LIBRO VERDE sobre la generalización del recurso a la contratación pública electrónica en la UE /* COM/2010/0571 final */
ES || COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 18.10.2010 COM(2010) 571 final LIBRO VERDE sobre la generalización del
recurso a la contratación pública electrónica en la UE SEC(2010) 1214 LIBRO VERDE sobre la generalización del recurso
a la contratación pública electrónica en la UE
1.
¿Por qué elaborar un libro verde sobre
contratación pública electrónica?
El término contratación pública
electrónica designa la utilización de medios electrónicos en el tratamiento de
las operaciones y en la comunicación por parte de las instituciones
gubernamentales y demás organismos del sector público a la hora de adquirir
bienes y servicios o licitar obras públicas. Sin embargo, este proceso tiene
una trascendencia mucho mayor que la que supone el mero paso de un sistema
basado en el soporte de papel a otro que se sirve de las comunicaciones
electrónicas para la ejecución de los procedimientos de contratación pública.
La contratación electrónica puede aportar considerables mejoras en materia de
eficiencia de las adquisiciones concretas, gestión global de la contratación
pública y funcionamiento de los mercados en el ámbito de los contratos
estatales. La introducción gradual de la
contratación electrónica se inscribe en el ambicioso programa de Administración
electrónica que puede transformar radicalmente el funcionamiento de la
Administración pública y sus prestaciones. La Agenda Digital de la Comisión
Europea prevé la adopción de un Libro Blanco de la Comisión en el que se
esbozarán las medidas que la Comisión pretende adoptar para establecer una
infraestructura de contratación pública electrónica interconectada[1] . El presente Libro Verde supone una
primera etapa en la consecución de este objetivo y en la definición/aplicación
de un programa realista pero no por ello menos ambicioso para aprovechar el
potencial de las TIC a fin de lograr una contratación pública más eficaz en
todo el mercado único. El Presente Libro Verde constituye
asimismo un primer paso hacia una revisión coordinada, ambiciosa y global del
actual Marco de Contratación Pública de la UE que inspirará propuestas para la
reforma de la legislación de la UE. Irá seguido de un segundo Libro Verde que
abordará los aspectos relacionados con la modernización del Marco de
contratatación pública de la UE ya mencionado. En 2005, los ministros de la UE
expresaron su deseo de que en «en 2010, como mínimo el 50% de toda la
contratación pública que rebase el umbral de contratación pública de la UE se
lleve a cabo por medios electrónicos»[2].
A fin de lograrlo, la Comisión modificó la legislación pertinente y puso en
práctica el Plan de Acción sobre Contratación Electrónica de 2004[3]. Pese a
ello, el grado de implantación efectiva de la contratación electrónica es muy
inferior al esperado inicialmente, lo que pone de manifiesto la complejidad de
un cambio semejante desde un punto de vista técnico, logístico y
administrativo. La evaluación de la Comisión[4]
señala que menos del 5% del presupuesto total destinado a la contratación en
los Estados miembros pioneros en la aplicación de este sistema[5] se adjudica
a través de medios electrónicos. La Comisión considera llegado el momento
de redefinir la acción de la Comunidad a fin de que las administraciones
nacionales, regionales y locales apoyen la utilización de la contratación
electrónica. La tecnología necesaria ya está a punto. Numerosas regiones y
Estados miembros cuentan con plataformas de contratación electrónica
sólidamente implantadas que operan con éxito. El tráfico a través de estas
plataformas ha alcanzado una masa crítica y está creciendo enormemente. Existe
por tanto la oportunidad de divulgar las mejores prácticas y subsanar
deficiencias en el entorno jurídico y de adopción de políticas de la UE que
pueden llegar a sofocar estas medidas innovadoras. Además, surge la oportunidad de armonizar
estas innovaciones y procesos a fin de que los elementos clave de la incipiente
infraestructura de contratación pública sustenten la participación
transfronteriza en los procedimientos de contratación. La proliferación
incontrolada de soluciones técnicas y aplicaciones puede crear barreras a la
participación de los operadores económicos en los procedimientos organizados a
través de sistemas de países socios. Aunque la participación transfronteriza en
la contratación pública sigue siendo poco relevante, la Comisión considera
oportuno empezar a actuar ya para evitar que estas barreras técnicas y
operativas adquieran carácter permanente en el nuevo contexto de la
contratación electrónica. ¿Qué es la contratación
electrónica? La contratación electrónica es un término general utilizado para
designar la sustitución de los procedimientos basados en soporte de papel por
el tratamiento y la comunicación mediante TIC a lo largo de toda la cadena de
contratación pública. Supone la introducción de procedimientos electrónicos
para sustentar las distintas fases del proceso de contratación, es decir,
publicación de los anuncios de licitación, suministro del pliego de
condiciones, presentación de ofertas, evaluación, adjudicación, pedido,
facturación y pago. Los procedimientos vinculados a la facturación y el pago
(posteriores a la adjudicación) no son específicos de la contratación; por
tanto, es posible aplicar en el ámbito de la contratación pública electrónica
soluciones desarrolladas para un mercado más amplio (de empresa a empresa) [6] . No
obstante, en algunas fases (notificación, presentación de propuestas,
valoración y pedido) se requieren soluciones específicas. Las fases de
presentación, valoración y pedido son las más arduas ya que exigen la
aplicación de una serie de protocolos y normas consensuados para organizar el
intercambio de documentos complejos, así como la interacción entre el comprador
público y los proveedores. Algunos aspectos de la actividad de contratación seguirán
exigiendo un tratamiento no automatizado. Por ejemplo, la documentación
necesaria en determinadas fases de licitaciones complejas (por ejemplo, diseños
u obras) puede ser difícil de reducir a formatos normalizados y puede requerir
la intervención humana. No obstante, gran parte de la actividad relacionada con
la contratación puede pasar a realizarse por medios electrónicos. La
experiencia de Corea resulta instructiva al respecto: más del 90% de la
contratación llevada a cabo por el Gobierno de ese país se tramita a través de
la plataforma KONEPS, cuya gestión está centralizada. Suele ocurrir que algunas partes del procedimiento de contratación
se efectúen electrónicamente y que otras se lleven a cabo de forma manual.
Numerosas administraciones públicas han creado portales para la publicación de
los anuncios de licitación y para la facilitación del acceso a los pliegos de
condiciones. Sin embargo, la utilización de los sistemas electrónicos para la
presentación, el tratamiento y la evaluación de las ofertas, así como para el
pedido, no está tan generalizada. El objetivo final es «una contratación
pública electrónica de principio a fin» en la que todas las fases del
procedimiento, desde la notificación hasta el pago, se lleven a cabo de forma
automatizada por medios electrónicos. Tales posibilidades se encuentran
disponibles, generalmente a través de plataformas de contratación electrónica
que suministran a las diversas entidades adjudicadoras toda la ayuda necesaria
para aplicar los procedimientos de contratación por vía electrónica.
