14.8.2015   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 268/33

Ponente:

David CROUGHAN

Coponente:

Carmelo CEDRONE

1.1.

Las normas europeas de gobernanza económica, concebidas en período de crisis, han desempeñado un importante papel en el saneamiento presupuestario, la coordinación de la política económica y, con la introducción del proyecto de evaluación presupuestaria, el fomento de la integración presupuestaria. Sin embargo, para el CESE es motivo de preocupación que el coste haya sido elevado en términos de crecimiento y de empleo y que la Unión Europea haya ido a la zaga del resto de las economías avanzadas a la hora de salir de la crisis económica, lo que refleja un desacierto estratégico en gran parte debido a lo incompleto de la gobernanza económica en una unión económica y monetaria.

1.2.

Las medidas adoptadas en el marco del Semestre Europeo pusieron en marcha un proceso de saneamiento presupuestario y restablecimiento de la credibilidad; pero el enfoque elegido, basado en la promulgación de normas, si bien es idóneo en períodos normales, se ha convertido en parte del problema. Los Estados miembros con más dificultades necesitan más recursos para salir del callejón sin salida de la recesión y garantizar el crecimiento y la creación de empleo y, a partir de ahí, el saneamiento presupuestario.

1.3.

El CESE considera que no puede dejarse que el Banco Central Europeo luche solo contra la actual recesión en la zona del euro. Las medidas expansivas emprendidas por el BCE deben ir acompañadas por unas iniciativas políticas más dinámicas por parte de los Estados miembros que trasciendan el Plan de Inversiones para Europa, anunciado por la Comisión.

1.4.

Las diferencias de competitividad relativa entre los Estados miembros en el marco de la unión económica y monetaria, que anteriormente se habrían equilibrado mediante ajustes al alza y a la baja de la moneda, no pueden resolverse simplemente imponiendo, bajo pena de sanción, recomendaciones y reformas aplicables solo a aquellos juzgados menos competitivos.

1.5.

Deben establecerse urgentemente mecanismos e instrumentos concretos para lograr una coordinación de políticas económicas bien concebida y tendente a la convergencia y la solidaridad. En un primer momento este proceso no debe conllevar una modificación del Tratado; sin embargo, el CESE considera que, a largo plazo, tal modificación será necesaria.

1.6.

En la revisión del MFP en 2016 deberán reforzarse urgentemente las reformas estructurales de interés común para la UE, incluido el reequilibrio macroeconómico, a través de algún mecanismo de carácter presupuestario, como el instrumento de convergencia y competitividad propuesto en el Plan director.

1.7.

El CESE expresa su preocupación por el hecho de que el saldo estructural, que es una variable no constatable y basada en cálculos teóricos de las disparidades en los resultados económicos respectivos, cálculos sujetos a controversia y a revisiones radicales, desempeñe un papel tan fundamental en los componentes preventivo y corrector del procedimiento de déficit excesivo.

1.8.

A la hora de encontrar una solución a los desfases de la relación entre deuda y PIB, el Semestre Europeo suele dar mucha más importancia a la reducción del déficit público anual que a medidas más constructivas destinadas a estimular el crecimiento del PIB. La Comisión no debe limitarse a hacer un seguimiento de la aplicación de las recomendaciones específicas por países (REP), sino llevar a cabo un análisis ex post del efecto de sus recomendaciones para mejorar los resultados económicos, estimular el crecimiento y fomentar la creación de empleo de calidad en el Estado miembro considerado.

1.9.

El Comité acoge con satisfacción el hecho de que las normas del Pacto de estabilidad y crecimiento (PEC) hagan gran hincapié en la flexibilidad: para calcular el déficit presupuestario, la Comisión tomará en consideración determinadas inversiones públicas, pero admitiendo que se trata de una medida limitada y parcial. Una desviación razonable del parámetro de déficit del 3 % debe considerarse, durante un determinado número de años, una excepción temporal y no ser automáticamente objeto de sanciones.

