I.La Cumbre Humanitaria Mundial: reformular la acción humanitaria en un entorno cambiante

a)Introducción

El Secretario General de las Naciones Unidas ha convocado la primera Cumbre Humanitaria Mundial de la historia, que se celebrará en Estambul los días 23 y 24 de mayo de 2016. La Cumbre es una respuesta al aumento sin precedentes del número de personas afectadas por conflictos y catástrofes naturales, con el mayor número de desplazados desde la Segunda Guerra Mundial. La Cumbre representa una oportunidad única para que la comunidad mundial establezca un consenso internacional que reafirme los principios de la ayuda humanitaria y que refuerce la acción a este respecto. Reunirá a los gobiernos, los donantes, las organizaciones ejecutoras 1 , el sector privado y representantes de las poblaciones afectadas que, cuando sea necesario, deberían comprometerse con formas más eficaces de colaborar en pro del objetivo común de salvar vidas y aliviar el sufrimiento. Como consecuencia de ello, la Cumbre influirá y, posiblemente, cambiará incluso el modus operandi humanitario actual para servir mejor a las personas necesitadas.

La Unión Europea (UE) y sus Estados miembros son grandes donantes. Contribuyen conjuntamente de manera fundamental a la «formulación de políticas» con experiencia operativa mundial. Muchas partes interesadas esperan que contribuyan al éxito de la Cumbre. La presente Comunicación, que se basa en el Consenso Europeo sobre la Ayuda Humanitaria 2 , establece los puntos de vista de la Unión sobre la reformulación de la acción humanitaria y propone recomendaciones que debería aprobar la Cumbre. La idea subyacente es construir y reforzar la asociación entre una multitud de agentes. Solo a través de acciones conexas y coordinadas puede responder la comunidad mundial a las crisis y catástrofes multifacéticas y en aumento que exigen ayuda humanitaria.

b)Un panorama humanitario cambiante

Las crisis humanitarias han aumentado en número, complejidad y gravedad a lo largo de los 25 últimos años. En 2014 hubo más de 400 conflictos por motivos políticos, que afectaron a 50 millones de personas. Más de 40 de estos conflictos entrañaron guerra convencional o terrorismo 3 . Muchos tenían origen ideológico y tuvieron dramáticas repercusiones regionales, con efectos en el acceso a la ayuda humanitaria, la protección de las poblaciones afectadas y la seguridad de los trabajadores humanitarios. La falta de voluntad de algunos interlocutores de encontrar respuestas políticas tiene como consecuencia la prolongación de estas crisis, lo que genera necesidades de ayuda humanitaria durante años o incluso décadas.

Las catástrofes naturales (algunas relacionadas con el cambio climático y otras con grandes tendencias como la escasez de agua, la urbanización y la presión demográfica) afectan a 100 millones de personas cada año 4 . Muchas de estas catástrofes se repiten antes de que las poblaciones hayan tenido tiempo de recuperarse.

La fragilidad social y económica impulsa las crisis humanitarias. Desde 1990 se ha incrementado la proporción de personas extremadamente pobres que viven en Estados frágiles, donde los gobiernos no están en condiciones o no están dispuestos a proporcionar servicios básicos o igualdad social. Esto significa que, en la actualidad, más de 250 millones de personas sufren crisis humanitarias o están expuestas a ellas 5 .

Estas tendencias y su interdependencia se han traducido en unos niveles sin precedentes de sufrimiento humano y en necesidades humanitarias de una magnitud nunca vista antes. A mediados de 2015, casi 79 millones de personas de 37 países necesitan ayuda humanitaria, incluidos más de 59 millones de desplazados 6 .

El sistema humanitario se enfrenta a la tarea de hacer más, para más gente y a un mayor coste. Habida cuenta de la magnitud de las crisis y catástrofes actuales, los fondos no alcanzan a cubrir las necesidades humanitarias, a pesar de que las contribuciones de los donantes son mayores que nunca 7 .