2.
¿Por qué es importante la contratación
electrónica?
La Comisión considera que una utilización
más generalizada de la contratación electrónica llevaría aparejadas las
siguientes ventajas: a) Mayor accesibilidad y
transparencia: la contratación electrónica puede
mejorar el acceso de las empresas a la contratación pública gracias a la
automatización y centralización del flujo de información sobre las
oportunidades de licitación concretas. La búsqueda de estas oportunidades en
línea se lleva a cabo con mayor rapidez y a menor coste que el estudio de las
distintas publicaciones. Los sistemas de contratación electrónica pueden
configurarse asimismo de modo que alerten a los proveedores sobre oportunidades
específicas y que faciliten el acceso inmediato a la documentación sobre las
licitaciones. También se logra una mayor transparencia, puesto que el proceso
de contratación es más abierto, está mejor documentado y es objeto de una mayor
divulgación. Como consecuencia, mejoran el seguimiento y la eficiencia global
de la contratación pública, lo que conduce a la apertura de los mercados a una
mayor competencia y al incremento del número de proveedores en competición. b) Ventajas en relación con los
procedimientos concretos: frente a los sistemas
basados en el soporte de papel, la contratación electrónica puede contribuir a
que las entidades adjudicadoras y los operadores económicos reduzcan sus costes
administrativos, y a que se agilicen los procedimientos de contratación. En las
actuales circunstancias económicas, esta mejora de la eficiencia podría tener
una acogida muy favorable ya que aumentaría al máximo el potencial que puede
obtenerse a partir de recursos limitados. Los sistemas de contratación
electrónica han demostrado asimismo su utilidad en la aceleración del gasto de
los presupuestos destinados a la contratación pública. c) Ventajas en cuanto al logro
de una mayor eficacia en la gestión de la contratación: en los casos en que existan centrales de compras, el recurso a
los procedimientos electrónicos podrá contribuir a la centralización de las
tareas administrativas de contratación más onerosas y al logro de economías de
escala en términos de gestión. El cambio a los procedimientos electrónicos
brinda también una oportunidad acrecentada de racionalizar y revisar el proceso
de contratación: esta migración no debe suponer la mera copia en formato
electrónico de los procedimientos tradicionales en soporte de papel. La
contratación electrónica puede integrarse con las demás actividades (electrónicas)
de un organismo (por ejemplo, control de las existencias, gestión de contratos
y auditoría) garantizando de este modo la coherencia y una mayor eficacia. d) Potencial de cara a la
integración de los mercados de contratación en la UE: en un entorno caracterizado por la utilización del soporte de
papel, la falta de información y los problemas asociados a la presentación de
ofertas en relación con contratos que van a adjudicarse a cierta distancia del
lugar de establecimiento de la propia empresa pueden limitar el número de
proveedores que compitan en determinadas licitaciones o disuadirlos totalmente
de participar en ellas. En potencia, la contratación electrónica tiene la
ventaja de acortar esas distancias, salvar las deficiencias en materia de
información y fomentar una mayor participación, mediante el incremento del
número de posibles proveedores y la eventual ampliación de los mercados. Aunque
la contratación electrónica no permita minimizar la importancia de factores
tales como la proximidad o la distancia en la ejecución efectiva de la
actividad empresarial objeto del contrato, brinda sin duda la oportunidad de
reducir los costes derivados de la distancia geográfica con vistas a la
participación en el procedimiento de contratación. Las ventajas derivadas de
esta mayor transparencia no sólo se perciben a nivel transfronterizo, sino que
pueden observarse también dentro de las fronteras de un mismo país, ya que los
proveedores de una región aprovechan las oportunidades que surgen en otra región
diferente. La facilitación del acceso a la información sobre posibles
licitaciones y la simplificación de los procedimientos de contratación
permitirán que los proveedores extranjeros aprovechen con mayor facilidad las
oportunidades de contratación existentes en línea[7]. Todas las ventajas enumeradas
anteriormente contribuirán a lograr con mayor eficacia los resultados esperados
en materia de contratación. En concreto, la contratación electrónica puede
ayudar a obtener los insumos necesarios para los servicios públicos en unas
condiciones ventajosas para el contribuyente en términos económicos. Las
economías logradas de este modo son particularmente valiosas en el contexto
actual, en el que se está ejerciendo una presión para la contención del gasto
público. Ahora bien, dichas ventajas tiene un
coste. El logro de la competencia requerida para llevar a cabo la contratación
por medios electrónicos exige inversiones a lo largo de toda la cadena de
contratación a fin de desarrollar la capacidad necesaria y gestionar el paso de
un sistema a otro. El coste de la inversión en estructuras de contratación
electrónica a escala nacional y regional – desde los portales electrónicos a
soluciones más completas – se sitúa entre 0,5 millones de euros y 5 millones de
euros[8].
Los costes de mantenimiento varían entre varios miles y varios millones de
euros, en función, lógicamente, del tamaño y la sofisticación del sistema. La
experiencia ha demostrado que dichas inversiones pueden recuperarse en un plazo
muy corto a través de las economías realizadas por la Administración. Sin
embargo, el mayor obstáculo a la utilización de estos nuevos sistemas
electrónicos consiste en la dificultad de estimular a las entidades
adjudicadoras y a las comunidades de proveedores a servirse de ellos. Las
iniciativas en materia de contratación electrónica que han tenido éxito
incluyen, a menudo, un gran apoyo para la formación de las comunidades de
usuarios, así como un esfuerzo continuado por parte de los promotores de la
contratación electrónica para fomentar y desarrollar sus sistemas. Ejemplos de economías y
mejoras ·
La agencia de la región italiana de
Emilia-Romaña Intercent ER ofrece diversos servicios de contratación
electrónica entre los que cabe citar el mercado electrónico, los catálogos
electrónicos y la subasta electrónica. En la actualidad, esta agencia se ha
convertido en el referente para 539 administraciones (el 90% de las agencias
locales). En 2008, tramitó operaciones por un valor aproximado de
419 millones de euros, logrando unos beneficios en términos de eficiencia
de 67,5 millones de euros y un ahorro de tiempo cifrado en 45
personas-año. ·
La Agencia Federal Austriaca de Contratación
Pública centraliza las compras de las autoridades federales a través de
funcionalidades de contratación electrónica. En 2008, registró un ahorro de 178
millones de euros en relación con un volumen de contratos equivalente a 830
millones de euros. Las ventajas parecen compensar con creces los costes anuales
de mantenimiento, equivalentes a 5 millones de euros, y que suponen menos del
3% del ahorro obtenido. ·
Desde el 1 de febrero de 2005, las entidades
adjudicadoras de Dinamarca solo aceptan facturas en formato electrónico. Esta
reforma afecta aproximadamente a 15 millones de facturas cada año y se aplica
en sector público en su conjunto, desde los ministerios hasta las guarderías.
