COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 2.8.2016
COM(2016) 492 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Evaluación ex post del Programa Europeo de Vigilancia de la Tierra (GMES) y sus operaciones iniciales (2011-2013)
{SWD(2016) 262 final}
1.Introducción
El presente informe destaca las principales conclusiones de la evaluación ex post del Programa Europeo de Vigilancia de la Tierra (GMES) y sus operaciones iniciales (2011-2013). Dicha evaluación final ha sido realizada en nombre de la Comisión para responder a la obligación impuesta por el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.º 911/2010 1 , según el cual «la Comisión presentará al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones un informe de evaluación intermedio antes del 31 de diciembre de 2012 y un informe de evaluación ex post antes del 31 de diciembre de 2015».
El presente informe va acompañado de un documento de trabajo de los servicios de la Comisión que ofrece más detalles. El informe final del contratista, en el que se basa la evaluación, puede encontrarse en el PO (n.º ET 0116321ENN).
2.Antecedentes
El Programa Europeo de Vigilancia de la Tierra GMES y sus operaciones iniciales (rebautizado como Copernicus en 2014) es un programa emblemático de las actividades espaciales de la Unión Europea, acorde con el artículo 189 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en el que se insta a la Unión a llevar a cabo actividades relacionadas con el espacio. El GMES y sus operaciones iniciales fue también uno de los programas de la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo, y se inscribió en la iniciativa sobre política industrial, habida cuenta de sus beneficios para una amplia gama de políticas de la Unión.
Con el fin de responder a un número cada vez mayor de desafíos a nivel global, Europa necesita un sistema de observación de la Tierra propio, que esté bien coordinado y sea fiable. El GMES y su programa de operaciones iniciales era ese sistema.
Se trataba de un programa a largo plazo basado en asociaciones entre la Unión, los Estados miembros, la Agencia Espacial Europea (ESA) y otras partes interesadas a nivel europeo, en el que la UE podía desempeñar un papel más eficaz de cooperación internacional que el que pueden llevar a cabo los Estados miembros individualmente, a través de colaboraciones bilaterales con otras naciones con tecnología espacial o de la participación en las acciones llevadas a cabo en el mundo en el ámbito de la observación de la Tierra (por ejemplo, el Grupo de Observación de la Tierra).
El GMES y sus operaciones iniciales permitían comprender mejor los cambios que afectaban a nuestro planeta y las repercusiones que esto podía tener en nuestra vida cotidiana. Gracias al GMES, los responsables políticos de la UE y sus Estados miembros podían disponer de manera continua de información y datos precisos y fiables sobre cuestiones relacionadas con el medio ambiente, el cambio climático y la seguridad. Las autoridades públicas responsables de la concepción y aplicación de políticas en los Estados miembros y las regiones necesitan dicha información. La Comisión precisa también dichos datos para elaborar y supervisar políticas basadas en hechos contrastados. El GMES y su programa de operaciones iniciales contribuían además a la estabilidad y el crecimiento económicos impulsando las aplicaciones comerciales en muchos sectores diferentes a través de un acceso completo y abierto a los datos de observación de la Tierra y a los servicios de información.
Desde 1998 hasta 2013, la UE y la Agencia Espacial Europea (ESA) asignaron fondos al GMES, principalmente para actividades de desarrollo, en el marco de proyectos de investigación. El Reglamento n.º 911/2010 supuso un paso fundamental para el programa, al asignar la financiación operativa inicial para la transición a operaciones iniciales en el periodo 2011-2013.
Dicho Reglamento (artículo 2) explica que el programa se basa en actividades financiadas a través del Séptimo Programa Marco de Investigación (7PM) y del programa del componente espacial del GMES de la Agencia Espacial Europea (ESA). Estos tres elementos son complementarios y dependen unos de otros. El Reglamento establece además el alcance del programa GMES y sus operaciones iniciales en su conjunto, que «comprenderá:
a)un componente de servicios que garantizará el acceso a información en apoyo de los siguientes ámbitos:
–la vigilancia atmosférica,
–la vigilancia del cambio climático en apoyo de las políticas de adaptación y mitigación,
–la gestión de emergencias,
–la vigilancia terrestre,
–la vigilancia del medio marino,
–la seguridad;
b)un componente espacial que garantice observaciones espaciales sostenibles para los servicios en los ámbitos citados en la letra a);
c)un componente in situ que garantice la realización de observaciones mediante instalaciones aéreas, marítimas y terrestres para los servicios en los ámbitos citados en la letra a)».