Con todo, el panorama humanitario ha cambiado no solo por la multiplicación de las dificultades. También está evolucionando, porque un número mayor y más diverso de agentes contribuye a los esfuerzos humanitarios. Esto aporta recursos suplementarios, pero modifica la manera en que la comunidad humanitaria planifica, coordina y reacciona 8 . Por consiguiente, el sistema coordinado por las Naciones Unidas tiene que adaptarse para seguir siendo pertinente y aportar valor añadido. Pese a los avances derivados de la reforma humanitaria de 2005 y de la agenda transformadora de 2011 9 , el sistema suele estar por debajo de las expectativas en lo relativo al liderazgo, la coordinación y la rendición de cuentas. En primer lugar, ya no puede considerarse que se trata de un pequeño grupo de organizaciones y donantes movidos por «valores occidentales». La Cumbre así debería reconocerlo y aprovechar la diversidad de los agentes humanitarios, reafirmando al mismo tiempo los principios humanitarios y resolviendo las deficiencias de la acción humanitaria.

II.Principales recomendaciones a la Cumbre Humanitaria Mundial

Un amplio abanico de agentes humanitarios ha participado en los preparativos de la Cumbre y compartió sus ideas sobre la mejora de la ayuda humanitaria. La presente Comunicación se basa en estos debates. En ella, se recomienda una asociación mundial para reforzar la solidaridad de la comunidad internacional con las víctimas de conflictos y catástrofes, utilizando los principios humanitarios como punto de partida y abogando por mejoras concretas del sistema humanitario. Las recomendaciones se complementan y están interrelacionadas, y su único propósito es que la comunidad humanitaria colabore para alcanzar sus objetivos comunes de salvar vidas, prevenir las crisis y las catástrofes, y posibilitar la recuperación.

1.Una asociación mundial por una acción humanitaria basada en los principios

`)Reafirmar los valores en los que se basa la ayuda humanitaria y comprometerse con la acción

Los valores de dignidad, integridad y solidaridad son universales. Son centrales para todas las culturas, con independencia de la geografía, la etnia o la religión. Los principios humanitarios de humanidad, neutralidad, imparcialidad e independencia son una expresión concreta de esos valores compartidos 10 . También constituyen una necesidad operativa al contribuir a facilitar el acceso a la asistencia, a proteger a las personas más vulnerables y a garantizar la seguridad de los trabajadores humanitarios.

No obstante, como sigue resultando difícil encontrar soluciones globales a las crisis, cada vez se tienen menos en cuenta estos valores básicos, lo que se refleja en las crecientes violaciones del Derecho humanitario internacional, incluidas las Convenciones de Ginebra universalmente ratificadas, así como en la incapacidad de los Estados y de la comunidad internacional de exigir responsabilidades a los autores de aquellas.

La mayoría de la labor humanitaria se realiza en conflictos en un entorno político frágil y de escaso desarrollo socioeconómico. Resolver los conflictos que provocan sufrimiento humano no es tarea del personal de intervención humanitaria. No obstante, los agentes humanitarios han de entender el entorno socioeconómico y político en el que operan. Aunque es evidente que la ayuda humanitaria no es un instrumento militar, ni político o de pacificación, los agentes humanitarios deben colaborar con otras partes y recabar su atención sobre las atrocidades de las crisis humanitarias, para que puedan tomar las medidas oportunas 11 .

Recomendación:

•La Cumbre ofrece una oportunidad única de un compromiso colectivo renovado que reafirme nuestra responsabilidad común de proteger las vidas humanas y prestar ayuda humanitaria. Se debe reclamar que los agentes correspondientes desplieguen a tal efecto todos los recursos (políticos, humanitarios o de desarrollo). El resultado de la Cumbre debe confirmar los principios básicos comunes: los valores de dignidad, integridad y solidaridad; los principios humanitarios; el cumplimiento de las obligaciones que se derivan del Derecho internacional humanitario, y el compromiso de mantener la labor humanitaria separada de los programas políticos.

a)Garantizar el acceso

La experiencia operativa indica que los principios humanitarios facilitan efectivamente el acceso. El acceso significa sobre todo que las personas puedan beneficiarse de la ayuda, por lo que facilitar el acceso de los agentes humanitarios a las personas afectadas es la premisa fundamental de la ayuda humanitaria.

