INFORME DE LA COMISIÓN

sobre el progreso realizado en la preparación de la función ampliada de la Agencia Ferroviaria de la Unión Europea, en virtud de la Directiva (UE) 2016/797, sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario dentro de la Unión Europea

1.Introducción

El Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron en mayo de 2016 el pilar técnico del cuarto paquete ferroviario que incluye lo siguiente:

-el Reglamento (UE) 2016/796 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativo a la Agencia Ferroviaria de la Unión Europea y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 881/2004 1 («el Reglamento de la Agencia»);

-la Directiva (UE) 2016/797 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario dentro de la Unión Europea 2 («la Directiva sobre interoperabilidad»);

-la Directiva (UE) 2016/798 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, sobre la seguridad ferroviaria 3 («la Directiva sobre seguridad»).

Con la entrada en vigor del pilar técnico del cuarto paquete ferroviario, se ha ampliado considerablemente el papel de la Agencia Ferroviaria de la Unión Europea («la Agencia»). A partir del 16 de junio de 2019, la Agencia será la autoridad de la Unión responsable de expedir autorizaciones de puesta en el mercado de vehículos ferroviarios y de expedir certificados de seguridad únicos para las empresas ferroviarias. La Agencia también será la autoridad responsable del Sistema de Gestión del Tráfico Ferroviario Europeo (ERTMS, por sus siglas en inglés), incluida la aprobación de los proyectos del ERTMS en vía.

La aplicación efectiva del pilar técnico del cuarto paquete ferroviario requiere, por una parte, que el marco legislativo se complete mediante la transposición del paquete al Derecho nacional de los Estados miembros y la adopción de actos delegados y de ejecución por parte de la Comisión y, por otra parte, que la Agencia disponga de los recursos humanos, los procedimientos internos y los acuerdos necesarios con las veintiséis autoridades nacionales de seguridad (ANS).

Solo pueden lograrse los beneficios completos del cuarto paquete ferroviario si este se aplica plenamente en toda la UE. Es fundamental que todas las partes implicadas en el sector ferroviario se comprometan y cooperen a la hora de eliminar los obstáculos administrativos y técnicos que subsisten. Se debe prestar especial atención a la creación de un enfoque común de las normas de seguridad e interoperabilidad.

El presente informe describe el progreso realizado en la preparación para la función ampliada de la Agencia, tal y como requiere el artículo 53, apartado 1, de la Directiva sobre interoperabilidad.

2.Progreso realizado en la preparación de la función ampliada de la Agencia Ferroviaria de la Unión Europea

2.1.Transposición por parte de los Estados miembros

Con arreglo al artículo 33 de la Directiva sobre seguridad y al artículo 57 de la Directiva sobre interoperabilidad, todos los Estados miembros deben aplicar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones del pilar técnico del cuarto paquete ferroviario a más tardar el 16 de junio de 2019. El cuarto paquete ferroviario permite a los Estados miembros, en casos justificados, ampliar el período de transposición un año, es decir, hasta el 16 de junio de 2020. Los Estados miembros que necesiten una prórroga del plazo tienen hasta el 16 de diciembre de 2018 para notificarlo a la Agencia y a la Comisión, y presentar los motivos de dicha prórroga.

La Comisión sigue de cerca los avances de los Estados miembros en la elaboración y aprobación de la legislación nacional, y organiza debates con ellos de forma regular. En particular, la Comisión ofrece a los Estados miembros orientaciones sobre cómo organizar el período de transición entre el antiguo y el nuevo régimen. Si bien los indicios son positivos, es demasiado pronto para confirmar que un gran número de Estados miembros vayan a incorporar el pilar técnico del cuarto paquete ferroviario a su legislación nacional a más tardar el 16 de junio de 2019.

2.2.Elaboración de actos delegados y actos de ejecución

El pilar técnico del cuarto paquete ferroviario exige que la Comisión adopte un considerable número de actos delegados o actos de ejecución para completar el marco legislativo del pilar técnico.

Por otra parte, es necesario disponer de revisiones de las especificaciones técnicas de interoperabilidad (ETI) en relación con los nuevos requisitos establecidos por el cuarto paquete ferroviario, así como de una revisión de la Decisión de Ejecución de la Comisión sobre el registro europeo de tipos autorizados de vehículos, y se prevé que se sometan a votación por parte del Comité de Seguridad e Interoperabilidad Ferroviaria en enero de 2019. A lo largo de 2018 y 2019 se adoptarán decisiones de ejecución de la Comisión a fin de establecer las especificaciones para el registro europeo de vehículos y el registro de infraestructuras, respectivamente.