Con la utilización de la facturación electrónica está previsto ahorrar 100
millones de euros anuales en el sector público, al margen de las economías
realizadas con respecto a los procedimientos administrativos internos. ·
En Noruega, gracias a la plataforma Ehandel,
las autoridades están logrando reducir entre un 20 % y un 40 % los
plazos de realización de pedidos, recepción de mercancías y facturación, y
obteniendo una disminución de los precios que oscila entre el 2 % y el
10 %. ·
En su informe anual para el periodo 2008-2009,
el sitio británico Buying Solutions señaló que había tramitado ventas por un
valor superior a 5 000 millones de libras esterlinas, consiguiendo un
ahorro de 732 millones de libras. El Reino Unido ha informado de que a menudo
se ha logrado un ahorro superior al 10% (que ha llegado incluso hasta el 45%)
gracias a la utilización de la subasta electrónica y, recientemente ha
anunciado que pretende aplicar la subasta electrónica para ahorrar a los
contribuyentes hasta 270 millones de libras esterlinas para finales de 2011. ·
Un estudio realizado en Portugal que comparaba
las mejores ofertas para obras públicas contratadas por 50 hospitales públicos
portugueses en 2009 (mediante sistemas basados en soporte de papel) y 2010
(utilizando sistemas de contratación electrónica) llegó a la conclusión de que
en 2010 se había obtenido una reducción de los costes del 18%, debido al
incremento de la de la competencia generada como consecuencia de la
implantación de la contratación electrónica.
3.
¿Qué papel puede desempeñar la UE en el
fomento de la contratación pública electrónica?
La mayor parte de la inversión para el
desarrollo de la contratación electrónica debe llevarse a cabo a escala
nacional y regional, ya que las necesidades que surgen y los recursos de que se
dispone corresponden a estos dos ámbitos. Además, la legislación de la UE en
materia de contratación permite a las entidades adjudicadoras elegir el método
de comunicación que desean utilizar (electrónico o de otro tipo) una vez
rebasado el umbral de contratación. Así pues, es preciso que la política de la
UE en materia de contratación electrónica reconozca que la migración debe tener
una orientación ascendente, a partir de la base, y llevarse a cabo de forma
descentralizada. Sin embargo, la UE puede desempeñar pese
a todo un papel importante proponiendo iniciativas que permitan liberar el
potencial de la contratación electrónica y evitando los problemas derivados de
una migración hacia la contratación electrónica descoordinada y
descentralizada. En concreto, los esfuerzos emprendidos por la UE desde el
punto de vista legislativo y de adopción de políticas se han orientado hasta el
momento, y deberían seguirse orientando, hacia la consecución de los siguientes
objetivos: (1)
Permitir a las entidades adjudicadoras llevar
a cabo la contratación por medios electrónicos. Es preciso remodelar la
legislación de la UE a fin de propiciar la utilización de los sistemas y
procesos de contratación pública electrónica (en los contratos cuyo valor
rebase el umbral fijado). (2)
Garantizar que el desarrollo de la
contratación electrónica se lleve a cabo en el respeto de los principios y
disposiciones fundamentales de la legislación de la UE en materia de
contratación pública (en los contratos cuyo valor supere el umbral) y de los
principios del Tratado pertinentes (en los contratos cuyo valor sea inferior al
umbral). (3)
Fomentar el desarrollo y la utilización de
soluciones convergentes, seguras pero viables desde el punto de vista
comercial, y divulgar ejemplos de mejores prácticas. Con ello se aceleraría el
paso a la contratación electrónica y se evitaría una duplicación inútil y la
repetición de los errores cometidos. (4)
Permitir la participación de los operadores
económicos en los procedimientos de contratación electrónica en todo el mercado
único. La contratación electrónica brinda la posibilidad de reducir las
barreras originadas por la distancia geográfica y la falta de información. Es
preciso que la capacidad de contratación pública electrónica de los diferentes
Estados miembros se desarrolle, en la mayor medida posible, basándose en
modelos y enfoques comunes. Es conveniente fomentar soluciones que mejoren e
intensifiquen la interoperabilidad de los sistemas de contratación pública
locales, regionales y nacionales. Ello permitirá abolir barreras técnicas
innecesarias a la participación transfronteriza en los sistemas de contratación
pública electrónica. Así pues, la UE puede desempeñar un papel
importante y complementario consistente en apoyar los esfuerzos realizados a
nivel nacional o regional a fin de implantar la contratación pública
electrónica. También puede ejercer una función de coordinación, más general,
que garantice la coherencia con los avances en otros ámbitos conexos, como por
ejemplo, la legislación relacionada con la firma o la facturación electrónicas,
y que podría conducir en última instancia a una cierta armonización de enfoques
dentro de la UE. Si no se tiene debidamente en cuenta la dimensión europea, es
posible que el cambio se vea obstaculizado, se produzca un desaprovechamiento
de los recursos, puesto que se volverán a desarrollar soluciones ya existentes,
y quede sin explotar el potencial de la contratación pública electrónica de
cara a la ampliación del número de posibles de proveedores. El presente Libro
Verde y los trabajos que se emprenderán ulteriormente tienen por objeto
establecer una base realista y eficaz que permita a la UE estar presente en
este importante proceso y facilitarlo.
4.
¿Cuál ha sido hasta el momento la aportación
de la UE ?
