COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 4.5.2016
COM(2016) 277 final
2016/0139(COD)
Propuesta de
REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO
que modifica el Reglamento (CE) n.º 539/2001 del Consejo por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación
(Kosovo*)
* Esta denomianción se entenderá sin perjuicio de las posiciones sobre su estatuto, y está en consonancia tanto con la Resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas con la opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre la declaración de independencia de Kosovo.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1.CONTEXTO DE LA PROPUESTA
•Motivación y objetivos de la propuesta
El 19 de enero de 2012, la Comisión Europea puso en marcha un diálogo sobre la liberalización del régimen de visados con Kosovo. Asimismo, el 14 de junio de 2012 entregó a Kosovo una hoja de ruta que señalaba toda la legislación y las demás medidas que Kosovo necesitaba adoptar y aplicar para avanzar hacia la liberalización de los visados. La Comisión se comprometió a proponer la exención de visados para los naturales de Kosovo en el caso de estancias de corta duración (90 días en cualquier período de 180 días) en la Unión Europea una vez que Kosovo haya cumplido todos los requisitos y aplicado las medidas establecidas en la hoja de ruta sobre la liberalización del régimen de visados.
La Comisión insistió en la necesidad de que se realizaran suficientes progresos en materia de readmisión y reintegración, al ser estos elementos necesarios que han de estar operativos antes de iniciar un diálogo sobre la liberalización del régimen de visados con Kosovo. Gracias a la aplicación de una serie de importantes reformas desde 2011, Kosovo ha realizado progresos satisfactorios a la hora de establecer un marco político funcional para la reintegración de los repatriados a Kosovo, como ya había hecho en lo relativo a la readmisión. En sus informes periódicos, la Comisión continuó supervisando y evaluando los avances de Kosovo en la mejora de su marco de readmisión y en la reintegración efectiva de los repatriados.
La hoja de ruta de la liberalización del régimen de visados contenía dos secciones: la sección I abordaba las cuestiones de la readmisión y la reintegración; la sección II contenía cuatro «bloques» independientes sobre el diálogo en materia de visados. En los cuatro bloques de la hoja de ruta sobre visados se especificaban los requisitos en materia de seguridad de los documentos; gestión de las fronteras / líneas divisorias y la migración, incluido el asilo; orden público y seguridad; y derechos fundamentales relacionados con la libertad de circulación. En primer lugar, se solicitó a Kosovo que adoptase o modificase la legislación indicada en la hoja de ruta en consonancia con el acervo de la UE y que, a continuación, la aplicase plenamente.
El Consejo estuvo estrechamente asociado al diálogo sobre visados entre la Comisión y Kosovo, especialmente mediante su participación en el desarrollo de la hoja de ruta en materia de visados, y con la plena participación de los expertos de los Estados miembros en la evaluación de los progresos de Kosovo en el cumplimiento de los requisitos de dicha hoja de ruta.
El diálogo sobre visados con Kosovo se ha mantenido sin perjuicio de la posición de los Estados miembros sobre su estatuto 1 .
La Misión de la Unión Europea por el Estado de Derecho en Kosovo (EULEX KOSOVO), en consonancia con su mandato 2 , ha desempeñado un papel importante en el seguimiento, consejo y asesoramiento de Kosovo en lo relativo a la adopción y la aplicación de las reformas y el cumplimiento de los requisitos establecidos en la hoja de ruta. La cooperación eficaz entre Kosovo y la EULEX, incluido en el desempeño de su mandato ejecutivo, ha sido esencial.
Desde la puesta en marcha del diálogo sobre los visados, la Comisión ha presentado informes periódicos al Parlamento Europeo y al Consejo sobre su evaluación del cumplimiento de los requisitos de la hoja de ruta por parte de Kosovo. Dichos informes abordaban los requisitos relativos a la readmisión y la reintegración, así como los diferentes bloques de la hoja de ruta. Todos los informes se basaban en información facilitada por Kosovo, las misiones de evaluación emprendidas por la Comisión y expertos de los Estados miembros para evaluar los progresos de Kosovo en los distintos bloques del diálogo sobre visados, y datos proporcionados por Europol, Frontex, la OEAA y la EULEX.
