Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se suspenden temporalmente los derechos autónomos del arancel aduanero común para las importaciones de determinados productos industriales a las Islas Canarias»

El 16 de junio de 2011, de conformidad con el artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se suspenden temporalmente los derechos autónomos del arancel aduanero común para las importaciones de determinados productos industriales a las Islas Canarias»

El 20 de septiembre de 2011, la Mesa del Comité encargó a la Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo la preparación de los trabajos en este asunto.

Dada la urgencia de los trabajos, en su 474o Pleno, celebrado los días 21 y 22 de septiembre de 2011 (sesión del 22 de septiembre), el Comité Económico y Social Europeo ha nombrado ponente general a Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER y ha aprobado por 132 votos a favor y 5 votos en contra el presente Dictamen.

1.1 El CESE apoya la propuesta dada su pertinencia socioeconómica y la clara legitimidad de la Unión para adoptarla, habida cuenta de la naturaleza exclusiva de las competencias en materia aduanera.

1.2 A mayor abundamiento, la propuesta sólo afecta a un número determinado de productos y bienes que ya se acogen a beneficios arancelarios con base en el Reglamento (CE) no 704/2002, del Consejo, de 25.3.2002, a los que sólo se añaden cuatro productos más (el caucho y ciertos derivados de los polímeros).

1.3 La imposición de controles de destino final, de conformidad con el Código Aduanero Comunitario y sus disposiciones de aplicación, es un procedimiento habitual en este contexto y no supone una carga administrativa suplementaria significativa para las autoridades regionales y locales y los operadores económicos.

1.4 El mantenimiento de la suspensión de los derechos autónomos del arancel aduanero común para las importaciones de productos industriales, es considerado beneficioso para la economía canaria, que ha sufrido las consecuencias de la crisis con mayor intensidad que otras regiones de la Unión y del Reino de España.

1.5 El CESE reitera (1) que el mantenimiento de regímenes económicos y fiscales específicos es un medio indispensable de ayudar a las regiones ultraperiféricas a superar las dificultades estructurales que se les plantean.

2.1 Las Islas Canarias, con una superficie total aproximada de 7 542 Km2 forman un archipiélago situado en el océano Atlántico, aproximadamente a más 1 000 kilómetros del punto de la península Ibérica más cercano, e, insertas conjuntamente con los archipiélagos de Azores, Madeira, Salvajes y Cabo Verde en la región biogeográfica denominada Macaronesia, entran dentro de las denominadas regiones «ultraperiféricas», por su gran lejanía e insularidad, entre otros factores, regiones sobre las cuales el CESE se ha pronunciado en diversas ocasiones (2).

2.1.1 Su población actual alcanza un total de 2 118 519 habitantes, siendo las dos islas más pobladas Tenerife (906 854 habitantes) y Gran Canaria (845 676 habitantes) (3), con lo que más del 80 por ciento de la población se concentra en estas dos islas, por lo que este elevado índice poblacional genera algunos problemas sociales relacionados con altas tasas de desempleo y de la emigración exterior.

2.1.2 En razón de su lejanía, los operadores económicos sufren serias desventajas económicas y comerciales que repercuten negativamente en las tendencias demográficas, el empleo y la evolución económica y social. En especial, el sector industrial y el de la construcción y sus industrias auxiliares han resultado severamente afectados por la actual crisis económica, que ha hecho incrementar el desempleo, que supera la media nacional de España, con el riesgo de que la situación económica general se haga más vulnerable, debido al carácter volátil del turismo internacional, del que las islas son cada vez más dependientes.

2.1.3 Como el CESE ya ha indicado (4), las islas están caracterizadas por sufrir unas desventajas permanentes, que las distinguen claramente de las regiones continentales. Dichas desventajas permanentes tienen unas características comunes, si bien de distinto alcance, a saber: aislamiento respecto al continente; elevado coste añadido de los transportes marítimos y aéreos, las comunicaciones y las infraestructuras, a causa de los obstáculos naturales y climáticos; limitada extensión de los terrenos; recursos pesqueros limitados; poca disponibilidad de agua; escasez de fuentes de energía; contaminación marina y costera; dificultad de gestión de los residuos; disminución de la población, sobre todo de jóvenes; erosión de las costas; escasez de mano de obra especializada; falta de un entorno económico para las empresas y dificultad de acceso a la educación y a la sanidad, entre otras.