No es la primera vez que la Comisión
actúa en este ámbito, ya que, en los últimos años, ha venido adoptado una serie
de medidas a fin de lograr los objetivos anteriormente expuestos. En
particular: (1)
propuso una modificación de las Directivas de
la UE sobre contratación pública que permitiera la utilización de
procedimientos electrónicos y la introducción de técnicas y herramientas
consideradas pertinentes para el desarrollo de la contratación pública
electrónica. Anteriormente, la legislación UE no contemplaba la posibilidad de
utilizar tales métodos. La Comisión introdujo también nuevas técnicas y
herramientas (subasta electrónica, sistema dinámico de adquisición) de modo que
las entidades adjudicadoras pudieran explotar plenamente las comunicaciones
electrónicas a fin de mejorar los resultados de los procedimientos de
contratación. Estas propuestas se adoptaron y quedaron plasmadas en las
Directivas modificadas sobre contratación pública de 2004. (2)
Concibió y puso en práctica un programa que
incluía más de treinta iniciativas no legislativas destinadas a aclarar y
fomentar el recurso a la contratación pública electrónica (Plan de Acción). El
principio rector del Plan de Acción era ambicioso: «… que cualquier empresa
europea que disponga de un ordenador y una conexión a Internet pueda participar
en una adquisición pública llevada a cabo con medios electrónicos.»[9] . (3)
Cofinanció la investigación de otras
herramientas que permitieran salvar los obstáculos técnicos y administrativos a
la contratación pública electrónica transfronteriza y las desarrolló. En el
marco de esta actividad cabe citar iniciativas tales como PEPPOL[10] , la
herramienta e-CERTIS, lanzada recientemente, y open e-PRIOR. Estos proyectos de
han adoptado recientemente o se encuentran aún en fase de desarrollo. Paralelamente a la elaboración del
presente Libro Verde, los servicios de la Comisión emprendieron una evaluación
de las medidas de la UE destinadas a apoyar la contratación pública
electrónica. De acuerdo con las principales conclusiones de la evaluación, en
conjunto, el Plan de Acción identificó correctamente los retos y prioridades
más importantes a los que había que hacer frente. Asimismo, se reconocía que
eran los Estados miembros y las regiones quienes debían imprimir el mayor
impulso a los avances en este ámbito. La evaluación daba cuenta de una serie de
acciones destinadas a orientar las inversiones a escala regional y nacional de
forma que estuvieran en consonancia con la legislación de la UE y el mercado
único. El Plan de Acción obtuvo un éxito
considerable en la creación y utilización de una infraestructura común para la
publicación electrónica de anuncios de licitación. En la actualidad se dispone
de un sistema único, aceptado y de uso extendido, para la publicación en toda
la UE de los anuncios correspondientes a las licitaciones cuyo valor rebase el
umbral; dicho sistema se basa en una infraestructura compatible a escala
nacional. En 2009, algo más del 90 % de los formularios enviados a TED
(Tenders Electronic Daily) se recibieron por vía electrónica y en un formato
estructurado. La publicación electrónica de los anuncios de licitaciones cuyo
valor se sitúa por debajo del umbral también avanzó a escala nacional y regional. Muchas de las medidas del Plan de Acción
consistían en asesoría o en estudios piloto centrados en el ensayo o la
promoción de determinadas soluciones. Dichas medidas han servido para
sensibilizar sobre los problemas existentes, sugerir soluciones y ofrecer
puntos de referencia comunes en un mercado ampliado. Sin embargo, no han
tratado de imponer soluciones o resultados concretos en un contexto en el que
la tecnología y los modelos empresariales se hallaban aún en evolución. Aún no
han cristalizado proyectos más concretos en el ámbito de la normalización. En
síntesis, aunque en términos generales la determinación de las prioridades haya
sido la correcta y la aplicación del Plan de Acción se haya llevado a cabo tal
como estaba previsto, la situación actual dista de ser aquella en que todas las
empresas pueden participar en cualquier procedimiento de licitación a través de
su propio ordenador. En resumidas cuentas, muchas de las
prioridades identificadas en el Plan de Acción en 2004, siguen constituyendo
prioridades a día de hoy. Este tipo de enfoque de carácter jurídicamente no
vinculante era el adecuado en un contexto en que la contratación pública
electrónica se encontraba en fase de evolución, y estimulaba el desarrollo de
soluciones creativas. En retrospectiva, determinados ámbitos podrían haber sido
objeto de un enfoque más proactivo y/o directo. La evaluación del Plan de
Acción ha identificado una serie de retos y deficiencias que, de no abordarse,
impedirán una mayor utilización de la contratación pública electrónica así como
la participación transfronteriza en la contratación en línea. Acciones financiadas y
dirigidas por la Comisión en apoyo de la contratación pública electrónica PEPPOL: es un gran proyecto de
contratación pública electrónica transfronteriza gestionado por organismos del
sector público de varios países de la UE y cofinanciado por la Unión Europea
que tiene por objeto facilitar servicios e infraestructuras de TI normalizados
a gran escala para el desarrollo y la gestión de operaciones de contratación
pública paneuropea en línea. El núcleo de PEPPOL lo constituye una red de
transporte que permite a los socios comerciales que participan en actividades
de contratación pública en línea conectar sus propios recursos de TI para
llevar a cabo intercambios de documentos de empresa de forma segura y fiable.
El proyecto aportará asimismo soluciones en los ámbitos del pedido electrónico
y la facturación electrónica, y facilitará los elementos necesarios para la
creación de sistemas para catálogos electrónicos, firma y validación y
Expediente Virtual de la Empresa. Open e-PRIOR: la Comisión Europea ha
desarrollado e implantado e-PRIOR a fin de permitir el intercambio de
documentos estructurados relacionados con los catálogos electrónicos, el pedido
electrónico y la facturación electrónica entre la Comisión y sus proveedores.
Open e-PRIOR facilita públicamente esta solución en un formato de fuente
abierta reutilizable. Por otro lado, incluye un punto de acceso PEPPOL
integrado que permite el intercambio de documentos a través de la red PEPPOL. e-CERTIS: es una herramienta de
información en línea gratuita, lanzada paralelamente al presente Libro Verde,
que aporta datos sobre los diferentes certificados y declaraciones que se
suelen exigir en los procedimientos de contratación en los 27 Estados miembros,
dos países candidatos (Turquía y Croacia) y los países del EEE (Islandia,
Liechtenstein y Noruega). La función de E-CERTIS es ayudar a los operadores
económicos y las entidades adjudicadoras, en primer lugar, a comprender qué
información se está solicitando o facilitando y, en segundo lugar, a encontrar
información equivalente recíprocamente aceptable.
5.
Situación actual de la contratación pública
electrónica
a) Disponibilidad de soluciones
técnicas Hoy en día, la contratación pública
electrónica ha pasado de ser una mera posibilidad teórica a convertirse en una
realidad. La tecnología disponible, que está siendo utilizada por diversos
países, permite ejecutar en línea todas las operaciones correspondientes a las
distintas fases del proceso de contratación pública. Sin embargo, esta tecnología no ha
brindado las soluciones (de punta) esperadas en todas las fases del
procedimiento. En algunos casos, se ha ido avanzando a partir de un enfoque más
pragmático – mediante soluciones alternativas de tipo práctico, que plantean
menores exigencias desde el punto de vista técnico o que combinan las
comunicaciones en línea con las tradicionales como, por ejemplo, el enfoque
adoptado para el suministro de documentos acreditativos en relación con los
criterios de selección y exclusión, o la utilización de un nombre de ususario y
una contraseña para autenticar una oferta. No obstante, dichas soluciones son
válidas, y constituyen simplemente métodos alternativos de lograr el resultado
final. Se han observado asimismo ciertas limitaciones a la contratación pública
electrónica «en todas las fases», como, por ejemplo, problemas a la hora de
utilizar estrategias de evaluación automática en adquisiciones complejas, o
inexistencia de un sistema de validación de la fecha aceptado en toda la UE. b) Inversión en capacidades
para el desarrollo de la contratación pública electrónica y disponibilidad de
dichas capacidades La contratación pública electrónica está
adquiriendo visibilidad en toda Europa. El éxito obtenido por ciertas
plataformas demuestra su necesidad desde el punto de vista empresarial. Algunas
entidades adjudicadoras, operadores económicos, centrales de compras y Estados
miembros han realizado esfuerzos significativos y obtenido progresos al
respecto. En concreto, se han realizado importantes avances en el desarrollo de
aplicaciones electrónicas capaces de albergar la totalidad o la mayor parte de
los procedimientos de contratación electrónica. Algunos Estados miembros y
regiones han implantado sistemas de contratación pública electrónica que
permiten desarrollar procedimientos de contratación electrónica de principio a
fin, al menos por lo que respecta a las compras de bienes y servicios
ordinarios. Otros sistemas se han centrado en facilitar los elementos iniciales
del proceso de contratación; en concreto, en 25 Estados miembros existe la
posibilidad de publicar anuncios de licitación y brindar acceso a los pliegos
de condiciones en línea. El éxito de numerosos sistemas ha
consistido en implantar un modelo de contratación pública electrónica basado en
el suministro por terceros a través de una red. A menudo, dichas plataformas
ofrecen sus servicios de contratación pública en línea a diversos organismos.
