COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES relativa al «CUARTO PAQUETE FERROVIARIO: COMPLETAR EL ESPACIO FERROVIARIO EUROPEO ÚNICO PARA FOMENTAR LA COMPETITIVIDAD Y EL CRECIMIENTO EUROPEOS» /* COM/2013/025 final */
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL
PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL
COMITÉ DE LAS REGIONES relativa al
«CUARTO PAQUETE FERROVIARIO: COMPLETAR EL ESPACIO FERROVIARIO EUROPEO ÚNICO
PARA FOMENTAR LA COMPETITIVIDAD Y EL CRECIMIENTO EUROPEOS» (Texto pertinente a efectos del EEE) 1. INTRODUCCIÓN El Libro
Blanco del Transporte de 2011[1]
puso de manifiesto la idea de establecer un Espacio Ferroviario Europeo Único y
expuso el planteamiento de la Comisión para garantizar la competitividad del
transporte de la UE a largo plazo, al tiempo que abordaba las previsiones de
crecimiento, la seguridad del abastecimiento de combustible y la
descarbonización. Un aspecto importante de la política es el de potenciar el
papel del ferrocarril, dado lo difícil que resulta reducir la dependencia del
petróleo en otros sectores. Sin embargo, esto solo puede conseguirse si el
ferrocarril ofrece servicios eficientes y atractivos y si eliminamos los fallos
de la reglamentación y del mercado, los obstáculos a la incorporación al
mercado y los onerosos procedimientos administrativos que dificultan la
eficiencia y la competitividad. La industria
ferroviaria europea tiene un volumen de negocios de
73 000 millones EUR[2]
y da trabajo a ochocientas mil personas[3].
Las autoridades públicas invierten cada año sumas considerables en el sector
ferroviario. En 2009, las administraciones pagaron
20 000 millones EUR en obligaciones de servicio público y
26 000 millones EUR en inversiones públicas para infraestructuras[4]. En la
mayoría de los Estados miembros de la UE, los pagos públicos han aumentado
sustancialmente, mientras que el crecimiento en viajeros-kilómetro ha sido más
moderado. Los viajeros-kilómetro aumentaron globalmente un 4,3 % entre
2005 y 2010[5].
La inversión sustancial del sector público, en particular en los nuevos Estados
miembros de la UE, donde los pagos de subvenciones se han duplicado con creces en
seis años, no ha servido por sí misma para asegurar un incremento equivalente
de la demanda ferroviaria. Esto se debe, en parte, a la incapacidad para
controlar las ineficiencias operativas causadas por la falta de incentivos
competitivos apropiados. Aún así, en algunos Estados miembros se concede la
financiación pública directamente, sin licitaciones competitivas. Es
imperiosamente necesario que aumente la eficiencia, en pos de un crecimiento
sostenible y en interés del bolsillo público. A pesar de
los avances positivos en algunos mercados, la cuota modal del transporte
ferroviario de mercancías ha disminuido del 11,5 % al 10,2 % desde
2000[6]. Durante el mismo
período, el transporte ferroviario de pasajeros dentro de la UE se ha mantenido
bastante constante, en torno al 6 %. La evolución de los segmentos
nacionales del mercado ferroviario ha sido irregular entre los Estados
miembros, yendo desde un declive superior al 10 % en Hungría a un
incremento de más del 20 % en Suecia, entre 2005 y 2010[7]. Y ello no obstante
la introducción durante ese período de unos 6 000 km de vía de línea
de alta velocidad[8].
Las redes de alta velocidad han ganado cuota de mercado frente al transporte
aéreo, convirtiéndose en la opción preferida de los viajeros en determinadas
rutas, lo que ha permitido al ferrocarril competir con mayor eficiencia en
muchas rutas. Se espera que, entre 2020 y 2035, el tren de alta velocidad
registre un incremento de la demanda mayor que cualquier otro medio de
transporte[9],
lo cual ofrecerá unas oportunidades significativas de crecimiento, inversión y
empleo que el presente paquete pretende desarrollar. La última
encuesta del Eurobarómetro[10]
sugiere que solo el 6 % de los europeos utiliza el tren por lo menos una
vez a la semana[11].