2.1.4 El CESE ya se pronunció (5) sobre el concepto de «coste adicional» de las regiones ultraperiféricas, estableciendo una lista no exhaustiva que abarca, desde los transportes de bienes, materiales y personas, que resultan más elevados, a los costes de almacenamiento, costes de contratación o costes de instalación, que resultan también más elevados.

2.1.5 El sector industrial de Canarias produce, principalmente, para el mercado local de las Islas y tiene enormes dificultades a la hora de encontrar clientes fuera de las Islas. Esta difícil situación se debe principalmente a una falta de medios de transporte y a los elevados costes derivados de la compra y distribución de mercancías. Esto tiene una incidencia negativa en los costes de fabricación de los productos acabados que puede llevar a un aumento en los costes de fabricación, comparados a los de las empresas similares en la península.

3.1 Las Islas Canarias se convirtieron en parte de la Unión Europea con la adhesión del Reino de España, en el año 1986. En el Acta de Adhesión de España y Portugal se reconoció la especial y difícil situación social y económica del archipiélago. En razón de sus dificultades específicas, en un principio, las Islas Canarias quedaron excluidas del territorio aduanero comunitario, de la política comercial común, y de la política agrícola y de pesca común.

3.2 La Unión Europea ha reconocido los problemas singulares y específicos de esta región y sus implicaciones para asegurar la integración de las Islas en la Unión. Durante estos últimos años se han introducido medidas que, con una actitud comprensiva, teniendo en cuenta las circunstancias de insularidad y de región ultraperiférica, han ido reduciendo el nivel y la incidencia de estas exenciones, de modo que la región forma parte íntegramente del territorio aduanero comunitario desde el 31 de diciembre de 2000, fecha en que se introdujo en su totalidad el arancel aduanero común (6).

3.3 Como consecuencia de lo anterior se aprobó el Reglamento (CE) del Consejo no 1911/91, relativo a la aplicación de las disposiciones del Derecho comunitario en las Islas Canarias (7), que fue objeto de diversas modificaciones. En aplicación del Reglamento no 911/91, se desarrollaron medidas particulares, mediante Decisión del Consejo 91/314/CE por la que se establece un programa de opciones específicas por la lejanía y la insularidad de las Islas Canarias (POSEICAN) (8). Este Programa hizo posible la modulación de ciertas políticas comunes, así como la adopción de determinadas medidas específicas a favor de Canarias.

3.4 Mediante el Reglamento (CE) no 704/2002 del Consejo de 25 de marzo de 2002, se suspenden temporalmente los derechos autónomos del arancel aduanero común para las importaciones de determinados productos industriales y se regula lo relativo a la apertura y modo de gestión de contingentes arancelarios comunitarios autónomos para las importaciones de determinados productos de la pesca en las Islas Canarias; conforme a este Reglamento, la suspensión de los derechos del arancel aduanero común respecto de determinados bienes de equipo para uso comercial o industrial expirará el 31 de diciembre de 2011, por lo que se presenta la propuesta que ahora se examina, antes de la expiración de la vigencia del Reglamento (CE) 704/2002.

3.5 Por otra parte, el artículo 349 del TFUE reconoce a las Islas Canarias la condición de región ultraperiférica, tiene en cuenta la situación estructural social y económica, y le reconoce su gran lejanía, insularidad, reducida superficie, relieve y clima adversos y dependencia de un reducido número de productos, factores cuya persistencia y combinación perjudican gravemente su desarrollo, por lo que faculta al Consejo, a propuesta de la Comisión, a adoptar medidas específicas, entre ellas las relativas a las políticas aduanera y comercial, fiscal, las zonas francas, las políticas agrícola y pesquera, las condiciones de abastecimiento de materias primas y bienes de consumo esenciales, ayudas públicas y las condiciones de acceso a los fondos estructurales y a los programas horizontales de la Unión.

4.1 Para las regiones ultraperiféricas de la Unión el TFUE permite establecer medidas especiales, a fin de ayudar a las mismas a superar las desventajas económicas que padecen debido a su situación geográfica. La prolongada duración de la crisis económica y financiera ha agudizado los problemas de creación de empleo y de pérdida de competividad de las Islas Canarias.