1.10.

El déficit democrático por el cual entidades no elegidas tienen una importante voz en el marco de la gobernanza puede hacer que los interesados terminen por no sentirse implicados y se muestren hostiles al proyecto europeo. La falta de aplicación de las REP podría compensarse mediante una verdadera participación de la sociedad civil y los interlocutores sociales en su elaboración.

1.11.

El Parlamento Europeo debería desempeñar un papel importante en el establecimiento de las prioridades económicas de cada Semestre y en la supervisión parlamentaria de las REP. El proceso del Semestre Europeo debería ser objeto de una mayor publicidad por parte de los Estados miembros y la Comisión para garantizar una mayor concienciación por parte de los ciudadanos.

2.1.

El Semestre Europeo, creado en 2011, venía respaldado por el Pacto de estabilidad y crecimiento (PEC), que entró en vigor el 13 de diciembre de 2011, y que consistía en un nuevo paquete de normas de vigilancia económica y presupuestaria compuesto por cinco reglamentos y una directiva, al que se conoce como «six-pack» (paquete de seis). El 30 de mayo de 2013 se añadieron otros dos reglamentos conocidos como «two-pack», que se proponían reforzar la integración y la convergencia económicas entre los Estados miembros de la zona del euro. La presente revisión analiza los efectos de los siete Reglamentos y el rumbo que debería emprenderse en el futuro. Su ámbito de estudio abarca tres aspectos de la gobernanza económica de la UE: la supervisión presupuestaria (1), los desequilibrios macroeconómicos (2) y la vigilancia y supervisión de los países de la zona del euro con problemas de estabilidad financiera (3).

3.1.1.

El Comité acoge favorablemente el enfoque adoptado por el estudio prospectivo anual sobre el crecimiento 2015, publicado simultáneamente con la revisión de la gobernanza económica, y propugna un semestre racionalizado y reforzado gracias a una simplificación de las diferentes fases y de la observación de los resultados, como recomendaba el dictamen del CESE sobre el estudio prospectivo anual sobre el crecimiento 2014 (4).

3.1.2.

El CESE considera que el semestre desempeña un papel imprescindible en el proceso de convergencia y ajuste y ha abogado por el lanzamiento de una estrategia de comunicación y simplificación en colaboración con la Comisión, el Parlamento Europeo, los Estados miembros y la sociedad civil (5).

3.1.3.

El Comité acoge favorablemente la profundización de la integración presupuestaria que supone el establecimiento de un calendario común para que los Estados miembros presenten y publiquen, con la supervisión de organismos nacionales independientes, los proyectos de plan presupuestario nacional a mediados de octubre de cada año para que la Comisión pueda presentar sus observaciones antes de su adopción final por parte de los Gobiernos. El proceso debe hacerse más democrático y transparente y ser objeto de una mayor publicidad por parte de los Estados miembros y la Comisión para garantizar una mayor concienciación por parte de los ciudadanos. El Comité juzgaría positivamente que la Comisión hiciera un análisis de los cometidos que deben realizar los organismos nacionales independientes y las características que deben reunir.

3.1.4.

El Comité constata que, a partir del proyecto de plan presupuestario de 2015, el menor ajuste presupuestario realizado en dicho año se traducirá en una situación globalmente neutra en la zona del euro. Señala también que, de los siete países que plantean un mayor riesgo de incumplimiento, tres tendrán quizá que hacer frente en marzo a posibles medidas en el marco del procedimiento de déficit excesivo. Este procedimiento requeriría también una mayor transparencia, la celebración de consultas con los Gobiernos nacionales y la sociedad civil, en particular los interlocutores sociales, y el refrendo del Parlamento Europeo.

3.1.5.

En el breve período de la revisión, el Comité considera que la reforma de las normas presupuestarias de la UE de la mano de los reglamentos de supervisión presupuestaria ha desempeñado un papel determinante en la estrategia de saneamiento presupuestario, como demuestra la evolución del déficit de la UE-28, que ha pasado de un 4,5 % del PIB en 2011 al 3 % en 2014.