Inicialmente se asignó un presupuesto total de 107 millones EUR a las actividades contempladas en dicho Reglamento (véase el artículo 8). Comparado con los presupuestos disponibles para el componente espacial del GMES en el marco del 7PM (715 millones EUR) y el programa del componente espacial del GMES de la ESA (1 600 millones EUR), es evidente que las actividades financiadas a través del programa de operaciones iniciales solo podían alcanzar a un subconjunto limitado del ámbito total del programa GMES tal y como se define en el artículo 2. Sin embargo, la creación de una línea presupuestaria operativa para las operaciones iniciales, aunque fuera pequeña, fue una señal importante en la preparación de lo que después sería el programa Copernicus.
El Reglamento, en su artículo 3, reconoce este hecho al señalar que las actividades operacionales «podrán comprender acciones operativas en los campos siguientes:
1.los servicios en los ámbitos a que se refiere el artículo 2, apartado 2, letra a);
2.medidas de apoyo a la utilización de los servicios por parte de los usuarios;
3.el acceso a los datos;
4.el apoyo a la recogida de datos in situ;
5.el componente espacial del GMES».
El alcance exacto de las actividades llevadas a cabo en el marco del programa de operaciones iniciales se concretó después en tres programas de trabajo anuales y fue aprobado por los Estados miembros en el comité del GMES.
3.Principales conclusiones de las evaluaciones
Este documento se basa en la evaluación final de las operaciones iniciales del Programa de Vigilancia Mundial del Medio Ambiente y la Seguridad (GMES, 2011-2013), que es parte de una evaluación más amplia que abarca tres elementos relacionados, a saber, las acciones preparatorias del GMES, así como las partes del componente espacial del GMES financiadas por el 7PM tal como se detallan en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto. La evaluación tenía dos objetivos generales, que eran: i) evaluar la pertinencia, eficacia, coherencia, eficiencia, sostenibilidad y valor añadido europeo del GMES y sus operaciones iniciales, y ii) esbozar el valor social general en lo que respecta al equilibrio entre las inversiones realizadas en infraestructuras espaciales y servicios, y el valor de los datos recogidos para los servicios seleccionados.
La evaluación fue realizada por un contratista externo que adoptó una metodología mixta que incluía investigación documental, entrevistas con las partes interesadas y una consulta específica. La recogida de datos incluía el análisis de los documentos existentes (por ejemplo, normativa de la UE, evaluaciones intermedias, programas de trabajo de operaciones iniciales, datos administrativos, estadísticas sobre el uso), un cuestionario en línea dirigido a partes interesadas de todas las categorías, una pequeña encuesta en el sector dirigida específicamente a los contratistas que «construyeron» el componente espacial del GMES, y un programa de entrevistas específicas semiestructuradas con personas relevantes dentro de los principales grupos interesados. Se contactó a más de 400 personas para una entrevista o cuestionario y en el transcurso del estudio se consultó a 170 personas. La consulta en línea tuvo, sin embargo, una amplia difusión en la DG GROW, la ESA, la AEMA y el CCI y estuvo abierta al público. El análisis de las partes interesadas destacó cuatro grupos esenciales: dirigentes políticos y otras partes importantes involucradas en la gobernanza de la iniciativa; operadores de servicios del GMES; usuarios de servicios del GMES en los sectores público y privado; y empresarios que contribuyeron a construir la infraestructura. La entrevista y la consulta proporcionaron un número bastante reducido de respuestas, lo que refleja el carácter particular del GMES y el escaso número de personas y organizaciones que conocen las actividades. Los datos analizados se limitaron a servicios seleccionados, dado que para todos los servicios de Copernicus los datos debían adquirirse de las misiones espaciales nacionales existentes hasta el lanzamiento del primer satélite específico (Sentinel 1) en abril de 2014, momento en el que el programa Copernicus sustituyó al programa de operaciones iniciales.