4.2 Consiguientemente, el Gobierno del Reino de España ha solicitado una prórroga del régimen actual que prevé suspensiones arancelarias sobre las importaciones de determinados productos de dichas Islas, vehiculada mediante una Propuesta de Reglamento del Consejo; también se suspenden los derechos del arancel aduanero común en relación a cuatro nuevos productos.

4.3 La propuesta pretende ser coherente con las otras políticas de la Unión, en particular en el ámbito del comercio internacional, la competencia, las empresas, el desarrollo y las relaciones exteriores. Este tipo de medidas se suelen adoptar, con carácter periódico, para reforzar a los operadores económicos.

4.3.1 La propuesta permite a los operadores económicos locales de estas islas importar cierto número de materias primas, piezas, componentes y bienes de equipo sin abonar los correspondientes derechos arancelarios, debido a la suspensión temporal de los mismos.

4.3.1.1 En concreto, del 1 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2021 los derechos del arancel aduanero común aplicables a las importaciones a las Islas Canarias de los bienes de equipo para uso comercial o industrial señalados en el Anexo, se suspenderán íntegramente.

4.3.1.2 Durante un período mínimo de 24 meses a contar desde su despacho a libre práctica, dichos productos serán utilizados por operadores económicos establecidos en las Islas Canarias.

4.3.1.3 También, desde el 1 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2021, los derechos del arancel aduanero común aplicables a las importaciones a las Islas Canarias de las materias primas, las piezas y los componentes de los códigos NC enumerados en el anexo II actualizado y que se utilicen para la transformación industrial o mantenimiento en las propias Islas Canarias, se suspenderán íntegramente.

4.3.2 Para evitar toda utilización abusiva o cualquier desviación de los flujos comerciales tradicionales, se prevé establecer controles y mecanismos de cooperación para evitar el uso fraudulento o la desviación de los flujos comerciales tradicionales, sometiendo los productos que disfruten de la suspensión de derechos a controles de destino final.

4.3.3 Las materias primas, las piezas y los componentes deberán utilizarse para transformación industrial y mantenimiento en las Islas Canarias, a fin de poder disfrutar de la suspensión de derechos.

4.3.4 Además, los bienes de equipo deberán ser utilizados por las empresas locales de las Islas durante un período mínimo de dos años, antes de poder ser vendidos libremente a empresas ubicadas en otros lugares del territorio aduanero de la Unión.

4.3.4.1 Para ofrecer a los inversores una perspectiva a largo plazo y permitir a los operadores económicos alcanzar un nivel de actividad industrial y comercial, se prorroga íntegramente, durante un período de diez años, la suspensión de los derechos del arancel aduanero común aplicables a determinados productos enumerados en los anexos II y III del Reglamento (CE) no 740/2002.

4.3.4.2 Para cerciorarse de que únicamente los operadores económicos establecidos en el territorio de las Islas Canarias disfruten de estas medidas arancelarias, la suspensión debe subordinarse al destino final de los productos, conforme a lo establecido el Código Aduanero Comunitario; y, en el caso de que se produzca una desviación del comercio, se atribuyen a la Comisión competencias de ejecución que le permitan revocar la suspensión de manera temporal.

5.1 El CESE acoge satisfactoriamente la propuesta de modificación del Reglamento (CE) y considera que las medidas especiales que contiene pueden ser adoptadas sin poner en absoluto en riesgo la integridad y coherencia del ordenamiento jurídico de la Unión, incluido el mercado interior y las políticas comunes.

5.2 Estas razones justificativas de carácter jurídico y económico están corroborados por otras circunstancias tales como que el Grupo de Trabajo de Economía Arancelaria de la Comisión no opusiera ninguna objeción a la futura adopción de las medidas en cuestión, y el hecho de que la elaboración de éstas no haya necesitado la realización de una evaluación de impacto dado su alcance universal.

5.3 La Comisión fundamenta la propuesta de Reglamento en el artículo 349 del TFUE, si bien el contenido íntegro de las medidas se refiere a la política aduanera, que es una competencia exclusiva de la UE. Consiguientemente, resulta excesivamente formalista la previsión de su transmisión a los parlamentos nacionales, derivada, quizás, de una lectura extensiva del párrafo primero del artículo 2 del Protocolo número 1 anejo al TUE y al TFUE (sobre el cometido de los Parlamentos Nacionales en la UE).

