15.1.2015   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 12/87

Ponente:

Jan Simons

1.1

Europa goza de una posición muy favorable que le permite aprovechar las ventajas de la industria en expansión de los sistemas de aeronaves pilotadas de forma remota (RPAS), lo que fomenta el empleo y afianza el papel de Europa como centro de conocimientos en materia de tecnología y desarrollo. La financiación europea que ya existe para las pymes podría estimular aún más el desarrollo de la industria de los RPAS.

1.2

Los términos RPAS y UAV (vehículo aéreo no tripulado) se ajustan a la normativa internacional de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). La OACI no utiliza el término «dron», pero esta denominación ya se ha establecido en el lenguaje popular. Con el fin de evitar la confusión jurídica, también en lo que se refiere a la responsabilidad y los seguros, es recomendable que en el contexto europeo se procure utilizar la terminología de la OACI.

1.3

Nadie pone en duda la necesidad de integrar plenamente los RPAS en las modalidades existentes de aviación, incluido el reconocimiento e identificación de cada aeronave. A esto contribuye, especialmente en Europa, el creciente interés por las aplicaciones comerciales de RPAS de pequeño tamaño (menos de 150 kilos).

1.4

En particular, la explotación comercial de RPAS más pequeños hará que sea necesario realizar ajustes adicionales (por ejemplo, una delimitación más precisa de la responsabilidad hacia terceros, introducción de categorías más ligeras de RPAS por debajo de los 500 kilos, adaptación de los niveles de riesgo asociado con las características de vuelo de RPAS muy pequeños, etc.).

1.5

Una de las condiciones básicas para el uso de RPAS de pequeño tamaño es la existencia de normas armonizadas, en particular para los operadores de RPAS, en materia de seguridad y formación, además de normas y disposiciones adecuadas en materia de privacidad, protección de datos, responsabilidad y seguros. Esto exige normas nuevas o más estrictas que sean de aplicación para uso tanto comercial como privado y que, por ejemplo, permitan identificar RPAS más pequeños, ofrezcan protección contra la piratería informática y eviten que terceros se hagan con el control. El Comité recomienda que la Comisión asuma un papel proactivo.

1.6

El Comité respalda plenamente la finalidad de la Comunicación (1) objeto de examen, que consiste en crear en la Unión Europea un excelente clima de inversión para las actividades tanto de producción como de operación de los RPAS. Asimismo, destaca los efectos positivos sobre el empleo directo e indirecto y el correspondiente incremento general de la productividad.

1.7

Por lo que se refiere al futuro, es preciso que en Europa se coordinen los avances civiles y militares en este ámbito y se haga uso de las sinergias cuando sea posible.

1.8

Es necesario tener una visión lo más precisa posible del tráfico aéreo de los RPAS en relación con todas las aeronaves que ya están en circulación. Para lograr este objetivo deben utilizarse los medios adecuados.

2.1

Desde hace muchos años los RPAS son de uso generalizado, tanto militar como civil, pero solo recientemente ha cobrado impulso un debate más sustancial sobre sus aplicaciones comerciales y su integración en el resto del tráfico aéreo civil, así como sobre aspectos relacionados con la seguridad como la legislación, la certificación y la formación, y otras cuestiones relativas a la privacidad, la responsabilidad y los seguros. El uso puede provocar que la sociedad dé un giro hasta cierto punto comparable con el de internet: aunque procedente de la esfera militar, este sistema se adaptó y democratizó, transformó muchas profesiones y creó otras nuevas.

2.2

La utilización de RPAS civiles, en particular, se ha incrementado de forma exponencial, tanto en cantidad, tamaño y peso como en la diversidad de usos, cuyo número sigue aumentando. Hasta ahora se han determinado cinco grandes mercados: ocio, información y medios de comunicación, control e inspección (electricidad, oleoductos y gasoductos, instalaciones industriales), ciencias de la Tierra (agricultura, medio ambiente) y seguridad civil (búsqueda y rescate, contaminación, actividades policiales, control de multitudes, etc.).

2.3

La disponibilidad de RPAS menos costosos, muy flexibles y menos invasivos asumirá solo parcialmente el papel de las aeronaves tripuladas y, en particular, de los helicópteros. Con todo, la mayor utilidad de los RPAS vendrá dada por los muchos y nuevos usos que pueden proporcionar instrumentos de pequeño tamaño, muy polivalentes y económicos que se desplazan por el aire. Esto generará nuevas aplicaciones, lo que incidirá en el empleo directo e indirecto y tendrá efectos en la economía general, como el incremento de la productividad.

