Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo — Perspectiva europea sobre los pasajeros: Comunicación sobre los derechos de los pasajeros en todos los modos de transporte»

El 19 de enero de 2012, de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo — Perspectiva europea sobre los pasajeros: Comunicación sobre los derechos de los pasajeros en todos los modos de transporte»

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 10 de mayo de 2012.

En su 481o Pleno de los días 23 y 24 de mayo de 2012 (sesión del 23 de mayo de 2012), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 135 votos a favor, 1 en contra y 2 abstenciones el presente dictamen.

1.1 El CESE aprueba en líneas generales la política de la Unión encaminada a garantizar a todos los pasajeros del transporte ferroviario, aéreo, marítimo, fluvial, por autocar y autobús derechos y condiciones comunes y equivalentes en todos estos modos de transporte colectivo, y apoya todas las medidas previstas para suprimir los obstáculos que impiden a los ciudadanos ejercer eficazmente sus derechos en el marco de un enfoque intermodal.

1.2 El Comité considera que los diez derechos específicos recogidos en la Comunicación objeto de examen deberían completarse con tres derechos adicionales, a saber: el derecho a la seguridad y la protección, que incluye tanto la seguridad técnica del material de transporte como la seguridad física de los pasajeros, y el derecho a normas mínimas de calidad de servicio, comodidad, protección del medio ambiente y accesibilidad

1.3 Basándose en estos trece derechos, las disposiciones legislativas correspondientes actualmente en vigor deberían revisarse para mejorarlas y reforzarlas si es necesario.

1.4 En esta tarea se deberá prestar especial atención a la mejora de las informaciones que se proporcionan a los pasajeros, las condiciones y los derechos de las personas con discapacidad y con movilidad reducida, la indemnización de los pasajeros en caso de perturbación, cancelación del viaje o pérdida de equipaje, la precisión de los elementos que componen el precio final, la cesión de un contrato de viaje y las condiciones de reclamación y de las vías de recurso, así como a la definición de los derechos de las organizaciones de pasajeros, que son las mejor situadas para informar y apoyar a los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos.

1.5 Para facilitar el control de la eficacia y la eficiencia de los servicios de transporte, su adaptación a la evolución de las necesidades y el respeto a los derechos de los pasajeros, el CESE propone establecer un procedimiento de evaluación independiente, con arreglo al principio de subsidiariedad, mediante la elaboración, a través del diálogo con los representantes de los actores implicados, en particular las organizaciones que representan a los pasajeros (incluidos los pasajeros con discapacidad y con movilidad reducida), de una metodología de evaluación armonizada a escala europea basada en indicadores comunes.

1.6 En lo que se refiere a las reclamaciones, el CESE sugiere que todos los transportistas utilicen una dirección electrónica estándar para todas las reclamaciones (reclamaciones@…), como complemento a otros modos de presentación de reclamaciones, y que se establezcan plazos máximos de respuesta.

1.7 Por último, el CESE aboga por la generalización de los procedimientos de resolución extrajudicial de litigios, sin privar por ello a los pasajeros de su derecho a recurrir a la vía judicial. Asimismo recomienda que se establezca claramente en un texto legislativo la posibilidad de un instrumento judicial de recurso colectivo en la UE y que se defina adecuadamente el régimen de este instrumento.

2.1 Ante todo cabe precisar que la Comunicación objeto de examen trata de los derechos de los pasajeros en todos los modos de transporte a cargo de transportistas públicos y privados, y que los desplazamientos a cargo de transportistas profesionales (taxi, minibús con menos de doce pasajeros, etc.) no entran dentro del ámbito de aplicación de las disposiciones que se analizan a continuación. Esto es tanto más lamentable cuanto que el Plan de Acción de Movilidad Urbana (COM(2009) 490 final), que trata tanto de los transportes profesionales colectivos como de los individuales, propugna que se preste una atención especial a la tarificación, la calidad, la accesibilidad de las personas con movilidad reducida, la información y los derechos de los pasajeros.

