COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 27.5.2016
COM(2016) 316 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Hacer efectivos los beneficios de las políticas ambientales de la UE mediante
la revisión periódica de su aplicación
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Hacer efectivos los beneficios de las políticas ambientales de la UE
mediante la revisión periódica de su aplicación
1.Deficiencias de aplicación y su impacto
Según el informe de la Agencia Europea de Medio Ambiente de 2015 sobre la situación del medio ambiente, la base para mejorar a corto y largo plazo el medio ambiente, la salud de las personas y la prosperidad económica en Europa radica en la plena aplicación de las políticas y una mejor integración del medio ambiente en las políticas sectoriales que más contribuyen a generar presiones e impactos sobre el medio ambiente 1 . La Comisión puso de manifiesto los retos y soluciones para subsanar las deficiencias de aplicación de la legislación ambiental en dos comunicaciones de 2008 2 y 2012 3 , respectivamente.
La naturaleza de las deficiencias de aplicación varía entre los diferentes sectores y Estados miembros. Las deficiencias pueden producirse debido a las normas medioambientales nacionales que aplican la legislación de la UE; en la consecución de los principales objetivos acordados en materia de calidad del aire, calidad del agua y biodiversidad; en la realización de las infraestructuras necesarias de tratamiento de residuos y aguas residuales; en la forma en que las autoridades interactúen con los ciudadanos; en el cumplimiento de salvaguardias, como la realización oportuna de planes ambientales obligatorios (p. ej., planes de gestión de residuos); y en el respeto de un conjunto amplio de normas aplicables sobre el terreno, como la prohibición del vertido de residuos.
Como se señalaba en la comunicación de 2008 sobre la aplicación de la legislación ambiental comunitaria, los problemas que deben abordarse son la insuficiente atención prestada a los plazos y a la exhaustividad, la falta de conocimientos y de sensibilización 4 , la falta de capacidad administrativa, la debilidad de las políticas y prácticas nacionales y regionales y la insuficiencia y el aplazamiento de las inversiones en infraestructuras necesarias para controlar la contaminación 5 .
Los resultados de un estudio de las autoridades nacionales de medio ambiente de 2015 indican la existencia de factores subyacentes comunes, que son el origen del escaso avance en la aplicación 6 . La principal razón subyacente es la falta de capacidad de los organismos administrativos responsables de controlar el cumplimiento de la legislación, incluida la capacidad insuficiente de las organizaciones responsables de la reglamentación medioambiental y de su ejecución, seguida de la escasez de datos, pruebas e información, así como la falta de competencias a nivel local. También se mencionan unos medios de sanción inadecuados y un nivel de multas para los que infringen la ley que no tiene carácter disuasorio.
Otros factores señalados en el estudio que contribuyen a una aplicación inadecuada de la legislación y la política ambiental incluyen: ausencia de coordinación a nivel gubernamental para garantizar la coherencia de las prioridades tanto horizontal (a nivel gubernamental) como verticalmente (entre distintos niveles de la administración, es decir, local, regional, nacional) y una integración insuficiente de las consideraciones medioambientales en diferentes políticas, programas y proyectos.
Las causas profundas de las deficiencias de aplicación deben abordarse de forma global, sistemática y colaborativa, al menos por dos motivos.
En primer lugar, una aplicación deficiente conlleva costes ambientales, económicos y sociales. Por ejemplo, se calcula que los costes del daño sanitario y ambiental debido a los contaminantes atmosféricos de las instalaciones industriales europeas superan los 100 000 millones de euros anuales 7 . Los costes económicos que supone la no aplicación del acervo medioambiental se estimaron en unos 50 000 millones de euros anuales en 2011, incluidos los costes relacionados con los procedimientos legales contra los Estados miembros (procedimientos de infracción) 8 . Eso significa que en la UE se generan unos costes innecesarios superiores a 4 000 millones de euros mensuales, mientras que la experiencia demuestra que es mucho más barato cumplir la legislación que hacer frente posteriormente a los costes económicos y ambientales de la inacción o la acción tardía 9 . La no aplicación de los requisitos ambientales existentes genera unos costes sociales y económicos. Por ejemplo, el cumplimiento efectivo de la política de residuos de la UE de aquí a 2020 podría generar unos 400 000 puestos de trabajo suplementarios y un volumen de negocios anual adicional en las industrias de gestión y reciclado de residuos de 42 000 millones de euros 10 . Del mismo modo, si se aplicara plenamente la legislación existente de la UE sobre el agua y si todas las masas de agua alcanzaran la calificación de «buen estado», los beneficios anuales combinados podrían ser como mínimo de 2 800 millones de euros 11 . El hecho de que existan grandes diferencias en lo que respecta al grado de aplicación entre los Estados miembros también crea barreras al funcionamiento del mercado interior (desigualdad de condiciones de competencia para las empresas).
