COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 21.11.2018
COM(2018) 808 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN
Supervisión reforzada – Grecia, noviembre de 2018
{SWD(2018) 508 final}
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 21.11.2018
COM(2018) 808 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN
Supervisión reforzada – Grecia, noviembre de 2018
{SWD(2018) 508 final}
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN
Supervisión reforzada – Grecia, noviembre de 2018
Contexto
Grecia completó satisfactoriamente su programa de apoyo a la estabilidad del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) el 20 de agosto de 2018. Tras la finalización de dicho programa, Grecia ha sido integrada en el marco de supervisión económica regular para los Estados miembros de la zona del euro en el contexto del Semestre Europeo de coordinación de las políticas económicas. A fin de hacer frente a las necesidades y retos específicos de Grecia, la Comisión ha decidido someter a ese país a una supervisión reforzada en virtud del Reglamento (UE) n.º 472/2013 1 , con efecto a partir del 21 de agosto de 2018 2 . Dicha decisión reconoce el hecho de que, a medio plazo, Grecia ha de seguir adoptando medidas destinadas a abordar las causas reales o potenciales de las dificultades económicas y financieras, al tiempo que aplica reformas estructurales para respaldar un crecimiento económico fuerte y sostenible.
En la reunión del Eurogrupo de 22 de junio de 2018, Grecia afirmó su compromiso general de proseguir y completar las reformas adoptadas en el marco del programa del MEDE y de garantizar que los objetivos de las importantes reformas adoptadas en el marco de los programas de ayuda financiera estén salvaguardados. Por otra parte, las autoridades han desarrollado una estrategia de crecimiento y un plan para controlar su aplicación.
La Comisión publicará los informes de supervisión reforzada con una periodicidad trimestral, de acuerdo con un calendario que está en consonancia con las principales etapas del Semestre Europeo. En el contexto de la supervisión reforzada, la Comisión, en coordinación con el BCE 3 y, cuando proceda, el FMI, llevará a cabo misiones de revisión periódicas para verificar los progresos realizados; el MEDE participa tanto en el contexto de su Sistema de Alerta Rápida como en consonancia con el Memorando de Entendimiento de 27 de abril de 2018 sobre las relaciones de trabajo entre la Comisión y el MEDE. En la preparación del presente informe, entre el 10 y el 14 de septiembre de 2018 se realizó una misión conjunta en Atenas.
Este primer informe de supervisión reforzada se publica junto con el paquete del Semestre de otoño de 2018, que incluye una evaluación del proyecto de plan presupuestario para 2019 enviado por las autoridades griegas a la Comisión el 15 de octubre de 2018. Tras la presentación del proyecto de plan presupuestario, se ha ultimado un paquete de medidas discrecionales para su inclusión en el presupuesto de 2019 que respeta el objetivo de superávit primario del 3,5 % del PIB convenido. La Comisión considera que el paquete final representa un enfoque equilibrado para alcanzar los objetivos económicos y presupuestarios acordados de tal forma que favorece también la inclusión social.
La supervisión reforzada ofrece un marco global para hacer un seguimiento de la evolución económica y la consecución de las políticas necesarias para garantizar una recuperación económica sostenible. Incluye una evaluación de las condiciones económicas y financieras en Grecia y de la aplicación de los compromisos de reforma generales y específicos contraídos por Grecia con sus socios europeos 4 . Los compromisos específicos para completar las reformas estructurales fundamentales emprendidas en el marco del programa atañen a seis ámbitos clave y han de respetar plazos acordados hasta mediados de 2022; se trata de los ámbitos siguientes: i) las políticas presupuestarias, incluidas las políticas estructurales, ii) el bienestar social, iii) la estabilidad financiera, iv) los mercados de trabajo y de productos, v) la privatización y vi) la modernización de la Administración Pública. Por último, el presente informe sobre la supervisión reforzada incluye una actualización de las condiciones de financiación de la deuda soberana, así como una actualización técnica del análisis de sostenibilidad de la deuda.
El 22 de junio de 2018, el Eurogrupo convino en que el paquete de medidas de reducción de la deuda para Grecia debería incluir incentivos para garantizar una aplicación firme y continua de las medidas de reforma acordadas en el programa. A tal efecto, algunas de las medidas de deuda acordadas se pondrán a disposición de Grecia sobre una base semestral hasta mediados de 2022, a condición de que este país cumpla sus compromisos en materia de continuidad y finalización de las reformas y sobre la base de informes positivos en el marco de la supervisión reforzada. Dichos compromisos incluyen i) la devolución del importe de los ingresos derivados de las obligaciones griegas en manos de los bancos centrales en el marco del Programa para Mercados de Valores y el Acuerdo sobre los Beneficios de los Activos Financieros Netos, y ii) una dispensa del margen del tipo de interés progresivo para una parte de los préstamos concedidos por el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera. Las dos medidas ascienden a 1 300 millones EUR y 200 millones EUR al año, respectivamente.
