COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Un programa de simplificación para el Marco Financiero Plurianual 2014-2020

1. Introducción

El 29 de junio de 2011, la Comisión Europea presentó su visión de las finanzas de la UE para el próximo Marco Financiero Plurianual (MFP) 2014-2020[1], indicando los objetivos políticos y los medios para su financiación. A finales del año pasado, la Comisión presentó 57 propuestas legislativas específicas que establecen cómo, en la práctica, los recursos monetarios de la UE se destinarán a abordar las preocupaciones de sus ciudadanos tal como se presentan en la Estrategia Europa 2020[2], centrándose en estimular el crecimiento y la creación de empleo en Europa.

En el contexto del reto legislativo de renovar y mejorar los resultados de los programas de gastos de la UE integrando todas las políticas y comprometiendo el trabajo de todas las instituciones europeas y los Estados miembros, la Comisión ha intentado facilitar el acceso de sus ciudadanos y empresas a la financiación de la UE. Al mismo tiempo, la Comisión ha de velar por que los recursos de la UE se gasten siguiendo el principio de buena gestión financiera, lo cual significa que deben existir mecanismos y procedimientos financieros proporcionados.

En su Comunicación sobre el Marco Financiero Plurianual 2014-2020, la Comisión aprovechó la oportunidad y decidió poner en marcha un ambicioso programa de simplificación en todo el futuro Marco Financiero Plurianual (MFP), presentando un balance de todos sus esfuerzos, empezando con el Reglamento financiero y completado con las 57 propuestas de actos legislativos en la presente Comunicación. La presente Comunicación se basa en las consultas públicas[3], y es consecuencia de la petición de los Estados miembros y de las instituciones europeas[4] de reducir la carga administrativa que recae en los beneficiarios y agentes que participan en el proceso de gastos y acelerar la entrega de la ayuda financiera de la Unión.

2. Proceso de simplificación

La UE tiene la responsabilidad, a través de unos controles sólidos y de la estimación efectiva de los resultados, no solo de garantizar que los fondos se gasten adecuadamente, sino también de tomar medidas para responder a la necesidad de simplificar sus programas de gastos con el fin de reducir la carga administrativa y los costes para los beneficiarios de los fondos y para todos los agentes implicados, en consonancia con el programa «Normativa inteligente» de la Comisión[5]. Aunque se ha avanzado con los programa actuales[6], la Comisión ha propuesto una simplificación más ambiciosa para el futuro. Entre los requisitos previos para la simplificación están la claridad de los objetivos e instrumentos, la coherencia de las normas y de la seguridad jurídica, unos procesos y procedimientos administrativos ligeros y rápidos, desde la aplicación hasta la ejecución y la presentación de información y auditorías. Para lograr todo ello, la Comisión ha propuesto, para el próximo Marco Financiero Plurianual, la racionalización de los programas y la utilización de mecanismos y procedimientos de ejecución simplificados.

La experiencia ha demostrado que los cambios frecuentes en las normas también pueden reducir la seguridad jurídica de los beneficiarios y generar inestabilidad a las administraciones nacionales y regionales. El aprendizaje y la adaptación requieren tiempo y recursos. Por eso muchos interesados que han pedido una simplificación también han señalado que una revisión radical del marco legislativo podría aumentar la complejidad de la gestión. Con el objetivo de garantizar una transición armoniosa de un periodo de programación a otro, las propuestas de la Comisión se centran en ámbitos en los que puede lograrse una simplificación práctica.

Pero la simplificación es, en última instancia, una responsabilidad compartida entre las instituciones de la UE y los Estados miembros, lo cual significa que es necesario combinar esfuerzos a lo largo de todo el proceso legislativo, tanto para las normas generales del Reglamento Financiero como para las normas sectoriales específicas. Los esfuerzos de simplificación de la UE no serán del todo eficaces si no van acompañados de esfuerzos paralelos a escala nacional y regional, en particular para los ámbitos políticos que cubre la gestión compartida, que representan la mayor parte del presupuesto de la UE.

El proceso de simplificación no finaliza con la adopción de la legislación. La Comisión hará un seguimiento de la ejecución de los actos definitivos con el fin de supervisar la forma en que las normas simplificadas funcionan en la práctica y evaluar y cuantificar, en la medida de lo posible, los efectos sobre el terreno y proponer la modificación de las normas acordadas en la UE si fuera necesario.

El programa de simplificación se basa en dos elementos básicos:

– Reglamento Financiero

El Reglamento Financiero contiene las normas y principios financieros comunes aplicables a todos los sectores. Como primer elemento de simplificación, en mayo de 2010[7] la Comisión puso en marcha un proceso de revisión del Reglamento Financiero. Esta propuesta (en el anexo figuran los principales elementos) establece un marco claro de aplicación general que abarca todas las formas de gestión (incluido un marco común para la gestión compartida), creando normas específicas para los precios y los instrumentos financieros innovadores. En el ámbito de las subvenciones gestionadas directamente por la Comisión, la propuesta promueve específicamente el uso de métodos simplificados para calcular los costes (como cantidades fijas únicas, cantidades a tanto alzado y baremos estándar de costes unitarios) en consonancia con el perfil de la población de beneficiarios y de las acciones de que se trate; facilita la aceptación de los costes declarados según las prácticas contables habituales del beneficiario e introduce unos procedimientos más sencillos para las pequeñas subvenciones.