En segundo lugar, el incumplimiento de los objetivos ambientales de la UE afecta a la credibilidad de las autoridades nacionales y de la UE a los ojos de los ciudadanos. El número significativo de infracciones, peticiones y reclamaciones en el ámbito del medio ambiente 12 y los problemas que genera su tratamiento reflejan el nivel insuficiente de aplicación del acervo ambiental. Si bien debe reconocerse que los órganos jurisdiccionales nacionales y las autoridades medioambientales nacionales, que son los encargados en primera instancia de velar por la aplicación de la legislación de la UE, han realizado esfuerzos para aplicar y hacer cumplir las normas medioambientales, estos no han sido suficientes para subsanar las deficiencias de aplicación. También cabe señalar en este contexto que, aunque algunos Estados miembros y regiones poseen un excelente historial en la aplicación del acervo medioambiental, otros están a la zaga, a veces de manera significativa.
2.Necesidad de un planteamiento estratégico y global
Aunque la aplicación es, en primer lugar, tarea de los propios Estados miembros, la Comisión, como guardiana de los Tratados, desempeña también un papel en el marco de su responsabilidad de supervisar la aplicación de la legislación adoptada por la Unión Europea. Los procedimientos de infracción siguen siendo, en última instancia, un instrumento importante para garantizar la correcta aplicación de las disposiciones legales, y, desde hace varios años, se han emprendido medidas específicas de fomento del cumplimiento dirigidas a los Estados miembros, en particular en ámbitos en los que el grado de aplicación es más deficiente. Este es el caso, entre otros, de los sectores de la gestión del agua y los residuos. Esas medidas específicas siguen siendo fundamentales y se mantendrán, pero deben integrarse en un enfoque sistémico para abordar aspectos transversales, ofrecer una visión global de los logros y retos, y definir la magnitud y el alcance de las prioridades que requieren una atención no solo técnica sino también política.
Un enfoque estratégico y global de esas características —actualmente inexistente— permitiría determinar y abordar las causas profundas de las deficiencias de aplicación en una fase más temprana gracias a una asociación entre los Estados miembros y la Comisión. Sobre la base de ese diagnóstico, la Comisión estaría dispuesta a apoyar los esfuerzos de los Estados miembros con asesoramiento técnico y una ayuda financiera más específica mediante el recurso a los fondos existentes de la UE.
Este enfoque es acorde con el 7º Programa de Acción en materia de Medio Ambiente, que da prioridad a la mejora de la aplicación para facilitar la consecución de sus objetivos y responde también a la necesidad de ofrecer análisis y apoyo adaptados a los Estados miembros y mejorar la comprensión y sensibilización sobre las deficiencias de aplicación 13 .
3.Principios y objetivos de la revisión de la aplicación de la política medioambiental (EIR)
El objetivo general de la iniciativa relativa a la revisión de la aplicación de la política medioambiental (Environmental Implementation Review: EIR, por sus siglas en inglés) es contribuir a la consecución de los objetivos de las políticas y la legislación medioambientales existentes y, al mismo tiempo, garantizar escrupulosamente la igualdad de trato de los Estados miembros. Los objetivos definidos en las actuales normas y políticas acordadas constituyen el conjunto de valores de referencia respecto a los cuales se supervisan los progresos alcanzados en la aplicación.
El proceso EIR debe ser integrador y participativo. Se instará a los Estados miembros a implicar a las partes interesadas, como el sector privado, las organizaciones de la sociedad civil y los niveles de gobernanza pertinentes, para examinar las principales deficiencias de aplicación y sus posibles soluciones.