La Comisión ha adoptado hasta la fecha tres informes sobre los avances de Kosovo en el diálogo sobre visados: el primero, el 8 de febrero de 2013 3 ; el segundo, el 24 de julio de 2014 4 ; y el tercero, el 18 de diciembre de 2015 5 , complementado por el cuarto, adoptado hoy 6 . Estos informes contenían una evaluación de los avances realizados por Kosovo en el cumplimiento de los requisitos de la hoja de ruta sobre visados, recomendaciones dirigidas a Kosovo, y una evaluación de las posibles repercusiones en materia de migración y seguridad de la liberalización del régimen de visados.
En su tercer informe, la Comisión formuló ocho recomendaciones correspondientes a ocho requisitos de la hoja de ruta en materia de visados pendientes de cumplimiento, incluidas cuatro prioridades clave. Asimismo, la Comisión señaló que el acuerdo de delimitación de fronteras / líneas divisorias con Montenegro deberá ser ratificado por Kosovo antes de que se conceda la exención de visados a los naturales de Kosovo.
En el informe que acompaña a la presente propuesta, la Comisión observó que Kosovo ha adoptado importantes medidas de cara al cumplimiento de la exigencia de ratificación de su acuerdo de fronteras / líneas divisorias con Montenegro, y que ha cumplido suficientes elementos para mejorar su desempeño hasta la fecha en la lucha contra la delincuencia organizada y la corrupción.
Sobre la base de esta evaluación, y habida cuenta de los resultados del seguimiento continuo y de los informes elaborados desde la puesta en marcha del diálogo sobre la liberalización del régimen visados con Kosovo, la Comisión confirma que Kosovo ha cumplido los requisitos de la hoja de ruta para la liberalización de visados, con la condición de que, en la fecha de la adopción de la presente propuesta por el Parlamento Europeo y el Consejo, Kosovo haya ratificado el acuerdo de fronteras / líneas divisorias con Montenegro y mejorado su desempeño hasta la fecha en la lucha contra la delincuencia organizada y la corrupción.
Teniendo en cuenta todos los criterios que deben considerarse al determinar caso por caso los terceros países cuyos nacionales estén sujetos a la obligación de visado o exentos de dicha obligación, tal como se establece en el artículo -1 del Reglamento (CE) n.º 539/2001 (introducido por el Reglamento (UE) n.º 509/2014), la Comisión ha decidido presentar una propuesta legislativa que modifique el Reglamento (CE) n.º 539/2001, transfiriendo a Kosovo del anexo I, parte 2, al anexo II, parte 4, del presente Reglamento. Como se indica en la hoja de ruta, la presente enmienda se aplicará únicamente a los naturales de Kosovo que sean titulares de un pasaporte biométrico expedido de conformidad con las normas de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) y con las normas de la UE sobre medidas de seguridad y datos biométricos en los documentos de viaje 7 .
•Coherencia con las disposiciones existentes en la misma política sectorial
El Reglamento (CE) n.º 539/2001 del Consejo establece la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros y de aquellos cuyos nacionales están exentos de esa obligación. El Reglamento (CE) n.º 539/2001 es aplicado por todos los Estados miembros, a excepción de Irlanda y el Reino Unido, así como por Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza. El Reglamento forma parte de la política común de visados de la UE para estancias de corta duración de 90 días dentro de cualquier período de 180 días.
Kosovo figura actualmente en el anexo I, parte 2, del Reglamento (CE) n.º 539/2001, es decir, entre las entidades y autoridades territoriales no reconocidas como Estados por al menos un Estado miembro. Las personas de tales entidades están obligadas a poseer un visado para viajar al territorio de los Estados miembros de la UE.
El Reglamento (CE) n.º 539/2001 fue modificado por última vez por el Reglamento (UE) n.º 259/2014 8 , cuando Moldavia fue transferida a la lista de países exentos de la obligación de visado a raíz de la aplicación satisfactoria del Plan de Acción para la Liberalización de Visados (PALV); y por el Reglamento (UE) n.º 509/2014 9 , cuando cinco países del Caribe 10 y once países del Pacífico 11 , así como Colombia, Perú y los Emiratos Árabes Unidos, quedaron exentos de la obligación de visado (exención supeditada a la celebración de acuerdos de exención de visado entre la UE y los terceros países respectivos) como consecuencia de la revisión periódica de la lista de visados. La Comisión presentó sendas propuestas de modificación del Reglamento (CE) n.º 539/2001 el 9 de marzo de 2016 y el 20 de abril de 2016 para transferir, respectivamente, a Georgia 12 y a Ucrania 13 a la lista de países sin requisito de visado.