Un crecimiento sostenido, pero no exento de riesgos y desafíos
Grecia está experimentando un período de crecimiento estable. Se prevé que el PIB real crezca un 2 % en 2018, para alcanzar el 2,2 % del PIB en 2019 y el 2,3 % en 2020 5 . Se espera que en 2019 el crecimiento se vea respaldado por el presupuesto para dicho año, que incluye medidas discrecionales destinadas a alcanzar un superávit primario del 3,5 % del PIB, en consonancia con los objetivos acordados. Según las previsiones, la demanda interna y, en particular, la inversión privada se convertirían en el motor de crecimiento en los próximos años, con un robusto crecimiento de las exportaciones, que se vería compensado por el crecimiento de las importaciones merced al fuerte crecimiento de las inversiones. Cabe esperar que la recuperación del mercado laboral continúe al hilo del repunte de la actividad económica y con el respaldo de las reformas adoptadas en el marco del programa. En agosto de 2018, la tasa de desempleo cayó hasta el 18,9 % frente al 20,8 % del año anterior, y al 24,5 % registrado en agosto de 2015, cuando se inició el programa del MEDE. Pese a esta tendencia positiva, la tasa de desempleo sigue siendo muy elevada, especialmente entre los jóvenes (un 38 % entre los jóvenes de menos de 25 años), y casi tres de cada cuatro parados son desempleados de larga duración. El pleno despliegue de las reformas en materia de bienestar social destinadas a mejorar la eficiencia, la eficacia y la adecuación del sistema de bienestar social griego podrá favorecer una mejora de la situación social en los próximos años. La evolución salarial ha sido moderada y, de cara al futuro, será esencial que los interlocutores sociales y las autoridades griegas mantengan la evolución de los salarios en consonancia con los incrementos de productividad para salvaguardar las mejoras de la competitividad salarial y la creación positiva de empleo obtenida en el marco del programa.
Pese a ciertas señales positivas, las condiciones de financiación siguen siendo difíciles y podrían obstaculizar la recuperación. Tras la satisfactoria salida de Grecia del programa del MEDE, la creación de una reserva de efectivo muy significativa y un acuerdo sobre un importante paquete de medidas encaminadas a garantizar la sostenibilidad de la deuda pública, mejoraron las calificaciones crediticias de la deuda soberana de Grecia. Sin embargo, los diferenciales de rentabilidad de la deuda soberana se han mantenido elevados en un difícil entorno exterior y con puntos débiles en el interior. Este contexto plantea retos particulares para el sector privado. Globalmente, a nivel macroeconómico existe un riesgo de sobreestimación asociado a la posibilidad de desviaciones de la política nacional y a la débil capacidad de intermediación del sector bancario, así como a una evolución exterior adversa, incluida una notable ralentización del comercio mundial.
La crisis en Grecia, que se prolonga ya una década, se deja sentir no solo en forma de desempleo sino también de deuda pública y privada y de exposiciones dudosas. Para solucionar los problemas de balance y de stock serán necesarios años de crecimiento sostenido, respaldado por la aplicación continua de reformas estructurales encaminadas a reducir el exceso de endeudamiento, durante los cuales es probable que Grecia siga estando expuesta a perturbaciones económicas.
Una cuestión fundamental para garantizar un crecimiento sostenible que requiere especial atención es la erosión de las reservas de capital. La inversión fija anual de Grecia disminuyó un 65 % entre su punto máximo en 2007 y su punto mínimo en 2017. La diferencia en los flujos de inversión puede corregirse en unos pocos años, para lo que serán fundamentales los esfuerzos encaminados a mejorar el entorno empresarial, en particular en lo relativo al sistema judicial y el registro de la propiedad.
Un presupuesto para 2019 en consonancia con el objetivo de superávit primario del 3,5 % del PIB
Tras los debates mantenidos a raíz de la presentación del proyecto de plan presupuestario a la Comisión, las autoridades griegas han concluido un conjunto de medidas discrecionales para su inclusión en el presupuesto de 2019: la Comisión prevé que el presupuesto de 2019 cumpla el objetivo de superávit primario del 3,5 % del PIB. Como se indica en el dictamen de la Comisión sobre el proyecto de plan presupuestario 6 , el conjunto de medidas respeta las exigencias del marco presupuestario de la Unión en la medida en que garantiza que en 2019 se alcanzará un superávit primario del 3,5 % del PIB y un saldo de las administraciones públicas del 0,2 % del PIB.
El conjunto de medidas discrecionales difiere del conjunto de medidas relativo a los recortes de las pensiones, neutro a efectos presupuestarios, cuya entrada en vigor está prevista el 1 de enero de 2019 y que fue aprobado de forma provisional a mediados de 2017. Las autoridades griegas tienen previsto aplicar una congelación de las pensiones hasta 2022, pero no procederán a los recortes de las pensiones asociados con la recalibración inmediata de las llamadas diferencias personales negativas. Además, las autoridades tienen como objetivo reforzar el sistema de prestaciones sociales con la puesta en marcha de un nuevo subsidio de vivienda por valor de 400 millones EUR en 2019. Asimismo, tienen intención de reducir las cotizaciones a la seguridad social para ciertas categorías de trabajadores autónomos, de subvencionar las cotizaciones a la seguridad social de los empleadores para las personas menores de 24 años, de reducir el impuesto sobre la propiedad de bienes inmuebles (ENFIA), de reducir el techo de gasto para el presupuesto de inversión pública a niveles que las autoridades consideran más realistas a la luz del persistente gasto inferior al previsto y de bajar progresivamente los impuestos sobre sociedades a partir de 2020. Las autoridades griegas no han informado a las instituciones de ningún plan para modificar la medida aprobada de forma provisional relativa a la reducción de las bonificaciones fiscales para el impuesto sobre la renta prevista para el 1 de enero de 2020.