2.4

Ya no se plantea la cuestión de si es posible, sino de cómo y cuándo tendrá lugar la integración de los RPAS en las modalidades existentes de aviación. A esto contribuye, en particular en Europa, el creciente interés por las aplicaciones comerciales de los RPAS de pequeño tamaño (menos de 150 kilos).

2.5

Por lo tanto, a su debido tiempo, se deberá prestar atención a estos elementos al plantear la integración de los RPAS tanto en el contexto europeo como en el marco de la OACI. Además de la armonización de la normativa pertinente, los problemas de seguridad y privacidad desempeñarán un papel crucial en la aceptación pública de los RPAS en Europa y fuera de sus fronteras.

2.6

La Comunicación de la Comisión (2) ofrece una buena visión, muy exhaustiva, de los problemas existentes, así como del statu quo del uso en Europa de RPAS más pequeños y de las iniciativas regulatorias de la Comisión previstas.

3.1

Se estima que hacia 2050 la aviación civil dispondrá de muchos tipos diferentes de aeronaves en diversos formatos. Algunas de esas aeronaves estarán tripuladas, otras no. Por lo tanto, es importante establecer un mercado europeo para los RPAS, también conocidos como «drones». Los drones forman parte de una categoría más amplia de sistemas aéreos no tripulados (UAS), que se pueden programar para volar autónomamente. Por el contrario, los RPAS son controlados a distancia por un piloto.

3.2

Esta tecnología ha madurado rápidamente y ahora puede utilizarse también fuera del contexto militar. Por consiguiente, los RPAS deberían poder volar en el espacio aéreo abierto y formar así parte habitual del tráfico aéreo civil. Hasta el momento, la tecnología se ha utilizado, por ejemplo, para realizar fotografías o vigilar infraestructuras, pero en el futuro también podría utilizarse para transportar personas o mercancías.

3.3

En la Comunicación queda reflejada la postura de la Comisión sobre la manera en que los RPAS pueden integrarse en un marco político a escala europea y sobre el modo en que puede desarrollarse este mercado para que el interés general siga estando protegido. La normativa y las actividades de I+D deberán basarse en iniciativas procedentes de una serie de actores, en particular:

3.4

La seguridad operacional es una prioridad de la política europea de aviación. La normativa actual obstaculiza el desarrollo de un mercado europeo, ya que las autorizaciones nacionales no gozan de reconocimiento mutuo por parte de los Estados miembros y, por consiguiente, de toda Europa. El marco reglamentario debe tener en cuenta la amplia variedad de aeronaves y tendrá que centrarse en primer lugar en las tecnologías ya maduras. De forma progresiva pueden introducirse normas más detalladas, lo que finalmente permitirá llevar a cabo operaciones de RPAS más complejas.

3.5

Aún no se dispone de cierto número de tecnologías que son necesarias para la integración segura de los RPAS. Por lo tanto, los esfuerzos de las distintas autoridades en materia de I+D deberán centrarse en el desarrollo adicional de dichas tecnologías. Se trata, en particular, de cuestiones de mando y control, tecnologías de detección y evasión, protección contra diferentes formas de ataque, procedimientos de emergencia transparentes y armonizados, capacidades de decisión para asegurar un comportamiento de vuelo previsible y factores humanos.

3.6

Por supuesto, es asimismo importante que se implanten garantías de seguridad de los datos transferidos desde los RPAS y hacia ellos. También se requiere que se puedan transferir de forma segura los datos que los distintos operadores intercambian para garantizar el buen funcionamiento del sistema.

3.7

Las operaciones llevadas a cabo por los RPAS no pueden conducir a violaciones de los derechos fundamentales, como el derecho a la privacidad. Si es imprescindible recoger datos, deben respetarse las normas en materia de protección de datos según lo establecido en la Directiva 95/46/CE sobre protección de datos o en la Decisión marco 2008/977. La apertura del mercado de los RPAS implica, por lo tanto, que deberán evaluarse medidas destinadas a garantizar los derechos fundamentales.