El proceso EIR será flexible. Se tratará, en primer lugar, de tener en cuenta los problemas nacionales específicos planteados en la evaluación realizada por la Comisión y, en segundo lugar, reconocer plenamente que los Estados miembros pueden elegir la forma y los medios de aplicación, siempre que su actuación dé lugar a la consecución de los objetivos comunes que persiguen el acervo y las políticas medioambientales.
Esta iniciativa se llevará a cabo en sinergia con el trabajo actual sobre la aplicación de la política medioambiental. Los resultados se basarán en la información y los datos ya recabados por la Comisión (incluidos Eurostat y el Centro Común de Investigación), la Agencia Europea de Medio Ambiente, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico, etc., y las fuentes nacionales oficiales. Del mismo modo, en la EIR se integrarán las conclusiones de los diversos controles de adecuación realizados por la Comisión sobre la legislación medioambiental vigente, incluido el relativo a la presentación de información sobre el medio ambiente, y las evaluaciones de impacto de las futuras propuestas legislativas.
Por tanto, la iniciativa EIR será realizada por la Comisión con el fin de:
facilitar una visión sintética y documentada de la situación de cada uno de los Estados miembros respecto a las principales deficiencias de aplicación en materia medioambiental, sobre la base de una serie de parámetros de referencia que reflejen los objetivos políticos existentes y las obligaciones fundamentales definidas en la legislación medioambiental de la UE;
crear la oportunidad de promover un diálogo estructurado con cada Estado miembro sobre los logros y retos a la hora de abordar las deficiencias existentes en la aplicación y sobre las acciones necesarias;
ofrecer apoyo personalizado a los Estados miembros para mejorar la aplicación del acervo y las políticas medioambientales de la UE;
reforzar la cultura de cumplimiento de la UE en el ámbito de las políticas medioambientales;
proporcionar una base documentada para las deliberaciones y debates políticos entre las instituciones de la UE sobre los retos horizontales, las oportunidades y las posibles soluciones para seguir reduciendo las deficiencias de aplicación; determinar y compartir las mejores prácticas y los problemas comunes y hacer el mejor uso posible de la experiencia acumulada en la UE, así como colaborar con el conjunto de partes interesadas en acciones para corregir las deficiencias de aplicación.
4.Ciclo de revisión de la aplicación de la política medioambiental
Como primer paso, cada dos años se elaborarán informes específicos por países, centrándose en cuestiones fundamentales en el ámbito de la legislación y la política medioambientales en cada Estado miembro. La primera parte aborda ámbitos temáticos tales como la economía circular, la eficiencia en el uso de los recursos y la gestión de los residuos; la biodiversidad, la protección marina, la protección del suelo, la infraestructura verde y la estimación del capital natural; la calidad del aire, la calidad y gestión del agua, los productos químicos y las ciudades sostenibles. La segunda parte contempla el marco de apoyo y los instrumentos de aplicación, en particular la calidad de la capacidad administrativa, la garantía del cumplimiento, el acceso efectivo a la justicia y los mecanismos de recurso, el acceso a la información medioambiental, así como los conocimientos y las pruebas; la fiscalidad medioambiental, la eliminación gradual de subvenciones perjudiciales para el medio ambiente, la contratación pública ecológica y las inversiones.
Esos informes pondrán de manifiesto los principales retos y logros de cada Estado miembro en la aplicación del acervo y las políticas medioambientales de la UE y propondrán posibles soluciones. Los informes se basarán en la cooperación bilateral temática existente sobre la aplicación y la integración de la política medioambiental en otros ámbitos políticos, emprendida por la Comisión con cada Estado miembro, y seguirán orientando dicha cooperación. Determinarán el marco para esos diálogos bilaterales por países y para las medidas sectoriales de promoción del cumplimiento establecidas entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate. La Comisión consultará a los Estados miembros antes de finalizar los informes a fin de asegurarse de su exactitud. Una vez aprobados por la Comisión, los informes por países serán objeto de publicación.