Sin embargo, la naturaleza de los conflictos se ha traducido en un aumento de los ataques contra el personal humanitario y del robo de recursos. Por consiguiente, muchas regiones afectadas se han convertido en zonas a las que no pueden acudir los trabajadores humanitarios. Como consecuencia de ello, a las poblaciones vulnerables se las priva constantemente el acceso a la ayuda. No debe escatimarse ningún esfuerzo por aumentar la conciencia sobre los valores universales que subyacen a la acción humanitaria, especialmente en los Estados frágiles. El diálogo con las partes implicadas en un conflicto, especialmente con los agentes no estatales, debería volver a centrarse en las necesidades objetivas de las personas afectadas.

Algunos gobiernos de los países de acogida o agentes no estatales obstaculizan el acceso humanitario al imponer restricciones al desplazamiento y obstáculos burocráticos a los trabajadores y los suministros o al no velar por su protección. El trabajo en curso de la Comisión de Derecho Internacional sobre la protección de las personas en caso de desastre debe facilitar orientaciones a este respecto 12 . Al mismo tiempo, las organizaciones ejecutoras evitan a veces estar presentes en zonas difíciles. Además, en algunas situaciones, determinadas medidas antiterroristas de los gobiernos donantes pueden afectar a la labor de los agentes humanitarios, que se enfrentan al dilema de no reaccionar ante las necesidades humanitarias o de exponerse a un procesamiento penal. Como consecuencia de todo ello, la ayuda crucial se presta o puede prestarse de forma desigual.

Recomendaciones:

•Los agentes humanitarios deberían iniciar un diálogo y una defensa más enérgica de intereses con las partes en el conflicto para garantizar el acceso, la protección y la seguridad. Las comunidades locales y, en especial, la sociedad civil a nivel local deben ser alentadas a defender los valores universales subyacentes a la acción humanitaria ante las partes implicadas en un conflicto y dotadas de las condiciones necesarias.

•Los gobiernos deben, en primer lugar, garantizar un entorno estable y seguro para la acción humanitaria. También deben disponer del marco político y jurídico adecuado para facilitar el acceso de la ayuda humanitaria: a) para los equipos de socorro: en lo que se refiere a los privilegios e inmunidades, los requisitos de entrada y de visado, los permisos de trabajo, la libertad de circulación; además de facilitar la acción humanitaria basada en principios en el contexto de las medidas de lucha contra el terrorismo; b) a los equipos y bienes: en lo que se refiere a los requisitos y tarifas de aduanas, la fiscalidad y el transporte.

•Las organizaciones ejecutoras deberían estar más presentes en las zonas remotas y peligrosas para asegurar la cercanía a las poblaciones afectadas. Esto exige protocolos de seguridad rigurosos, pero que permiten actuar; el despliegue de personal cualificado y formado, y la cooperación con quienes tienen acceso.

b)Centrar la respuesta humanitaria en la protección

Las crisis humanitarias vuelven frecuentemente a las poblaciones afectadas vulnerables a la explotación y los malos tratos. El desdén hacia los principios humanitarios y el Derecho internacional humanitario las expone a mayor inseguridad, discriminación, abuso o peligro para sus vidas. Los niños, las mujeres y las jóvenes, las personas de edad avanzada, las personas con discapacidad son, a menudo, las más vulnerables. Conviene subrayar que los Estados tienen la responsabilidad principal de proteger a las personas afectadas por las crisis humanitarias, pero cuando no lo hacen o si ellos mismos cometen violaciones del Derecho internacional humanitario, los agentes humanitarios tienen forzosamente que actuar.

La protección de las personas aún no se ha abordado en la acción humanitaria en la medida en que se debería 13 . Este es el resultado de factores tales como la falta de dirección estratégica, la limitada capacidad, las interpretaciones divergentes de la protección y la incapacidad para comunicarse con las comunidades afectadas en las situaciones de conflicto. Debe hacerse un nuevo llamamiento para centrar la respuesta humanitaria en la protección. Aunque se basen únicamente en las necesidades, las actividades humanitarias deben tener como objetivo garantizar el respeto de los derechos de todas las personas de conformidad con el Derecho internacional humanitario, los derechos humanos y el Derecho de refugiados. Al mismo tiempo, la actuación humanitaria debe apoyar los mecanismos de protección existentes y eficaces, y basarse en la población, sin sustituirlos.