Es de suma importancia avanzar en las negociaciones y alcanzar un acuerdo entre el Parlamento Europeo y el Consejo lo antes posible, dado el papel central del Reglamento Financiero, que sirve de referencia para otras legislaciones sectoriales específicas.

– Propuestas legislativas sectoriales

Las propuestas legislativas sectoriales de la Comisión para después de 2013 desarrollan y completan el ejercicio de simplificación con unos programas de gastos racionalizados e instrumentos para todas las políticas de la UE. Estas propuestas aumentan la armonización de las normas de financiación, mejoran la legibilidad y la transparencia de las mismas con el fin de aumentar la certidumbre jurídica, e introducen una serie de medidas prácticas y específicas de simplificación, entre ellas unas medidas de control más proporcionadas, adaptadas al entorno de riesgo y destinadas a ofrecer garantías razonables a un coste razonable. La simplificación puede adoptar muchas formas: una reducción de la diversidad de normas entre los distintos instrumentos, medidas que simplifiquen la evaluación de los resultados, la posibilidad de elegir los acuerdos adecuados para unas circunstancias concretas, un control y unos requisitos de información más proporcionados, el uso generalizado de herramientas electrónicas para la gobernanza, etc.

Al elaborar sus propuestas, la Comisión se ha comprometido a reducir la carga administrativa y facilitar el acceso de los ciudadanos y empresas de la UE, especialmente las PYME, a los fondos ya que esto contribuirá específicamente al crecimiento y al empleo. Las propuestas de la Comisión también incluyen medidas para una administración más moderna, flexible y eficaz, lo cual debería tener incidencia en el atractivo y mejora de los resultados de los programas. Así pues, algunas propuestas reducen la carga administrativa de los beneficiarios y otras pueden limitar los costes soportados por la administración a nivel de la UE, o bien a nivel nacional o regional. Además de esto, la simplificación también puede servir para aumentar la transparencia y la responsabilidad y contribuir a aumentar la fiabilidad reduciendo los errores.

La Comisión ha dado respuesta a las peticiones de simplificación de los usuarios de los programas de la UE, los Estados miembros y las instituciones de la UE presentando medidas de simplificación en sus propuestas generales del MFP y las bases jurídicas sectoriales correspondientes. En el curso del proceso legislativo y la posterior aplicación de los programas en cuestión, la Comisión prestará especial atención para garantizar que las medidas de simplificación siguen siendo una prioridad, de modo que los beneficios de la simplificación recaen en última instancia sobre los beneficiarios. También es importante que se evalúe el efecto de estas medidas de simplificación y, cuando sea posible, se cuantifique una vez que hayan tenido pleno efecto sobre el terreno.

3. Racionalización de los programas

Las políticas y los programas de gastos de la Unión Europea han ido evolucionando a lo largo de los años siguiendo la línea de evolución progresiva de las responsabilidades de la Unión que se refleja en las diversas revisiones del Tratado. En el pasado, la definición de los programas se centraba en responder a los nuevos imperativos políticos. Esto ha dado lugar a la estructura legislativa actual, que es bastante deslavazada, caracterizada por la multiplicidad de programas, instrumentos y procedimientos, cada vez más complejos y a veces con diferencias entre los programas. El nuevo marco financiero es una ocasión única para racionalizar los programas de la UE que reciben ayuda financiera del presupuesto. Las medidas de racionalización a que se hace referencia más adelante deberían facilitar la presentación y la tramitación de las solicitudes de ayuda financiera y reducir la carga administrativa de solicitantes y beneficiarios.

3.1. Reducción del número de programas

Para resolver esta fragmentación, y con el fin de tender a una mayor integración de los programas, la Comisión ha propuesto la simplificación de la estructura de los mecanismos de financiación de la UE en varios ámbitos políticos mediante la revisión sistemática de la necesidad de contar con programas separados. Esto ha hecho que el número de programas de financiación de la UE propuestos se reduzca en 22. La reagrupación de los programas y subprogramas que actualmente son independientes en paquetes coherentes debe aumentar la eficiencia y la simplificación, tanto para los beneficiarios de la financiación de la UE como para las administraciones en cuestión. Esto permitirá centrarse en unas actividades más concentradas y reforzar las sinergias entre los distintos programas. La reducción del número de programas e instrumentos también debe facilitar la racionalización de los métodos y procedimientos de aplicación y mejorar la comprensión de las normas, facilitando de este modo el acceso a los programas y acelerando su aplicación en beneficio de los ciudadanos y las empresas.

Este planteamiento ha sido propuesto por la Comisión en los siguientes ámbitos: investigación e innovación, pesca y asuntos marítimos, justicia y derechos fundamentales, asuntos de interior, educación y cultura, empleo y asuntos sociales, aduanas y fiscalidad y protección civil.