3.1.6.

Sin embargo, el coste ha sido muy alto para unos resultados limitados, lo que evidencia el fracaso de la política de la UE a la hora de impulsar el crecimiento económico y el empleo. Durante el mismo período, el déficit público de los Estados Unidos bajó de un 10,6 a un 4,9 %; su crecimiento se aceleró, pasando del 1,6 al 2,4 % (frente a la deceleración de la UE, que pasó de un 1,7 a un 1,3 %); el desempleo bajó del 8,9 al 6,2 % (mientras que en la UE aumentó del 9,6 al 10,2 %) y, lo que es igualmente importante, el empleo aumentó en un 6,3 %, mientras que en la UE se estancó en un — 0,1 %.

3.1.7.

El CESE no puede compartir el entusiasmo de la Comisión en el sentido de que los objetivos de déficit estructural en el marco del procedimiento de déficit excesivo permiten determinar unas orientaciones estratégicas más precisas y transparentes. Aunque el Comité reconoce que esta medida, desprovista de las distorsiones del ciclo económico y de medidas presupuestarias excepcionales, permite obtener una perspectiva más transparente, no deja de ser una variable no constatable que se basa en un cálculo teórico y sujeto a controversia de los resultados económicos juzgados insuficientes, un cálculo expuesto a revisiones sustanciales y que en algunos casos podría sugerir políticas erróneas.

3.1.8.

La relación entre deuda y PIB es un elemento importante de la sostenibilidad presupuestaria. Comprende dos componentes: el importe de la deuda y el volumen del PIB; ninguno de los dos puede considerarse sin tener en cuenta su impacto sobre el otro. Un enfoque apresurado consistente en reducir sin más el déficit para así disminuir el nivel de deuda podría tener, si con ello se debilita o se asfixia el PIB, un efecto contraproducente para el objetivo mismo de mejorar la relación entre deuda y PIB.

3.1.9.

El Comité acoge con satisfacción el hecho de que en las normas del PEC se hace gran hincapié en la flexibilidad, lo que permite que la Comisión tenga en cuenta, al determinar el grado de saneamiento de la situación presupuestaria de un Estado miembro: a) las inversiones públicas realizadas en el Plan de Inversiones para Europa; b) las inversiones asociadas a la cofinanciación en el marco de los Fondos Estructurales; c) las reformas con una repercusión a largo plazo en la sostenibilidad de la hacienda pública, y d) las condiciones cíclicas (6). A juicio del CESE, sin embargo, esta es una medida limitada y parcial.

3.1.10.

El CESE advierte que, pese a una mayor colaboración con el Parlamento Europeo y con los parlamentos nacionales a través de misiones in situ y de la supervisión de los proyectos de presupuesto de la zona del euro, el déficit democrático sigue constituyendo el problema central, con unas instituciones de la UE que, en gran parte, no rinden cuentas, pero tienen una influencia decisiva en la toma de decisiones a nivel nacional.

3.1.11.

Si la colaboración es insuficiente (el componente nacional no participa realmente en la toma de decisiones) y ello no se legitima por una obtención de resultados (que los problemas económicos encuentren solución), la consecuencia es una implicación poco entusiasta en los programas económicos y un aumento de la hostilidad con el proyecto europeo, como puede verse en las elecciones europeas (7).

3.1.12.

La Comisión debería efectuar evaluaciones ex post, no solo para verificar la aplicación de sus recomendaciones por los Estados miembros, sino también para comprobar si tales recomendaciones han llevado a la economía por una senda sostenible, no solo en términos de ajuste financiero y presupuestario, sino también de crecimiento económico, desarrollo y creación de empleo de calidad.

3.2.1.