Los agentes humanitarios por sí solos no puede garantizar la protección de los beneficiarios. Deben estrecharse los lazos entre los agentes humanitarios y la comunidad defensora de los derechos humanos. Sin embargo, debe quedar claro que la acción humanitaria debe mantenerse neutral, imparcial e independiente a fin de evitar exponer a la población afectada y a los trabajadores humanitarios a los ataques de las partes en un conflicto, así como al riesgo de denegación de acceso 14 .

Recomendaciones:

•La comunidad humanitaria debe integrar sistemáticamente la protección en la respuesta humanitaria, teniendo en cuenta las vulnerabilidades y las capacidades de los distintos grupos de población en entornos determinados y los peligros a los que se enfrentan. Las organizaciones ejecutoras, a través de mecanismos de coordinación pertinentes (por ejemplo, agrupaciones o equipos humanitarios por países), deben formular estrategias globales de protección que abarquen el análisis, la programación y el seguimiento, además de contar con personal específico que trabaje en la protección.

•Debe intensificarse la cooperación entre las comunidades humanitaria y defensora de los derechos humanos, ambas interesadas en la protección. Sin embargo, el personal humanitario debe seguir estando exento de requisitos de información que puedan poner en peligro su neutralidad, imparcialidad e independencia, o ir en detrimento del acceso.

2.Una asociación mundial por una acción humanitaria eficaz

a)Una asociación mundial en torno a los fundamentos de la eficacia humanitaria

Recomendaciones:

•La comunidad humanitaria debe elaborar un tablero global de eficacia humanitaria para facilitar todo el ciclo de respuesta. Todas las partes interesadas en la respuesta humanitaria deben contribuir a este marco y emplearlo. Este marco podría incluir lo siguiente:

un registro de datos compartidos sobre necesidades, riesgos y vulnerabilidades y acceso;

un inventario de las capacidades disponibles;

una plataforma de análisis conjunto de riesgos y de coordinación de las evaluaciones de necesidades;

una base de datos para el seguimiento completo de todas las dotaciones financieras procedentes de todas las fuentes y de la subcontratación, desde los socios locales hasta los beneficiarios;

marcadores comunes de calidad;

indicadores comunes de resultados;

una evaluación de los resultados y la incidencia, e

investigación.

•Los donantes deben exigir a las organizaciones ejecutoras que coordinen las evaluaciones de las necesidades, teniendo en cuenta el contexto y las capacidades, y utilizando datos desglosados y marcadores de calidad. Los donantes deben utilizar dichas evaluaciones en las decisiones de asignación de la financiación. También deben comprometerse a racionalizar sus mecanismos contractuales y de información, al tiempo que cumplen las obligaciones legales y garantizan la rendición de cuentas ante quienes proceda. Las organizaciones ejecutoras deben informar acerca de la calidad y los resultados.

•Los donantes deben comprometerse a incluir de forma sistemática la rendición de cuentas a las poblaciones afectadas en los programas que financien. Las organizaciones ejecutoras deben fijar criterios sobre la participación de las poblaciones afectadas a lo largo del ciclo de respuesta, incluidos enfoques sensibles para grupos específicos, y crear los mecanismos adecuados.

•Las Naciones Unidas y otras organizaciones ejecutoras representadas en el Comité Permanente entre Organismos (IASC) deben demostrar el pleno desarrollo de la agenda transformadora y su aplicación sistemática posteriormente. Los donantes deben supervisar e incentivar esta ejecución y estudiar en qué ámbitos estaría justificado revisar los métodos o la estructura de los métodos de trabajo humanitario internacional para garantizar resultados.

b)Cooperación con los agentes locales, nacionales y regionales: subsidiariedad y solidaridad

Recomendaciones:

•Las estructuras de coordinación facilitadas nacional e internacionalmente deben contar con todos los agentes participantes en cada respuesta específica. Esto podría llevarse a cabo, por ejemplo, mediante la apertura de las agrupaciones o equipos humanitarios nacionales del IASC. En caso de que no sea posible la cooperación en el marco de los mecanismos de coordinación existentes, la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH) de las Naciones Unidas debe facilitar otros métodos para garantizar la interoperabilidad de los sistemas.