La Comisión considera que el conjunto final de medidas discrecionales que se prevé incluir en el proyecto de presupuesto de 2019 representa un enfoque equilibrado para cumplir los objetivos económicos y presupuestarios acordados de forma que también sea favorable a la inclusión social, y ello por varias razones:
·el conjunto de medidas permitiría la consecución de un superávit primario del 3,5 % del PIB, en consonancia con los objetivos acordados;
·la aplicación de los recortes de las pensiones previamente aprobados no es necesaria, como tampoco lo es alcanzar o mantener un objetivo de superávit primario del 3,5 % del PIB a medio plazo; por otra parte, se prevé que la propuesta de congelar las pensiones hasta 2022 conllevará el mismo nivel de gasto en pensiones como porcentaje del PIB en situación de estabilidad que el que resultaría si en 2019 se aplicasen plenamente los recortes de las pensiones aprobados de forma provisional; si las reformas adoptadas en 2015 y 2016 se siguieran aplicando plenamente, el gasto en pensiones disminuiría del 17 % del PIB en 2016 a una media de la zona del euro del 13 % en 2027;
·se estima que la aplicación de los recortes de las pensiones aprobados de forma provisional reduciría las pensiones principales de unos 1,4 millones de jubilados en una media del 14 %; el análisis distributivo pone de manifiesto que la aplicación de los recortes de las pensiones aprobados de forma provisional comportaría un aumento significativo del número de pensionistas en riesgo de pobreza;
·el proyecto de presupuesto de 2019 permite una aplicación parcial de las medidas aprobadas de forma provisional destinadas a aumentar el gasto en otras prestaciones sociales que tienen como objetivo reducir el riesgo de pobreza entre los niños y las familias con miembros en edad laboral; basándose en una reforma de las prestaciones familiares en vigor desde principios de 2018, la Comisión acoge con satisfacción la puesta en marcha, prevista para 2019, de un subsidio de vivienda por un importe total de 400 millones EUR: de acuerdo con las simulaciones de Euromod, se prevé que esa medida, gracias a una orientación eficaz, tendrá una incidencia decisiva en la reducción de los riesgos de pobreza entre los jóvenes y que esta incidencia se concentrará en las cohortes de renta baja; combinadas, estas medidas supondrían un gasto adicional del 0,35 % del PIB en prestaciones sociales distintas de las pensiones, lo que equivaldría a la mitad del incremento previsto en el conjunto de medidas aprobado de forma provisional para 2017;
·el conjunto de medidas discrecionales incluido en el presupuesto de 2019 comprende medidas que reducen los impuestos sobre el trabajo, las empresas y el sector inmobiliario y, como tal, va en la dirección de las medidas incluidas en el conjunto de medidas aprobado de forma provisional para 2020. Estas medidas podrían favorecer el crecimiento, aunque su impacto será relativamente modesto si tenemos en cuenta su escala y su composición. Sin embargo, el diseño de la medida encaminada a reducir las cotizaciones a la seguridad social para los trabajadores autónomos, que incluye una mayor reducción para determinadas categorías de profesionales, pone en cuestión el objetivo de la reforma de las pensiones de 2016 de seguir un enfoque unificado para los distintos tipos de contribuyentes. Unos techos más bajos no tendrán necesariamente un impacto en el nivel real de inversión pública en 2019, debido al constante gasto inferior al previsto a lo largo de varios años. Además, se prestará asistencia técnica mediante el Servicio de Apoyo a las Reformas Estructurales con el fin de ayudar a subsanar las deficiencias estructurales en el establecimiento y seguimiento de los proyectos de inversión pública por el Ministerio de Hacienda.
Las previsiones presupuestarias están sujetas a incertidumbre. Los infraejecución del gasto ha contribuido a unos resultados presupuestarios mejores que los previstos en los últimos años, aunque no es este un resultado deseable en términos del proceso presupuestario ni del impacto en el crecimiento. La reducción del techo de gasto en inversión ha reducido los riesgos de subestimación de las previsiones presupuestarias relacionados con la posibilidad de que los gastos sean inferiores a los previstos. Por lo que se refiere a los riesgos de sobreestimación, y aunque no es responsabilidad directa de las autoridades griegas, una cuestión particularmente espinosa es la que plantea una serie de causas y resoluciones judiciales recientes que invalidan o pueden invalidar algunos aspectos de las reformas aplicadas en el marco del MEDE y de programas anteriores. Cabe citar una serie de causas o resoluciones relativas a las reformas de las pensiones aplicadas en 2012, 2015 y 2016, así como medidas adoptadas en 2012 que suprimen las pagas extras correspondientes al 13.º y 14.º mes de los trabajadores del sector público. El impacto real de las resoluciones, incluido su impacto presupuestario, dependerá en gran medida del razonamiento de los tribunales y podrá requerir la adopción de medidas correctoras a fin de garantizar que se siguen persiguiendo las características estructurales de las reformas y que los objetivos presupuestarios están salvaguardados. Las autoridades griegas deben supervisar los riesgos presupuestarios, incluidos los derivados de resoluciones judiciales y se les insta a adoptar las medidas de compensación que sean necesarias para cumplir los objetivos presupuestarios a medio plazo en el marco de la Estrategia Presupuestaria a Medio Plazo (EPMP) y sus actualizaciones anuales.
Las autoridades griegas tienen la intención de adoptar medidas puntuales que utilicen una parte del rebasamiento del objetivo de superávit primario del 3,5 % del PIB para 2018, pero no se han previsto propuestas concretas. Tales medidas solo se considerarían si existe un margen de seguridad apropiado para proceder a posibles futuras revisiones de los datos de los resultados presupuestarios. En caso de que se consideraran, debería darse prioridad a la liquidación de las obligaciones derivadas de resoluciones judiciales y tendría que garantizarse su plena compatibilidad con las políticas sometidas a una supervisión reforzada.
Reformas presupuestarias estructurales: avances en el cumplimiento de los compromisos de reforma
Las autoridades avanzan en la reforma del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria (ENFIA) a fin de adaptar gradualmente la evaluación de los valores zonales a los precios de mercado. Se está creando capacidad administrativa con apoyo técnico y está en preparación una ley marco permanente sobre valoración.