La lista de los actos adoptados o que deben adoptarse figura en el anexo del presente informe.

Las cláusulas de transición garantizan que no se produzcan duplicidades de procedimientos o nuevas evaluaciones de solicitudes que se hayan presentado a las ANS, pero que la Agencia completará después del 16 de junio de 2019.

2.3.Desbroce de las normas nacionales

El pilar técnico del cuarto paquete ferroviario mejorará la interoperabilidad y la seguridad en Europa, más allá de las funciones ampliadas de la Agencia y de una mayor armonización de las especificaciones técnicas. Un requisito previo esencial para la aplicación del cuarto paquete ferroviario es la reducción del importante número de normas nacionales no transparentes y que se solapan. Durante años, las empresas ferroviarias y los fabricantes de productos ferroviarios han sufrido la falta de transparencia y la multiplicidad de normas en el espacio ferroviario europeo.

Con el fin de mejorar rápidamente el funcionamiento de este espacio, la Agencia está cooperando con las ANS para eliminar más de 14 000 normas nacionales obsoletas o redundantes. Ello incluye la eliminación de trámites innecesarios que podrían obstaculizar el libre acceso de servicios ferroviarios a la infraestructura. Según cifras recientes de la Agencia, se han realizado considerables avances y se han reducido las normas nacionales, en particular las relativas al material rodante ferroviario, a menos del 10 % de la cantidad original.

2.4.Desarrollo de la preparación de la Agencia

El nuevo Reglamento de la Agencia ha introducido numerosas modificaciones importantes que refuerzan el papel que debe desempeñar la Agencia y la dotan de los instrumentos necesarios para alcanzar este objetivo. Dichas modificaciones se refieren a la gobernanza de la Agencia, sus recursos, capacidades y aptitudes, así como a las herramientas informáticas y otras competencias.

a) Gobernanza

La modificación más importante en el ámbito de la gobernanza es la introducción de un régimen de tarificación para la expedición de certificados, autorizaciones y aprobaciones, así como un procedimiento de recurso que permite que las partes afectadas por las decisiones adoptadas por la Agencia puedan interponer los recursos pertinentes. La Comisión adoptó actos de ejecución relativos a las normas de funcionamiento de la Sala de Recurso de la Agencia, así como a los niveles y los principios aplicables a las tasas y cánones percibidos por la Agencia.

La Sala de Recurso de la Agencia ofrecerá un mecanismo de recurso independiente e imparcial. Con el objetivo de que el 16 de junio de 2019 se encuentre ya en pleno funcionamiento, se está llevando a cabo un proceso de selección de los miembros de la Sala, que implica tanto a la Comisión como al Consejo de Administración de la Agencia; este último es el encargado de designar oficialmente a los miembros y al presidente.

Para garantizar un servicio imparcial y eficiente, la Agencia cobrará a los solicitantes el coste total de los servicios prestados, incluida una compensación por los costes generados por las ANS en cuanto a su contribución a la evaluación de las solicitudes en relación con las normas nacionales pertinentes. Debido a las incertidumbres relacionadas con la transición, que se explican en la sección 3 del presente informe, el régimen se basará inicialmente en tipos variables en función del tiempo empleado en cada solicitud. Sin embargo, la presencia de una cláusula de revisión invita a una evaluación del sistema con el objetivo de introducir tipos fijos en el futuro, al menos para algunas partes de las tasas y cánones.

b) Recursos, capacidades y aptitudes

A los efectos de establecer los métodos de trabajo, los recursos y la planificación de la Agencia, el presente informe se basa en la presunción de que la mayoría de los Estados miembros de la UE cumplirán el plazo de transposición fijado para el 16 de junio de 2019.