Entre treinta mercados de servicios, los consumidores[12] sitúan a los
servicios ferroviarios en el puesto veintisiete, con unos resultados
especialmente malos en cuanto a comparabilidad y satisfacción. Este mercado
ocupa el segundo puesto en número de problemas, con divergencias muy marcadas
en el conjunto de la UE. Los consumidores no creen que esos problemas puedan
resolverse de forma satisfactoria. Desde mediados de los noventa, en algunas
partes de la UE (en particular los Estados miembros relativamente nuevos) la
infrainversión ha generado un círculo vicioso de declive, con un deterioro de
la infraestructura y el material rodante que resta atractivo al ferrocarril,
sobre todo debido al gran crecimiento del número de coches en propiedad merced
a un mayor poder adquisitivo. Los coches tienen una gran cuota de transporte
urbano, y el 59 % de los europeos no utiliza jamás el suburbano. En este
contexto, y teniendo en cuenta que la Europa de los Veintisiete tiene un índice
de urbanización del 75 %, el transporte ferroviario de pasajeros suburbano
y regional posee un enorme potencial de desarrollo del mercado, especialmente a
la vista de los crecientes atascos en las carreteras[13]. 2. ¿EN QUÉ PUNTO NOS
ENCONTRAMOS? Con el
objetivo de establecer un mercado interior del ferrocarril y, por ende, un
sector más eficiente y orientado al cliente, la legislación temprana de la UE
estableció los principios básicos que guían la mejora de la eficiencia
ferroviaria a través de la apertura progresiva del mercado, el establecimiento
de empresas ferroviarias y administradores de infraestructuras independientes y
la separación de las cuentas entre aquellas y estos. Desde 2000, estos
principios se han ido haciendo realidad progresivamente, y a ello ha
contribuido no poco la adopción de tres paquetes sucesivos de actos
legislativos de la UE. Sin embargo, la cuota modal del ferrocarril ha seguido
siendo moderada, en parte debido a cuestiones de adecuación (por ejemplo, el
tren no resulta práctico para muchos desplazamientos urbanos de corta
distancia, por ejemplo al supermercado), pero también a causa de los obstáculos
a la incorporación al mercado, que dificultan la competencia y la innovación. En 2012,
partes de esa legislación fueron simplificadas, consolidadas y reforzadas por
medio de la Directiva 2012/34/UE, por la que se establece un espacio
ferroviario europeo único[14],
que afianzó las disposiciones existentes sobre competencia, supervisión
reguladora y arquitectura financiera del sector ferroviario. Dicha Directiva
intensifica el poder de los organismos reguladores nacionales, mejora el marco
para la inversión en ferrocarriles y garantiza un acceso justo a la
infraestructura ferroviaria y los servicios relacionados con los ferrocarriles.
Entró en vigor el 15 de diciembre de 2012 y el plazo para su transposición
finaliza a mediados de 2015. Paralelamente
a la apertura del mercado, otras medidas de la UE han mejorado la
interoperabilidad y la seguridad de las redes nacionales. La adopción de un
enfoque más europeo del ferrocarril tiene como finalidad facilitar los
desplazamientos transfronterizos para que el tren explote su ventaja
competitiva en distancias más largas y establecer un mercado único para los
proveedores de equipos ferroviarios a costes más bajos. Por ejemplo, la
iniciativa Shift2Rail[15]
contribuiría a desarrollar el ferrocarril como medio de transporte promoviendo
innovaciones significativas en el material rodante de pasajeros, el transporte
de mercancías, los sistemas de gestión del tráfico y la infraestructura
ferroviaria. Se han invertido grandes sumas en
infraestructura ferroviaria. La nueva política en torno a la red transeuropea
de transporte (RTE-T)[16]
pretende conseguir una red europea de transporte altamente eficiente con unas
arterias ferroviarias principales sólidas. La Comisión ha propuesto para el
próximo marco financiero plurianual un nuevo instrumento de financiación de
infraestructuras en apoyo de estas prioridades: el Mecanismo «Conectar Europa»[17]. La nueva política
de infraestructuras de la UE proporciona el marco reglamentario y la
financiación necesarios para completar la red ferroviaria principal como
columna vertebral del mercado interior. La inversión en infraestructura es
vital, pero no basta por sí sola para materializar el potencial del
ferrocarril. Para ello son también necesarios cambios estructurales que
impulsen la eficiencia operativa y la calidad de los servicios por medio de una
gobernanza más sólida y transparente y mediante la apertura de los mercados. En el
Consejo Europeo de los días 28 y 29 de junio de 2012, los jefes de Estado o de
Gobierno adoptaron el «Pacto por el Crecimiento y el Empleo»[18], que pretende perfeccionar
el mercado único eliminando los obstáculos, a fin de promover el crecimiento y
el empleo en las industrias en red. En consecuencia, al adoptar su Acta del
Mercado Único II en octubre de 2012[19],
la Comisión señaló al cuarto paquete ferroviario como iniciativa clave para
generar crecimiento en la UE. Este
paquete se ha elaborado con el fin de eliminar los obstáculos que siguen
oponiéndose al Espacio Ferroviario Europeo Único. 3. ¿ADÓNDE NOS DIRIGIMOS? 3.1.