3.2. Aumento de la coherencia y la claridad de las normas

La complejidad de los programas se ha visto agravada por la tendencia a ofrecer disposiciones especiales que acompañen a los diferentes instrumentos. Como consecuencia de ello, los actos legislativos y los sistemas de gestión y control son cada vez más complicados, generando incertidumbre a los solicitantes y ralentizando más aún los procesos de adopción y aplicación. Con el fin de invertir esta tendencia, es necesario volver a un conjunto común de principios básicos que sustituya a un enfoque específico para cada sector. Las propuestas de la Comisión muestran que esto puede hacerse sin que tenga consecuencias negativas en los objetivos políticos. Por ejemplo, siguiendo la línea de la Estrategia Antifraude de la Comisión, esta ha propuesto unas disposiciones antifraude uniformes en todos los programas de gastos.

– Reglamento Financiero

Los principios y normas comunes se establecen en el Reglamento Financiero, según lo previsto en el artículo 322 del Tratado. El Reglamento Financiero abarca todo el proceso, desde la planificación y gestión presupuestaria hasta su ejecución y control. Garantizar la coherencia de las normas sectoriales con el marco general del Reglamento Financiero es en sí mismo una forma importante de simplificación. Para forjar esta coherencia, la Comisión ha propuesto en sus instrumentos sectoriales:

· En la mayoría de los casos, una simple referencia a las normas horizontales del Reglamento Financiero, evitando la repetición que puede socavar el objetivo de armonización.

· Limitar las normas especiales a lo que es absolutamente esencial, acompañado, en caso necesario, por una justificación adecuada de cada propuesta de norma diferente, como estipula el Reglamento Financiero.

La adhesión a estas normas y procedimientos comunes en cuestiones como las condiciones de admisibilidad, la presentación de información, la supervisión y el control, los plazos o las disposiciones en materia de auditoría en los programas de financiación, facilitarán el acceso a la financiación y contribuirán a reducir la carga administrativa reduciendo al mínimo el tiempo que los posibles beneficiarios dedican a familiarizarse con los requisitos de aplicación, y contribuir de este modo a acelerar la concesión de la subvención y su pago.

– Reunir los diferentes instrumentos en un marco único

Cuando no es posible utilizar únicamente las normas horizontales del Reglamento Financiero, por ejemplo, a causa de los diferentes tipos de beneficiarios y formas de aplicación, deben establecerse disposiciones en una normativa marco para que existan unas normas comunes complementarias que abarquen múltiples instrumentos y programas de financiación. Esto garantizará una mayor coherencia y coordinación intersectorial, así como posibles sinergias. Siguiendo este enfoque, la Comisión ha propuesto:

· Reunir las tres principales fuentes de financiación de la investigación y la innovación y el desarrollo tecnológico (el actual Séptimo Programa Marco, la parte de innovación del actual Programa para la Innovación y la Competitividad y el Instituto Europeo de Innovación y Tecnología-IET) en un único Marco Estratégico Común de Investigación e Innovación dentro del Programa Marco Horizonte 2020, al que se aplicarán normas comunes de participación y difusión.

· Establecer el Mecanismo «Conectar Europa», un instrumento único para las inversiones en infraestructuras prioritarias de la UE que aplica una sola serie de normas a la financiación de proyectos en las redes de transporte, energía y telecomunicaciones.

· Establecer unas normas comunes que incluyan el enfoque de la programación y coordinación estratégicas, incluido un único Marco Estratégico Común (MEC), las normas de admisibilidad, la creación de instrumentos financieros, el desarrollo local dirigido por las propias comunidades y otras áreas para el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo de Cohesión, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y el futuro Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP).

· Establecer un instrumento común para el Fondo de Migración y Asilo y todos los componentes del Fondo para la Seguridad Interior, estableciendo los principios de ayuda, programación y el mecanismo de presentación de la información, las normas sobre gestión y control financieros y las disposiciones de seguimiento y evaluación aplicables a ambos Fondos.

· Establecer un instrumento horizontal por el que se establezcan normas y procedimientos comunes para la aplicación de los instrumentos de acción exterior de la Unión.

Con arreglo a estas propuestas, se ofrece a las partes interesadas y a los beneficiarios de la ayuda de la UE un conjunto coherente de programas complementarios que permiten una «especialización inteligente», en lugar de enfrentarse a una multitud de regímenes que se solapan parcialmente y a unas normas divergentes. Una mayor armonización de las normas de admisibilidad y de los mecanismos de coordinación será un paso importante para conseguir una mayor integración de las políticas de la UE sobre el terreno.

