automatizado en la UE, ampliamente utilizados en el resto del mundo, dificulta el rendimiento de los vagones individuales. |
|
4.13.4. |
Se da poca prioridad al transporte de mercancías en la planificación de la capacidad, tanto transfronteriza como nacional. |
|
4.13.5. |
La planificación de la capacidad y de los horarios a largo plazo obstaculiza los modelos de negocio orientados al mercado y hace imposible que el ferrocarril responda a las peticiones de los clientes a corto plazo. El predominio concedido al tráfico nacional y la falta de coordinación en la planificación transfronteriza ocasionan problemas adicionales al transporte de mercancías transfronterizo. |
|
4.13.6. |
La baja rentabilidad reduce las inversiones y las inversiones en infraestructura no se coordinan adecuadamente a través de las fronteras, o incluso en los corredores principales. |
|
4.13.7. |
Cabe esperar que al menos parte de los problemas de coordinación y planificación referentes al transporte de mercancías transfronterizo se aborden durante la evaluación en curso del Reglamento por el que se establecen los corredores ferroviarios europeos de mercancías (9). |
|
4.14. |
En general, parece necesario volver a diseñar el proceso de gobernanza de la capacidad ferroviaria para que los operadores puedan proporcionar servicios acordes a las necesidades de sus clientes, con la suficiente fiabilidad, puntualidad y flexibilidad. Esto requiere, entre otras cosas, una visión global de la gestión de la capacidad, incluyendo tanto a los pasajeros como a las mercancías, que facilitaría la utilización óptima de la capacidad. |
|
4.15. |
Con respecto al transporte de mercancías por ferrocarril, el Tribunal de Cuentas Europeo, en su Informe Especial sobre el transporte de mercancías por ferrocarril ya mencionado, formula observaciones similares a las formuladas por la Comisión Europea en el documento de trabajo de sus servicios internos.
Este Informe Especial formula una serie de recomendaciones con respecto a la mejora del funcionamiento del mercado del transporte de mercancías por ferrocarril, que incluyen una mejor supervisión para combatir el comportamiento anticompetitivo de los operadores predominantes y los administradores de infraestructuras, una mejor gestión del tráfico en los corredores de transporte de mercancías por ferrocarril, una supervisión del rendimiento y una mejor definición de las necesidades de infraestructuras. |
|
4.16. |
El Informe Especial del Tribunal de Cuentas también plantea el problema de los maquinistas, en particular en lo relativo al régimen lingüístico con arreglo a la Directiva 2007/59/CE sobre la certificación de los maquinistas, y sugiriere que los requisitos lingüísticos establecidos en el anexo VI, punto 8, se sustituyan por el conocimiento de una única lengua que se utilice para el transporte ferroviario. |
|
4.17. |
El Informe Especial concluye que las cuestiones estratégicas y normativas señaladas son tales que, si no se abordan, la financiación adicional no resolverá los problemas. |
|
4.18. |
También cabe destacar la Declaración ministerial sobre los corredores ferroviarios de transporte de mercancías, de 21 de septiembre de 2020, en la que se destaca la importancia de la digitalización y del oportuno despliegue de los corredores de la red básica de la RTE-T y del ERTMS. |
|
4.19. |
Parece haber un acuerdo acerca de la importancia de disponer de un personal ferroviario cualificado y de brindarle buenas condiciones de trabajo. Esto requiere medidas para evitar el dumping social que se está produciendo en el sector ferroviario con la apertura del mercado, como ocurre también en los demás sectores del transporte de la UE. La normativa en vigor —por ejemplo, la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores— no siempre aborda de manera adecuada la situación de los trabajadores ferroviarios, ya que no tiene en cuenta los requisitos específicos de trabajadores extremadamente móviles como los de los ferrocarriles. También hace que el seguimiento resulte difícil. Por consiguiente, el CESE considera que, al igual que en el caso del transporte por carretera, puede ser necesario adoptar normas específicas para los trabajadores del transporte ferroviario. |
|
4.20. |
En este mismo contexto, el CESE toma nota de las deficiencias señaladas por los interlocutores sociales ferroviarios en cuanto a las disposiciones sociales y a la legislación en materia ferroviaria y a su aplicación y cumplimiento, entre ellas las deficiencias relacionadas con la aplicación de las cláusulas sociales del Reglamento sobre OSP y con la aplicación, el seguimiento y el cumplimiento de la Directiva 2005/47/CE sobre las condiciones de trabajo del personal móvil dedicado a operaciones transfronterizas. |
|
4.21. |
El CESE apoya plenamente que haya un entendimiento común sobre la importancia de disponer de un personal ferroviario cualificado con buenas condiciones de trabajo y toma nota del Acuerdo sobre los tiempos de conducción y períodos de descanso de los trabajadores móviles que realizan servicios de interoperabilidad transfronteriza, Acuerdo que concluyeron los interlocutores sociales en enero de 2004 en el marco del diálogo social y cuya aplicación se recoge en la Directiva 2005/47/CE. |
|
4.22. |
El CESE toma nota de que los interlocutores sociales han acordado seguir trabajando en el marco del diálogo social para mejorar el seguimiento de la aplicación del Acuerdo. Mediante una declaración común, se han comprometido a promover las operaciones transfronterizas, evitar la competencia basada únicamente en las divergencias en cuanto a las condiciones de trabajo y mantener unas condiciones de competencia equitativas entre las empresas que realizan operaciones transfronterizas (10).