En lo que respecta a la administración de ingresos independiente (IAPR), los avances son desiguales. Se siguen cumpliendo indicadores de rendimiento clave en relación con el cobro de deudas fiscales. No obstante, se registran retrasos y fallos en algunos ámbitos importantes. Cabe destacar, en particular, la posibilidad de que no se alcance el objetivo en materia de dotación de personal de la IAPR, fijado para finales de 2018, como consecuencia de los retrasos registrados en un concurso externo para administradores fiscales/funcionarios de aduanas y en la puesta en práctica del programa de movilidad. Además, se siguen registrando retrasos en la finalización del plan de acción de reforma de la IAPR, que establece las inversiones necesarias para reforzar sus capacidades, así como en la adopción de la legislación necesaria para completar la reforma de los recursos humanos, que introducirá una evaluación de la clasificación, la retribución y los resultados adaptada a la IAPR.
La liquidación de los pagos atrasados también va rezagada. Las autoridades están aplicando medidas estructurales para abordar las fuentes de la acumulación de pagos atrasados y proceder a su liquidación. Dicho esto, la liquidación de los pagos atrasados no ha satisfecho plenamente las expectativas, ya que la acumulación de pagos atrasados a finales de agosto de 2018 todavía era de 3 200 millones EUR con arreglo a la definición del programa. Una definición de pagos atrasados más precisa a efectos de supervisión reforzada muestra un volumen neto de pagos atrasados de 1 700 millones EUR, teniendo en cuenta nuevos datos detallados, así como los elementos que se liquidan mediante compensaciones o que no pueden liquidarse debido a limitaciones técnicas o jurídicas que escapan al control de las autoridades. Unos 1 100 millones EUR de los fondos para la liquidación de los pagos atrasados se han transferido a las cuentas de entidades públicas, pero permanecieron en ellas hasta finales de agosto de 2018 debido a un retraso en la transferencia de los fondos, con lo que las entidades tuvieron poco tiempo para su absorción. Estos fondos deben transferirse sin demora a los destinatarios finales. De cara al futuro, la aplicación plena y a tiempo de los planes de acción acordados seguirá siendo esencial, en consonancia con los compromisos asumidos por Grecia.
Estaría justificado que las autoridades aplicasen medidas destinadas a eliminar la acumulación de reclamaciones de pago efectuadas por los bancos en relación con los préstamos garantizados por el Estado. En este contexto, se insta a las autoridades a emprender una revisión de los procesos internos y de las capacidades para asegurar la apreciación y el pago efectivos y a tiempo de las reclamaciones en relación con préstamos garantizados por el Estado, a más tardar a finales del primer semestre de 2019.
Un sistema de bienestar social moderno y sostenible: avances en el cumplimiento de los compromisos de reforma
En los últimos años, se han emprendido grandes reformas para modernizar todos los aspectos del sistema de bienestar social en Grecia con reformas globales de las pensiones, de la atención sanitaria y de otras prestaciones sociales. Estas reformas han recibido el respaldo técnico de la Organización Mundial de la Salud y del Banco Mundial a través del Servicio de Apoyo a las Reformas Estructurales de la Comisión.
Se están registrando avances en la realización de la reforma de las pensiones de 2016, y el nuevo cálculo de las pensiones avanza según los planes. El plan de acción relativo al principal fondo de pensiones unificado (EFKA) se actualizó con vistas a completar plenamente su creación a mediados de 2020, en consonancia con los compromisos asumidos.
Los avances en las reformas de la atención sanitaria son más desiguales. Aunque las autoridades siguen aplicando numerosas medidas, existen escollos derivados de la resistencia o la oposición de las partes interesadas y de las limitaciones de recursos y capacidades. Estos factores han ralentizado los avance en la compensación y el cobro de las restituciones, la creación de centros de atención primaria de salud, así como el establecimiento permanente y la dotación de personal del organismo responsable de la contratación centralizada de asistencia sanitaria (EKAPY). La ampliación prevista de los plazos para el cobro de las restituciones, que ya eran, de por sí, largos, o los planes para cambiar la periodicidad de revisión de los precios farmacéuticos de semestral a anual serían un paso en la dirección equivocada. Las reformas para establecer centros de atención primaria de salud y la contratación pública centralizada avanzan, pero a un ritmo más lento de lo previsto. Deben llevarse a cabo con determinación.
Se está avanzando para llevar adelante las reformas de las redes de seguridad social iniciadas en el marco del programa del MEDE. Las autoridades han adoptado pasos bien recibidos hacia la conclusión del régimen de renta de solidaridad social, y en particular del pilar de reintegración en el mercado de trabajo; sin embargo, para alcanzar el pleno funcionamiento de este pilar, debe completarse la reforma en curso de las políticas activas del mercado de trabajo, con la introducción de un nuevo modelo de actuación para permitir la prestación de servicios personalizados a los solicitantes de empleo, así como la prestación de servicios sociales. Las autoridades también están avanzando en la realización de las reformas de las prestaciones de invalidez y las ayudas al transporte. Como parte del presupuesto para 2019, se introducirá un subsidio de vivienda, con un presupuesto anual de 400 millones EUR.
Sector financiero: avances en el cumplimiento de los compromisos de reforma
En el transcurso del programa del MEDE se han adoptado importantes medidas destinadas a reforzar el sector bancario. Durante el primer semestre de 2018, la media de la ratio de capital ordinario de nivel 1 de los bancos griegos se mantuvo en líneas generales estable, en torno al 16 %. Los bancos han seguido reduciendo su dependencia de la financiación del Eurosistema; los depósitos del sector privado han aumentado, lo que ha dado margen para una mayor relajación de los controles de capitales a partir del 1 de octubre de 2018. Aunque los bancos han cumplido en líneas generales sus objetivos de reducción de las exposiciones dudosas, será necesario redoblar los esfuerzos a fin de acelerar la resolución de exposiciones dudosas necesaria para cumplir los objetivos en 2019. En general, el sistema bancario sigue lastrado por el pesado legado de la crisis. Pese a las recientes mejoras, la principal tarea que queda por acometer es el saneamiento de los balances de los bancos en una coyuntura en que las exposiciones dudosas siguen estando justo por debajo del 48 % del total de exposiciones y la relación entre los bancos y la deuda soberana sigue siendo fuerte, factores ambos que siguen pesando sobre la rentabilidad de los bancos. La actividad de préstamo de la banca se mantiene a un nivel moderado, lo que es un factor esencial. Los bancos han de centrarse en la ampliación de su actividad de préstamo si desean generar suficientes beneficios para cubrir el coste de la reducción de las exposiciones dudosas. Los márgenes netos de rendimiento, que se sitúan en torno al 2,5 %, son satisfactorios, pero están sometidos a presión.