Gobernanza de las infraestructuras Aunque en
algunas partes del mundo (concretamente, en Norteamérica) existen
infraestructuras ferroviarias competidoras, la mayor parte de la red de la UE
fue diseñada a escala nacional para ser una red única. Por otro lado, el uso
eficiente de la infraestructura radica en su utilización intensiva. De modo
que, en la UE, la infraestructura es y probablemente seguirá siendo un
monopolio natural. La legislación vigente de la UE requiere, pues, un cierto
grado de separación entre los administradores de infraestructuras, que
gestionan la red, y las empresas ferroviarias, que gestionan los servicios de
ferrocarril en esa red, a fin de garantizar un trato justo e igual a todas las
empresas ferroviarias. Es precisa una total independencia en la tarificación y
la asignación de capacidades, pues estas son fundamentales para garantizar la
igualdad de acceso. No obstante,
los administradores de infraestructuras, como monopolios naturales que son, no
siempre reaccionan a las necesidades del mercado, y las pruebas provenientes de
los usuarios sugieren que la actual gobernanza no ofrece a los administradores
de infraestructuras incentivos suficientes para responder a las necesidades de
sus usuarios. Especialmente en el caso de los administradores de
infraestructuras enmarcados en estructuras de holding, los nuevos
agentes del mercado critican con dureza que los administradores de
infraestructuras, en ocasiones, han aumentado considerablemente las tarifas de
acceso a las vías y estaciones para los servicios de pasajeros, en comparación
con las tarifas aplicadas a las empresas históricas. Las
asimetrías de información hacen que las empresas históricas tengan ventajas
competitivas y existe un riesgo persistente de subvención cruzada por la falta
de una total transparencia financiera. Como ilustración de esas ventajas cabe
citar el contrato de servicio público de ferrocarril adjudicado en
Sajonia-Anhalt a la Deutsche Bahn (DB) sobre la base del compromiso de su
subsidiaria DB Regio de compensar cualquier incremento de las tarifas de acceso
a las vías durante quince años[20].
Estos costes adicionales de las tarifas de acceso para la empresa ferroviaria
se compensarían luego, al nivel del holding, con el aumento de los
ingresos derivado de esas mismas tarifas cobradas por el administrador de infraestructuras.
Tal compensación solo es posible con estructuras ferroviarias integradas. Los
requisitos de separación vigentes no evitan los conflictos de interés, y
funciones que actualmente no están definidas como esenciales (como la
planificación de inversiones, la financiación y el mantenimiento) han dado
lugar a una discriminación contra algunas empresas de nueva incorporación al
mercado. La autoridad italiana de competencia, por ejemplo, sancionó al grupo
Ferrovie dello Stato y le impuso una multa de 300 000 EUR al
descubrir que, a través de sus subsidiarias, había puesto a punto una
estrategia compleja y unificada para dejar a la Arenaways (competidora que
estaba en concurso de acreedores en el momento de la decisión) fuera de la
lucrativa ruta Milán-Turín entre 2008 y 2011[21].
Del mismo modo, la autoridad francesa de competencia sancionó recientemente a
la SNCF con una multa de 60,9 millones EUR por varias prácticas
anticompetitivas tras la apertura del mercado francés de transporte ferroviario
de mercancías en 2006. Como administradora de infraestructuras delegada, la
SNCF recogía información confidencial sobre las solicitudes de surcos
presentadas por sus competidores y la utilizaba en interés comercial de su
subsidiaria de mercancías, Fret SNCF[22]. Conforme al
sistema actual, no hay incentivos para la cooperación europea e intermodal. Es
preciso un sistema ferroviario principal de la UE que maximice los efectos de
red positivos. Mientras que la actual política de RTE-T de la Comisión y la
nueva propuesta del Mecanismo «Conectar Europa», junto con las normas vigentes
sobre corredores ferroviarios de mercancías[23],
tienen como finalidad aumentar la capacidad, la eficiencia y el atractivo del
ferrocarril para los clientes, los frutos que pueden obtenerse con estas
medidas solo pueden aprovecharse plenamente si se eliminan los obstáculos al
funcionamiento eficiente de los administradores de infraestructuras y estos
adquieren una dimensión auténticamente europea. Además, los
requisitos de separación vigentes que garantizan la independencia de los
administradores de infraestructuras han resultado difíciles de transponer y de
hacer cumplir. Hay varios procedimientos por incumplimiento pendientes ante el
Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Puesto que los actuales marcos
jurídicos son insuficientes para eliminar el riesgo de conflictos de interés y
la posible distorsión de la competencia, es necesaria una mayor intervención
legislativa. Por otro
lado, se han formulado críticas[24]
según las cuales las disposiciones actuales pueden dar lugar a operaciones
ineficientes y a decisiones de inversión a largo plazo inapropiadas. La
Comisión no considera que estos estudios demuestren que la separación sea necesariamente
ineficiente. Sin embargo, sí que implican que, para conseguir la eficiencia,
los administradores de infraestructuras deben hacerse responsables de todas las
tareas fundamentales de gestión de la infraestructura, desde la planificación
de la inversión a largo plazo, pasando por el establecimiento de horarios y la
gestión de trenes en tiempo real, hasta el mantenimiento. Igualmente, debe