El Comité reconoce y apoya la necesidad de que el PDM, utilizado para observar las principales variables no presupuestarias, identifique posibles tendencias perjudiciales antes de que se establezcan. La crisis ha demostrado sin ningún género de dudas que el PEC ha fracasado al pretender controlar únicamente el equilibrio presupuestario, haciendo caso omiso de las cuestiones de desarrollo y de empleo, o tratándolas solo de manera marginal.

3.2.2.

El Parlamento Europeo debería desempeñar un papel importante en el establecimiento de las prioridades económicas de cada semestre y en la supervisión parlamentaria de las REP (8).

3.2.3.

Al Comité le preocupa en gran manera el enfoque unilateral que se adopta para la corrección de los desequilibrios macroeconómicos. El problema es considerado íntegramente como un problema de nivel nacional; toda la atención se centra en corregir los déficits y celebrar los excedentes. Para realizar un análisis provechoso, los desequilibrios deben evaluarse y observar el impacto de estos en la economía europea en su conjunto.

3.2.4.

A fin de garantizar que el PDM y, por ende, el proyecto de Europa 2020 no se conviertan en una repetición de la fallida Agenda de Lisboa, la Comisión ha de propugnar un método mejor para evaluar la aplicación de las REP y para continuar adelante con el proceso y proponer incentivos a los Estados miembros (flexibilidad, reglas de oro, etc.) antes de recurrir, como último recurso, a las sanciones.

3.2.5.

Contrariamente a la supervisión presupuestaria a corto plazo, que por lo general se plantea resultados a corto plazo fácilmente cuantificables, las recomendaciones estratégicas (que constituyen una parte importante de las REP) suelen traducirse en directrices y objetivos más difusos, como la competitividad, el entorno empresarial, la reforma de los sistemas de seguridad social o el nivel de aplicación de la normativa o la repercusión de esta, todos ellos aspectos más difíciles de cuantificar.

3.2.6.

En la revisión del MFP en 2016 deberán reforzarse urgentemente las reformas estructurales de interés común para la UE, incluido el reequilibrio macroeconómico, a través de algún mecanismo de carácter presupuestario. El CESE considera primordial que se estudie una serie de posibles instrumentos: el instrumento de convergencia y competitividad, que permitiría a las economías con dificultades emprender reformas estructurales urgentes de interés común de la UE, y que se esboza en seis páginas del Plan director para una unión económica y monetaria profunda y auténtica y luego ha constituido el tema central de una Comunicación (9); una relectura del Libro Verde sobre los bonos de estabilidad, que se contempla en el Reglamento (UE) no 1173/2011, actualmente revisado en el presente dictamen; y un proyecto de sistema mínimo de seguridad social que aliviaría las economías más en dificultad.

3.2.7.

La Comisión afirma que las revisiones en profundidad constituyen el núcleo del PDM, cuyas recomendaciones políticas acaban incorporándose en las REP. El CESE apoya esta práctica, que potencialmente puede dar lugar a análisis de gran utilidad, ya que implica la realización de misiones in situ, lo que contribuye a la obtención de un panorama preciso de la economía considerada y tiene además la ventaja de que la Comisión y los responsables de las administraciones financieras nacionales establecen provechosas relaciones de trabajo.

3.2.8.

Como las reformas en el marco del PDM solo muestran sus efectos beneficiosos a más largo plazo, existe el riesgo de que los gobiernos nacionales no los consideren una prioridad y contribuyan a su aplicación solo superficialmente. Cuando se trate de corregir desequilibrios, las REP deben tener siempre presente la consecución del mercado interior.

3.2.9.

El mejor método para garantizar el cumplimiento de las medidas y de valorizar el nivel político y la implicación de los ciudadanos en ellas es promover la participación real de la sociedad civil y de los interlocutores sociales en este ámbito del Semestre Europeo.

3.2.10.

El CESE sugiere que las lecciones sobre el mejor modo para lograr una mayor interacción entre la Comisión y los Estados miembros podrían extraerse de la experiencia de los países que han debido realizar ajustes y en donde la vigilancia ha sido más profunda.

3.2.11.