El segundo paso, que se basará en lo anterior, consistirá en crear el marco para entablar debates de alto nivel sobre importantes deficiencias de aplicación comunes a varios Estados miembros. Las principales conclusiones de los veintiocho informes específicos por países se resumirán en un documento de acompañamiento que se publicará junto con los informes. En función de la importancia de las conclusiones, la Comisión preparará documentos de reflexión específicos para seguir estudiando con el Consejo determinados temas que son pertinentes para varios Estados miembros y que merecen especial atención y esfuerzo. Esos documentos de reflexión se presentarán al Consejo para intercambiar puntos de vista sobre los enfoques, experiencias y mejores prácticas en ese tipo de cuestiones, en particular cuando tengan efectos transfronterizos sobre el medio ambiente y la competitividad.
La Comisión informará también al Parlamento Europeo sobre sus principales conclusiones horizontales, teniendo debidamente en cuenta su papel de supervisión definido por los Tratados. Asimismo, estará en contacto con el Comité de las Regiones respecto a las mismas conclusiones horizontales esenciales a fin de colaborar con los representantes locales y regionales para dar a conocer determinadas medidas específicas 14 . Los resultados de esos diálogos determinarán el seguimiento de cada ciclo de EIR por parte de la Comisión.
A partir del segundo ciclo, la Comisión informará sobre los progresos realizados en la aplicación, en particular como parte del seguimiento de las conclusiones del ciclo anterior.
5.Beneficios esperados
La iniciativa EIR tiene por objeto mejorar la eficacia y la eficiencia de la aplicación de la política y la legislación medioambientales complementando su ejecución. Una clara ventaja de este enfoque es que permite plantear cuestiones fundamentales y posiblemente soluciones estructurales de manera preventiva y transparente, en algunos casos incluso antes de que expiren los plazos de cumplimiento y se activen las necesidades de ejecución. En la definición del enfoque de la Comisión respecto a la ejecución desempeña un papel fundamental la sensibilización sobre la acción sistemática y la eficacia de los Estados miembros a la hora de abordar las causas profundas de las deficiencias de aplicación de la normativa de la UE. Una mejor aplicación refuerza la confianza de los ciudadanos en la legislación medioambiental de la Unión, aumenta la confianza mutua entre los Estados miembros y establece unas condiciones equitativas para los agentes económicos que operan en el mercado interior 15 . Por otra parte, la mejora de la legislación depende de la mejora de la aplicación: cuanto más contribuyan las normas vigentes a alcanzar los objetivos para los que se adoptaron, menos necesaria resultará una nueva intervención reguladora para revisar las normas existentes o adoptar otras nuevas.
Los Estados miembros tendrán la oportunidad de intercambiar buenas prácticas, así como conocimientos y experiencias para hacer frente a sus propios desafíos ambientales. Los problemas medioambientales comunes estarán claramente identificados y podrán abordarse conjuntamente, cuando proceda. En general, una mejor comprensión contribuye a aumentar la aceptación y el apoyo respecto a los resultados de la EIR. Una visión de conjunto de los esfuerzos realizados por cada Estado miembro puede brindar la posibilidad de aprender unos de otros (inter pares). También debería contribuir a hacer un uso más selectivo de los fondos de la UE, estimular mayores tasas de absorción y destacar las verdaderas necesidades y prioridades de las políticas en materia de inversión inteligente. Por otro lado, los logros obtenidos por los Estados miembros a la hora de abordar los retos a los que se enfrentan, así como los costes o beneficios de las medidas necesarias, serán más visibles para el público y las partes interesadas.
La Comisión tendrá la oportunidad de determinar posibles soluciones sistémicas para los problemas de aplicación en materia medioambiental, sensibilizar en una fase más temprana y reforzar la dimensión preventiva en relación con la aplicación del Derecho de la Unión. De ese modo, los Estados miembros podrán anticipar mejor los problemas que requieran medidas correctoras, en consonancia con los principios de la política de la Unión consagrados en el artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea 16 . El ejercicio EIR ofrecerá también una perspectiva más clara de los retos que deben afrontar las autoridades nacionales al aplicar el Derecho de la Unión, lo que resulta igualmente útil en la revisión o presentación de nueva legislación ambiental. La iniciativa mejorará el uso de datos que ya obran en poder de la Comisión, dado que la iniciativa requiere recopilar y evaluar la información disponible de manera más selectiva y específica por países. Además, los resultados de la iniciativa de supervisión reguladora 17 deberían traducirse en la disponibilidad de mejores datos medioambientales en el futuro. Por último, ofrecerá una visión transversal de los principales problemas en materia de aplicación.