facilitarse una cooperación adecuada entre el administrador de infraestructuras
y todas las empresas ferroviarias que utilizan una ruta en particular,
de manera que las estructuras apropiadas de gobernanza garanticen la
consonancia de intereses de un número creciente de agentes en un mercado
abierto. Varios
operadores ferroviarios históricos han presentado estudios para demostrar que
las compañías ferroviarias integradas pueden conseguir un crecimiento
significativo en el mercado, pero esto debe sopesarse con la seria preocupación
de que las compañías ferroviarias con posiciones dominantes, protegidas por
estructuras integradas en su mercado «doméstico», puedan obtener beneficios
financieros que les otorguen una ventaja competitiva injusta cuando compitan en
otras partes de la UE, o incluso a escala nacional contra empresas de nueva
incorporación al mercado. El mantenimiento de los mercados nacionales como
sistemas dominados por empresas históricas integradas también impedirá el
desarrollo de servicios paneuropeos de larga distancia. La Comisión
propone modificar la Directiva por la que se establece el Espacio Ferroviario
Europeo Único, a fin de garantizar que los administradores de infraestructuras
puedan desempeñar todas las funciones necesarias para una gestión optimizada,
eficiente y no discriminatoria. La Comisión propone la separación institucional
entre la gestión de las infraestructuras y las operaciones de transporte, pues
esta es la solución más simple y eficiente para que los operadores de
transporte compitan en igualdad de condiciones. Sin embargo, en los casos en
que los Estados miembros deseen mantener las estructuras de holding
existentes, con propiedad del administrador de infraestructuras, propone la
introducción de salvaguardias estrictas para proteger la independencia de este,
con un proceso de verificación por la Comisión que garantice la existencia de
una verdadera igualdad de condiciones para todas las empresas ferroviarias. Creará
normas comunes aplicables a una estructura de gobernanza de los administradores
de infraestructuras que trate por igual a todas las empresas ferroviarias y
garantice la participación adecuada de las autoridades públicas y los usuarios de
las infraestructuras en la preparación de las decisiones que les afecten. Los
administradores de infraestructuras tendrán que establecer un organismo de
coordinación con las empresas ferroviarias, los clientes y las autoridades
públicas para convertirlos en agentes centrales de la planificación de
inversiones y en motores de la eficiencia. Establecerá incentivos económicos e
indicadores de rendimiento para medir y mejorar la eficiencia de los
administradores de infraestructuras y, por último, creará una red europea de
administradores de infraestructuras para promover la cooperación
transfronteriza, prestando una atención particular a las operaciones a lo largo
de los corredores ferroviarios de mercancías y a las rutas internacionales de
transporte de pasajeros. 3.2.
Apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por
ferrocarril Con el fin de hacer del tren una opción
más atractiva para los viajeros y de fomentar el cambio modal es necesario
mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios. Cabe obtener una mejor
rentabilidad de los escasos fondos públicos. Mientras que los mercados de los
servicios de transporte ferroviario de mercancías están plenamente abiertos a
la competencia desde enero de 2007[25]
, y los de los servicios internacionales de transporte de viajeros desde el 1
de enero de 2010[26],
los mercados de los servicios nacionales de trasporte ferroviario de pasajeros
siguen estando en gran medida cerrados y constituyen los bastiones de los
monopolios nacionales[27].
Para garantizar
unos servicios integrados de gran calidad, que ofrezcan mayores beneficios
sociales y tengan un menor impacto externo en comparación con otros medios de
transporte, seguirá siendo necesario proporcionar un elevado porcentaje de
servicios ferroviarios a lo largo de la UE (un 66 % de los
viajeros-kilómetro) con arreglo a contratos de servicio público especificados y
subvencionados por las autoridades nacionales, regionales o locales. La
eliminación del obstáculo jurídico simplemente permitiendo el acceso libre
tendría efectos más bien limitados, pues la mayoría de los servicios nacionales
están cubiertos por contratos de servicio público. Por consiguiente, la
competencia en los mercados nacionales debe abordarse a dos niveles:
competencia «dentro del mercado». para aquellos servicios que pueden prestarse
en acceso libre, y competencia «por el mercado», con vistas a la adjudicación
transparente y rentable de los contratos de servicio público, tal como ocurre
hoy en día en algunos Estados miembros. Las normas vigentes dan a las autoridades
competentes un gran margen para adjudicar directamente contratos de servicio
público en el transporte ferroviario, evitando los procedimientos competitivos
de licitación (que, por lo general, se exigen para los contratos de servicio
público en relación con los demás medios de transporte público)[28]. Los contratos de
servicio público adjudicados directamente constituyen el 42 % del total de
viajeros-kilómetro de la UE[29],
lo que contribuye a que, en dieciséis de los veinticinco Estados miembros con
ferrocarril, la empresa histórica posea más del 90 % de la cuota de
mercado[30]. Las pruebas de la competencia por la
obtención de contratos de servicio público en Alemania, Suecia y los Países