Un documento de los servicios de la DG ECFIN revela que en el bienio 2012-2013 se llevó a la práctica únicamente un 41 % de las REP, y que a medida que avanzaba el período se produjo un leve deterioro (10), algo que puede convertirse en una señal de alarma. Se impone una evaluación de las razones que explican el desfase que existe entre las recomendaciones y su aplicación.

3.2.12.

El CESE advierte que el enfoque basado en los cuadros de indicadores, que se proyecta hacia el pasado y es una herramienta muy utilizada para justificar revisiones exhaustivas, no sirve siempre para identificar la aparición de desequilibrios que posteriormente podrían desencadenar una crisis. Existe, por lo tanto, el peligro de que los responsables políticos no dispongan de una base sólida para la adopción de medidas efectivas (11), y de que algún elemento estratégico fundamental les pase inadvertido.

3.3.1.

El CESE reconoce la necesidad de apoyar, mediante una supervisión dirigida, los países 1) que experimenten o corran riesgo de experimentar dificultades graves de estabilidad financiera o sostenibilidad de las finanzas públicas, y 2) que soliciten o reciban ayuda financiera de las instituciones de la UE, de otros Estados miembros o del FMI.

3.3.2.

El CESE concuerda plenamente en que, al entrar un Estado miembro en un programa de ajuste macroeconómico, todas las demás obligaciones, incluidas las provenientes del Semestre Europeo, deben suspenderse, y que dicho Estado miembro debe someterse a la supervisión vigente a posteriori del programa.

3.3.3.

Sobre el proceso que tiene lugar durante el período en el que un Estado miembro solicita asistencia financiera no se tiene aún experiencia, ya que el presente Reglamento entró en vigor después de que los cuatro países incluidos en el programa hubieran entrado en el programa de ajuste.

3.3.4.

El CESE pide a la Comisión que lleve a cabo y publique un estudio sobre los resultados de los programas de ajuste en los cuatro países al objeto de, en particular, descubrir si el aparente menor éxito de uno de ellos podría haber seguido un curso más positivo si el enfoque de la Comisión hubiera sido otro.

4.1.

La UE es uno de los mayores y más prósperos bloques económicos del mundo, que hasta ahora ha sobrevivido con un sistema de gobernanza económica disfuncional derivado de la decisión de constituir una unión económica y monetaria dotada de una moneda única y una política monetaria común, pero manteniendo al mismo tiempo políticas económicas y presupuestarias nacionales.

4.2.

El CESE considera que no puede dejarse que el Banco Central Europeo luche solo contra la actual recesión en la zona del euro. Las medidas expansivas emprendidas por el BCE deben ir acompañadas por unas iniciativas políticas más dinámicas por parte de los Estados miembros. El Plan de Inversiones para Europa anunciado por la Comisión es un paso necesario pero insuficiente en la dirección correcta. Sin una mayor integración presupuestaria, el enfoque de coordinación económica del Semestre Europeo, eminentemente nacional, impide que la zona del euro emprenda la senda presupuestaria que le corresponde.

4.3.

La crisis ha evidenciado las profundas deficiencias que amenazan la misma supervivencia del euro. Hizo necesarias importantes reformas de la gobernanza económica que se elaboraron y pusieron en práctica de forma apresurada más a través de acuerdos intergubernamentales que del método compartido. Las diferencias de competitividad relativa entre los Estados miembros en el marco de la unión económica y monetaria, que anteriormente se habrían equilibrado mediante ajustes al alza y a la baja de la moneda, no pueden resolverse simplemente imponiendo, bajo pena de sanción, recomendaciones y reformas aplicables solo a aquellos juzgados menos competitivos.

4.4.