En lo que respecta a las herramientas para la reducción de las exposiciones dudosas, hasta la fecha los bancos se han servido sobre todo de las amortizaciones y las ventas de las exposiciones dudosas. La utilización de subastas electrónicas está mejorando, aunque se mantiene a un volumen bajo en comparación con los niveles anteriores a la crisis, y despierta un interés limitado entre los terceros compradores. Los bancos mantienen en sus balances el 80 % de los activos vendidos en subasta. Es necesario un seguimiento continuado de la eficacia del marco de subastas electrónicas y los obstáculos que se detecten deberán abordarse adecuadamente. La utilización del nuevo procedimiento corporativo sigue siendo lenta, al igual que el tratamiento de los casos de insolvencia de los hogares, aunque se espera que este último mejore tras las recientes medidas adoptadas para incrementar la eficiencia y desalentar morosidad estratégica. La cifra y el volumen de reestructuraciones extrajudiciales siguen siendo muy modestos si se comparan con las expectativas iniciales, y se están adoptando medidas técnicas y regulatorias para mejorar el funcionamiento del sistema.
Las autoridades griegas han anunciado su intención de ajustar la protección de la residencia principal en virtud de la Ley sobre insolvencia de los hogares, que expira el 1 de enero de 2019. Como tal ajuste supondría un cambio importante con respecto a la reforma acordada a finales de 2015 y habida cuenta del limitado espacio de tiempo de que se dispone, son necesarios más detalles para llevar a cabo una evaluación adecuada, y cualquier cambio legislativo solo debe llevarse a cabo tras un diálogo con todas las partes interesadas. Un posible ajuste no debe obstaculizar el proceso de reestructuración de las exposiciones dudosas, ha de tener un alcance más limitado y debe combinarse con condiciones estrictas, entre ellas unos criterios relativos al valor del bien inmueble que permitan una orientación más clara de dicha protección a los sectores más vulnerables de la sociedad. Otro principio importante es que cualquier protección no debe obstaculizar sin causa justificada la capacidad de los bancos para perseguir a los morosos estratégicos. Las propuestas deben eliminar las prácticas de abuso indebido del marco para bloquear la realización de subastas electrónicas ya previstas. El número de asuntos pendientes en el marco de la legislación sobre insolvencia de los hogares se redujo a unos 135 000 en septiembre de 2018. Debe agilizarse el ritmo de la reducción para conseguir la eliminación de la acumulación de asuntos pendientes de aquí a finales de 2021.
Los trabajos tendentes al establecimiento de una estrategia de desinversión para el Fondo Helénico de Estabilidad Financiera (FHEF) están avanzando y tendrán que proseguir con más empeño las próximas semanas, pues el objetivo fijado es que haya concluido para finales de 2018. Las autoridades también se han comprometido a ampliar el mandato del comité de selección del FHEF para adaptarlo al mandato del Fondo.
Reformas del mercado laboral y del mercado de productos: avances en el cumplimiento de los compromisos de reforma
Las reformas de las instituciones del mercado laboral y la negociación salarial en los últimos años han ayudado a que Grecia recupere la competitividad de costes y están contribuyendo al aumento de las tasas de empleo y la disminución del desempleo. El funcionamiento del mercado laboral está, además, respaldado por un plan de acción sobre el trabajo no declarado, cuya realización está en marcha y se completará a finales de 2019.
Las decisiones que tomen los interlocutores sociales y las autoridades griegas en los próximos meses serán fundamentales para determinar si la negociación salarial en el período posterior al programa ofrece resultados sólidos desde el punto de vista económico y compatibles con el apoyo a la competitividad y el crecimiento, o si se materializan de nuevo las insuficiencias registradas en el período anterior a la crisis. En concreto:
·No es posible en esta fase que la Comisión evalúe el impacto de los cambios acordados en el marco de la negociación colectiva, que entró en vigor tras la expiración del programa del MEDE. Hasta la fecha se han prorrogado varios convenios colectivos a nivel sectorial, lo que ha conllevado incrementos salariales en algunos sectores, como el turismo. Una cuestión crítica de cara al futuro es si los interlocutores sociales que participan en convenios colectivos pueden introducir un margen de flexibilidad suficiente para atender adecuadamente a las empresas que se enfrentan a problemas específicos.
·Las autoridades están revisando el nivel del salario mínimo legal, que se fijará en enero de 2019. Será esencial que cualquier decisión sobre el nuevo nivel del salario mínimo se adopte sobre la base de una verdadera consulta de los interlocutores sociales de conformidad con el proceso establecido en la Ley 4172/2013. Para salvaguardar la competitividad y mantener la tendencia a la baja del desempleo, la revisión debe efectuarse partiendo de un análisis riguroso de la situación subyacente de la economía y del mercado laboral.