Bajos ponen de manifiesto que las licitaciones suponen para las autoridades
competentes un ahorro que en ocasiones puede alcanzar el 20-30 %[31] y que puede
reinvertirse en la mejora de los servicios, o utilizarse de otro modo. La
experiencia de otros mercados liberalizados, como el de Suecia y el Reino Unido,
demuestra que la calidad y la disponibilidad de los servicios han mejorado, la
satisfacción de los viajeros ha aumentado cada año y el número de pasajeros se
ha incrementado más de un 50 % en diez años. La mejora de los servicios
aportaría beneficios evidentes a los pasajeros y supondría un ahorro de
30 000 a 40 000 millones EUR para los contribuyentes[32]. Las partes interesadas señalan que el
acceso al material rodante (trenes) es una restricción importante para quienes
se incorporan al mercado. En por lo menos ocho Estados miembros, la propiedad
del material rodante sigue estando dominada por empresas ferroviarias
históricas, que no pueden o no quieren ponerlo a disposición en condiciones
comerciales atractivas. En Austria, por ejemplo, varios operadores nuevos en el
mercado se quejaron ante el organismo regulador nacional, Schienen Control, de
la estrategia de la empresa ÖBB de convertir en chatarra el material rodante
innecesario, o de venderlo exclusivamente a empresas ferroviarias que operaran
fuera de Austria, con la condición de que no lo revendieran a nuevos operadores
austríacos. Los sistemas obligatorios de emisión de
billetes gestionados por las empresas históricas nacionales, como las de
Alemania y Chequia, cobran comisiones de hasta el 25 % en todas las ventas
de billetes. Este efecto discriminatorio desanima a entrar en el mercado. En
algunos Estados miembros, los reembolsos a las empresas de nueva incorporación
tardan hasta dos años, mientras que, en otros, los pagos se realizan en un
plazo de ocho días con una comisión del 1,5 %[33]. Para eliminar las barreras jurídicas, la
Comisión propone abrir el mercado de servicios nacionales de transporte de
viajeros por ferrocarril modificando la Directiva por la que se establece el
Espacio Ferroviario Europeo Único, con la posibilidad de limitar el acceso
cuando esté en peligro el equilibrio económico de un contrato de servicio
público. Con la modificación del Reglamento[34] sobre las
obligaciones de servicio público en el transporte público por ferrocarril y
carretera, la Comisión pretende introducir la licitación obligatoria de los
contratos de servicio público a partir de diciembre de 2019. El ámbito de esos
contratos y las obligaciones de servicio público subyacentes han de
determinarse en cumplimiento de criterios basados en principios generales del
Tratado. Para evitar que el ámbito geográfico excesivo de los contratos se
utilice para cerrar los mercados, la Comisión propone una definición flexible
del volumen máximo de los contratos. Merced a un umbral mínimo por debajo del
cual podrán adjudicarse contratos directamente, las autoridades competentes
podrán evitar la organización de procedimientos de licitación si el ahorro
previsto de fondos públicos no supera el coste de la licitación. Los contratos
adjudicados directamente tras la adopción del presente paquete legislativo no
podrán continuar más allá del 31 de diciembre de 2022. Para garantizar que los Estados miembros
y las autoridades contratantes regionales y locales establezcan los contratos
de servicio público de manera coherente, integrada y eficiente, las
disposiciones propuestas contienen la obligación de que las autoridades
competentes diseñen planes de transporte público en los que se fijen los
objetivos de la política de transporte público de pasajeros y se expongan las
pautas generales de la eficacia del suministro de este tipo de transporte.
Estos planes deben elaborarse en consonancia con los requisitos de los planes
de acción de movilidad urbana[35].
Las posibles cargas administrativas adicionales que han de soportar las
autoridades competentes en relación con los procedimientos de licitación suelen
compensarse con el ahorro previsto en subvenciones. Para asegurar la máxima
transparencia, las autoridades competentes estarán obligadas a proporcionar
determinados datos operativos, técnicos y financieros a los licitadores
potenciales de contratos de servicio público, a fin de que puedan preparar una
oferta con el suficiente conocimiento de causa, mejorando así la competencia y
permitiendo obtener beneficios para los ciudadanos. Con el objeto de preservar los efectos de
red, se animará a los Estados miembros, las autoridades competentes y las
empresas ferroviarias a que establezcan sistemas de emisión de billetes
integrados a escala nacional y sujetos a requisitos de no discriminación. En los Estados miembros donde no existan
unos mercados de arrendamiento financiero de material rodante que funcionen
correctamente, las autoridades competentes estarán obligadas a adoptar las
medidas necesarias para garantizar un acceso no discriminatorio al material
rodante adecuado, a fin de facilitar un nivel elevado de competitividad en el
mercado para la adjudicación de los contratos de servicio público. En resumen, estas propuestas fomentarán
el cambio modal del transporte por carretera y aéreo al ferroviario, generarán
una mayor rentabilidad de los fondos públicos empleados y completarán el
círculo de la apertura del mercado ya conseguida en el transporte de
mercancías, el transporte internacional de pasajeros y otros mercados de
transporte. 3.3.