Una vez se alcance dicho plazo de transposición, se prevé un aumento considerable de la carga de trabajo, que probablemente siga aumentando con el tiempo. La Agencia y las ANS con aportaciones de otros organismos del sector ferroviario están realizando el mayor esfuerzo posible en sus respectivos ámbitos de responsabilidad para predecir la futura evolución de la carga de trabajo de la Agencia. Sin embargo, debido a las opciones ofrecidas al sector ferroviario en virtud del cuarto paquete ferroviario, debe admitirse que la variación real en la carga de trabajo derivada de las funciones de autorización y certificación sigue siendo difícil de cuantificar a priori, al igual que en lo que se refiere a su impacto y plazos. Más allá de las nuevas funciones de autorización y certificación, la Agencia debe mantener su capacidad de cumplir otras funciones esenciales que le impone la normativa, como la asistencia técnica y la formulación de recomendaciones políticas a la Comisión.

Se ha establecido un grupo director bajo la responsabilidad del Consejo de Administración de la Agencia con el objetivo de supervisar la preparación del sector ferroviario para ofrecer resultados en relación con el pilar técnico del cuarto paquete ferroviario. Dicho grupo está formado por personal directivo de algunas ANS, representantes de las asociaciones más afectadas del sector, un representante de la Agencia Europea de Seguridad Aérea y el director ejecutivo de la Agencia, así como un representante de la Comisión.

Por otra parte, la introducción de actividades pagadas mediante tasas requerirá la creación de un sistema de recursos y procedimientos internos dentro de la Agencia para garantizar que se identifiquen y supervisen las funciones impuestas por la normativa y las funciones pagadas mediante tasas, cubriendo los recursos financieros y humanos necesarios.

La Agencia está adaptando su estructura organizativa para mejorar la eficiencia de sus recursos internos y crear una separación clara entre las distintas funciones. La nueva estructura tiene previsto introducir una división entre las funciones generadoras de tasas y las funciones consultivas. Existirá un elemento de flexibilidad para que pueda adaptarse la asignación de personal con los conocimientos especializados internos y externos pertinentes, en función de la carga de trabajo.

Dentro del número de puestos previstos en el presupuesto de la Agencia para 2018 y el proyecto de presupuesto para 2019, la Agencia ha señalado unos veinticuatro puestos que considera necesarios para poder asumir sus nuevas funciones y responsabilidades. A la luz de los riesgos a los que se enfrenta la Agencia por los factores externos inherentes a la transición, atraer los recursos humanos necesarios con las cualificaciones adecuadas para las funciones de forma oportuna, constituye una condición previa sine qua non. Se están llevando a cabo importantes esfuerzos de contratación para cubrir todas las vacantes a lo largo de 2018.

c) Instrumentos informáticos y otras competencias

Ya han comenzado los trabajos sobre una herramienta informática común para presentar solicitudes a la Agencia o a una ANS. El nuevo marco normativo exige que se elabore un sistema de información y comunicación con una funcionalidad de ventanilla única virtual que servirá de apoyo a los solicitantes, la Agencia y las ANS en el cumplimiento de sus funciones relacionadas con los certificados de seguridad únicos, las autorizaciones de vehículos y las aprobaciones de los proyectos del ERTMS en vía. El Consejo de Administración de la Agencia adoptó las especificaciones funcionales y técnicas básicas de la ventanilla única en septiembre de 2017. Se prevé poder lanzar en julio de 2018 una primera versión que incorpore todas las funciones necesarias, y que se utilizará para las actividades oficiosas que la Agencia ha acordado llevar a cabo con las ANS. La ventanilla única debería estar en pleno funcionamiento en febrero de 2019, lo que permitirá a los solicitantes de autorizaciones de vehículos presentar las primeras solicitudes. Los comentarios recibidos con ocasión de las actividades oficiosas y los casos de aprendizaje se incorporarán a una versión final que implementará todas las demás funciones secundarias. Se prevé que esté disponible a más tardar el 16 de junio de 2019.

Es necesario actualizar otras herramientas informáticas, gestionadas actualmente por la Agencia, mediante la cooperación entre la Comisión, la Agencia y los Estados miembros, con el fin de mejorar la eficiencia de la comunicación y del suministro de información fundamental entre todos los responsables de un funcionamiento seguro e interoperable de los ferrocarriles. En el futuro, será responsabilidad de la empresa ferroviaria comprobar, antes de su utilización, que un vehículo ha sido autorizado a entrar en el mercado y que es compatible con la ruta en la que vaya a operar. A fin de cumplir dicha función, las empresas ferroviarias consultarán la información contenida en el registro de vehículos y en el registro de infraestructuras.