Cada uno de los licitadores tiene acceso a un espacio privado en internet en el
que puede determinar a distancia sus propios usuarios, procesos y prestaciones.
Algunos sistemas son explotados por agencias públicas y otros por empresas del
sector privado. En esos casos, las entidades adjudicadoras pagan o bien a tanto
alzado o bien por cada utilización concreta. c) Utilización efectiva de la
contratación pública electrónica A grandes rasgos, la implantación
efectiva de la contratación pública electrónica, tanto en la mayoría de los
países a escala individual como en la Unión Europea en su conjunto, sigue
siendo escasa, y se estima en menos del 5% en valor de la contratación pública
total. Portugal constituye la excepción a este
respecto ya que, en ese Estado miembro, desde el 1 de noviembre de 2009, es
obligatorio el uso de medios electrónicos para desarrollar todas las fases del
proceso, incluida la adjudicación, en la mayoría de los contratos públicos
(algunos contratos de poco valor no se llevan a cabo electrónicamente y la
evaluación de determinadas compras puede efectuarse combinando los medios
electrónicos con otros más tradicionales). Así pues, las entidades
adjudicadoras están desempeñando su actividad con mayor rapidez y se espera
lograr un ahorro anual de 28 millones de euros. Hay asimismo otros Estados
miembros que han hecho obligatoria la utilización de determinadas herramientas
o fases de la contratación electrónica a escala nacional; por ejemplo, Chipre,
Bélgica y los Países Bajos han dotado de carácter obligatorio a la notificación
de las posibilidades de contrato a través de determinadas plataformas, o tienen
previsto hacerlo. Ciertos países han establecido requisitos obligatorios en
relación con determinados niveles de la Administración: Austria, por ejemplo, ha
establecido la obligatoriedad del uso de determinados acuerdos-marco por las
autoridades federales en relación con algunos bienes y servicios específicos. Son numerosos los ejemplos de menor
importancia que muestran que muchas entidades adjudicadoras y operadores
económicos han efectuado el paso a la contratación pública electrónica y que no
contemplan volver a los procedimientos basados en papel. d) Accesibilidad
transfronteriza a los sistemas de contratación pública electrónica Los diversos sistemas existentes muestran
pocos elementos en común. En efecto, se han desarrollado soluciones aisladas a
título individual y existe un fuerte riesgo de fragmentación del mercado si no
se actúa con rapidez a fin de tender puentes entre dichos sistemas. Los procesos
empresariales, tipos y formatos de documentos y formas de comunicación no están
lo suficientemente normalizados. A medida que se vaya disponiendo de más
componentes predefinidos y reutilizables en el marco de la contratación pública
electrónica, será más fácil garantizar un entorno interoperable en este ámbito
que fomente una mayor utilización y, finalmente, su empleo a escala
transfronteriza. Aunque no sea deseable la convergencia hacia un sistema único
e inamovible, y ni siquiera se pretenda, la existencia de una funcionalidad
común de algún tipo en todos los sistemas facilitaría la participación. Debido a algunos de estos problemas, en
el mercado actual, los operadores económicos que desean participar en
procedimientos de contratación pública en línea en otros Estados miembros
tienen que hacer frente a diversos obstáculos desde el punto de vista práctico,
técnico y administrativo. Los procedimientos de contratación pública
electrónica a escala nacional y regional se conciben basandose en prácticas técnicas
y administrativas locales que pueden variar de forma significativa. Aunque la
disponibilidad de infraestructuras se ha incrementado de forma significativa
desde 2004, se han realizado pocos progresos concretos con vistas a una
contratación pública electrónica transfronteriza sin barreras. Hasta ahora, no
se había concedido a estas cuestiones un tratamiento destacado debido a lo
limitado de la demanda por parte de los proveedores de los países socios de
participar en los procedimientos de contratación pública en línea. No obstante,
ha llegado el momento de centrar la atención en estas cuestiones si no queremos
hacer frente a una nueva generación de barreras técnicas a la contratación
pública transfronteriza por medios electrónicos.
6.
Retos
En esta sección se determinan los
problemas principales que entorpecen la transición hacia la contratación
pública electrónica y crean obstáculos innecesarios a la participación
transfronteriza en procedimientos de contratación en línea. Muchas de estas
cuestiones son interdependientes y no pueden tratarse de forma aislada para
resolverlas y lograr los objetivos perseguidos. (1)
Superar la inercia y los temores de las
entidades adjudicadoras y proveedores: la
tecnología y la capacidad de realizar la contratación de forma electrónica son
cada vez más accesibles. Sin embargo, este no es un caso en el que sea posible
construir ex novo una estructura y confiar en que poco a poco irán
llegando adeptos. Las entidades adjudicadoras son muy lentas en adoptar nuevas
posibilidades. Esto puede deberse a los costes de reorganización interna y al
desconocimiento de las ventajas del sistema. Del mismo modo, los proveedores no
siempre ven las ventajas que les comportaría efectuar la transición. Muchas
entidades adjudicadoras y proveedores están adoptando una actitud de prudente
expectativa porque creen que la inversión en contratación electrónica comporta
riesgos. Además de los riesgos ligados a las tecnologías, les preocupa la
integración de éstas con los sistemas informáticos existentes, con los modelos
de relación comercial que las tecnologías imponen en las relaciones entre
proveedores y entidades adjudicadoras, y con la seguridad y los mecanismos de
control necesarios en su utilización. Algunas empresas, particularmente PYME,
temen ser expulsadas del mercado debido a tendencias agregadoras y
centralizadoras. Para una transición más rápida a este tipo de contratación
será necesario reforzar los incentivos para adoptarla si está disponible y
posiblemente imponer su utilización en determinadas circunstancias (p. ej.,
para efectuar ciertas compras). (2)
Falta de normativa en los procesos de
contratación electrónica: en el futuro más
cercano, los proveedores tendrán que moverse en un medio mixto compuesto por
distintas plataformas y normativas. Cada sistema se caracterizará por distintas
normas y funciones, complicando así el trabajo de los proveedores que deseen
participar en sistemas múltiples. Esto puede hacer que sus costes de
aprendizaje aumenten y se reduzca su participación en sistemas de contratación
electrónica. Muchos de los aspectos más problemáticos aparecen en las fases de
presentación y tratamiento de las ofertas. El mercado necesita identificar
aplicaciones maduras con un nivel adecuado de funcionalidad. En estas etapas
cruciales del proceso es necesario un esfuerzo más concertado a nivel de la UE
para fomentar la conformidad y la normalización. Se necesitan unas normas y
puntos de referencia comunes que permitan el desarrollo de sistemas
interoperables y que otros puedan asumir. Es preciso concentrar los esfuerzos
en los ámbitos del intercambio de documentación, autenticación, facturas y
catálogos en línea y clasificación de productos. (3)
Ausencia de medios para facilitar el
reconocimiento mutuo de soluciones electrónicas nacionales en etapas e instrumentos fundamentales para la contratación (p.