3.8

Dado que siempre se producirán accidentes, es igualmente imprescindible considerar la cuestión de los seguros y las indemnizaciones. La Comisión examinará si es necesario modificar las actuales disposiciones. También prestará apoyo al naciente mercado de los RPAS y estimulará la competitividad de las empresas que operan en este ámbito, entre las que se cuentan muchas pymes y empresas emergentes.

4.1

Si bien los RPAS civiles y militares se utilizan desde hace tiempo y su uso ha experimentado un fuerte crecimiento sobre todo en los últimos años, solo muy recientemente ha cobrado impulso el debate sobre normativa y supervisión internacional y nacional.

4.2

La terminología actual que se utiliza para referirse a las aeronaves civiles o militares no tripuladas es variada: dron, vehículo aéreo no tripulado (UAV), sistema aéreo no tripulado (UAS), sistema de aeronave pilotada de forma remota (RPAS) o aeronave pilotada de forma remota (RPA). Estas descripciones no siempre muestran con claridad las características específicas de los diversos aparatos y sistemas. La palabra «dron» tiene origen militar pero en ocasiones se usa también en el ámbito civil.

4.3

Los términos RPAS y RPA se centran en las normas de la OACI (Organización de Aviación Civil Internacional), en consonancia con la normativa vigente en materia de aeronaves tripuladas. El manual de la OACI sobre los RPAS se refiere a las RPA como a un tipo determinado de aeronaves no tripuladas. Todos los tipos de aeronaves civiles no tripuladas entran dentro de lo dispuesto en el artículo 8 del Convenio de Chicago (3). La OACI no utiliza el término «dron». Con el fin de evitar la confusión, también en lo que se refiere a la responsabilidad y los seguros, es recomendable que en el contexto europeo se procure utilizar la terminología de la OACI.

4.4

En consonancia con la Comunicación de la Comisión, en este proyecto de dictamen el término UAV se utiliza para un vehículo aéreo no tripulado que funciona de modo autónomo. Un RPAS es un vehículo aéreo pilotado de forma remota. En el lenguaje popular ya se ha establecido el término «drones» para todos los tipos. No obstante, a fin de evitar la confusión jurídica, parece más adecuado utilizar la terminología formal que aparece en la normativa.

4.5

La hoja de ruta europea en materia de RPAS (4) describe la evolución e integración de los RPAS civiles en un espacio aéreo común en un plazo de quince años. La hoja de ruta describe tres pilares específicos: (1) investigación y desarrollo; (2) normativa en materia de seguridad operacional, armonización de las normas técnicas y medidas adicionales, tales como la privacidad y la protección de datos; (3) seguros y responsabilidad. Las propuestas relativas a la creación de un espacio aéreo común en el que participen RPAS civiles se centran en el año 2016 y los años posteriores.

4.6

Al mismo tiempo, la OACI ha comenzado a poner en práctica la normativa largamente esperada para la integración de vehículos aéreos no tripulados (UAV). En 2011 el Grupo de estudio de la OACI sobre UAS elaboró una circular (328) sobre los UAS (sistemas de aeronaves no tripuladas) y propuso enmiendas a los anexos 2, 7 y 13 del Convenio de Chicago sobre la utilización de RPAS en la aviación civil internacional. Se espera que en el transcurso de 2014 se publique un nuevo manual sobre los RPAS, que tratará cuestiones como los requisitos de los certificados de aeronavegabilidad, la aprobación operacional de los RPAS, la certificación de los operadores y las nuevas condiciones de aeronavegabilidad, mantenimiento y operación.

4.7

La OACI tiene la intención de introducir en el período 2016-2018 SARP (standards and recommended practices, normas y prácticas recomendadas) y PAN (procedures for air navigation, procedimientos de navegación aérea) para los RPAS en materia de aeronaves, usuarios, patentes, detección y evasión, comunicaciones y normas de control del tráfico aéreo. Según indica el Grupo de estudio sobre UAS, en 2018 la OACI habrá publicado la totalidad de la normativa sobre los RPAS.

4.8

Los debates sobre la normativa tienen lugar tanto en el seno de la OACI como a escala europea; un papel importante lo desempeñan las discusiones mantenidas en el marco de JARUS (Autoridades Conjuntas de Regulación de los Sistemas Aéreos No Tripulados), un grupo internacional de expertos de las autoridades nacionales de aviación civil y de los organismos encargados de la seguridad de la aviación regional. Debería prestarse especial atención a la seguridad y las medidas contra el uso delictivo de los sistemas grandes o pequeños.