·Las autoridades han anunciado su intención de no mantener el salario inferior al salario mínimo que actualmente se aplica a las personas menores de 25 años, lo que supondría un aumento considerable del nivel del salario mínimo correspondiente a ese grupo. La Comisión considera que una decisión definitiva sobre esta cuestión solo debe adoptarse después de que se haya llevado a cabo un análisis de impacto exhaustivo que demuestre que el impacto potencial sobre las perspectivas de empleo para los jóvenes sería limitado, dado que los niveles de desempleo juvenil siguen siendo altos y la proporción de trabajadores que reciben el salario mínimo en la población juvenil también parece ser elevada (41 % en 2017).
El ritmo de los avances en las reformas de los mercados de productos es desigual, con avances en algunos ámbitos que se contrarrestan con retrasos en otros. El proyecto de catastro y de mapa forestal está avanzando con la designación de altos cargos directivos y la contratación de equipos específicos para garantizar el progreso en este ámbito. Al mismo tiempo, la promulgación de legislación secundaria para definir los procedimientos de instalación y autorización para las actividades en el sector de las infraestructuras medioambientales ha sufrido retrasos con respecto al plazo de octubre de 2018, previsto en la legislación primaria, y deben acelerarse los trabajos para asegurar que se puede respetar el plazo de final de 2018. Las autoridades griegas todavía no han adoptado la ley sobre las clínicas privadas, que lleva pendiente desde julio de 2018. También se esperan nuevas aclaraciones sobre el impacto real de la reforma anterior de las clínicas de día en términos de la concesión de nuevas licencias.
Las reformas en el sector de la energía están avanzando. Pese a algunos retrasos imputables a terceros, está previsto que la desinversión en la capacidad de generación a partir del lignito de la Empresa Pública de Electricidad concluya a principios de 2019. Las medidas necesarias para la puesta en marcha del modelo objetivo a más tardar en abril de 2019 avanzan: las normas pertinentes ya están listas para su aprobación reglamentaria y otros preparativos progresan conforme al calendario previsto. Será esencial mantener el ritmo de la reforma. Es imprescindible cerciorarse de que el modelo objetivo permite efectivamente la entrada de nuevos actores y una fijación de precios realista para sostener el futuro desarrollo del mercado de la energía, junto con medidas que proporcionen el apoyo necesario a la inversión en fuentes renovables.
La SHAP y la privatización: avances en el cumplimiento de los compromisos de reforma
La SHAP (Sociedad Helénica de Activos y Participaciones) sigue avanzando en los trabajos sobre sus carteras de activos y la reestructuración de sus filiales. Como nota positiva cabe destacar que la reestructuración del fondo inmobiliario ETAD avanza y que está entrando en su fase final el proceso relativo a la dotación de personal, aspecto que reviste suma importancia. Diversas iniciativas en materia de gobernanza prosiguen en las empresas de propiedad estatal y se están desarrollando modelos normalizados para la presentación de informes. Se plantean dificultades en relación con algunos compromisos de reforma específicos. En concreto, la transferencia del Centro Atlético Olímpico (OAKA) no se producirá antes de finalizar 2018, debido, en parte, a la complejidad y la ampliación del alcance del proyecto y a retrasos ajenos al control del Gobierno. El proceso de revisión y, en su caso, sustitución de los miembros de los consejos de administración de las empresas públicas está sufriendo algunos retrasos. La legislación recientemente adoptada puede solaparse con aspectos del mecanismo de coordinación o afectar a los derechos de la SHAP en relación con determinados activos. El impacto de dicha legislación está siendo objeto de revisión y ciertos ajustes pueden estar justificados para preservar los objetivos y el equilibrio del marco. Será importante igualmente emprender rápidamente los preparativos de la SHAP para la puesta en marcha del mecanismo de coordinación, con el fin de ayudar a gestionar las interacciones entre la SHAP y los ministerios sobre cuestiones relacionadas con los objetivos de las políticas públicas.
En general, se registran avances en los procedimientos de privatización mediante licitación cuya finalización está prevista para finales de 2018. En particular, la licitación para el operador de transporte de gas natural DESFA sigue su curso, pero se registran retrasos en la operación relativa al Aeropuerto Internacional de Atenas, lo que hace muy difícil su cierre financiero a finales de 2018. En lo que respecta al proyecto Hellinikon, se han registrado avances significativos en todas las cuestiones pendientes. No obstante, debido a la complejidad del proyecto, se espera un retraso en la planificación urbanística y las autorizaciones medioambientales, así como en la concesión de la licencia para la gestión de un casino. Si las autoridades no cejan en su decidido empeño, el proyecto podría llegar a buen término en el primer trimestre de 2019.
En cambio, se están registrando importantes retrasos en algunos procedimientos de privatización mediante licitación cuya finalización está prevista para 2019. Aunque se han registrado avances satisfactorios en el puerto deportivo de Alimos, siguen pendientes cuestiones en lo tocante a la venta conjunta (junto con el otro accionista estratégico) de una participación mayoritaria (50,1 %) en Hellenic Petroleum. La licitación para la autopista Egnatia registra retrasos y problemas sistemáticos, fruto de la falta de implicación. No se ha avanzado prácticamente en la aplicación de dicha operación debido a distintos retrasos imputables a Egnatia S.A. o al Ministerio de Infraestructuras. También se han registrado importantes retrasos en la adopción de la modificación legislativa relativa a las subconcesiones de los puertos regionales. Las autoridades griegas deben adoptar medidas urgentes para abordar las causas de los retrasos, ya que estos retrasos contrarrestan los efectos positivos en la confianza de los inversores que pueden tener las licitaciones que están funcionando bien.