Los criterios que deben tenerse en cuenta a la hora de determinar, mediante una evaluación caso por caso, los terceros países cuyos nacionales están sujetos a la obligación de visado o exentos de dicha obligación, se establecen en el artículo -1 del Reglamento (CE) n.º 539/2001. Entre ellos se cuentan los «criterios relativos, en particular, a la inmigración clandestina, al orden público y a la seguridad, a los beneficios económicos, sobre todo en términos de turismo y comercio exterior, así como a las relaciones exteriores de la Unión con los terceros países de que se trate atendiendo, en particular, a consideraciones en materia de derechos humanos y de libertades fundamentales, así como a las implicaciones de la coherencia regional y de la reciprocidad 14 ». Debe prestarse especial atención a la seguridad de los documentos de viaje expedidos por los terceros países correspondientes.
Kosovo ya ha eximido a todos los ciudadanos de la UE de la obligación de visado para estancias de hasta 90 días en un período de seis meses. En el caso de que esta decisión sea revocada o de que el régimen de exención de visado sea objeto de abuso, podrán activarse los mecanismos de reciprocidad y suspensión del Reglamento (CE) n.º 539/2001, modificado por el Reglamento xxx.
•Coherencia con otras políticas de la Unión
El 6 de abril de 2016, la Comisión propuso la creación de un Sistema de Entradas y Salidas (SES) para reforzar las fronteras exteriores del espacio Schengen 15 . Los objetivos principales de dicha propuesta son mejorar la calidad de los controles fronterizos para los nacionales de terceros países y garantizar una identificación fiable y sistemática de las personas que han rebasado la duración de estancia autorizada. Así pues, el futuro SES será un elemento importante para garantizar el uso legítimo de las estancias con exención de visado en el espacio Schengen de los nacionales de terceros países y contribuir a prevenir la migración irregular de nacionales de países exentos de la obligación de visado.
Por otra parte, en su Comunicación de 6 de abril de 2016 16 , la Comisión anunció que evaluaría la necesidad, viabilidad y proporcionalidad de la creación de un Sistema de autorización e información sobre viajes de la UE (SAIV). La Comisión se ha comprometido a analizar, antes de que finalice 2016, si este nivel adicional de control para los nacionales exentos de la obligación de visado es factible y proporcional, y si contribuirá efectivamente a mantener y reforzar la seguridad del espacio Schengen.
2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD
•Base jurídica
Dado que la propuesta modificará la política común de visados de la UE, su base jurídica es el artículo 77, apartado 2, letra a), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). El Reglamento propuesto constituye un desarrollo del acervo de Schengen.
•Subsidiariedad, proporcionalidad y elección del instrumento
Dado que el Reglamento (CE) n.º 539/2001 es un acto jurídico de la UE, solo puede modificarse mediante un acto jurídico equivalente. Los Estados miembros no pueden actuar individualmente para lograr el objetivo político. No se dispone de otras opciones (no legislativas) para alcanzar el objetivo político.
3.RESULTADOS DE LAS EVALUACIONES EX POST, LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y LAS EVALUACIONES DE IMPACTO
•Consultas con las partes interesadas
Se han mantenido conversaciones periódicas con los Estados miembros en el grupo de trabajo del Consejo sobre los países de los Balcanes Occidentales (COWEB); asimismo, se han producido intercambios periódicos con el Parlamento Europeo sobre el proceso de liberalización de visados.
•Obtención y utilización de asesoramiento técnico
La Comisión ha reunido una gran cantidad de información sobre el cumplimiento por parte de Kosovo de todos los requisitos de la hoja de ruta para la liberalización del régimen de visados. El cuarto informe de la Comisión va acompañado de un documento de trabajo de los servicios de la Comisión en el que se exponen las posibles repercusiones en materia de migración y seguridad de la liberalización del régimen de visados para Kosovo, así como el conjunto de medidas que Kosovo ha aplicado desde diciembre de 2015 para evitar una nueva crisis de migración clandestina 17 .
•Evaluación de impacto
En el mencionado documento de trabajo, la Comisión facilitó un análisis actualizado e información estadística sobre las posibles repercusiones en materia de migración y seguridad de la liberalización del régimen de visados para los ciudadanos de Kosovo, así como el conjunto de medidas que Kosovo ha aplicado desde diciembre de 2015 para evitar una nueva crisis de migración clandestina, basándose en la información suministrada por las agencias pertinentes de la UE y otras partes interesadas. No es necesaria una nueva evaluación de impacto.