– Integración    

La integración de las prioridades (como la eficiencia de los recursos, el cambio climático, el medio ambiente y la seguridad y la eficiencia energéticas, las PYME, etc.) en diferentes programas es un enfoque eficaz, que reconoce que la misma acción puede y debe perseguir distintos objetivos complementarios al mismo tiempo. La integración fomenta las sinergias en la utilización de los fondos para diversas prioridades y dará como resultado una mayor coherencia, simplificación y relación coste-eficacia del gasto. En el ámbito de la promoción de los objetivos estratégicos en ámbitos tales como la acción por el clima, el medio ambiente y la energía, esto permitirá redefinir las prioridades dentro de las políticas de la Unión. Por ejemplo, con el fin de alcanzar los objetivos de la estrategia Europa 2020, las acciones de mitigación y adaptación al clima se integrarán en todos los programas importantes de la UE: cohesión, políticas de energía y transportes, investigación e innovación, agricultura (a través de la integración de consideraciones medioambientales en los pagos directos a los agricultores) y la política de desarrollo rural. El seguimiento de los gastos relacionados con el clima se integrará en la actual metodología de medición de los resultados utilizada por los programas de la UE. Asimismo, las prioridades de la política medioambiental se integrarán en dichas políticas, así como en los instrumentos de financiación de la política marítima y pesquera de la UE y en los programas de ayuda exterior. Un estrecho seguimiento de la obtención de resultados garantizará que el esfuerzo de integración en los diferentes programas de gastos resulte eficaz.

3.3. Centrarse en objetivos e indicadores de prioridades claros

La evaluación de los avances y del efecto de las políticas de la UE es un ámbito intrínsecamente complejo, pero que resulta esencial para garantizar la buena gestión financiera de los fondos de la UE, la transparencia y la responsabilización. Mientras que la planificación, el seguimiento y la evaluación ya forman parte integrante de la gestión del presupuesto de la UE, la evaluación de la repercusión de las intervenciones de la UE ha seguido siendo un reto tanto a nivel de la UE como a nivel nacional. Por ello, la Comisión ha propuesto una serie de medidas destinadas a facilitar estas tareas a todos los niveles.

En las propuestas de la Comisión se han definido objetivos prioritarios claros a dos niveles:

· Los objetivos generales describen la contribución del programa a los objetivos prioritarios de la UE, tal como se definen en la Estrategia Europa 2020.

· Los objetivos concretos, que son un número limitado, ofrecen claridad y se centran en las intervenciones y en una mayor transparencia en cuanto a los resultados que deben lograrse y los beneficios tangibles para los ciudadanos europeos.

La asignación de unos recursos escasos exige la selección responsable de un número limitado de prioridades políticas a las que la UE puede garantizar un valor añadido real. Así pues, ofrecer unos objetivos prioritarios claros contribuye a concentrar los recursos en los ámbitos prioritarios en los que los fondos de la UE pueden realmente lograr unos beneficios concretos para los ciudadanos europeos[8], evitando el solapamiento entre los programas de la UE y las acciones llevadas a cabo por los Estados miembros. Programas como Horizonte 2020 o el Mecanismo «Conectar Europa» están concebidos para producir claras ventajas a nivel europeo en el ámbito de la investigación y la innovación, así como en las principales infraestructuras europeas, que no están cubiertas por programas nacionales y se centran en ámbitos que son fundamentales para la competitividad de Europa y el potencial de crecimiento.

3.4. Utilizar instrumentos simplificados para la toma de decisiones

La simplificación puede reforzarse mediante el uso de instrumentos flexibles y fácilmente regulables, como actos delegados y actos de ejecución, garantizando al mismo tiempo la seguridad jurídica para todos los interesados.

En línea con el equilibrio institucional establecido por el Tratado de Lisboa[9], la Comisión tendrá competencia para adoptar actos delegados que completen o modifiquen elementos no esenciales del acto legislativo por el que se establecen las normas esenciales de los programas de gastos y los actos de ejecución para su aplicación, por ejemplo, en el caso de la adopción de las decisiones de financiación y los programas de trabajo anuales. Estos instrumentos jurídicos permiten a la Comisión adaptar más fácilmente la aplicación de programas a los cambios de circunstancias y responder más fácilmente a las necesidades de los beneficiarios, sin que afecte a los elementos esenciales del acto legislativo y con el debido respeto a la protección de los derechos de control de los Estados miembros y del Parlamento Europeo.

La Comisión también ha racionalizado los instrumentos eligiendo un reglamento en lugar de una decisión. Los reglamentos ofrecen unas normas uniformes a toda la Unión, garantizando el mismo nivel de derechos y obligaciones a los beneficiarios.

4. Mecanismos y procedimientos de ejecución simplificados 4.1. Normas de admisibilidad de los costes claras y coherentes

La simplificación de las normas de admisibilidad de los gastos implica la realización de esfuerzos concertados tanto a nivel del Reglamento Financiero, a través de disposiciones que sean más adecuadas a las prácticas habituales de los beneficiarios, como a nivel de los programas de gastos, velando por la coherencia con el Reglamento Financiero y aprovechando plenamente las medidas que contiene.

Por lo que se refiere al Reglamento Financiero, se ha dado prioridad a la estabilidad y al cumplimiento de los principios básicos aplicables a la financiación de la Unión, incluida una buena gestión financiera, teniendo más en cuenta la perspectiva de los beneficiarios.