2.2 Los objetivos de desarrollo sostenible de la Unión Europea exigen promover y desarrollar el transporte colectivo con el fin de reducir en la medida de lo posible los desplazamientos individuales.

2.3 Por lo tanto, reconocer y garantizar los derechos de los pasajeros es un prerrequisito para desarrollar y promover el transporte colectivo, reequilibrando las relaciones entre los usuarios y los transportistas.

2.4 Desde 2001 la Unión Europea se preocupa intensivamente de la protección de los pasajeros y del refuerzo de sus derechos en los diferentes modos de transporte. Con este fin ha creado poco a poco una legislación encaminada a garantizar un alto nivel de protección para que los usuarios del transporte ferroviario, aéreo, marítimo, fluvial, por autobús y autocar disfruten de derechos y condiciones equivalentes en toda la Unión, también las personas con discapacidad y con movilidad reducida. Sin embargo, los reglamentos relativos al transporte por vías navegables y al transporte por autobús y autocar solo se aplicarán a partir de diciembre de 2012 y de marzo de 2013, respectivamente.

2.5 En 2010 la Comisión puso en marcha una gran campaña de dos años de duración con el lema Sus derechos como pasajero al alcance de la mano, mediante la creación entre otras cosas del sitio Internet http://ec.europa.eu/passenger-rights, donde se recapitulan los derechos de los usuarios para cada modo de transporte, en todas las lenguas oficiales de la UE. Además, en todas las estaciones ferroviarias y en los aeropuertos de los Estados miembros se han repartido folletos gratuitos y se han instalado anuncios en los que se recuerdan a los viajeros sus derechos. La Comisión acaba de decidir prolongar esta campaña hasta 2014.

2.6 Sin embargo, los transportes colectivos siguen marcados por asimetrías de informaciones, competencias y situaciones entre los pasajeros, por una parte, y los transportistas, por otra. Persiste la impresión de que muchos de los viajeros no son todavía plenamente conscientes de sus derechos o no saben cómo ejercerlos o utilizarlos cabalmente en caso de necesidad. Los estudios y encuestas de la Comisión muestran que, en caso de un litigio de valor inferior a mil euros, solo uno de cada cinco consumidores europeos intentaría obtener compensación ante un tribunal debido a lo elevado de los costes y a la complejidad y duración de los procedimientos.

2.7 A ello se añade que, según la Comisión, las autoridades nacionales siguen aplicando la legislación nacional de manera diferente, lo que siembra confusión tanto entre los pasajeros como entre los transportistas y crea distorsiones en el mercado.

2.8 Por lo tanto, la Comisión tiene la intención de reforzar la aplicación de las normas y mejorarlas si es necesario. Para ello acaba de poner en marcha una consulta pública sobre una eventual revisión del Reglamento relativo a los derechos de los pasajeros aéreos.

3.1 La Comunicación resume los derechos y principios aplicables en todos los modos de transporte colectivo. Señala las lagunas que pueden colmarse y aspira a suprimir los obstáculos que impiden a los ciudadanos ejercer eficazmente sus derechos con arreglo a la legislación europea.

3.2 La Comunicación hace suyos tres principios clave: la no discriminación, una información exacta, oportuna y accesible, y una asistencia inmediata y proporcionada. De estos principios se derivan los siguientes diez derechos específicos que, en el sentido de una visión más intermodal, se aplican a todos los modos de transporte:

3.3 Aunque las condiciones y modalidades de aplicación varían y evolucionan en función de las características específicas de cada modo de transporte, el principal objetivo será a partir de ahora facilitar la comprensión de las normas y consolidar su aplicación y control en todos los modos de transporte para garantizar un enfoque convergente en este ámbito.

3.4 Para mejorar la protección de los pasajeros más allá de las fronteras de la UE, las cuestiones relativas a los derechos de los viajeros se tratarán en acuerdos bilaterales e internacionales.