Por lo que se refiere a la Directiva 2005/47/CE, los interlocutores sociales han destacado que «una de las conclusiones del proyecto es que el seguimiento y la aplicación adecuados del Acuerdo a nivel de los Estados miembros se ven obstaculizados por la falta de claridad acerca de las autoridades nacionales competentes. Incluso en situaciones en las que se define claramente dicha autoridad —por lo general, la inspección de trabajo nacional—, esta parece carecer de los recursos, capacidad o sensibilización necesarios en relación con el Acuerdo y con su Directiva de aplicación para desempeñar sus funciones de manera eficaz». El CESE parte de la base de que la UE tiene que actuar. |
|
4.23. |
El CESE toma nota de una declaración de los interlocutores sociales en relación con el Reglamento (CE) n.o 1370/2007 sobre OSP en el sentido de que las consecuencias de la competencia no deben afectar a las condiciones de trabajo del personal que presta servicios, para lo cual deberán exigirse normas sociales vinculantes a escala nacional, regional o local, así como la transferencia obligatoria del personal en caso de cambio de operadores (11). Esto no se aplica ni garantiza suficientemente en la práctica y requiere la actuación de la UE. El CESE pide a la Comisión que supervise muy de cerca la aplicación de estas disposiciones y que tome medidas en caso necesario. |
|
4.24. |
Al parecer hay un consenso general entre los operadores acerca de que el sector ahora necesita tiempo para asimilar el cuarto paquete ferroviario y adaptarse a él. |
5. La crisis causada por la pandemia de la COVID 19: prueba de resiliencia
|
5.1. |
La crisis de la COVID-19 ha supuesto una prueba y un reto para el transporte ferroviario, al igual que para todos los demás sectores del transporte y para todos sus trabajadores. Un resultado positivo que ha producido la pandemia de COVID-19 ha sido la fiabilidad, la seguridad y el papel central de los ferrocarriles en el transporte de personas y mercancías, lo que se ha debido también a los esfuerzos realizados por el personal ferroviario en circunstancias muy difíciles. Las ayudas estatales han ayudado a muchas empresas ferroviarias a atravesar un período difícil con volúmenes de negocio cada vez más bajos. |
|
5.2. |
Según los datos recopilados por la Comunidad de Ferrocarriles y Empresas de Infraestructura Europeos, la COVID-19 ha tenido efectos perjudiciales para el tráfico de viajeros por ferrocarril de todo tipo, y especialmente para las rutas internacionales. Las pérdidas de ingresos ascendieron a 26 000 millones de euros en 2020 y continuaron en los primeros meses de 2021. Por otra parte, se espera que la recuperación sea lenta. |
|
5.3. |
La crisis de la COVID-19 también ha hecho que se comprenda la necesidad de desarrollar medidas de resiliencia y de mejorar la coherencia y coordinación de la red y dar mayor prioridad al desarrollo de las infraestructuras transfronterizas (12). Sin embargo, la pandemia también ha demostrado que las ciudades son las que desempeñan el papel más importante para resolver los problemas de tráfico: la UE no debe dejarlas solas, sino prestarles la máxima atención. |
|
5.4. |
Durante la pandemia, los operadores estatales se han visto obligados a mantener los servicios de transporte de pasajeros y mercancías garantizando al mismo tiempo la seguridad de las operaciones. En muchos casos, las ayudas estatales y la intervención estatal han impedido que se venga abajo el sistema ferroviario, imprescindible para garantizar servicios esenciales. |
6. Las cuestiones sobre la disociación planteadas por la Presidencia
|
6.1. |
Las dos cuestiones sobre la disociación planteadas por la Presidencia parecen hallar respuesta satisfactoria en las disposiciones del capítulo II, sección 1 y 2, de la Directiva 2012/34/UE, en su versión modificada, que tienen por objeto garantizar la independencia de la gestión de las empresas ferroviarias y de los administradores de infraestructuras (sección 1) y la separación de la administración de la infraestructura y las actividades de transporte y de los diferentes tipos de actividades de transporte (sección 2). |
|
6.2. |