En caso de que las prestaciones económicas pudieran ser compensadas por la carga de trabajo administrativo a cargo de los beneficiarios, la Comisión propone la introducción de medidas correctoras. Por ejemplo, los intereses generados por las prefinanciaciones ingresadas en las cuentas bancarias de los beneficiarios, como norma no deberían abonarse a la UE. Con esta medida, los beneficiarios no estarán obligados a abrir y gestionar cuentas bancarias generadoras de intereses separadas para los fondos de la UE. También se propone permitir a los beneficiarios llegar más fácilmente, mediante las subvenciones en cascada, a los beneficiarios finales (por ejemplo, profesores, refugiados, ONG locales, etc.), cuando este sea el primer objetivo de la acción, por ejemplo, para las acciones de movilidad transnacionales, en consonancia con los objetivos declarados de los programas de la Unión.

Por otra parte, el nuevo Reglamento Financiero propone medidas que van a facilitar la participación de las redes, agrupaciones u otras empresas conjuntas en los programas de la UE, que, en algunos casos, constituyen la mayor parte de su población destinataria. Es el caso, por ejemplo, de las agrupaciones en los ámbitos de los transportes o la innovación, donde los costes soportados por las entidades afiliadas se consideran admisibles para el reembolso sin imponer a los miembros de la agrupación todas las obligaciones de un beneficiario.

Esta es la razón por la que la Comisión, a la hora de presentar sus propuestas, ha prestado especial atención a la coherencia y la armonización garantizando que se hayan introducido normas específicas en las propuestas de nuevos programas solo en los casos en que ya eran aplicables (p. ej. la admisibilidad de contribuciones en especie en el marco de programas de investigación) y debidamente justificadas por la naturaleza de las acciones o beneficiarios que deben recibir la ayuda. Se han suprimido las disposiciones que crearon unas obligaciones y una carga administrativa desproporcionadas para los beneficiarios, como las normas de contratación específicas para la ejecución de los contratos adjudicados al amparo del Programa de Aprendizaje Permanente.

Cuando ya existen normas sectoriales, la Comisión ha propuesto unas normas de admisibilidad más claras, más simples y más coherentes, por ejemplo las normas comunes para los Fondos del MEC y las normas de participación en el ámbito de la investigación y la innovación. Se ha prestado especial atención a la posibilidad de continuar con los actuales sistemas, mejorar la seguridad jurídica, pero también mejorar la armonización con los actuales regímenes de la UE y nacionales.

4.2. Formas simplificadas de subvenciones

La Comisión propone basarse en la experiencia adquirida en los últimos años en relación con las formas simplificadas de subvenciones (cantidades fijas únicas, baremos estándar de costes unitarios, financiación a tanto alzado, etc.) y seguir desarrollando estos sistemas de financiación. Estos sistemas realmente tienen un potencial considerable para disminuir la carga administrativa de todos los interesados reduciendo los requisitos de información financiera en el caso de los importes a tanto alzado, o incluso sustituirlos por la presentación de la información de las realizaciones y resultados en el caso de baremos estándar de costes unitarios y cantidades fijas únicas. Ello permitiría a los beneficiarios centrarse en la correcta ejecución de la acción. Con el fin de ampliar el uso de estos formularios simplificados de financiación:

– Las normas que tienen fuertes efectos desincentivadores, como el límite máximo de 25 000 EUR para el valor unitario de las cantidades fijas únicas y el requisito de disponer de los importes constatados y actualizados cada dos años mediante decisión de la Comisión, se han eliminado del Reglamento Financiero. Ahora se propone que solo la Comisión decida el recurso a estos formularios simplificados de financiación y el establecimiento del método de cálculo, pero no las cantidades reales. No es necesaria una decisión previa de la Comisión para las subvenciones de escasa cuantía y bajo riesgo, ya que estas puede decidirlas el ordenador delegado.

– La Comisión también propone la introducción de un enfoque alternativo personalizado para cada beneficiario para determinar los costes simplificados sobre la base de los datos históricos del beneficiario concreto en lugar de apoyarse en datos estadísticos por tipo de acción o en grandes categorías de beneficiarios. Este sistema, que puede implicar más trámites por parte de la Comisión, debería simplificar considerablemente las cosas a los beneficiarios y adaptarse mejor a las necesidades de un proyecto específico. Este método ya lo han probado con éxito los organismos de normalización, para los cuales el proceso de simplificación va un paso más allá por la adopción del principio general del desembolso de subvenciones en forma de cantidades fijas únicas tras el cumplimiento de objetivos específicos de resultados[10].

– Los precios deben ser tratados en un título específico del nuevo Reglamento Financiero, como reconocimiento al hecho de que se trata de la mejor forma de la financiación de la Unión basada en una gestión simplificada y centrada exclusivamente en los resultados y no en el control de los recursos.

– El Reglamento Financiero revisado también permitirá a los beneficiarios declarar los costes de conformidad con sus prácticas de contabilidad de costes habituales, sujetas a unas condiciones mínimas concebidas para permitir la mayoría de esas prácticas[11], en línea con la aceptación de unos costes medios del personal ya previstos por los programas marco de investigación anteriores.