•La respuesta humanitaria debe basarse principalmente en los principios de subsidiariedad y solidaridad. Deben realizarse evaluaciones de riesgos o análisis de fragilidad para todos los países. Debe existir una visión general de la preparación y capacidad de respuesta de los agentes nacionales, regionales, locales e internacionales pertinentes. A nivel internacional, la OCAH podría facilitar la cartografía de todas las partes interesadas.

•La comunidad humanitaria debe elaborar orientaciones sobre escenarios contextualizados que aclaren las funciones de los intervinientes y fijen umbrales de activación de la ayuda internacional. Esto debería ir acompañado de un mecanismo que garantice la disciplina en la aplicación sistemática de los diversos enfoques. La OCAH podría facilitar este proceso en cooperación con las partes pertinentes.

•Los Gobiernos y los donantes deben apoyar la generación de capacidad de los intervinientes locales y estudiar prestarles ayuda durante la respuesta, si procede.

•Las organizaciones regionales deben recibir apoyo de cara a la creación de una red de intercambio de experiencia y ejercicios de formación. Se debe animar a las organizaciones regionales a incluir disposiciones de solidaridad en sus mandatos a fin de prestar asistencia a aquellos de sus miembros que se vean afectados por una catástrofe natural o de origen humano.

c)Cooperación con los donantes, el sector privado, las organizaciones benéficas, las fundaciones y las organizaciones ejecutoras en aras de una financiación humanitaria suficiente y eficaz

Las realizaciones humanitarias deben financiarse adecuadamente. Este aspecto debería abordarse de dos maneras, a saber, velando por el uso más eficiente posible de cada euro de ayuda y ampliando la base de financiación.

La falta de eficacia real o aparente del gasto humanitario puede ir en detrimento tanto del efecto como de la credibilidad de la respuesta humanitaria. Resulta necesario fijar una visión completa y coherente de todas las necesidades, lo que contribuirá a su vez una mayor coordinación de la recabación de fondos y una mejor planificación de las contingencias financieras. El fomento de métodos de prestación de la ayuda innovadores, tales como los planteamientos de distribución de «efectivo» siempre que ello se ajuste al contexto, puede reducir los gastos generales y los costes unitarios y de transacción. Todas estas acciones exigen una estrecha colaboración entre los representantes de los beneficiarios, las organizaciones ejecutoras y los donantes, así como con el sector privado.

Si bien la mejora de la eficiencia de la financiación humanitaria es esencial, está claro que los niveles de financiación actuales no alcanzan a hacer frente a las necesidades humanitarias en todo el mundo. Las crisis de larga duración se ven especialmente afectadas, ya que desaparecen de la conciencia pública, superadas por nuevas situaciones de emergencia.

El sistema ha adolecido de exceso de dependencia de unos pocos donantes. Aunque los donantes que no son miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE y el sector privado, incluidas las organizaciones benéficas y las fundaciones, han sido verdaderos elementos clave en determinadas situaciones de crisis, el sistema todavía no ha encontrado el procedimiento adecuado para hacerlos participar de manera óptima y aprovechar todo su potencial. El sistema debe ser más atractivo para los agentes nuevos y distintos, poniendo de relieve su vital contribución y demostrando el efecto del apoyo que prestan, y facilitando la cooperación sobre el terreno. El sistema internacional debe centrarse en la búsqueda de incentivos para los nuevos agentes, el establecimiento de un diálogo más regular y la determinación de los contextos en que su participación revestiría especial interés.