4.9

Al tratar de los RPAS es conveniente prestar atención tanto a los aspectos generales de las aeronaves de gran tamaño pilotadas de forma remota como a la variante que crece más rápido en Europa: los RPAS de pequeño tamaño. Además de las funciones de policía, gestión de emergencias y operaciones de búsqueda, que pueden considerarse de carácter más público, se ha incrementado de manera espectacular la utilización comercial de sistemas (muy) pequeños destinados a la observación, la fotografía, la supervisión y el control a escala nacional. Por consiguiente, es importante crear un mercado europeo para este uso de los RPAS.

4.10

La protección de los derechos fundamentales, como la privacidad de imágenes y datos, que ya representaba un problema en relación con aeronaves y helicópteros tripulados, se agrava ahora especialmente por la utilización de RPAS pequeños, lo que hace necesario consolidar y gestionar la protección de los datos personales y comerciales y la privacidad y respetar los derechos fundamentales. Sigue siendo necesario contar con normas adecuadas. En conexión con la adopción gradual y el proceso de aprendizaje correspondiente, también pueden desempeñar un papel importante las normas temporales y un «código de buena conducta» o una «carta de privacidad» para las empresas.

5.1.1

El Comité constata con satisfacción que la Comisión tiene igualmente en cuenta los intereses comerciales de los operadores de RPAS de pequeño tamaño. Europa goza de una posición muy favorable que le permite aprovechar las ventajas de una industria en expansión en el ámbito de los RPAS. Un sólido sector de RPAS fomenta el empleo y afianza el papel de Europa como centro de conocimientos en materia de tecnología y desarrollo.

5.1.2

La fragmentación del sector y la probabilidad de consolidación implican que solo las empresas más innovadoras y aquellas que dispongan de mayor capacidad económica o reciban el apoyo de grandes consorcios saldrán victoriosas de la competición. Por lo tanto, es importante que a esas empresas se les ofrezcan recursos, visibilidad y estabilidad normativa para hacer frente a los retos y aprovechar el potencial de desarrollo de este sector. Las capacidades para innovar y realizar actividades de I+D propiciadas por la posibilidad de acceder a la financiación encabezan la lista de los recursos necesarios. También es importante facilitar a las empresas mencionadas la utilización de instrumentos jurídicos y normativos. Podría ser útil tomar las medidas necesarias para que varios operadores se presten servicios mutuos.

5.1.3

A fin de aprovechar las oportunidades que ofrece el mercado único europeo, los reguladores deben hacer frente al reto de establecer un marco legal claro pero a la vez flexible, que allane el camino a la inversión en nuevas tecnologías y aplicaciones de los RPAS, como las impresoras 3D y el internet industrial. En este contexto, la financiación europea que ya existe para las pymes podría estimular aún más el desarrollo de la industria de los RPAS. Del mismo modo, el actual programa de la Empresa Común SESAR proporciona una excelente plataforma para ofrecer más financiación a la investigación y el desarrollo (I+D) sobre una mayor integración de los RPAS. Los programas SESAR 2020 y Horizonte 2020 deberán reflejar esa particularidad adecuadamente.

5.1.4

Por una parte, los fabricantes que actualmente producen pequeñas cantidades tendrán que empezar a producir cantidades más elevadas, lo que significa que deberán adaptar sus medios de producción. Esa adaptación no debe hacerse a expensas de la alta calidad de sus productos y tiene que ir acompañada de un mayor desarrollo de su enfoque comercial. Por el contrario, para otros tipos la innovación y las soluciones a medida estimulan la creación y el crecimiento de las empresas, en particular de las pymes.

5.1.5

La evolución prevista del uso civil de drones producirá importantes cambios. A fin de evitar la pérdida de puestos de trabajo y apoyar la aparición de nuevas profesiones, es necesario prever lo que estos procesos significarán en términos de empleo. Para ello, todos los interlocutores sociales deberán participar desde el inicio. Es necesario llevar a cabo análisis y estudios piloto sobre estos aspectos, incluida la posibilidad de poner en práctica soluciones sostenibles y respetuosas con el medio ambiente y de combatir la contaminación electrónica. La educación y la formación deberán anticipar estos cambios de manera eficiente.