Interoperabilidad y seguridad Desde un
punto de vista estadístico, el transporte ferroviario es mucho más seguro por
viajero-kilómetro que el transporte por carretera (sesenta y dos víctimas
mortales en 2010, frente a las treinta y una mil registradas en las carreteras
de la UE[36])
y ha seguido mejorando en los últimos años. El cambio modal aportaría, pues,
beneficios en cuanto a seguridad. Si bien las
normas técnicas y los sistemas de homologación actuales crean un sistema muy
seguro, este está fragmentado entre la Agencia Ferroviaria Europea (AFE) y las
autoridades nacionales, lo que genera costes administrativos excesivos y
obstáculos para el acceso al mercado, sobre todo a quienes se incorporan a él
por primera vez y a los fabricantes de vehículos ferroviarios. Concretamente,
las normas técnicas y de seguridad nacionales conviven con las especificaciones
técnicas de interoperabilidad (ETI) de la UE, lo que crea una complejidad
innecesaria para las empresas ferroviarias. La AFE estima que actualmente
existen en la UE más de once mil normas de ese tipo[37]. Los
procedimientos de autorización de vehículos ferroviarios nuevos pueden durar
hasta dos años y costar hasta 6 millones EUR, frente a los plazos
mucho más breves y a los costes menores que conlleva la autorización de
aeronaves. Según las cifras de las partes interesadas, los costes de los
procedimientos de autorización representan hasta el 10 % de los costes de
las locomotoras por país, de modo que la autorización de vehículos para su uso
en tres Estados miembros constituiría el 30 % del precio de adquisición. Por otro
lado, para obtener los certificados de seguridad, las empresas ferroviarias
deben pagar a las agencias nacionales de seguridad, lo que se sabe que en algunos
casos les ha costado el equivalente al trabajo de una persona durante dos años y
hasta 70 000 EUR de costes administrativos y de asesoramiento[38]. El exceso de
burocracia en el proceso de incorporación al mercado se ha señalado como
especialmente problemático para las nuevas empresas ferroviarias, pues esta
categoría de operadores es más vulnerable a la complejidad y los retrasos de
los procedimientos, dado que sus recursos humanos y financieros son limitados. Hay marcadas
diferencias en la manera en que las agencias nacionales de seguridad dirigen
los procesos de autorización de vehículos y certificación de la seguridad, y
algunas de ellas eluden sistemáticamente los períodos establecidos para la
expedición de los certificados y las autorizaciones pidiendo documentos y
ensayos adicionales. Para
aprovechar el potencial del mercado único es necesario un mayor nivel de
armonización a escala de la UE, de manera que la Comisión propone revisar el
Reglamento de la AFE a fin de transferir a la Agencia la competencia para
expedir autorizaciones de vehículos con vistas a su comercialización y
certificados de seguridad a las empresas ferroviarias. La responsabilidad
jurídica recaería en la AFE, pero esta trabajaría en estrecha colaboración con
las agencias nacionales de seguridad pertinentes. Al mismo tiempo, tendría un
mayor papel en la supervisión de las normas nacionales y el seguimiento de las
agencias nacionales de seguridad, así como en el fomento del despliegue del
Sistema de Gestión del Tráfico Ferroviario Europeo. Los cambios propuestos en
el papel de la AFE quedarán reflejados en las modificaciones de la Directiva de
seguridad ferroviaria y de la Directiva de interoperabilidad, y ello dará la
oportunidad de aclarar y simplificar las disposiciones vigentes, consolidar
modificaciones anteriores y actualizar la legislación. Además de estos cambios,
la estructura de gobernanza y los métodos de operación internos de la AFE se
mejorarán y se pondrán en consonancia con la declaración conjunta y el enfoque
común recientemente adoptados sobre los organismos descentralizados de la UE[39]. La finalidad
de estas propuestas es conseguir reducir en un 20 % el tiempo que tarda en
incorporarse al mercado una empresa ferroviaria nueva y en un 20 % el
coste y el tiempo necesarios para la autorización del material rodante. De esta
manera se espera conseguir un ahorro de 500 millones EUR en cinco años[40] y contribuir a la
ventaja competitiva y la posición de liderazgo de la industria ferroviaria
europea en los mercados mundiales. 3.4 La dimensión social El próximo decenio, el sector ferroviario
tendrá que hacer frente simultáneamente a los retos de una mano de obra que
envejece y a los efectos de la apertura del mercado en cuanto a eficiencia.
Aproximadamente el 30 % de los trabajadores ferroviarios se jubilarán en
los próximos diez años[41],
con la consiguiente escasez de mano de obra, al tiempo que varias empresas
ferroviarias quizá necesiten una reestructuración para mejorar la productividad
y la eficiencia. La separación entre los administradores de infraestructuras y
las empresas ferroviarias exigirá más gente que desempeñe tareas
complementarias a corto plazo. Es importante que el sector ferroviario, merced
a un nivel adecuado de remuneración, pueda mejorar su atractivo como empleador
para profesiones innovadoras y altamente cualificadas. Para proporcionar las salvaguardias
necesarias a los trabajadores tras la apertura del mercado, la legislación
vigente, como es la Directiva sobre el traspaso de empresas[42], establece las
condiciones del traspaso obligatorio del personal cuando se adjudica un
contrato de servicio público y los activos, como el material rodante, se
traspasan a otra empresa ferroviaria. El Reglamento sobre obligaciones de
servicio público permite a las autoridades competentes exigir el traspaso del
personal[43]
o fijar normas y criterios para los casos en que se adjudique un contrato de
servicio público a otra empresa ferroviaria. Es probable que el efecto del
funcionamiento en acceso libre sea más bien progresivo, y las empresas que se
incorporen fomentarán el crecimiento y las oportunidades del mercado de
trabajo. A través de sus organizaciones europeas
de interlocutores sociales, las empresas ferroviarias europeas pueden
participar en el Comité de Diálogo Social del Sector Ferroviario. Para prestar
unos servicios de transporte eficientes y competitivos, es esencial que el
sector disponga de una mano de obra cualificada y muy motivada. Si no se aborda
la cuestión de la calidad de los puestos de trabajo, es poco probable que se
consiga un progreso óptimo hacia un sistema de transportes sostenible. Donde se
ha introducido, la competencia no ha llevado a un deterioro de los salarios en
el sector ferroviario[44].