Administración pública y sistema judicial: avances en el cumplimiento de los compromisos de reforma
Los trabajos sobre la reforma de la gestión de los recursos humanos de la Administración Pública siguen su curso. En particular, los regímenes de movilidad y evaluación del rendimiento progresan de manera adecuada: el tercer ciclo de movilidad se puso en marcha a mediados de 2018 y ha mostrado un notable repunte de la participación, lo que sugiere que la Administración está utilizando cada vez más la herramienta. La compleja reforma de la implantación de un sistema integrado de gestión de los recursos humanos también está avanzando con vistas a la plena finalización del sistema a finales de 2019. El establecimiento de organigramas digitales ha superado su objetivo y se está trabajando en los preparativos técnicos para todo el sistema. La reforma de la codificación legal está avanzando. El Consejo Nacional para la Codificación de la Legislación ha adoptado una estrategia nacional que establece el enfoque general que deben aplicar los ministerios a la hora de proceder a la codificación legal, incluido un Código del Trabajo unificado para mediados de 2020. También avanza según lo previsto la creación del Portal Nacional de Codificación y Reforma de la Legislación Griega, que está prevista para mediados de 2022.
Solo se han registrado avances desiguales en los nombramientos de altos cargos directivos previstos para finales de 2018: aunque la designación de los directores generales casi ha finalizado, el nombramiento de los secretarios administrativos lleva retraso con respecto al calendario previsto. Es preciso redoblar los esfuerzos para respetar el plazo que las autoridades se comprometieron a cumplir.
Una modificación de la política de retribución del Ministerio de Hacienda recientemente adoptada es incoherente con una reforma anterior al objeto de establecer una tabla salarial uniforme. La medida introduce una nueva asignación para algunos miembros del personal del Ministerio de Hacienda, lo que provoca una diferenciación en los niveles salariares de trabajadores que realizan tareas similares en los ministerios y las entidades públicas. Aunque el coste presupuestario puede ser limitado, la medida desvirtúa la esencia de la tabla salarial uniforme y puede entrañar riesgos presupuestarios relacionados con las solicitudes de pagos similares procedentes de otros departamentos de la Administración pública.
Actualmente, el tamaño del sector público de Grecia es prácticamente similar al de otros Estados miembros de la zona del euro, y un importante reto consiste en evitar el retorno a las prácticas de niveles excesivos de contratación en el sector público anteriores a la crisis. Las nuevas contrataciones de personal permanente durante 2018 parecen estar en consonancia, en conjunto, con la norma de reducción de efectivos que prevé una entrada por cada tres salidas: sin embargo, por lo que se refiere a los agentes temporales, los últimos datos de 2018 sugieren que podría producirse un aumento en comparación con los niveles de 2017, por lo que se requiere un estrecho seguimiento. Para 2019 y hasta 2022, la norma de reducción de efectivos en el plan de contratación incluido en la EPMP está ajustada a la ratio 1:1, lo que permitirá nuevas contrataciones en ámbitos prioritarios, a la vez que se mantiene el tamaño global del sector público en su nivel actual. Para 2019, las autoridades proponen excepcionalmente una conversión a contratos indefinidos para un grupo específico de agentes temporales que se considera cubren necesidades permanentes (por ejemplo, los profesores). Dado que dicha conversión (7 500 puestos en total) irá acompañada por una reducción correspondiente de contratos temporales, la masa salarial se mantendrá en su nivel actual y, por lo tanto, no se espera ningún impacto presupuestario. El actual plan de contratación establecido en la EPMP se basa en el número previsto de salidas del sector público, principalmente debido a las jubilaciones. Por tanto, es de vital importancia que el plan de contratación basado en la norma 1:1 en la EPMP se respete efectivamente y, por consiguiente, que la planificación y las convocatorias de contratación en el sector público se sustenten en estimaciones prudentes.
Se han registrado avances desiguales en los esfuerzos encaminados a mejorar la eficiencia del sistema judicial, aspecto que es fundamental para reforzar el entorno empresarial y atraer inversiones en el período posterior a la crisis. Se espera que las autoridades ultimen el establecimiento de la primera fase del sistema de justicia electrónica a más tardar a finales de diciembre de 2018, respetando así el compromiso específico asumido ante el Eurogrupo. La segunda fase seguirá de inmediato, una vez se hayan extraído las lecciones de la primera. A tal fin, desde septiembre de 2018 se ha rediseñado y mejorado ampliamente el proyecto y se ha incrementado su presupuesto de 13 millones EUR a 24 millones EUR, lo que hace necesaria una revisión de su calendario, que a priori está justificada dada la ampliación de su alcance. Una novedad que suscita cierta preocupación ha sido el aplazamiento desde mediados de octubre de 2018 a mediados de septiembre de 2019 de la entrada en vigor de ciertas disposiciones del marco de mediación extrajudicial recientemente adoptado. Parece que el aplazamiento no está justificado, ya que las recientes conclusiones del Tribunal Supremo podrían atenderse razonablemente en un plazo más breve, habida cuenta de su alcance limitado.
En consonancia con la petición del Eurogrupo, de 22 de junio de 2018, la Comisión ha seguido supervisando la evolución del procedimiento judicial incoado contra los miembros del Comité de Expertos (CoEx) del Fondo Helénico para el Desarrollo de Activos (TAIPED) y el antiguo presidente y los actos cargos de la autoridad estadística griega (ELSTAT). En relación con el asunto CoEx, en abril de 2018 el Consejo del Tribunal de Apelación de Atenas dictó una sentencia que remitía el asunto a un proceso público ante el Tribunal de Apelación para Delitos Graves de Atenas. El Fiscal del Tribunal Supremo apeló dicha sentencia y el Consejo del Tribunal Supremo ha examinado recientemente el recurso. Se está a la espera de su resolución. En el asunto relacionado con el procedimiento de déficit excesivo contra A. Georgiou, antiguo presidente de ELSTAT, el Consejo del Tribunal Supremo griego remitió el asunto al Tribunal de Apelación de Atenas en mayo de 2018. En septiembre de 2018, el fiscal propuso que el asunto se remitiese a un proceso público: el asunto está actualmente pendiente ante el Consejo del Tribunal de Apelación de Atenas. La evolución de ambos procedimientos sigue planteando serias dudas y la Comisión seguirá haciendo un estrecho seguimiento de la misma e informando en el contexto de una supervisión reforzada.