Las disposiciones en cuestión prevén una amplia variedad de opciones en cuanto al modelo de organización, siempre que la independencia de la entidad que procura la administración de infraestructuras esté garantizada respecto a la adjudicación de surcos ferroviarios y la tarificación. Lo mismo parece ocurrir respecto a la obligación de mantener cuentas separadas entre la administración de infraestructuras y las actividades operativas y entre las actividades de transporte de pasajeros y de mercancías, y la transparencia de los fondos públicos que se proporcionan por las funciones de servicio público. |
|
6.3. |
La garantía con respecto a la neutralidad en la adjudicación de surcos ferroviarios y la tarificación, así como la transparencia que ofrecen las disposiciones sobre las cuentas deben considerarse beneficiosas, ya que garantizan la igualdad de condiciones y la transparencia. |
|
6.4. |
Cabe señalar que grandes países ferroviarios, como Alemania, Polonia, Italia y Austria, han mantenido una empresa ferroviaria integrada, mientras que la independencia del administrador de infraestructuras está garantizada con respecto a las funciones esenciales de asignación de franjas horarias, tarificación y percepción de cánones. Francia, por ejemplo, ha integrado de nuevo la gestión y el funcionamiento de la infraestructura. Estos países consideran beneficioso para el sistema ferroviario aprovechar las sinergias y garantizar una cooperación más estrecha, una mayor flexibilidad, etc. También deben tenerse en cuenta las ventajas que supone para el personal ferroviario disponer de un gran mercado laboral interior, en particular en el caso de las profesiones relevantes para la seguridad y sujetas a requisitos de aptitud física y psicológica. |
|
6.5. |
Sin embargo, la libertad de elegir la forma organizativa debe considerarse beneficiosa, por lo que no se debe imponer a los Estados miembros una disociación de las actividades |
7. Observaciones finales
|
7.1. |
De lo anterior se deduce que el espacio ferroviario europeo no es en absoluto perfecto. Es necesario un análisis más profundo de los factores de éxito, así como del impacto en las condiciones de trabajo. En los análisis disponibles se han abordado los problemas relacionados con la aplicación de la legislación vigente, en particular, el acceso al mercado, la interoperabilidad y la armonización técnica, incluida la armonización incompleta de las normas técnicas y operativas. Pero, según estos análisis, el marco actual también adolece de problemas relacionados con el coste, la falta de puntualidad, la ausencia de material rodante capaz de circular por toda la UE y, en general, con dificultades de adaptación a un contexto de mercado abierto. Al parecer, no se han analizado los posibles efectos de la apertura del mercado en las condiciones de trabajo. Se pueden y deben mejorar muchas cosas para que el sistema funcione mejor, sea más competitivo e incremente su cuota de mercado en toda la UE, convirtiéndose en un agente de pleno derecho de un sistema de transporte y movilidad multimodal, sostenible y eficiente desde un punto de vista social y ambiental, que sirva a los usuarios y al medio ambiente. |
|
7.2. |
El CESE considera que ha llegado el momento de hacer balance general del sistema ferroviario de la UE. Solicita, por tanto, un análisis amplio y exhaustivo de los factores de éxito y los problemas, así como una evaluación del marco actual, en particular, su impacto en las condiciones de trabajo. El CESE pide una evaluación imparcial que tenga presente la obligación establecida en los artículos 90 y 91 del TFUE de crear un mercado interior con normas armonizadas para el transporte internacional y definir las condiciones para el cabotaje, teniendo debidamente en cuenta las disposiciones relativas a los servicios de interés económico general previstas en el artículo 14 del TFUE, conjugadas con el Protocolo 26 del TFUE y el artículo 36 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. Dicho análisis ha de tener en cuenta los aspectos medioambientales y los objetivos establecidos en el Pacto Verde Europeo, el papel de ferrocarril como servicio de interés general y para la cohesión económica y social, la competitividad del ferrocarril y su funcionamiento en un sistema de transporte transfronterizo multimodal, basado en la cooperación, la eficiencia de los recursos, los niveles de servicio y la satisfacción de los consumidores y clientes, prestando especial atención a la incidencia en las condiciones laborales de los trabajadores. El Año Europeo del Ferrocarril 2021 brinda una excelente oportunidad para hacer balance de la evolución hasta la fecha y fijar objetivos para el futuro. |
Bruselas, 24 de marzo de 2021.