5.4 Esta circunstancia redundará, previsiblemente, en una ralentización del proceso de adopción del Reglamento, no exenta quizás de la creación de polémicas o controversias de carácter interno que a menudo menoscaban el interés general de la UE o la correcta consecución de algunos objetivos específicos, tales como los de la defensa de los territorios y regiones ultraperiféricas frente a sus adversas condiciones económicas.

5.5 Sería conveniente, igualmente, delimitar cuantitativamente y cualitativamente la noción de «desviación de comercio» susceptible de habilitar a la Comisión para adoptar, mediante actos de ejecución, la revocación de las exenciones arancelarias.

5.6 Máxime por cuanto, en lo relativo a la apreciación del aspecto cuantitativo de tales desviaciones, se requerirá la elaboración de complejos análisis económicos de mercado para determinar el equilibrio real entre las importaciones de los productos relevantes y las necesidades derivadas de su demanda en el comercio insular.

5.7 Similarmente, debería clarificarse la naturaleza jurídica de los actos que supongan una decisión definitiva acerca del mantenimiento o la supresión de la revocación del régimen de suspensión, una vez transcurrido el límite de 12 meses que establece el apartado primero del artículo 4 de la propuesta de Reglamento.

5.8 Dado que corresponde al Consejo, mediante un procedimiento legislativo especial, adoptar el Reglamento de suspensión temporal aquí relevante, parece lógico que sea también éste quien adopte dicha decisión definitiva, limitando así la competencia delegada de la Comisión a la posible adopción de los actos relativos a la mencionada revocación temporal por un plazo máximo de 12 meses.

5.9 El CESE considera que la propuesta ayuda a garantizar la cohesión económica, social y territorial, así como la igualdad de oportunidades para competir en el conjunto de la Unión Europea, compensando las desventajas permanentes de carácter geográfico, natural, económico, social y estructural que son propias de las Islas Canarias.

5.10 La suspensión arancelaria prevista resulta conforme al principio de proporcionalidad, ante la intensidad de las desventajas de las Islas Canarias, medidas éstas en términos de grado de accesibilidad, situación demográfica y, eventualmente, productividad. El CESE considera que las suspensiones arancelarias están encaminadas a compensar los costes adicionales vinculados a la situación de las Islas y no constituyen un factor de distorsión para el mercado, sino que son, en cambio, un elemento de equilibrio.

6.1 Como la reducción del déficit de accesibilidad al continente europeo no se ha llegado a materializar, el establecimiento de un régimen económico y fiscal diferenciado ha supuesto un instrumento dinamizador de la economía canaria, través del que se han intentado compensar estas desventajas estructurales a las que se enfrenta.

6.2 El tamaño del mercado de la economía canaria y sus empresas no ha permitido políticas de sinergia entre servicios de materias primas, para procesos productivos, transporte, comercialización del mercado interno de consumo y capacidad de exportación, privando a las empresas de la posibilidad de agregar valor añadido de manera sostenible o mediante costes marginales vinculados a la demanda (aprovechamiento de economías de escala).

6.3 Todos estos factores de insularidad y los «costes adicionales» hacen que el sector industrial pierda competitividad frente al resto de los mercados que, en un entorno cada vez más globalizado, cobran mayor relevancia, por la posibilidad de deslocalización, con las consecuencias que para la economía canaria tendría el declive de un sector que genera empleo de mayor cualificación estable y en el que se pueden desarrollar con mayor facilidad procesos innovadores.

6.4 Los mecanismos fiscales y aduaneros han intentado compensar los «costes adicionales» como región ultraperiférica a los que se tiene que enfrentar el sector industrial. Un reciente estudio cifra los «costes adicionales» de la ultraperiferia de Canarias en 5 988 273 924 euros, de los que un 25 % los soporta la industria.

6.5 El sector industrial canario considera que un 32 % del «coste adicional» se debe a lo que se denomina «capacidad productiva ociosa», que es aquel «coste adicional» generado por no poder aprovechar las ventajas de las economías de escala, debido a que las empresas canarias se enfrentan a un mercado local reducido y presentan dificultades para acceder a los mercados externos, ya que un 25 % de los costes adicionales se deben al transporte y un 28 % al «coste adicional» de la energía.

Bruselas, 22 de septiembre de 2011.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Staffan NILSSON