Los ejemplos tomados de los mercados abiertos demuestran que las empresas de
nueva incorporación ofrecen condiciones salariales atractivas para asegurarse
el mejor personal y el crecimiento de sus servicios. No se espera que los
niveles de empleo disminuyan tras la apertura del mercado, según la experiencia
de los Estados miembros cuyos mercados ferroviarios nacionales ya están
plenamente abiertos, como el Reino Unido y Suecia[45]. De hecho, los
niveles de empleo han bajado más deprisa en los países con mercados cerrados.
El aumento de la productividad y del atractivo del transporte ferroviario dará
lugar a un incremento de la demanda y a inversiones, por ejemplo en material
rodante nuevo, de las que probablemente se beneficiarán los trabajadores. 4. EL CUARTO PAQUETE
FERROVIARIO El cuarto paquete ferroviario comprende
propuestas legislativas para modificar: ·
la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio
ferroviario europeo único (texto refundido), ·
el Reglamento (CE) nº 1370/2007 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los
servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, ·
el Reglamento (CE) nº 881/2004 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se crea
una Agencia Ferroviaria Europea, ·
la Directiva 2004/49/CE del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la seguridad de los ferrocarriles
comunitarios, ·
y la Directiva 2008/57/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008, sobre la interoperabilidad del
sistema ferroviario dentro de la Comunidad, así como para derogar el Reglamento (CEE)
nº 1192/69, relativo a las normas comunes para la normalización de las
cuentas de las empresas ferroviarias. 5. LA NECESIDAD DE UN
ENFOQUE ESTRATÉGICO INTEGRADO La poca eficiencia y calidad de algunos
servicios de ferrocarril se deben principalmente a la escasa competencia, a las
distorsiones del mercado persistentes y a unas estructuras subóptimas. El
cuarto paquete ferroviario, que adopta un planteamiento holístico, aborda los
procedimientos largos y costosos, los obstáculos al acceso de nuevas empresas y
las diferentes normas de acceso al mercado vigentes en los Estados miembros. Las iniciativas del paquete se refuerzan
mutuamente: todas ellas contribuyen a crear una industria más eficiente y
orientada al cliente, y a mejorar el atractivo relativo del sector ferroviario
frente a otros medios de transporte. Todas las medidas facilitan la entrada de
nuevos operadores en el mercado. Los efectos combinados de cada una de las
iniciativas permitirán conseguir sinergias. La eficacia de la apertura de
iure del mercado depende de que se garantice la existencia de ciertas
«condiciones marco» eficaces, como el acceso no discriminatorio a la
infraestructura, al material rodante adecuado o a las estaciones, o la
asignación de surcos, incluida la gestión del tráfico. Para asegurar el éxito
de la apertura del mercado, es preciso conservar las ventajas de los efectos de
red. Algunas de estas condiciones marco se abordarán en las iniciativas
relacionadas con la apertura del mercado de los servicios nacionales de
transporte de viajeros por ferrocarril, y otras a través de la propuesta sobre
una mejor gestión de las infraestructuras. Para reducir las barreras al acceso
de nuevas empresas, se espera conseguir las sinergias necesarias disminuyendo
la discriminación en el acceso a la infraestructura y ofreciendo procedimientos
simplificados para la expedición de certificados de seguridad a las empresas
ferroviarias y de autorizaciones de vehículos con vistas a su comercialización.
Estos cambios aumentarán la competencia y
garantizarán una total transparencia financiera, además de eliminar todo riesgo
de subvención cruzada entre los administradores de infraestructuras (a menudo
financiados con fondos públicos) y la prestación de servicios de ferrocarril
por las empresas ferroviarias. Se espera que den lugar a unas condiciones de
financiación justas y que reduzcan los riesgos de conflictos de interés. El
acceso justo al mercado y el creciente número de operadores generarán en última
instancia más actividad empresarial y más tráfico. El incremento de la presión
competitiva y de la especialización de los agentes del mercado también tendrá
un efecto positivo en la productividad y la eficiencia y aumentará las
inversiones en infraestructura de transporte ferroviario. La combinación del «acceso libre» y las
licitaciones competitivas para la obtención de contratos de servicio público
permitirá una mayor apertura del mercado, como ya se ha conseguido en el
mercado del transporte de mercancías y en el del transporte internacional de
pasajeros, y las pruebas del primero, más maduro, indican que ha inducido un
aumento de la cuota de mercado del ferrocarril. La propuesta constituye un paso
clave en la compleción del Espacio Ferroviario Europeo Único. Es de esperar que el aumento de la
competencia mejore el atractivo del ferrocarril y haga que el sector responda
mejor a las necesidades de los clientes, permitiendo a los operadores ferroviarios
competir con otros medios de transporte. Los servicios de alta velocidad de
pasajeros harán que el tren sea más competitivo con respecto al transporte
aéreo y el transporte de mercancías por ferrocarril incrementará su cuota de
mercado, contribuyendo a la consecución de objetivos relacionados con el cambio