4.1 Hay que felicitar a la Comisión por haber emprendido una política encaminada a garantizar un conjunto de derechos y condiciones de los pasajeros comunes o comparables para todos los modos de transporte colectivo, que responden tanto a los objetivos de los Tratados en materia de protección de los consumidores (artículo 169, título XV del Tratado de Funcionamiento de la UE) como a las orientaciones de la Carta de los Derechos Fundamentales y a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de de la Unión Europea.

4.2 Aunque el CESE aprueba que la Comunicación agrupe de forma sintética en un mismo documento todas las normas y prescripciones existentes en materia de derechos de los usuarios de los transportes colectivos, lamenta sin embargo la falta de datos cifrados sobre los obstáculos detectados.

4.3 El CESE apoya todas las medidas destinadas a suprimir los obstáculos que impiden a los ciudadanos ejercer eficazmente sus derechos y felicita a la Comisión por las acciones previstas para garantizar que los usuarios del transporte ferroviario, aéreo, marítimo, fluvial, por autobús y autocar disfruten de derechos y condiciones equivalentes, sea cual sea el modo de transporte que utilicen.

4.4 Uno de estos obstáculos lo constituye a menudo una información defectuosa, incompleta o incomprensible sobre los derechos y obligaciones de los pasajeros en el momento de la compra de un título de transporte, antes del viaje y, en caso de perturbación, durante el viaje.

4.5 Con el fin de informar claramente a cada pasajero de sus derechos, el CESE propone que cada vez que se reserve un viaje o se adquiera un título de viaje se comunique a cada pasajero, mediante un enlace a un sitio Internet correspondiente y un texto impreso en cada título de transporte en un lenguaje claro, conciso, comprensible y accesible, también para las personas con discapacidad, dónde puede encontrar las informaciones correspondientes, ya sea en folletos distribuidos en los puntos de venta o bien a través de Internet. La campaña de información de los pasajeros que la Comisión puso en marcha en 2010 se deberá proseguir en estrecha colaboración con las organizaciones de consumidores.

4.6 Por otra parte, persisten diferencias sustanciales, en detrimento del usuario, entre los diferentes modos de transporte, especialmente en el transporte aéreo, sobre el que el CESE, en su dictamen exploratorio sobre este tema (1), ya había señalado que los derechos de los pasajeros aéreos van muy a la zaga, en algunos aspectos, de las disposiciones que se aplican en los otros modos de transporte, y había pedido:

Todas estas disposiciones se deberían aplicar también a los otros modos de transporte en la medida en que todavía no se les hayan aplicado.

4.7 Los diez derechos específicos recogidos en la Comunicación constituyen una base adecuada para ayudar a los pasajeros a discernir mejor lo que tienen derecho a esperar como calidad mínima por parte de los servicios de transporte, y para ayudar a los transportistas a aplicar la legislación de la UE de forma más coherente y eficaz.

4.8 El CESE considera sin embargo que estos diez derechos deberían completarse con tres derechos adicionales, a saber:

4.9 Basándose en estos trece derechos, las disposiciones legislativas correspondientes actualmente en vigor deberían revisarse. En esta revisión se deberían analizar y resolver los problemas conocidos, como los obstáculos que siguen existiendo para las personas con discapacidad y con movilidad reducida, la falta de transparencia de las estructuras tarifarias, las informaciones insuficientes o incomprensibles, las vías de recurso confusas y complicadas, las compensaciones financieras inadecuadas, los plazos de tramitación de reclamaciones excesivos, etc.

4.10 Dado que la propia Comisión reconoce en su Comunicación que la publicación de exámenes de las prestaciones de los operadores y de encuestas sobre la satisfacción de los pasajeros facilitaría el seguimiento y un control de aplicación uniformes por parte de los organismos nacionales de ejecución, el CESE aboga por que se realicen dichos exámenes y considera que los representantes de todas las partes interesadas deberían participar en el análisis de las necesidades y en el examen de las prestaciones y del respeto de los derechos de los pasajeros.