Las medidas adoptadas en el marco del Semestre Europeo pusieron en marcha un proceso de saneamiento presupuestario y restablecimiento de la credibilidad; pero el enfoque elegido, basado en la promulgación de normas, si bien es idóneo en períodos normales, se ha convertido en parte del problema. El CESE considera que la gobernanza económica (especialmente en la zona del euro) ya no puede confiarse únicamente a las normativas, que actualmente están en fase de revisión. Los Estados miembros con más dificultades necesitan más recursos para salir del callejón sin salida de la recesión y garantizar el crecimiento y la creación de empleo y, a partir de ahí, el saneamiento presupuestario.

4.5.

El CESE comparte la preocupación despertada por el informe anual sobre la evolución de la situación social europea, publicado recientemente por la Comisión (12), en el que se afirma que las medidas adoptadas para hacer frente a la crisis han aumentado las tensiones financieras y el nivel de endeudamiento de las familias, y exacerbado la pobreza y la exclusión social; y que el deterioro de la situación social durante un período prolongado de tiempo ha tenido un impacto negativo en la confianza de los ciudadanos en la capacidad de los gobiernos y las instituciones para hacer frente a estos problemas. Los datos que figuran en el informe de la Comisión sobre la calidad del empleo (ocupación inestable, precaria o a tiempo parcial) y sobre el desempleo, especialmente el de los jóvenes, son demoledores.

4.6.

El CESE pide que los indicadores sociales (13) ocupen un lugar más destacado en el cuadro de indicadores y que se utilicen para regular las políticas presupuestarias, empezando por el Semestre, con el fin de evitar que se menoscaben los principios fundamentales de la UE (desarrollo económico armonioso y equilibrado, crecimiento sostenible y respetuoso con el medio ambiente, consecución de una convergencia económica elevada, alto nivel de empleo y protección social, cohesión económica y social, solidaridad entre los Estados miembros), tal y como se estableció en los Tratados de Roma y se consagró posteriormente en los Tratados de Maastricht, Ámsterdam y Lisboa, pero no se tuvo suficientemente en cuenta en el Pacto Presupuestario y en los textos ligados al mismo.

4.7.

Para dar un nuevo significado al concepto de integración entre los Estados miembros, y, en particular, entre los países de la zona del euro, es necesario plantear una gobernanza europea que permita que los países con una deuda mayor y con un crecimiento del PIB nulo o negativo puedan efectuar las inversiones necesarias para que sus sistemas de producción puedan ser de nuevo competitivos y se reactive el desarrollo. Este enfoque debe tener presentes los principios de la cohesión económica y social, consagrados en los Tratados constitutivos de la UE.

4.8.

Una desviación razonable del parámetro de déficit del 3 % por parte de cualquier Estado miembro debe considerarse, durante un determinado número de años, una excepción temporal y no dar automáticamente lugar a sanciones. De acuerdo con este nuevo enfoque de la gobernanza, la Comisión debe examinar atentamente las necesidades adelantadas por los países en crisis, evaluar si el plan de inversión propuesto por el Estado miembro es adecuado y viable a la luz de los compromisos asumidos (estabilidad/convergencia y programas nacionales de reforma) en el Semestre Europeo y aprobarlo, previo refrendo del Parlamento Europeo.

4.9.

Los parámetros utilizados para elaborar los presupuestos e interpretar los datos deben ser uniformes y concordantes y deben aplicarse en todos los países y administraciones a través de un procedimiento transparente, comprensible y conocido de todos. Para ello podría bastar con un único reglamento con unas normas claras y sencillas que garantizaran la participación de la sociedad civil, los interlocutores sociales y los parlamentos nacionales.

4.10.

De acuerdo con este enfoque, el Semestre podría convertirse en la gran oportunidad para que la UEM pueda restablecer la confianza mutua y poner en marcha un proceso igual para todos, tanto en lo relativo a las reformas estructurales (que deben ser acordadas por todos los países de la zona del euro) como a las cuestiones presupuestarias. El marco normativo debe evolucionar hacia un nuevo presupuesto para la zona del euro que pondría a prueba un procedimiento de desarrollo común dotado de la máxima transparencia y veracidad y siempre atento a la opinión pública europea.