ej., autenticación de proveedores a través de firmas electrónicas,
certificación nacional de documentos de admisibilidad). Hay que encontrar la
forma de reducir las obligaciones que pesan sobre las entidades adjudicadoras y
los proveedores que desean operar en un mercado europeo más amplio. (4)
Requisitos técnicos engorrosos,
especialmente para la autenticación del licitador:
En la UE se ha adoptado ya toda una serie de requisitos y soluciones
encaminadas a resolver las cuestiones relativas a la autenticación e
identificación. Algunas de estas soluciones son muy simples tecnológicamente,
como el empleo de combinaciones de nombre de usuario/contraseña. Otras son más
avanzadas y requieren tipos específicos de firma electrónica, como la firma
cualificada (que exige una certificación digital emitida por proveedores de
servicios de certificación reconocidos o habilitados). La decisión de fomentar
la firma electrónica cualificada en el marco del Plan de Acción puede haber
situado el nivel de referencia de las solicitudes de contratación electrónica
demasiado alto, así como haber aumentado los costes y complicado la tarea de
presentación electrónica de ofertas. La elección del nivel de seguridad de una
firma electrónica debe basarse en una evaluación del riesgo de las soluciones
de firma/identificación que no han prosperado. Finalmente, una dificultad
adicional es la falta de interoperabilidad transfronteriza de las firmas
electrónicas. Podría darse un paso adelante a través del establecimiento de
listas nacionales de proveedores fiables de certificaciones de firma
cualificada[11];
de la futura racionalización de las normas en materia de firma electrónica; y
de las soluciones piloto de PEPPOL. Del mismo modo, para algunos otros
elementos del proceso de contratación electrónica con un alto nivel de ambición
técnica se han encontrado soluciones más prágmáticas, como el uso de
declaraciones de conformidad/admisibilidad, aceptadas en las primeras fases de
la licitación en lugar de complejas documentaciones electrónicas. Las
soluciones que se adopten en el ámbito de la contratación electrónica deben ser
proporcionadas, con posibilidad de reconocimiento mutuo y fácilmente
disponibles a un coste razonable. (5)
Transición hacia la contratación
electrónica a varias velocidades: el empeño con
que los Estados miembros o las regiones promueven las posibilidades que ofrece
la contratación electrónica es diferente según los casos. Algunos Estados
miembros han hecho obligatoria la utilización de procedimientos de contratación
electrónica, total o parcialmente, para las compras. Es necesario organizar
para estas compras unos procedimientos de contratación a través de la
infraestructura disponible. El desafío, desde el punto de vista del mercado
interior, es garantizar que los proveedores de países socios no se encuentren
en posición de desventaja al competir con estos sistemas, y que dispongan de
los instrumentos necesarios para participar en procedimientos organizados en
sistemas diferentes. Preguntas 1.
¿Constituyen los retos anteriormente
mencionados los obstáculos más significativos que entorpecen la adopción de la
contratación electrónica y la participación transfronteriza en procedimientos
de licitación en línea? Clasifíquense por orden decreciente de importancia. 2.
¿Existen otros retos importantes no
identificados en este apartado? Formule los comentarios que desee.
7.
Prioridades de actuación a nivel de la UE
La Comisión considera que deberían
estudiarse las posibilidades que se exponen a continuación con el fin de
allanar el camino hacia una mayor utilización de la contratación electrónica y
de respaldar la participación transfronteriza en procedimientos de licitación
en línea.
7.1.
Medidas incentivadoras o penalizadoras para
acelerar la adopción de la contratación electrónica
Ahora que la tecnología existe, la
cuestión es la de convencer a las entidades adjudicadoras y a los proveedores
para que la utilicen. Podría ser necesaria una cierta intervención durante la
fase inicial del proceso hasta que éste adquiera una masa crítica. Por estas razones, algunos Estados
miembros han impuesto la obligación de celebrar los procedimientos de
licitación de forma electrónica, bien de forma generalizada (Portugal) o para
determinadas compras (Francia). Tratándose de adquisiciones públicas por debajo
de los umbrales fijados en las Directivas de la UE, los Estados miembros siguen
disponiendo de amplia discreción para la organización de los procedimientos. Respecto a los procedimientos por encima
del umbral, las actuales Directivas sobre contratación pública no abordan
explícitamente la hipótesis de que los Estados miembros deseen imponer la
utilización de la contratación electrónica como medio estándar de comunicación.
Este punto debería ser aclarado, lo que daría a las autoridades nacionales una
mayor seguridad a la hora de imponer el uso de la contratación electrónica. También existe la posibilidad de recurrir
a la legislación para incentivar la conversión por parte de las entidades
adjudicadoras. Las Directivas actualmente vigentes prevén ya una reducción de
los plazos de publicación (siete días) en el caso de notificación electrónica
de ofertas, así como una reducción de los plazos de presentación de ofertas
(cinco días) cuando se facilita un acceso directo y completo a los documentos
pertinentes por medios electrónicos. Una reducción más acusada de los plazos
podría comprometer la capacidad de los operadores económicos para preparar unas
ofertas sólidas. Ahora bien, sí que existe aún un potencial de introducción de
otros incentivos o disposiciones reglamentarias preferentes para alentar la
transición de las entidades adjudicadoras a la contratación electrónica. Por ejemplo, podría existir la
posibilidad de que la responsabilidad de conformarse a los requisitos reglamentarios
o de procedimiento sea transferida de la entidad adjudicadora a un sistema de
contratación electrónica que gestione o maneje, en parte o íntegramente, el
procedimiento de contratación. Si la transparencia y los requisitos de
procedimiento de la Directiva, así como la objetividad y la trazabilidad de los
distintos procedimientos, están garantizados por una plataforma de contratación
electrónica, la tarea de garantizar la conformidad con los requisitos de la
legislación en materia de licitaciones podría pasar de la entidad adjudicadora
considerada a un sistema de contratación electrónica. De este modo, las
entidades que utilicen estos instrumentos especializados para efectuar sus
procedimientos de contratación dispondrían de un terreno seguro para ello. Este
desplazamiento de la responsabilidad desde la entidad adjudicadora al sistema
de contratación electrónica haría que el uso de los medios en línea fuera más
atractivo y estimularía su adopción. Estos planteamientos podrían hacer
necesario definir unos requisitos o principios comunes para que los sistemas
reconocidos de contratación electrónica ofrezcan las garantías necesarias. Preguntas 3.