•Derechos fundamentales
La propuesta no tiene consecuencias negativas por lo que se refiere a la protección de los derechos fundamentales en la Unión Europea. El cumplimiento de los requisitos de la hoja de ruta para la liberalización del régimen de visados mejorará la protección de los derechos humanos en Kosovo.
4.INCIDENCIA PRESUPUESTARIA
No procede
5.OTROS ELEMENTOS
•Planes de aplicación y disposiciones sobre seguimiento, evaluación e información
El Reglamento modificado será directamente aplicable a partir de su entrada en vigor y será inmediatamente aplicado por los Estados miembros. No es necesario un plan de aplicación.
La Comisión seguirá supervisando activamente el proceso de ratificación del acuerdo de fronteras / líneas divisorias con Montenegro por parte de Kosovo, así como la evolución de su desempeño en la lucha contra la delincuencia organizada y la corrupción.
La aplicación en curso por parte de Kosovo de todos los requisitos expuestos en los cuatro bloques de la hoja de ruta sobre el régimen de visados, así como de la reintegración y readmisión, serán supervisados en el marco del mecanismo de supervisión posterior a la liberalización del régimen de visados 18 , el Proceso de Estabilización y Asociación y, si fuera necesario, mediante mecanismos de seguimiento ad hoc. Kosovo debe garantizar el mantenimiento de medidas eficaces para prevenir abusos del régimen de exención de visado. Entre otras cosas, Kosovo deberá organizar campañas de información específicas para clarificar los derechos y obligaciones en los viajes libres de visado al espacio Schengen y las normas que regulan el acceso al mercado laboral de la UE. La Comisión seguirá supervisando y hará cuanto esté en su mano para apoyar a Kosovo en el cumplimiento continuado de los requisitos de la hoja de ruta en materia de visados.
•Explicación detallada de las disposiciones específicas de la propuesta
El Reglamento (CE) n.º 539/2001 quedará modificado, toda vez que se transfiere a Kosovo del anexo I, parte 2 (lista de países con obligación de visado), al anexo II, parte 4 (lista de países exentos de la obligación de visado). Se añadirá una nota a pie de página en la que se especifique que la exención de visado se aplicará solamente a los titulares de pasaportes biométricos expedidos de conformidad con las normas de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) y con las normas de la UE para las medidas de seguridad y datos biométricos en los documentos de viaje [Reglamento (CE) n.º 2252/2004 del Consejo].
2016/0139 (COD)
Propuesta de
REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO
que modifica el Reglamento (CE) n.º 539/2001 del Consejo por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación
(Kosovo*)
EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular, su artículo 77, apartado 2, letra a),
Vista la propuesta de la Comisión,
Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los Parlamentos nacionales,
De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario,
Considerando lo siguiente:
(1)El Reglamento (CE) n.º 539/2001 del Consejo 19 establece la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación. La composición de las listas de terceros países que figuran en los anexos I y II debe ser, y continuar siendo, coherente con los criterios establecidos en los mismos. Las referencias a terceros países cuya situación haya cambiado con respecto a estos criterios deben transferirse de un anexo al otro según convenga.
(2)Los criterios que deben tenerse en cuenta a la hora de determinar, mediante una evaluación caso por caso, los terceros países cuyos nacionales están sujetos a la obligación de visado o exentos de dicha obligación, se establecen en el artículo -1 del Reglamento (CE) n.º 539/2001. Entre ellos se cuentan los «criterios relativos, en particular, a la inmigración clandestina, al orden público y a la seguridad, a los beneficios económicos, sobre todo en términos de turismo y comercio exterior, así como a las relaciones exteriores de la Unión con los terceros países de que se trate atendiendo, en particular, a consideraciones en materia de derechos humanos y de libertades fundamentales, así como a las implicaciones de la coherencia regional y de la reciprocidad».
(3)[Kosovo ha cumplido los requisitos de la hoja de ruta para la liberalización del régimen de visados. Sobre la base de esta evaluación, y teniendo en cuenta todos los criterios que figuran en el artículo -1 del Reglamento (CE) n.º 539/2001, procede eximir de la obligación de visado a los naturales de Kosovo que viajan al territorio de los Estados miembros.]
(4)Así pues, Kosovo debe ser transferido del anexo I, parte 2, del Reglamento (CE) n.º 539/2001, al anexo II, parte 4, del mismo. Esta exención de visado se aplicará solamente a los titulares de pasaportes biométricos expedidos de conformidad con las normas de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) y del Reglamento (CE) n.º 2252/2004 del Consejo 20 .