climático. El aumento de la actividad ferroviaria
incrementará la demanda de trabajadores ferroviarios cualificados en las
empresas ferroviarias y de operadores de instalaciones de servicios ferroviarios,
pero también la demanda de material rodante, creando así nuevos puestos de
trabajo en la fabricación de trenes. Haciendo más eficientes los procesos de
certificación de la seguridad y de autorización de vehículos, garantizando que
los certificados de seguridad y las autorizaciones de vehículos se concedan y
reconozcan de manera no discriminatoria en toda la UE y dando más coherencia a
los marcos jurídicos nacionales se ayudará a que los plazos para que una nueva
empresa ferroviaria entre en el mercado sean más breves y más flexibles. El cuarto paquete ferroviario ofrece un
enfoque integrado que creará condiciones de crecimiento del tráfico ferroviario
general, aumentando su cuota de mercado conforme se haga más fiable y
eficiente. Hará posible mejorar los servicios y permitirá al tren explotar su
potencial infrautilizado, de manera que se convierta en una alternativa real y
atractiva. El cuarto paquete ferroviario incluye
asimismo: ·
un informe de la Comisión sobre los avances en
la consecución de la interoperabilidad del sistema ferroviario; ·
un informe de la Comisión sobre el perfil y
las tareas de otros miembros del personal de los trenes; ·
un informe de la Comisión sobre la aplicación
de las disposiciones de la Directiva 2007/58/CE relativas a la apertura del
mercado del transporte ferroviario internacional de pasajeros; ·
un documento de trabajo de los servicios de la
Comisión sobre la evaluación de impacto relativa a la revisión del Reglamento
de la AFE; ·
un documento de trabajo de los servicios de la
Comisión sobre la evaluación de impacto relativa a la apertura del mercado de
los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril; ·
y un documento de trabajo de los servicios de
la Comisión sobre la evaluación de impacto relativa a la gobernanza de la
infraestructura ferroviaria en el Espacio Ferroviario Europeo Único. [1] Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de
transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible, COM(2011)
144 final. [2] Incluidos los administradores de infraestructuras
integrados en empresas ferroviarias (holdings). [3] De las que 463 000 trabajan en ferrocarriles de
pasajeros. [4] Evaluación de impacto sobre la apertura del mercado de
los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril. [5] Libro Blanco del Transporte de 2011. [6] SWD(2012) 246 final/2. [7] Informe SDG sobre la ampliación de medidas a nivel
europeo (2012). [8] Estudio Everis sobre las opciones de reglamentación para
la apertura de los mercados (2010). [9] Informe SDG sobre la ampliación de medidas a nivel
europeo (2012). [10] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_388_en.pdf [11] http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_326_en.pdf [12] http://ec.europa.eu/consumers/consumer_research/cms_en.htm [13] Evaluación de impacto sobre la apertura del mercado de los
servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril. [14] Directiva 2012/34/UE. [15] http://www.unife.org/page.asp?pid=194 [16] COM(2011) 650 final/2. [17] COM(2011) 665 final. [18] EUCO 76/12 / EUCO 156/12. [19] COM(2012) 573 final. [20] Evaluación de impacto sobre gobernanza. [21] Evaluación de impacto sobre gobernanza. Las empresas del
grupo Ferrovie dello Stato han apelado recientemente esta decisión de la
autoridad italiana de competencia ante el tribunal regional de lo contencioso‑administrativo
(TAR, tribunale amministrativo regionale), que aún no ha fallado
al respecto. [22] Decisión 12-D-25, de 18 de diciembre de 2012. [23] Reglamento (UE) nº 913/2010. [24] EVES: Rail Economic effects of Vertical Separation
(noviembre de 2012); Sir Roy McNulty: Realising the potential of GB Rail
(mayo de 2011). [25] Directiva 2004/51/CE, por la que se modifica la Directiva
91/440/CEE. [26] Directiva 2007/58/CE, por la que se modifica la Directiva
91/440/CEE. [27] El Reino Unido, Alemania, Suecia e Italia han abierto
unilateralmente sus mercados nacionales. [28] Reglamento (CE) nº 1370/2007. [29] Evaluación de impacto sobre la apertura del mercado de los
servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril. [30] La cuota de mercado solo es inferior al 50 % en el
Reino Unido, Suecia y Estonia. [31] Evaluación de impacto sobre los mercados nacionales de
transporte ferroviario de pasajeros. [32] Informe SDG. [33] Evaluación de impacto sobre los mercados nacionales de
transporte ferroviario de pasajeros. [34] Reglamento (CE) nº 1370/2007, por el que se derogan
los Reglamentos (CEE) nº 1191/69 y (CEE) nº 1107/70 del Consejo. [35] COM(2009) 490 final. [36] Datos de Eurostat. [37] Evaluación de impacto sobre interoperabilidad y seguridad. [38] Evaluación de impacto sobre interoperabilidad y seguridad. [39] Documento 11450/12 del Consejo de la Unión Europea (2012). [40] Evaluación de impacto sobre interoperabilidad y seguridad. [41] Evaluación de impacto sobre los mercados nacionales de
transporte ferroviario de pasajeros. [42] Directiva 2001/23/CE. [43] Además de la aplicación de la Directiva 2001/23/CE. [44] Evaluación de impacto sobre los mercados nacionales de
transporte ferroviario de pasajeros. [45] Evaluación de impacto sobre los mercados nacionales de
transporte ferroviario de pasajeros.