¿Sería posible implantar unos
incentivos en la normativa de la UE para promover el uso de la contratación
electrónica? Sugiéranse incentivos que pudieran resultar eficaces. 4.
¿Debería la legislación de la UE
aligerar las obligaciones y responsabilidades de las entidades adjudicadoras
cuando las licitaciones se efectúen mediante sistemas de contratación
electrónica? ¿Se haría con ello más atractivo el uso de tales sistemas? 5.
¿Debería la legislación de la UE
permitir la imposición de procedimientos electrónicos a determinados tipos de
contratación cubiertos por las Directivas de la UE? ¿Qué ventajas o
inconvenientes tendrían tales disposiciones? ¿Para qué tipos de contratación
cubiertos por las Directivas podría contemplarse la posibilidad de hacer
obligatorio el uso de medios electrónicos con probabilidad de éxito? 6.
O, como posibilidad alternativa,
¿debería la legislación de contratación de la UE permitir expresamente que los
Estados miembros exijan la contratación pública en determinadas circunstancias?
¿En qué condiciones sería conveniente o justificada tal posibilidad?
7.2.
Facilitar la participación transfronteriza en
la contratación electrónica
El empeño con que los Estados miembros o
las regiones promueven la contratación electrónica es diferente según los
casos. Habrá que velar por que, debido a este hecho, no se creen barreras
innecesarias o desproporcionadas a la participación transfronteriza en
procedimientos de contratación. Es necesario encontrar un equilibrio entre, por
un lado, fomentar la inversión en contratación electrónica por parte de las
entidades y, por otro, evitar que los mercados de contratación se fragmenten en
conjuntos de operadores conectados a sistemas, cada uno de ellos con sus
propias especificaciones funcionales. En la medida de lo posible, los sistemas
de contratación electrónica deben ser ampliamente accesibles. Esto significa
que las condiciones técnicas, jurídicas y administrativas para participar en
procedimientos tendrían que ser no discriminatorias, proporcionales y no
deberían crear obstáculos injustificados o arbitrarios a la partipación o el
registro interpuestos por operadores de otros Estados miembros. Para lograr esto, la acción de la UE
(especialmente tratándose de medidas destinada a aclarar el entorno jurídico)
debería centrarse fundamentalmente en procedimientos de contratación por encima
de los umbrales fijados por la UE o en los efectuados mediante un sistema de
contratación electrónica y en los que el valor total del contrato supere un
cierto umbral. Si se da la prioridad a la intervención a nivel de la UE, los
esfuerzos nacionales o regionales se centrarían en un desarrollo orgánico de su
capacidad de contratación electrónica, y los de la UE en los segmentos o
sistemas en los que el potencial de contratación transfronteriza en línea es
mayor. En este epígrafe, la acción a nivel de la
UE redundaría en los siguientes aspectos: a) Clarificación de las
condiciones que deben satisfacerse para acceder a los sistemas y procedimientos
de contratación electrónica. Partiendo de los
requisitos funcionales desarrollados a través del Plan de Acción de 2004,
deberá establecerse una visión común de los requisitos necesarios para el
acceso generalizado transfronterizo a la contratación electrónica. Esto no
significa la creación de un sistema único, ni ahora ni el el futuro. Significa
determinar un conjunto mínimo de características que deben presidir el sistema
de contratación electrónica para garantizar que sea ampliamente accesible.
Supondría proporcionar unas directrices operativas para desarrollar los
principios recogidos en el artículo 42 de la Directiva 2004/18/CE. Estas
directrices podrían tomar la forma de Recomendaciones, comunicaciones
interpretativas o acciones de carácter no legislativo. Otra posibilidad es que
tomaran la forma de Directivas (para la contratación por encima del umbral) o
de disposiciones legislativas independientes destinadas a los sistemas de
contratación electrónica.. b) Facilitación
del reconocimiento mutuo de identificadores y documentos de prueba electrónicos
y demás condiciones de participación de los operadores económicos en
procedimientos de contratación en línea. El mayor motivo de preocupación
señalado hasta el momento es el ligado a la autenticación, por ejemplo la
aplicación de firmas electrónicas o el reconocimiento de la identificación
electrónica. Estos problemas no son privativos de la contratación electrónica;
se presentan siempre que se necesitan firmas o autenticaciones. La Comisión ha
adoptado medidas para que las entidades puedan identificar el origen o la
certificación de las firmas de países socios. El proyecto PEPPOL está
desarrollando soluciones tendentes a proporcionar unos instrumentos en línea
que permitan el reconocimiento automático de firmas electrónicas de otros
Estados miembros para utilizarlas en el ámbito de la contratación. Otros motivos de preocupación son los
derivados de la evaluación que deben hacer las entidades adjudicadoras de los
documentos probatorios presentados por los licitadores para demostrar su
admisibilidad. Estos documentos se expiden a nivel nacional o local, de acuerdo
con los distintos acuerdos, formatos o lenguas pertinentes. Se esperaba que la
contratación en línea encontraría la manera de aumentar la eficacia de esta
parte del proceso y, más específicamente, que redujera la carga que supone para
los operadores económicos la presentación repetida de medios de prueba. Muchas
de las soluciones desarrolladas hasta ahora cumplen estos objetivos en cierta
medida, pero no recurren a soluciones técnicas avanzadas de alta tecnología.
Por ejemplo, en algunos países el operador económico hace una declaración (a
menudo un simple documento electrónico que puede haber sido o no firmado
electrónicamente) de que no ha infringido ninguno de los criterios fijados. La
presentación de los documentos auténticos sólo se pide a los licitadores
ganadores, y se puede llevar a cabo electrónicamente o en soporte papel. La Comisión ha desarrollado el instrumento
e-CERTIS para ayudar a las entidades adjudicadoras a reconocer los documentos
válidos de otros Estados miembros. La Comisión seguirá desarrollando este
instrumento y proponiendo soluciones prácticas para que las entidades
adjudicadoras reconozcan las credenciales y certificados de países socios. c) Simplificación de los
requisitos de entrada o participación de los operadores económicos. La evaluación de la Comisión del Plan de Acción sobre
contratación pública electrónica pone de relieve la preocupación de que la
preferencia por las firmas electrónicas cualificadas se convierta, en ausencia por
el momento de unos instrumentos operativos de reconocimiento de tales firmas,
en una barrera innecesaria de acceso, especialmente para proveedores de países
socios. A la vista de esta evaluación, podría ser conveniente revisar la
preferencia a favor de la firma electrónica cualificada que muestra la
legislación de contratación de la UE. La Agenda Digital para Europa tiene
prevista una revisión de la normativa en materia de firmas electrónicas y una
profundización del trabajo en el marco de la identificación electrónica. Preguntas 7.