4.11 El CESE propone por tanto establecer un sistema de evaluación periódica para aumentar la eficacia y la eficiencia de los servicios de transporte y su adaptación a la evolución de las necesidades de los pasajeros, y para verificar el respeto de los derechos de los pasajeros. Se tratará de definir a nivel de la UE las modalidades de intercambio, comparación y coordinación, y de impulsar una dinámica de evaluación independiente con arreglo al principio de subsidiariedad, mediante la elaboración, a través del diálogo con los representantes de los actores implicados, en particular las organizaciones que representan a los pasajeros (incluidos los pasajeros con discapacidad y con movilidad reducida), de una metodología de evaluación armonizada a escala europea basada en indicadores comunes.

4.12 El CESE aprueba la intención de la Comisión de no limitarse, como hasta ahora, a medidas sectoriales, sino aspirar a desarrollar un enfoque intermodal que tenga en cuenta las necesidades de movilidad y desplazamiento de los usuarios, cualesquiera sean los modos que utilicen o combinen, para garantizar una continuidad intermodal. Las distorsiones de la competencia entre los diferentes modos de transporte solo se podrán evitar mediante una armonización reforzada de los derechos de los pasajeros.

4.13 En la mayor parte de las deficiencias y lagunas que señala, la Comunicación se remite a la evaluación de impacto para la revisión del Reglamento sobre el transporte aéreo, que prevé eventuales medidas vinculantes, o bien a acuerdos voluntarios por parte de los transportistas. El CESE hubiera deseado una actitud más resuelta que implicara la adopción de medidas vinculantes.

4.14 El CESE lamenta que la Comunicación guarde silencio sobre los derechos y competencias de las organizaciones que representan a los pasajeros, sobre todo porque son las mejor situadas para informar y respaldar a los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos, incluidas las organizaciones que representan los intereses de las personas con discapacidad y con movilidad reducida.

4.15 En lo que se refiere a las reclamaciones, se deberá informar a los pasajeros con un lenguaje claro sobre los medios e instancias de contacto para presentarlas y sobre las vías de recurso. El Comité sugiere que todos los transportistas utilicen una dirección electrónica estándar para todas las reclamaciones (reclamaciones@…), sin perjuicio de que deberá ser posible cualquier otro medio de presentación de una reclamación (correo postal, presentación en un punto de venta, etc.). Además se deberán establecer plazos máximos obligatorios de respuesta.

4.16 El CESE solicita que se complete la Comunicación con precisiones relativas a las vías de recurso, en caso de denegación de aceptación de las quejas y reclamaciones de los pasajeros, ante organismos a escala de cada Estado miembro y a nivel europeo que tengan poderes de decisión y coerción. El derecho de recurso no deberá estar relacionado en ningún caso con el precio pagado por el trasporte.

4.17 El CESE recuerda que el derecho a obtener compensación sigue siendo muy a menudo teórico, sobre todo cuando se trata de pequeños litigios aislados, debido a las dificultades prácticas para ejercer este derecho. Dado que es importante que las vías de recurso puedan ser utilizadas sin complejidades ni gastos que puedan desanimar a los demandantes, el CESE aboga por la generalización de los procedimientos de resolución extrajudicial de litigios (REL), sin privar por ello a los pasajeros de su derecho a recurrir a la vía judicial.

4.18 El CESE ha tomado buena nota (en su Dictamen CESE 803/2012) de que los sistemas de REL pueden aplicarse a partir de ahora a los conflictos colectivos, como primer paso hacia la creación de un instrumento judicial de recurso colectivo en la UE, pero recomienda que esta posibilidad se establezca claramente en un texto legislativo y que se defina adecuadamente el régimen de este instrumento.

Bruselas, 23 de mayo de 2012.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Staffan NILSSON