La Comisión se ha comprometido a ofrecer unos procedimientos más ágiles para garantizar que las entidades con alto valor añadido para las políticas de la Unión no se vean disuadidas de solicitar financiación a la Unión, aun en el caso de que sus recursos administrativos o su capacidad financiera sean limitados. Esto exige una reducción de la burocracia, no solo durante la aplicación de las subvenciones, sino también en la fase de convocatorias de propuestas. La Comisión, por lo tanto, mantendrá en el mínimo el número de justificantes necesarios para demostrar que el solicitante no se halla en situación de exclusión o, en el caso de las subvenciones de escasa cuantía, que cumple los criterios de la Comisión en términos de estatuto jurídico, capacidad operativa y financiera. Además, las garantías de prefinanciación, que son costosas de obtener y gestionar, solo serían necesarias en casos de riesgo fundado. Esto reducirá la carga administrativa de los solicitantes en algunos casos de forma considerable, como en el caso previsto en el fondo de garantía prorrogado (en el programa Horizonte 2020) que hace que las garantías de prefinanciación resulten innecesarias en este programa.

Del mismo modo, se revisarían las exigencias de una disminución gradual del número de subvenciones de funcionamiento y las normas de ausencia de rentabilidad con el fin de hacer más atractiva la financiación de la Unión Europea, al tiempo que se asegura una buena gestión financiera.

Estas medidas generales de simplificación se reflejarán en los programas de gastos propuestos, que simplemente harán referencia a las normas generales del Reglamento Financiero. Se han incorporado específicamente normas similares en las normas comunes para los fondos del MEC, al tiempo que la disposiciones generales aplicables a la política de cohesión prevén un Plan de Acción Conjunto, lo cual constituye una ampliación del actual sistema de simplificación de costes y una herramienta orientada a los resultados. Sin embargo, para que sean eficaces sobre el terreno para las administraciones, los socios encargados de la ejecución y los beneficiarios, algunas medidas de simplificación requerirán la adopción de nuevas medidas, ya sea por parte de la Comisión o de los Estados miembros. Por ejemplo, es el caso cuando el uso de métodos de costes simplificados no es obligatorio sino facultativo.

4.3. Racionalización de los procedimientos de contratación pública

La propuesta de la Comisión para el Reglamento Financiero reduce la carga administrativa de los participantes en una licitación en dos aspectos principales.

En primer lugar, puede suspenderse la obligación de presentar pruebas documentales (por ejemplo, un balance), si dichos documentos ya se han presentado para otra licitación.

En segundo lugar, las garantías sobre la prefinanciación dejarán de ser necesarias por encima de un determinado umbral, pero tendrán que ser objeto de una evaluación de riesgo. Esta modificación aborda, en particular, las dificultades de las PYME para obtener garantías bancarias, ya que a menudo los bancos exigen a las PYME que depositen una cantidad equivalente de efectivo en una cuenta bloqueada, lo cual deja sin sentido la prefinanciación, cuyo objetivo es facilitar al contratista un anticipo de efectivo que se añada a sus activos corrientes para facilitarle el inicio de la aplicación del contrato. La Comisión considera que, con esta medida, los beneficiarios necesitarán menos garantías, mientras que los riesgos estarán suficientemente contenidos para garantizar una buena gestión financiera.

4.4. Avanzar hacia la gobernanza por medios electrónicos

El Reglamento Financiero ya permite explícitamente la presentación por vía electrónica de las propuestas de subvención. Algunos actos de base dan un paso más hacia el intercambio de datos por vía electrónica de forma sistemática. Las propuestas de la política de cohesión prevén en particular el establecimiento obligatorio de la gestión y el intercambio de datos por vía electrónica entre la administración y los beneficiarios[12], lo cual permitirá aliviar la carga administrativa que pesa sobre los beneficiarios al permitirles presentar los documentos necesarios una sola vez.

La propuesta de la Comisión para Horizonte 2020 también incluye la posibilidad de intercambiar documentos, entre ellos informes, e incluso firmar los acuerdos de subvención a través de un sistema electrónico seguro único facilitado por la Comisión.

Por lo que se refiere a la contratación pública, la propuesta de nueva Directiva sobre modernización prevé una atenuación de los actuales requisitos jurídicos sobre presentación electrónica de ofertas (firma electrónica). Esta posibilidad podría simplificar mucho el desarrollo de un sistema electrónico de presentación de ofertas a los órganos de contratación en los Estados miembros, más allá de los anuncios electrónicos ya existentes y de la publicación en línea de los documentos de licitación.

4.5. Un control más proporcionado y rentable

La buena gestión financiera exige que la estrategia de control basada en el uso de los elementos simplificados antes descritos dé lugar inevitablemente a unos controles más efectivos, económicos y eficaces. La combinación de los instrumentos establecida por la nueva legislación, junto con una estrategia de control que dirige el mismo hacia los ámbitos de mayor riesgo, debe ofrecer garantías al contribuyente europeo, permitiendo al mismo tiempo a los beneficiarios centrarse en los objetivos políticos.