Las especificaciones para el registro de infraestructuras (RINF) se actualizarán a más tardar en junio de 2019, con un conjunto mejorado de parámetros aplicables a las infraestructuras que permitan la verificación de la compatibilidad técnica entre un vehículo y la ruta, con arreglo al artículo 23 de la Directiva sobre interoperabilidad y la Decisión de Ejecución de la Comisión para establecer las especificaciones del RINF. Una vez se hayan actualizado, corresponderá a los Estados miembros incorporar los datos al RINF en consecuencia.

Por otra parte, deberán adaptarse los registros de autorizaciones para vehículos y tipos de vehículos. En diciembre de 2017, la Agencia emitió una recomendación sobre las especificaciones del registro europeo de vehículos a que se refiere el artículo 47 de la Directiva sobre interoperabilidad. En el curso de 2018, se publicará una recomendación sobre la revisión del registro europeo de tipos autorizados de vehículos a que se refiere el artículo 48 de la Directiva sobre interoperabilidad.

A fin de garantizar una transición fluida y adquirir la experiencia necesaria, la Agencia comenzó a trabajar con las ANS en junio de 2017 en «casos de aprendizaje» de autorización de vehículos y certificación de seguridad. A finales de 2018, introducirá las actividades oficiosas para probar los procedimientos y los sistemas. De este modo, la Agencia acumulará experiencia y desarrollará métodos internos de trabajo mientras se familiariza con proyectos y solicitudes que podrán continuar después del 16 de junio de 2019 y que, por consiguiente, se incluirán en el ámbito de responsabilidad de la Agencia.

Desde mediados de 2018 la Agencia comenzará, si los solicitantes y las ANS así lo acuerdan, a ponerse en contacto con los solicitantes cuyos certificados de seguridad venzan después del 16 de junio de 2019.

Para ayudar a los solicitantes a aplicar las nuevas normas, la Agencia está elaborando las guías de solicitud de autorización de vehículos y certificación de seguridad. Los trabajos preparatorios de estas guías comenzaron en 2017. A finales de julio de 2018, estará lista una primera versión de la guía de solicitud sobre autorización de vehículos, que se utilizará para las actividades oficiosas. La guía de aplicación sobre el certificado de seguridad único tendrá en cuenta los métodos de seguridad comunes y proporcionará cualquier información adicional que se considere necesaria relacionada con los factores humanos y organizativos y la cultura de seguridad, entre otros aspectos. Las versiones actualizadas de las guías de solicitud, teniendo en cuenta los resultados de las actividades oficiosas y los casos de aprendizaje, se publicarán mucho antes del 16 de junio de 2019.

Con el fin de establecer procedimientos de aprobación de los proyectos del ERTMS en vía, la Comisión y la Agencia han entablado conversaciones con el sector ferroviario. En 2017 se gestionaron cuatro casos de aprendizaje. Sobre esta base, la Comisión ha adoptado una recomendación para la aprobación de los proyectos del ERTMS en vía. En el transcurso de 2018, se espera que más Estados miembros de la UE participen en este ejercicio, lo que permitirá a la Agencia elaborar las directrices internas para el proceso de aprobación de los proyectos del ERTMS en vía. La creación de la Agencia como autoridad responsable del seguimiento de la interoperabilidad de las soluciones del ERTMS para la infraestructura ferroviaria, como parte del cuarto paquete ferroviario, probablemente acelere de manera significativa la armonización del despliegue del ERTMS.

En 2016, la Agencia y las ANS aprobaron un documento de síntesis sobre la creación de un grupo de expertos. A mediados de 2018, las ANS deberían haber designado a sus expertos para que la Agencia pueda finalizar su formación sobre los requisitos de cooperación antes del 16 de junio de 2019. Si se identifican lagunas en ciertos ámbitos de conocimientos, se establecerá el procedimiento de nombramiento de expertos no pertenecientes a las ANS para incluirlos en el grupo de expertos. Los mecanismos de cooperación dentro del grupo de expertos deberán someterse a prueba durante las actividades oficiosas.

2.5.Avances en los acuerdos de cooperación entre la Agencia y las ANS

El Reglamento de la Agencia exige que la Agencia y todas las ANS celebren acuerdos de cooperación relativos a la implementación de las funciones de certificación de la seguridad y de autorización de vehículos sobre la base de las directrices y de una lista de los principales elementos definidos por el Consejo de Administración de la Agencia.