Evaluación global de los avances en el cumplimiento de los compromisos de reforma previstos a más tardar para el final de 2018
Una parte de la evaluación se refiere a los compromisos específicos de reforma anejos a la declaración del Eurogrupo de 21 de junio de 2018. Se trataba de dieciséis compromisos de reforma específicos que deben alcanzarse de aquí a finales de 2018 y que abarcan los seis ámbitos de actuación. Hasta la fecha, se registran avances en todos ellos, pero ninguno ha concluido todavía. En muchos casos, no es sorprendente que las reformas cuyo plazo termina al final del año no se hayan completado a mediados de noviembre, que es la fecha límite para la presentación de este primer informe de supervisión reforzada. El ritmo de ejecución es, en términos generales, satisfactorio o está sujeto únicamente a breves retrasos, en relación con compromisos tales como la adopción de un presupuesto conforme con los objetivos presupuestarios acordados, la relajación de los controles de capitales, la finalización de la primera fase de la reforma de la justicia electrónica, la estrategia de desinversión del FHEF, la desinversión de la capacidad de generación de electricidad a partir de lignito de la Empresa Pública de Electricidad, la reestructuración de la ETAD y los procedimientos de privatización mediante licitación a finales de 2018, teniendo en cuenta que el retraso en el proyecto Hellinikon escapa al control de las autoridades.
Sin embargo, se registran retrasos en relación con una serie de compromisos de reforma específicos que habría que abordar con carácter de urgencia a fin de garantizar que todos se completan lo antes posible, y en cualquier caso mucho antes de la publicación del segundo informe de supervisión reforzada hacia finales de febrero de 2019. Estos compromisos comprenden la dotación de personal de la IAPR, la liquidación de los pagos atrasados, el desarrollo del sistema de atención primaria de salud y del sistema centralizado de contratación de asistencia sanitaria, el marco jurídico de los instrumentos de resolución de exposiciones dudosas (y en particular la legislación sobre insolvencia de los hogares), la adopción de legislación secundaria que permita definir los procedimientos de implantación y autorización de actividades en el sector de las infraestructuras medioambientales, la transferencia a la SHAP del Centro Olímpico y el nombramiento de secretarios administrativos.
Financiación de la deuda soberana y análisis de sostenibilidad de la deuda
Grecia comenzó su regreso al mercado de bonos soberanos en julio de 2017, con varias emisiones y un importante ejercicio de gestión de la liquidez. Las calificaciones crediticias han mejorado, entre otras cosas a la luz del acuerdo del Eurogrupo de junio de 2018, aunque siguen estando muy por debajo del «grado de inversión».
A pesar de la mejora de las calificaciones crediticias, las condiciones del mercado siguen siendo volátiles, lo que revela que Grecia sigue siendo vulnerable a los cambios en la confianza del mercado. La agencia de gestión de la deuda tiene previsto publicar un calendario de emisiones para 2019. Aunque las emisiones servirán para afianzar la confianza del mercado y generar liquidez para los bonos griegos, no son necesarias para atender las necesidades de financiación a corto plazo. La reserva de efectivo de Grecia asciende actualmente a más de 26 000 millones EUR, cifra que cubre con creces las necesidades de financiación hasta finales de 2020.
Dado el perfil de financiación de la deuda soberana de Grecia a corto y medio plazo, las necesidades de financiación siguen siendo relativamente limitadas debido a la excepcional estructura de su deuda, que se caracteriza por una amortización de la deuda a medio y largo plazo que se situará, por lo general, en niveles bajos (entre el 2 % y el 6 % del PIB) a lo largo de la próxima década.
La importante reserva de liquidez, el favorable perfil de financiación y unos superávits primarios acordados sostienen la capacidad de reembolso de los préstamos de Grecia.
Una actualización técnica del análisis de sostenibilidad de la deuda muestra que la evaluación de la sostenibilidad de la deuda griega se ha mantenido prácticamente sin cambios desde el último análisis, publicado en junio de 2018. La aplicación de las medidas de deuda a medio plazo garantiza la sostenibilidad de la deuda a lo largo del período cubierto por el análisis según el escenario de referencia, manteniendo las necesidades brutas de financiación por debajo del umbral acordado, es decir, el 20 % del PIB a largo plazo.
Reglamento (UE) n.º 472/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros de la zona del euro cuya estabilidad financiera experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades (DO L 140 de 27.5.2013, p. 1).
Decisión de Ejecución (UE) 2018/1192 de la Comisión, de 11 de julio de 2018, relativa a la activación de una supervisión reforzada para Grecia (DO L 211 de 22.8.2018, p. 1).
El personal del BCE participó en la misión de revisión de conformidad con las competencias del BCE y, por lo tanto, aportó su experiencia sobre las políticas del sector financiero y cuestiones esenciales desde el punto de vista macroeconómico, como los objetivos presupuestarios globales y las necesidades en materia de financiación y sostenibilidad.
La previsión de crecimiento refleja un paquete de medidas presupuestarias que, según las previsiones, logrará un superávit primario del 3,5 % del PIB en 2019. Esa cifra difiere de la indicada en las previsiones de la Comisión de otoño de 2018, que partían de la hipótesis de mantenimiento de la política económica, pues el paquete final aún no se había ultimado en la fecha límite de las previsiones. La previsión para 2020 sigue basándose en la hipótesis de consecución del objetivo presupuestario.
Dictamen de la Comisión sobre el proyecto de plan presupuestario de Grecia, C(2018) 8016 de 21 de noviembre de 2018.