Recomendaciones:

•La estructura y la eficacia de la acción humanitaria tienen que mejorar. Las organizaciones ejecutoras deben reformar, bajo la dirección del IASC, el sistema de llamamientos para recabar fondos a fin de velar por que se ajuste a una visión completa de las necesidades y los requisitos de financiación, lo que se podría hacer mediante una herramienta de seguimiento en el contexto del tablero arriba propuesto. Lo ideal sería que las distintas organizaciones ejecutoras se fusionaran en este sistema y evitar así hacer llamamientos individuales en situaciones de emergencia humanitaria. Por el contrario, deberían coordinar sus esfuerzos para evitar una competencia indebida a expensas de la eficacia. Al mismo tiempo, los llamamientos deben facilitar la entrega de ayuda de calidad. La presentación de informes sobre estos llamamientos debe abarcar datos tanto sobre las necesidades satisfechas como sobre las no satisfechas.

•Los donantes deben coordinar sistemáticamente sus esfuerzos y evaluar las prácticas en materia de prestaciones de la organización ejecutora para determinar su valor añadido y las posibles eficiencias de costes, sobre la base de normas humanitarias comunes 15 .

•Los donantes y las organizaciones ejecutoras deben aumentar el porcentaje de personas que reciben ayuda en efectivo, teniendo en cuenta cada contexto. Se podría contemplar un objetivo.

•El sistema de las Naciones Unidas y la comunidad de donantes tradicionales deberían entablar un diálogo más estrecho con los donantes no participantes en el CAD, los países de renta media, las organizaciones regionales, el sector privado, las organizaciones benéficas y las fundaciones sobre la financiación de la acción humanitaria. Esto podría llevarse a cabo mediante reuniones periódicas, de carácter formal o informal, en el marco del Grupo de apoyo de donantes de la OCAH 16 o los Principios y Buenas Prácticas en la Donación Humanitaria 17 .

•El sector privado debe recibir incentivos para contribuir a la ayuda humanitaria, por ejemplo, al asumir objetivos de responsabilidad social de las empresas.

d)Cooperación con los agentes del ámbito del desarrollo

Recomendaciones:

•Es necesario un nuevo modelo de cooperación entre el sector humanitario y el de desarrollo. Este modelo debe constar de un análisis conjunto de riesgos y de peligros múltiples y, cuando proceda, una programación y financiación plurianuales, así como de estrategias de salida para los agentes humanitarios. También debe abordar cuestiones tales como la preparación y los refugiados y las poblaciones desplazadas dentro del propio país, sobre todo en situaciones prolongadas.

•Los donantes deben intentar facilitar financiación plurianual más previsible mediante fondos humanitarios y de desarrollo conjuntos, especialmente para las crisis prolongadas.

•Los donantes también deben estudiar la introducción de modificadores de crisis en los programas de desarrollo que permitan reasignar recursos en la respuesta a las crisis, de forma que se pueda adoptar un planteamiento más flexible.

III.Contribución de la UE y próximas etapas

La Cumbre Humanitaria Mundial y el proceso de su preparación generan el impulso político necesario para reforzar la comunidad mundial de solidaridad con las personas afectadas por las crisis y catástrofes humanitarias. Es la ocasión de dirigirse a los terceros países, los ciudadanos europeos y otros interlocutores para hablar de la obligación moral de ayudar a las víctimas de conflictos y catástrofes y de evitar efectos tales como la inestabilidad y los desplazamientos forzosos. La Comisión invita a los Estados miembros y a otros interlocutores a compartir experiencias y a colaborar al efecto.

La Cumbre constituirá un importante hito de cara a una acción humanitaria eficaz y basada en principios y fijará el programa de cara a una serie de cambios en el sistema. Así pues, la aplicación de sus resultados exigirá esfuerzos de la comunidad mundial y de sus distintos agentes. Por lo tanto, los compromisos asumidos en Estambul se deben poder verificar y medir. Sería útil hacer balance de su realización a intervalos periódicos para seguir avanzando.

Tras la Cumbre, la Comisión fijará la contribución específica de la UE para la aplicación de los resultados de la misma. En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto a la presente Comunicación se exponen algunos ejemplos de trabajo ya iniciado dentro de la UE para que la acción humanitaria se ajuste mejor a sus objetivos.