5.1.6

Los intereses comerciales de la industria de los RPAS se beneficiarán de un enfoque proactivo por parte de la Unión Europea durante las negociaciones de la UIT sobre asignación de frecuencias, así como de las acciones de la UE destinadas a impedir la competencia desleal por parte de terceros. En particular, esto reviste gran importancia en el contexto de las actuales negociaciones sobre libre comercio con EE. UU.

5.2.1

Una condición básica para la utilización de los RPAS es una normativa adecuada, ya sea existente o nueva, que defina las responsabilidades del operador y del usuario de RPAS con respecto a terceros. Existe consenso sobre el hecho de que la responsabilidad hacia terceros en el caso de los RPAS debe basarse en las disposiciones pertinentes para las aeronaves tripuladas.

5.2.2

Formación de pilotos: en función de las condiciones en que se utilizan los RPAS civiles, pueden surgir riesgos, en ocasiones importantes, tanto para los usuarios como para las posibles víctimas, y pueden producirse daños materiales. Para optimizar las condiciones de uso, es imprescindible establecer, con la cooperación de las autoridades reguladoras y los organismos profesionales de RPAS civiles u organizaciones similares, un marco reglamentario que defina los requisitos de formación de los pilotos y operadores que controlen aeronaves de forma remota, así como para la concesión de licencias. De este modo se reducirá la incertidumbre por lo que se refiere a los aspectos de seguros y responsabilidad legal.

5.2.3

Es plausible, también por el alto grado de automatización, que el operador de un RPAS sea considerado directamente responsable. El actual régimen de responsabilidad de las compañías y operadores aéreos se rige por el Reglamento (CE) no 785/2004, además de otras normativas. Este Reglamento no tiene en cuenta los aspectos particulares de responsabilidad y seguros en el caso de los RPAS.

5.2.4

En particular, la explotación comercial de RPAS más pequeños hará que sea necesario realizar ajustes adicionales (por ejemplo, una delimitación más precisa de la responsabilidad hacia terceros, introducción de categorías más ligeras de RPAS por debajo de los 500 kilos, adaptación de los niveles de riesgo asociado con las características de vuelo de RPAS muy pequeños, etc.).

5.2.5

Es posible contratar seguros para los RPAS, pero la mayoría de las misiones llevadas a cabo por RPAS las realizan aeronaves estatales, por lo que la demanda es reducida. El cálculo de las primas se basa normalmente en los vuelos tripulados (peso en el despegue). También este sistema debe adaptarse a los RPAS de menor tamaño.

5.3.1

El uso comercial de RPAS más pequeños (menos de 150 kilos), que permiten almacenar mucha información e imágenes, debe ir acompañado desde el principio por claras garantías para la protección de la vida privada. Entre otras cosas, se podría proponer bloquear las imágenes o conectar y desconectar las cámaras, así como proteger la información visual o de otro tipo. Existe una clara necesidad de normas nuevas o más estrictas que sean de aplicación para el uso tanto comercial como privado y que, por ejemplo, permitan identificar los RPAS pequeños, ofrezcan protección contra la piratería informática y eviten que terceros se hagan con el control.

5.3.2

En la actualidad las propuestas de adaptación de la normativa de la UE vigente en materia de protección de datos personales se encuentran en una fase avanzada de negociación. En esas propuestas se clarifican, entre otras cosas, las responsabilidades y obligaciones de los fabricantes y usuarios de los RPAS. Está justificado esperar un enfoque proactivo por parte de la Comisión, sobre todo a la luz de la cuestión de si tales normas deberían elaborarse y aplicarse a escala europea o nacional.

5.4.1

La utilización civil y militar del espacio aéreo por parte de vehículos tripulados y no tripulados y las normas de seguridad correspondientes representarán una carga mayor para los servicios de tráfico aéreo. Por consiguiente, se apoya la intención de la Comisión de adoptar iniciativas al respecto, así como la cooperación entre los ámbitos civil y militar, de modo que se puedan ensayar aplicaciones e innovaciones comerciales y se haga uso de las sinergias cuando sea posible. Asimismo, es indudable que también deberán tenerse en cuenta las prioridades regulatorias y la relación entre la legislación internacional y la europea.