Cinco años después de la publicación del Reglamento sobre el GMES y sus operaciones iniciales (2010), el programa GMES y cada uno de sus seis servicios siguen siendo importantes para satisfacer las necesidades de información de los responsables políticos y de los servicios públicos de Europa. Además, están surgiendo nuevas prioridades políticas, como el cambio climático o la migración, que pueden requerir nuevas capacidades de observación de la Tierra o servicios basados en la observación de la Tierra.
El programa de operaciones iniciales ha contribuido de manera eficaz a la consecución de los objetivos fijados, que se detallan en el anexo del Reglamento n.º 911/2010. Ha tenido un efecto positivo en el desarrollo del actual programa Copernicus, estableciendo dos de los seis servicios, coordinando el acceso a otros datos obtenidos desde el espacio e in situ y contribuyendo a desarrollar, construir, lanzar y gestionar los satélites Sentinel. No obstante, los limitados fondos disponibles no han permitido la ejecución de los otros cuatro servicios y el programa no ha alcanzado los objetivos de participación de usuarios y de desarrollo del sector derivado. La mayor parte de los interesados consultados considera este ámbito como un campo en continuo desarrollo, de manera que, aunque la mayoría se muestran razonablemente satisfechos con los logros de la iniciativa GMES y sus actividades iniciales, hay numerosos aspectos en los que ha quedado mucho por hacer.
Ha habido muchos éxitos operativos concretos en lo relativo a las contribuciones del programa de operaciones iniciales a la política de la UE, como el uso creciente de los servicios de vigilancia terrestre y gestión de emergencias por parte de los responsables políticos y los organismos públicos en los ámbitos de la agricultura, el medio ambiente y el cambio climático. Los servicios de gestión de emergencias se han utilizado para apoyar las necesidades de información de diversos organismos gubernamentales con respecto, por ejemplo, a inundaciones, terremotos, incendios y otros riesgos medioambientales. El programa de operaciones iniciales ha ampliado de manera significativa su base de usuarios y ha logrado un aumento en el uso de sus servicios de vigilancia terrestre y de emergencia. El componente espacial ha proporcionado datos para el funcionamiento inicial de los servicios de las misiones participantes en el GMES, adquiridos de misiones comerciales o aportados de manera gratuita por misiones públicas. En cuanto a los satélites Sentinel, el programa ha cumplido sus objetivos y ha sustentado el lanzamiento del posterior programa Copernicus, de manera que, también en este sentido, el programa de operaciones iniciales puede considerarse un éxito.
El programa ha proporcionado los resultados requeridos con unos costes razonables y proporcionados. El componente espacial del GMES produjo beneficios directos sustanciales para la industria espacial europea, sector en el que más de 230 proveedores se han beneficiado de contratos con la ESA por valor de 530 millones EUR, entre ellos 48 pymes. Utilizando estadísticas industriales genéricas para calcular los efectos indirectos de las inversiones, al tiempo que se mantienen las estimaciones en el límite inferior, los beneficios sociales totales producidos por la infraestructura del GMES alcanzan los 3 000 millones EUR. Es difícil calcular en esta etapa beneficios socioeconómicos más amplios, por ejemplo, en qué medida las operaciones iniciales del GMES han permitido ahorrar mediante los avisos tempranos o una mejor respuesta a las emergencias. No obstante, dada la magnitud de las perturbaciones económicas, incluso una contribución del 1 % en todo tipo de emergencias produciría un ahorro anual de decenas de millones, lo cual supone mucho más que el coste anual del funcionamiento del servicio de emergencia en su conjunto (4-5 millones/año).