6.Relaciones con otras iniciativas
La EIR pretende integrarse en un conjunto más amplio de actividades e iniciativas sobre la aplicación. Abarca una amplia gama de temas medioambientales, algunos de los cuales generan conocimientos específicos por países que podrían ser pertinentes para el proceso del Semestre Europeo y promover un diálogo más detallado y el intercambio de prácticas sobre temas ambientales específicos relevantes para el programa sobre crecimiento y empleo. Por otra parte, la EIR contribuirá a conocer mejor la calidad de la administración pública como una de las causas de algunas deficiencias de aplicación en materia medioambiental, lo cual es coherente con el análisis más amplio de la calidad administrativa que se lleva a cabo en el marco del Semestre Europeo.
En consonancia con el programa Legislar mejor 18 , esta iniciativa subraya la importancia de aplicar los compromisos políticos y jurídicos existentes. La UE dispone de un marco de política medioambiental bien desarrollado que incluye numerosas directivas y otros objetivos políticos flexibles, cuya aplicación se lleva a cabo generalmente sobre una base sectorial. La EIR tiene por objeto examinar de manera sistémica las cuestiones de aplicación fundamentales de cada Estado miembro en los sectores medioambientales, fomentando así la coherencia política. La EIR contribuirá asimismo a la mejora de la legislación facilitando pruebas sobre cómo funcionan en la práctica los instrumentos existentes, a fin de preparar medidas correctivas.
El proceso EIR está relacionado con el control de adecuación de los informes medioambientales, que persigue la adopción de un enfoque más coherente y coordinado para la notificación de información sobre la aplicación y el cumplimiento. Este objetivo será de gran utilidad para la EIR, ya que proporcionará información pertinente sobre el nivel de aplicación y la «distancia al objetivo» como punto de partida para dialogar y actuar con los Estados miembros. También debe apoyar el enfoque proactivo de la EIR facilitando información sobre el riesgo de incumplimiento en el futuro, lo que permitirá encontrar soluciones a tiempo. El compromiso de los ciudadanos mediante el acceso a la información medioambiental, la participación del público y el acceso a la justicia son imprescindibles para la aplicación de la normativa. También lo es la garantía del cumplimiento, es decir, las acciones combinadas de las autoridades públicas para prevenir infracciones mediante la promoción del cumplimiento y la colaboración con las empresas, detectar dichas infracciones mediante inspecciones y otras formas de supervisión del cumplimiento y responder a ellas mediante el control de la aplicación. El ámbito de aplicación de la EIR abarcará esos temas a fin de garantizar una coherencia plena.
7.Conclusiones y perspectivas
La presente Comunicación establece un proceso que demuestra el compromiso renovado de la Comisión para mejorar la aplicación de la política y la legislación medioambientales. El objetivo es trabajar de manera más transparente e inclusiva para garantizar que las actuales normas y políticas medioambientales permitan alcanzar objetivos importantes para la sociedad de una manera más eficaz y en estrecha coordinación con otros ámbitos políticos pertinentes.
Para ello, la Comisión publicará informes por países que irán mejorando progresivamente. No obstante, la Comisión no puede conseguirlo sola. Ese proceso requiere un compromiso compartido por las instituciones de la UE, los Estados miembros y otros agentes. La preparación de informes bienales específicos por países no supondrá una carga adicional para los Estados miembros y no habrá nuevas obligaciones en materia de presentación de informes. En definitiva, el valor añadido del presente ejercicio y el alcance de los beneficios previstos dependerán del seguimiento que realicen las autoridades nacionales. Para facilitar ese seguimiento, la Comisión seguirá trabajando a nivel técnico en los distintos grupos de trabajo sobre cuestiones sectoriales relacionadas con el agua, los residuos, la naturaleza, el aire o las emisiones industriales.