En particular, el aumento de las posibilidades ofrecidas por el Reglamento Financiero revisado ha permitido a la Comisión presentar propuestas que se adapten mejor que antes a los beneficiarios y a otros interesados, garantizando que los fondos de la UE puedan desembolsarse de forma clara, fácil de comprender y sencilla de aplicar. Una consecuencia de este planteamiento es que es probable que el control sea más proporcionado y rentable. Por ejemplo:

– En la Política Agrícola Común, el régimen propuesto para los pequeños agricultores aliviaría a un porcentaje significativo de beneficiarios (hasta el 30 %) de la carga administrativa que representan los requisitos detallados, sin aumentar el riesgo financiero para la Unión. La reforma propuesta también prevé la reducción del número de controles in situ a condición de que el sistema de control de los Estados miembros afectados funcione correctamente y el porcentaje de error para los beneficiarios sea suficientemente bajo. En la política de cohesión, las operaciones que están por debajo de los 100 000 EUR solo pueden auditarse una vez antes del cierre escalonado. Otras operaciones solo pueden auditarse una vez al año, salvo en casos de riesgo específico de irregularidades y fraude. Los organismos de auditoría podrán reducir su trabajo de auditoría cuando los sistemas sean sólidos y, a su vez, la Comisión podrá decidir limitar sus auditorías si puede confiar en el dictamen del organismo de auditoría.

– Se han previsto disposiciones específicas para reducir la carga relacionada con la auditoría y el control de los pequeños beneficiarios y de las operaciones de menor cuantía relacionados con la política de cohesión, incluyendo restricciones sobre las auditorías repetitivas y un planteamiento de los controles basado en el riesgo que tenga en cuenta el volumen de financiación de la UE implicado.

– Horizonte 2020, que también incorpora los planteamientos descritos anteriormente, se beneficiará en particular de la posibilidad por parte de los beneficiarios de utilizar sus prácticas contables habituales, cumpliendo unos requisitos mínimos con el fin de que incluya a la mayoría de ellos y puedan disminuir significativamente la proporción de la carga administrativa que supone la preparación de las declaraciones de gastos.

Para garantizar que la simplificación no aumente el riesgo de error, la Comisión ha tenido en cuenta la necesidad de proponer unas medidas equilibradas entre los costes y los beneficios del control y el nivel esperado de incumplimiento de los requisitos reglamentarios, como sugirió el Tribunal de Cuentas en su Dictamen nº 1/2010. En particular, la Comisión ha actuado para resolver los problemas identificados por el Tribunal, a saber: la mejora de la concepción de programas de financiación para reforzar los mecanismos de gestión y control, la simplificación de los regímenes de subvenciones al tiempo que se alcanzan los objetivos políticos y se fijan unos parámetros apropiados para la evaluación de la gestión de riesgos, que tenga en cuenta los costes y beneficios de los controles.

Con estos elementos se pretende permitir al Parlamento Europeo y al Consejo estudiar las posibles consecuencias de sus opciones en materia regulatoria sobre estos parámetros y, posteriormente, permitir a la Comisión ajustar mejor sus sistemas de control de acuerdo con los riesgos identificados. Se espera que la simplificación reduzca la probabilidad de errores debidos a confusiones o malentendidos sobre los requisitos de admisibilidad o los métodos contables, como ha sido a menudo el caso en el pasado.

5. Conclusiones y próximos pasos

La simplificación y orientación del uso de los fondos de la UE constituyen un enfoque necesario y eficaz para impulsar la Estrategia Europa 2020 y utilizar el presupuesto de la UE como medio para desarrollar políticas que aumenten el crecimiento y el empleo. Al elaborar las propuestas para los nuevos programas para el periodo 2014-2020, la Comisión ha tenido en cuenta la necesidad de establecer prioridades, el valor añadido, la reducción de la carga administrativa y alentar la calidad de los gastos. Ha tomado muy en serio estas preocupaciones, puesto que interesan mucho a los ciudadanos y a las empresas en un contexto de creciente presión sobre el gasto público. Este enfoque debe desbloquear el pleno potencial de las oportunidades que ofrece la financiación de la UE y mejorar la eficiencia de los programas de gastos. En las fichas adjuntas figura información detallada sobre las medidas propuestas.

A lo largo de los próximos meses, las dos ramas de la autoridad legislativa, el Parlamento Europeo y el Consejo, llevarán a cabo negociaciones interinstitucionales sobre las propuestas de la Comisión que abrirán el camino a la adopción de los actos legislativos. A lo largo del proceso legislativo, el objetivo de simplificación debe seguir siendo un principio fundamental, y deberá garantizarse el justo equilibrio entre los objetivos políticos, los medios empleados y los costes de administración y control, sin aumentar el riesgo de error.

Para lograr una simplificación significativa en el uso de la financiación de la UE, deberán cumplirse conjuntamente dos condiciones:

– Es preciso que todas las instituciones de la UE conjuguen sus esfuerzos para trabajar en pos de una revisión ambiciosa y oportuna de las normas horizontales del Reglamento Financiero y las normas sectoriales. Estos esfuerzos deberían coordinarse necesariamente entre las instituciones de la UE dada la importancia y el número de propuestas legislativas.