La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo
Christa SCHWENG
(1) DO L 343 de 14.12.2012, p. 32.
(2) DO L 315 de 3.12.2007, p. 1.
(3) Datos tomados de diversas ediciones de la publicación de la UE Statistical pocketbook.
(4) DO L 315 de 3.12.2007, p. 51.
(5) DO L 195 de 27.7.2005, p. 15.
(6) SWD(2020) 331 final
(7) Informe Especial de 2016 del Tribunal de Cuentas Europeo, «Transporte de mercancías por ferrocarril en la UE: todavía no avanza por la buena vía», puntos 23 a 27.
(8) OBB Holding Geschäftsbericht 2019, pp 61 y 65-66.
(9) DO L 276 de 20.10.2010, p. 22.
(10) Evaluación de la ejecución y aplicación del Acuerdo sobre determinados aspectos de las condiciones de trabajo de los trabajadores móviles que realizan servicios de interoperabilidad transfronteriza en el sector ferroviario. Proyecto «Trabajadores ferroviarios móviles» — Conclusiones conjuntas de la CER y la ETF de los interlocutores sociales del sector ferroviario europeo.
(11) https://www.etf-europe.org/resource/joint-cer-etf-opinion-protection-of-staff-september-2013
(12) Véase, por ejemplo: Bundeministerium für Verkeht und digitale Infrastruktur ”Folgerungen für die zukünkftige Verkehrspolitik nach den Erfahrsungen und dem Umgang mit der COVID-19 Pandemie; Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesminister für Verkehr und digitale Infrastruktur Nr 2/Jahr 2020.
ANEXO
Las propuestas de enmienda siguientes, que obtuvieron más de un cuarto de los votos emitidos, fueron rechazadas en el pleno:
Punto 1.17
Modifíquese de la manera siguiente:
|
|
Parece evidente que deben tenerse en cuenta las necesidades actuales en cuanto a medidas políticas y mejora del sistema ferroviario para alcanzar los objetivos de cuota modal y conseguir que pueda desempeñar plenamente su papel en un sistema europeo de transporte multimodal sostenible que sea competitivo. Las ayudas estatales y la intervención del Estado El sector también requerirá ayudas estatales durante su recuperación de la crisis de la COVID-19 y las ayudas estatales para la financiación de las obligaciones de servicio público seguirán siguen siendo cruciales para garantizar servicios esenciales también más allá de la crisis de la COVID-19. |
Resultado de la votación:
|
Votos a favor: |
94 |
|
Votos en contra: |
119 |
|
Abstenciones: |
7 |
Punto 1.18
Modifíquese de la manera siguiente:
|
|
Los contratos de servicio público son esenciales para garantizar unos servicios de transporte de viajeros accesibles, asequibles e inclusivos para todos. El CESE considera que la adjudicación directa de contratos de servicio público constituye una de las medidas más eficaces y eficientes para promover el transporte ferroviario de viajeros. El CESE toma nota del predominio actual de las adjudicaciones directas y de la evolución del marco reglamentario hacia la licitación competitiva. El CESE espera que la Comisión facilite un análisis de los resultados de este cambio de enfoque con respecto a la asequibilidad y los niveles de servicio, tal como se prevé en el artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 1370/2007, en su versión modificada. |
Resultado de la votación:
|
Votos a favor: |
97 |
|
Votos en contra: |
114 |
|
Abstenciones: |
12 |
Punto 4.6
Modifíquese de la manera siguiente:
|
|
Hay una tendencia general a vincular las OSP, con derechos de tráfico exclusivos, a líneas deficitarias, normalmente líneas regionales, mientras que el mercado está abierto para las líneas de larga distancia. El CESE destaca el importante papel que desempeñan las OSP a la hora de ofrecer una accesibilidad asequible y asegurar la coherencia global del sistema ferroviario para el transporte de viajeros a fin de garantizar la accesibilidad. Las OSP son esenciales para garantizar unos servicios de transporte de viajeros accesibles, asequibles e inclusivos para todos. El mercado está abierto para los servicios comerciales de viajeros, a menudo de larga distancia. Sin embargo, el tráfico de larga distancia y el tráfico regional no pueden disociarse. Todos los trenes de largo recorrido cumplen funciones regionales para los viajeros, especialmente cuando tienen paradas en zonas suburbanas. Las líneas regionales garantizan el número necesario de pasajeros y alimentan las líneas principales. También descargan la infraestructura de las «grandes líneas» y garantizan la distribución en su zona. Los Estados miembros están adoptando nuevas