(5)La exención de la obligación de visado está supeditada a la aplicación continuada de los requisitos de la hoja de ruta para la liberalización de visados. La Comisión vigilará activamente la aplicación de tales requisitos mediante el mecanismo de supervisión posterior a la liberalización del régimen de visados. La exención de visado podrá ser suspendida por la UE con arreglo al mecanismo de suspensión establecido en virtud del artículo 1 bis del Reglamento (CE) n.º 539/2001, modificado por el Reglamento xxx, en caso de que se cumplan las condiciones en él establecidas.
(6)El presente Reglamento desarrolla disposiciones del acervo de Schengen en las que el Reino Unido no participa, de conformidad con la Decisión 2000/365/CE del Consejo 21 . Así pues, el Reino Unido no participa en la adopción del presente Reglamento ni está, por lo tanto, vinculado por éste ni sujeto a su aplicación.
(7)El presente Reglamento desarrolla disposiciones del acervo de Schengen en las que Irlanda no participa, de conformidad con la Decisión 2002/192/CE del Consejo 22 . Así pues, Irlanda no participa en la aprobación del presente Reglamento ni está, por lo tanto, vinculada por éste ni sujeta a su aplicación.
(8)Por lo que respecta a Islandia y a Noruega, el presente Reglamento desarrolla disposiciones del acervo de Schengen, a tenor del Acuerdo celebrado por el Consejo de la Unión Europea con la República de Islandia y el Reino de Noruega sobre la asociación de estos dos Estados a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen, que entran dentro del ámbito mencionado en el artículo 1, letra B, de la Decisión 1999/437/CE del Consejo 23 .
(9)En lo que respecta a Suiza, el presente Reglamento desarrolla las disposiciones del acervo de Schengen en el sentido del Acuerdo celebrado por la Unión Europea, la Comunidad Europea y la Confederación Suiza sobre la asociación de esta última a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen, que entran dentro del ámbito mencionado en el artículo 1, letra B, de la Decisión 1999/437/CE del Consejo, leída en relación con el artículo 3 de la Decisión 2008/146/UE del Consejo 24 .
(10)Por lo que respecta a Liechtenstein, el presente Reglamento desarrolla las disposiciones del acervo de Schengen en el sentido del Protocolo firmado por la Unión Europea, la Comunidad Europea, la Confederación Suiza y el Principado de Liechtenstein sobre la adhesión del Principado de Liechtenstein al Acuerdo celebrado entre la Unión Europea, la Comunidad Europea y la Confederación Suiza sobre la asociación de la Confederación Suiza a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen, que entran en el ámbito mencionado en el artículo 1, letra B, de la Decisión 1999/437/CE, leído en relación con el artículo 3 de la Decisión 2011/350/CE del Consejo 25 .
HAN ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:
Artículo 1
El Reglamento (CE) n.º 539/2001 se modifica como sigue:
a)en el anexo I, parte 2 («ENTIDADES Y AUTORIDADES TERRITORIALES NO RECONOCIDAS COMO ESTADOS POR AL MENOS UN ESTADO MIEMBRO»), la referencia a Kosovo, tal como se define en la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de 10 de junio de 1999, queda suprimida.
b)en el anexo II, parte 4 («ENTIDADES Y AUTORIDADES TERRITORIALES NO RECONOCIDAS COMO ESTADOS POR AL MENOS UN ESTADO MIEMBRO»), se inserta el texto siguiente:
«Kosovo* (**)»
______________
* Esta denominación se entiende sin perjuicio de las posiciones sobre el estatuto de Kosovo, y de acuerdo con la RCSNU 1244 (1999) y el dictamen de la Corte Internacional de Justicia sobre la declaración de independencia de Kosovo.
** La exención de la obligación de visado solo se aplicará a los titulares de pasaportes biométricos expedidos de conformidad con el Reglamento (CE) n.° 2252/2004 del Consejo, de 13 de diciembre de 2004, sobre normas para las medidas de seguridad y datos biométricos en los pasaportes y documentos de viaje expedidos por los Estados miembros (DO L 385 de 29.12.2004, p. 1).
Artículo 2
El presente Reglamento entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
El presente Reglamento será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro de conformidad con los Tratados.
Hecho en Bruselas, el
Por el Parlamento Europeo Por el Consejo
El Presidente El Presidente