– Además, los esfuerzos de simplificación a escala de la Unión solo producirán pleno efecto si van convenientemente acompañados de los esfuerzos correspondientes a escala nacional y regional, en particular en las políticas que entran en el ámbito de la gestión compartida. La experiencia demuestra que las normas nacionales de aplicación suelen dejar un amplio margen a la simplificación. La Comisión ya ha propuesto que los Estados miembros faciliten en sus Contratos de Colaboración en el marco de las políticas de cohesión, desarrollo rural y marítima y pesquera un resumen de las acciones previstas a escala nacional para reducir la carga administrativa de los beneficiarios. Esta medida debería ser apoyada y ampliarse a otros ámbitos políticos según corresponda.

La simplificación es, por lo tanto, un reto común y una responsabilidad compartida entre las instituciones de la UE y los Estados miembros. La Comisión está abierta a aprobar otras medidas que no figuren en sus propuestas siempre que garanticen una buena gestión financiera.

Por consiguiente, la Comisión propone:

– Defender con rigor las propuestas de simplificación presentadas en la presente Comunicación a lo largo del proceso legislativo.

– Supervisar regularmente los avances realizados en el actual Programa de Simplificación a través de un Cuadro de Indicadores específico con el que se haga un seguimiento de las medidas de simplificación propuestas por la Comisión, así como de las propuestas por la autoridad legislativa. El Cuadro de Indicadores identificará las medidas no aceptadas por la autoridad legislativa y evaluará la carga administrativa adicional para los beneficiarios generada por las nuevas medidas que pueden introducirse en los actos jurídicos. Este Cuadro de Indicadores se pondrá a disposición del Parlamento Europeo y del Consejo con regularidad. La versión definitiva del Cuadro de Indicadores relativo a los actos jurídicos tal como los adopten finalmente los colegisladores se pondrá a disposición de las instituciones de la UE, los parlamentos nacionales y los ciudadanos.

– Dar los pasos oportunos para evaluar, junto con los Estados miembros, el efecto de las medidas sobre el terreno tras la adopción de la legislación.

La Comisión solicita al Parlamento Europeo y al Consejo que adopten unas medidas sólidas de simplificación en el contexto del MFP y cuenta con su apoyo y con el de las dos instituciones, así como con el de los Estados miembros para que los esfuerzos den sus frutos.

Anexos

1. Lista de propuestas

2. Elementos de simplificación del Reglamento Financiero

3. Lista de medidas de simplificación identificadas por política

[1]               COM (2011) 500 final.

[2]               COM(2010) 2020.

[3]               Véase, por ejemplo, la información sobre el proceso de consulta relativo a la revisión del presupuesto de la UE, http://ec.europa.eu/budget/reform/issues/read.en.html.

[4]               Véanse, por ejemplo, las conclusiones del Consejo Europeo de 4.2.2011, la Resolución del Parlamento Europeo de 8.6.2011 «Invertir en el futuro: un nuevo Marco Financiero Plurianual para una Europa competitiva, sostenible e inclusiva», el dictamen del Tribunal de Cuentas Europeo n° 1/2010 «Mejora de la gestión financiera del presupuesto de la Unión Europea: Riesgos y desafíos», una carta común de 23 Ministros de Asuntos Europeos de 13.4.2011 dirigida al Comisario J. Lewandowski, etc.

[5]               COM(2010) 543.

[6]               Por ejemplo, en el Séptimo Programa Marco de Investigación, en el que se introdujeron medidas de simplificación específicas en 2011 y el plazo para conceder las subvenciones se ha acortado en casi treinta días.

[7]               COM(2010) 815 final.

[8]               Para garantizar que estas prioridades políticas seleccionadas se comunican de manera efectiva y que los beneficios resultantes de la acción de la UE son conocidos por los ciudadanos, la Comisión aplicará un enfoque de comunicación empresarial, aprovechando las sinergias entre las diversas actividades de comunicación de la Comisión. COM(2011) 500 final, part II, p. 8.

[9]               Reglamento (UE) nº 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión (DO 55/13 de 28.2.2011).

[10]             Véase el artículo 13, apartado 4, de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la normalización europea por la que se modifican las Directivas 89/686/CEE y 93/15/CEE del Consejo y las Directivas 94/9/CE, 94/25/CE, 95/16/CE, 97/23/CE, 98/34/CE, 2004/22/CE, 2007/23/CE, 2009/105/CE y 2009/23/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, COM(2011) 315 final.

[11]             Los beneficiarios recurrentes que deseen obtener garantías de que sus prácticas contables cumplen las condiciones establecidas por la Comisión, y que los importes así declarados no se verán impugnados ex post, podrán solicitar de forma voluntaria la aprobación del método que pretenden seguir.

[12]             Véase el artículo 112, apartado 3, de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, incluidos en el Marco Estratégico Común, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1083/2006, COM(2011) 615 final.