La eficiencia con la que se creó el programa de operaciones iniciales y se logró la continuidad del servicio se ve contrarrestada por un apoyo a la utilización de los servicios, un acceso a los datos por parte de las misiones participantes, un apoyo a las aplicaciones derivadas y una coordinación de los datos no tan positivos. Esto refleja, por un lado, la prioridad dada por los compromisos financieros conexos al componente espacial en detrimento del desarrollo de los servicios. No obstante, el programa ha sido correctamente gestionado aunque no ha contado con los recursos suficientes para dedicar más aportaciones y recursos a solucionar los obstáculos relacionados con los datos o a lanzar servicios más completos para grupos de usuarios específicos o estrategias innovadoras de adjudicación de contratos.
El GMES proporciona también un sustancial valor añadido al ofrecer datos armonizados y tecnología aplicados en los Estados miembros de la UE para cuestiones transfronterizas, y al agregar los datos armonizados notificados por los Estados miembros y los datos a escala de la UE de manera armonizada. Hay un valor añadido real para un amplio conjunto de políticas europeas en el acceso a una base de datos homogénea y a productos derivados para el conjunto de la UE y más allá de esta.
El programa ha tenido efectos positivos en la cooperación dentro de la UE e internacional y ha permitido la creación de un sistema europeo permanente de vigilancia terrestre, en consonancia con la Comunicación de la Comisión sobre Europa 2020, que consideraba el GMES un componente esencial de la política espacial europea y un medio para abordar retos mundiales clave. La iniciativa proporciona un alto nivel de valor añadido europeo. Ningún país de la UE habría podido crear por sí mismo un sistema similar y, naturalmente, los programas nacionales propios cumplen solo con un número limitado de funciones a niveles inferiores de operatividad. El GMES ofrecía una mayor garantía de continuidad en el servicio, en comparación con cualquier otro sistema disponible en el mundo: una cobertura permanente y a gran escala de sensores de observación de la Tierra.
El programa de operaciones iniciales demostró su utilidad al prestar apoyo a los Estados miembros en diversos casos de graves inundaciones (por ejemplo, en Polonia) o incendios forestales, al proporcionar datos sobre las previsiones de rendimiento de los cultivos, en la vigilancia de la biodiversidad, el desarrollo urbano, las cuencas hidrográficas, los ríos, los lagos, las capas de hielo y mucho más.
En cuanto a la cuestión de la sostenibilidad de los cambios producidos por el programa GMES y sus actividades iniciales, la evaluación sugiere que perdurarán en lo que se refiere a la elección de mejores políticas o a capacidades tecnológicas mejoradas. No obstante, los diversos servicios son semejantes a cualquier servicio público, es decir, tienen valor siempre y cuando estén en funcionamiento; si dejan de funcionar, la toma de decisiones y los procesos operativos que respaldaban se verán rápidamente en la necesidad de volver a aportaciones alternativas o se degradarán. Por lo tanto, se considera necesaria la continuidad en la prestación de los servicios. Para los fabricantes y las empresas de servicios técnicos que han construido la infraestructura y han proporcionado gran parte del componente de servicios, los contratos tendrán un efecto duradero, otorgándoles una ventaja competitiva que algunos prevén que durará cinco años o más. Las oportunidades para los vendedores de valor añadido y negocios derivados están aún por adquirir una dimensión seria.
4.Principales recomendaciones y acciones de seguimiento
El Reglamento por el que se establece el programa Copernicus (2013) está siendo aplicado, y existe un compromiso tanto para financiar los servicios de Copernicus como para completar las inversiones en la infraestructura espacial de dicho programa. La principal preocupación de las partes interesadas del programa de operaciones iniciales, a saber, la sostenibilidad de dicho programa, se ha abordado con la creación del programa Copernicus. Sin embargo, los evaluadores subrayan varios aspectos a los que merece la pena prestar una atención mayor o más continuada.
«Reforzar la orientación al usuario de los servicios fundamentales, con estrategias explícitas impulsadas por las necesidades funcionales y de información de los segmentos clave del mercado, y que están algo menos supeditadas a las ambiciones tecnológicas del sector espacial».
En 2015, la Comisión puso en marcha un amplio proceso para recoger las necesidades de los usuarios, tanto actuales como futuras. Como parte de su aplicación, los servicios de Copernicus deben realizar encuestas de satisfacción de los usuarios que contribuirán, en particular, a adaptarse a las necesidades de estos a nivel operativo.