El Consejo de Administración de la Agencia adoptó las directrices y una lista de los principales elementos en junio de 2018. La Agencia llevará a cabo negociaciones sobre acuerdos de cooperación con distintas ANS con el fin de concluirlos antes de asumir sus nuevas responsabilidades.

3.Evaluación de las incertidumbres de transición

La transición desde una agencia puramente consultiva con funciones impuestas por la normativa, que ofrece recomendaciones técnicas a la Comisión y a los Estados miembros, hasta una entidad de autorización o certificación generadora de ingresos en un entorno esencialmente impredecible crea varios desafíos inherentes que la Agencia y la Comisión están realizando grandes esfuerzos por superar. Una fuente particular de incertidumbre es la falta de previsibilidad del número de solicitudes que se espera que reciba la Agencia a partir de mediados de 2019 y, en consecuencia, los ingresos que generará. Para poder anticipar estos riesgos, es necesario realizar un análisis pormenorizado de las necesidades para el presupuesto de transición de la Agencia.

El período de transición de 2019-2020 se caracteriza por otro elemento de incertidumbre que se refiere a la transposición de las disposiciones del pilar técnico del cuarto paquete ferroviario por parte de todos los Estados miembros de la UE a más tardar el 16 de junio de 2019, ya que se les ha ofrecido la posibilidad de solicitar una prórroga de la transposición de doce meses. Esto hace que sea más difícil predecir la carga de trabajo para la Agencia. Se prevé que, debido a la ampliación del plazo de transposición previsto en el marco del pilar técnico del cuarto paquete ferroviario, haya un número limitado de solicitudes seguidas de un posible pico de solicitudes en los períodos consecutivos. Los Estados miembros tienen de plazo hasta el 16 de diciembre de 2018 para notificar a la Comisión y a la Agencia la posible prórroga del período de transposición más allá del 16 de junio de 2019.

La pronta celebración de acuerdos de cooperación, con inclusión de la distribución de funciones e ingresos, es una imperiosa necesidad para que la Agencia cumpla plenamente sus nuevas funciones como entidad autorizadora y certificadora. Si no se celebran dichos acuerdos, o lo hacen con retraso, puede verse afectada negativamente la capacidad de la Agencia para cumplir sus respectivas obligaciones. La Agencia es plenamente responsable de su propia contribución, así como de todo el proceso de autorización o certificación, incluidas las evaluaciones de las normas nacionales por parte de las ANS. La Agencia trabaja en estrecha colaboración con la red de ANS a fin de reducir el riesgo de demora en la celebración de los acuerdos de cooperación.

Habida cuenta de la naturaleza de las actividades de la Agencia, se requerirá la debida diligencia y un estrecho seguimiento de la evolución de la situación en los Estados miembros, así como en el sector ferroviario, para reducir las incertidumbres de transición a un nivel mínimo aceptable.

4.CONCLUSIONES

El sector ferroviario necesita que se implemente urgentemente el pilar técnico del cuarto paquete ferroviario, dado que introduce un sistema con normas realmente transparentes e imparciales a escala de la UE, mediante la supresión de los obstáculos nacionales innecesarios.

La Comisión y la Agencia han tomado respectivamente medidas reglamentarias y organizativas para garantizar que la Agencia tenga un papel más importante a partir del 16 de junio de 2019. La Agencia está redoblando sus esfuerzos para impulsar su capacidad y alcanzar los objetivos establecidos para su nueva función a más tardar el 16 de junio de 2019. La Comisión está supervisando activamente la preparación de la Agencia a través de su participación en el Consejo Ejecutivo y en el Consejo de Administración de la Agencia, y la cooperación estrecha y periódica entre las dos instituciones.

Sin embargo, gran parte del éxito del pilar técnico del cuarto paquete ferroviario depende de la oportuna y completa transposición por parte de los Estados miembros y de la disponibilidad de la calidad y cantidad necesarias de conocimientos especializados y prestaciones, de los que las ANS son responsables.

La Agencia debe mantener su capacidad de cumplir otras funciones esenciales impuestas por la normativa mientras se prepara para las nuevas funciones. En particular, es fundamental disponer de personal especializado con un alto nivel de conocimientos y competencias lingüísticas. El personal empleado en 2018/2019 deberá seguir financiándose con fondos públicos hasta que se generen tasas y cánones por actividades de certificación y autorización a partir de finales de 2019.