iniciativas, lideradas por los operadores ferroviarias históricos, para crear conexiones clave con nuevos servicios ferroviarios, incluidos los trenes nocturnos. Estos planes ya se han anunciado, por ejemplo, en Alemania (TEE 2.0), Países Bajos y Suecia. La competencia entre operadores en la red italiana de alta velocidad se ha traducido en una mejora de la calidad del servicio, billetes más baratos y mayor frecuencia de servicio, lo que ha dado lugar a una transferencia modal perceptible del transporte aéreo al ferrocarril. En España, se ha previsto emprender iniciativas similares. El CESE considera que estas iniciativas demuestran tanto las posibilidades que ofrece el marco actual para crear alternativas de transporte atractivas y respetuosas con el medio ambiente como la necesidad de adoptar medidas para facilitar el establecimiento de conexiones transfronterizas. El CESE considera que estas iniciativas demuestran que el sistema ferroviario es complejo y que el libre acceso al mercado —en vigor desde 2010 para el transporte internacional de viajeros— no es el instrumento adecuado para estimular el desarrollo del transporte (internacional) de viajeros de larga distancia. Hacen falta voluntad política y decisiones políticas para dar prioridad a soluciones respetuosas con el medio ambiente e inclusivas, todo ello acompañado de la inversión necesaria y de una buena gobernanza. |
Resultado de la votación:
|
Votos a favor: |
104 |
|
Votos en contra: |
112 |
|
Abstenciones: |
15 |
Punto 4.7
Modifíquese de la manera siguiente:
|
|
El CESE toma nota del predominio actual de las adjudicaciones directas de contratos públicos de servicios y de la evolución del marco reglamentario hacia la licitación competitiva. El CESE espera que la Comisión facilite un análisis imparcial de los resultados de este cambio de enfoque con respecto a la asequibilidad y los niveles de servicio, tal como se prevé en el artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 1370/2007, en su versión modificada, y que dicho análisis también formule recomendaciones sobre un sistema de adjudicación que ofrezca los mejores resultados en términos de costes y beneficios a los usuarios. El CESE considera que la adjudicación directa de contratos de servicio público constituye una de las medidas más eficaces y eficientes para promover el transporte ferroviario de viajeros. Es el pilar de sistemas ferroviarios como los de Austria y Suiza, campeones en cuanto a cuota de mercado. Además, el CESE constata que no existe correlación entre el grado de apertura del mercado y la satisfacción de los clientes o los precios de los billetes. |
Resultado de la votación:
|
Votos a favor: |
97 |
|
Votos en contra: |
114 |
|
Abstenciones: |
12 |
Punto 5.3
Modifíquese de la manera siguiente:
|
|
Durante la pandemia, los operadores estatales se han visto obligados a pudieron mantener los unos servicios de transporte de pasajeros y mercancías seguros garantizando al mismo tiempo la seguridad de las operaciones que incurrían en cuantiosas pérdidas debido a volúmenes de mercancías y de viajeros cada vez más bajos. En muchos casos, las Las ayudas estatales y las medidas adoptadas por la Comisión Europea y los Estados miembros para apoyar financieramente al sector ferroviario, en particular, facilitando la continuidad de los servicios esenciales, incluidos los transfronterizos, han permitido a las necesarias cadenas de transporte de pasajeros y de suministro seguir funcionando la intervención estatal han impedido que se venga abajo el sistema ferroviario, imprescindible para garantizar servicios esenciales. |
Resultado de la votación:
|
Votos a favor: |
94 |
|
Votos en contra: |
119 |
|
Abstenciones: |
7 |
Punto 6.5
Modifíquese de la manera siguiente:
|
|
Sin embargo, El CESE considera, por lo tanto, que la libertad de elegir la forma organizativa es debe considerarse beneficiosa, por lo que no se debe imponer a los Estados miembros una disociación de las actividades. El CESE considera, asimismo, que el diálogo abierto entre los administradores de infraestructuras y los operadores, que se introdujo con el cuarto paquete ferroviario, aporta valor añadido en la medida en que permite el intercambio de información pertinente para mejorar el funcionamiento del transporte ferroviario y la intermodalidad. |
Resultado de la votación:
|
Votos a favor: |
95 |
|
Votos en contra: |
118 |
|
Abstenciones: |
12 |