«Seguir invirtiendo en la participación de los usuarios, dentro de los grupos de clientes de los sectores institucional y privado, y, en particular, reforzar la elaboración de estudios de impacto significativos que expongan los beneficios».
Se ha firmado un contrato marco y un primer contrato específico con el fin de aumentar la participación de los usuarios, lo que permitirá un enfoque más sistemático y duradero de dichos aspectos. Los servicios de Copernicus han puesto en marcha medidas complementarias específicas para servicios.
«Aumentar la interacción con los Estados miembros y las autoridades regionales en el marco de las estructuras de gobernanza (y procesos consultivos) de los servicios esenciales, con el fin de lograr una mejor coordinación, promover una mayor sinergia y contribuir a eliminar la duplicación de esfuerzos en los distintos niveles territoriales y promover una mayor integración de los datos procedentes del espacio y generados in situ, aprovechando el proceso de INSPIRE. Sería interesante también una mayor cooperación y normalización a escala internacional».
Además de la interacción formal con los Estados miembros como parte del comité del programa, se han creado grupos específicos en los que participan los Estados miembros, así como los organismos encargados de la ejecución, la ESA, la EUMETSAT, la AEMA, Frontex, la AESM, el CEPMMP, Mercator y pronto SatCen, con el fin de armonizar y explotar al máximo todos los activos disponibles. La cooperación internacional es una parte esencial del programa Copernicus.
«Continuar apoyando la innovación en los servicios fundamentales y sus plataformas, con vistas a una mayor utilización de datos vinculados (y de manera más general, de macrodatos). El cambio hacia un vehículo de financiación más operativo es muy positivo. No obstante, sigue habiendo argumentos para continuar respaldando el trabajo exploratorio y pensando en el programa de tercera generación, tanto servicios como infraestructura. Por ello, sería de utilidad mantener algún tipo de presupuesto de investigación para esta actividad creativa más arriesgada, quizás a través de Horizonte 2020 y de su sucesor».
Se espera una significativa mejora de las capacidades de vinculación de datos y macrodatos del segmento terrestre integrado. Además, los servicios de Copernicus tienen contratadas actividades de «innovación aplicada» con el fin de hacer frente a necesidades concretas y orientadas de innovación a corto plazo. Asimismo, el programa Copernicus ofrece documentos de orientación a los gestores de programas de investigación de la UE, con el fin de impulsar los respectivos temas de Horizonte 2020 sobre la evolución de la tecnología espacial o la evolución de los servicios de Copernicus.
«Aumentar de manera significativa la asistencia disponible para el desarrollo de aplicaciones derivadas, incluido un acceso sencillo y universal a los satélites de Copernicus y a los datos in situ, centrándose, en particular, en incentivos para las empresas más pequeñas, y garantizar que existen la capacidad y los incentivos para que las instituciones públicas que se encuentran en el centro de los servicios esenciales proporcionen acceso a esos servicios o datos con el fin de posibilitar labores de investigación y desarrollo, creación de prototipos y demostradores».
El desarrollo del sector derivado es un elemento central de las actividades de adhesión al programa. Por distintas razones, es difícil desde el punto de vista legal y, en la mayoría de los casos, ni siquiera efectivo financiar directamente aplicaciones locales o nacionales de observación de la Tierra. Hay financiación disponible para ello, especialmente para las pymes, en diversos programas de Horizonte 2020. Algunas medidas específicas de Horizonte 2020 van dirigidas a usuarios del sector público. Se ha realizado un estudio de textos jurídicos de la UE en diversos ámbitos políticos y está siendo analizado con el fin de identificar las barreras u obstáculos para la participación de los usuarios públicos en Copernicus.
Más allá de esas recomendaciones, el acceso a los datos de referencia de los Estados miembros y a las condiciones de uso relacionadas sigue siendo un obstáculo para una mejor participación. Deben continuar los esfuerzos por crear datos geoespaciales de referencia abiertos de la Unión.