¿Es necesaria la intervención de la UE
para evitar la aparición de barreras desproporcionadas que entorpezcan la
participación transfronteriza en procedimientos o sistemas de licitación en
línea? Si son necesarias unas directrices, ¿deberían ser de índole legislativa
o no legislativa? 8.
Indíquese si, a su juicio, los
esfuerzos para desarrollar el entorno jurídico y normativo de la UE debería
centrase en: –
los sistemas aplicables a procedimientos de
contratación por encima de los umbrales fijados en las Directivas de la UE (o
que combinan cantidades por encima y por debajo del umbral); –
sistemas más amplios aplicables a la
contratación de un determinado nivel de minimis
(calculado según su valor monetario o porcentualmente con relación a la
contratación nacional total). 9.
¿Es necesario modificar o actualizar el
marco legislativo vigente en la UE en materia de contratación electrónica? Si
es así, ¿qué disposiciones y por qué razón? (Sírvanse consultar el anexo I, que
recoge una lista de disposiciones en la materia.) 10.
¿Qué soluciones de autenticación e
identificación (incluida la firma electrónica) serían proporcionales a los
riesgos habituales en la contratación electrónica? 11.
¿Cuáles son los principales obstáculos
técnicos, administrativos o de índole práctica a los que se enfrentan los
operadores económicos al querer registrarse o participar en los procedimientos
o sistemas de contratación electrónica de países socios? (Sírvase especificar:
autenticación, prueba de admisibilidad, solvencia financiera, etc.).
¿Constituyen estas barreras un obstáculo insalvable o pueden solventarse a un coste
razonable?
7.3.
Componiendo las piezas de la infraestructura
interoperable de contratación electrónica
El trabajo futuro deberá centrarse en la
creación de instrumentos reutilizables y, cuando proceda, en la inversión en
soluciones y normas aplicables a la infraestructura. Un claro acierto del Plan de Accuón de
2004 fue la creación de la base de datos TED y la introducción de formularios
electrónicos normalizados para procedimientos por encima del umbral, ya que han
supuesto la implantación de un punto de referencia único para toda Europa en
este tipo de procedimientos, con una información presentada de acuerdo con un
formato común. Sin embargo, la UE puede hacer más para facilitar la
interconectividad y la interoperabilidad en el nuevo panorama europeo de la
contratación electrónica. a) Fomento de la normalización
de los principales procedimientos y sistemas: Un
procedimiento participativo como es el de la contratación electrónica, en la
que existe una interacción de partes y de sistemas independientes que intercambian
información comercial, sólo es posible si los sistemas se ajustan a un enfoque
común en torno a dicho procedimiento y a la información. Si existieran unos
planteamientos y formatos normalizados para los procedimientos de contratación
más frecuentes, la adopción y reutilización de los datos mejorarían
considerablemente. Los operadores podrían tomar parte en procedimientos de
contratación de un número ilimitado de sistemas diferentes con un esfuerzo y un
coste mínimos, sin tener que reelaborar cada vez la oferta, sino simplemente
adaptándola a la licitación específica. Se han logrado importantes avances en
algunas fases posteriores a la adjudicación (catálogos, pedidos y facturación
electrónicos), aunque ello no ha llevado todavía a la adopción de normas
europeas. Es necesario profundizar estos aspectos y hacer extensivo el proceso
de normalización a otras fases de la contratación electrónica. b) Antes de la adjudicación: Se han realizado enormes avances en la publicación y difusión
por medios electrónicos de las oportunidades de contratación. Pero se ha
avanzado mucho menos en el desarrollo de enfoques, normas y plantillas comunes
para la presentación y el tratamiento de las ofertas en línea. Aquí es donde
aparecen los auténticos beneficios (y retos) de la contratación electrónica. Si
bien se han encontrado soluciones para plataformas concretas de contratación
electrónica, no se ha prestado atención a la aproximación de los métodos y
enfoques para la presentación de ofertas en línea. c) Determinación de las piezas
para construir los sistemas de contratación electrónica: la Comisión está desarrollando, partiendo de la solución de
fuente abierta ya existente e-PRIOR, una serie de aplicaciones que abarcarán
todas las fases importantes del ciclo de contratación. Estos sistemas estaban
en principio concebidos para uso interno (para que la Comisión dispusiera de un
instrumento eficaz de contratación electrónica) pero en la actualidad se
ofrecen gratuitamente como componentes de fuente abierta que podrían integrarse
en cualquier sistema de contratación si se desea. d) Instrumentos para que los
operadores económicos superen los problemas de interoperabilidad técnica: cada vez más, las tecnologías de la información y la
comunicación ofrecen soluciones que facilitan la comunicación entre sistemas y
aplicaciones que responden a distintas especificaciones técnicas. El proyecto
piloto PEPPOL está desarrollando soluciones normalizadas de software para
solventar los principales problemas de incompatibilidad técnica que pueden
impedir la participación de operadores económicos de países socios en
procedimientos de contratación electrónica. Las soluciones de PEPPOL se
ensayarán en situaciones reales a lo largo de los próximos meses. La Comisión
promoverá y respaldará la adopción en el mercado de las soluciones de PEPPOL
que se consideren acertadas. Preguntas 12.
¿Qué normas son prioritariamente
necesarias a nivel de la UE para la contratación electrónica? 13.
¿Debería la Comisión de fomentar o
aumentar la disponibilidad de soluciones de fuente abierta que puedan
integrarse en sistemas de contratación electrónica existentes o futuras de
forma progresiva? 14.
¿Debería la Comisión seguir poniendo a
disposición del público sus propias soluciones de contratación electrónica (es
decir, partiendo de las fórmulas de fuente abierta e-Prior)?
7.4.
Mayor accesibilidad (de las PYME),
sostenibilidad e innovación en la contratación
La contratación electrónica podría ser,
por su propia naturaleza, más compatible con los presupuestos de contratación,
o facilitar el uso de los mismos de conformidad con los objetivos de la UE para
2020. Es necesario ser plenamente consciente
del potencial de aumento de la accesibilidad que ofrece la contratación
electrónica. Esto no se refiere únicamente a la participación transfronteriza,
sino también a la capacidad de atraer todos los proveedores interesados y
admisibles, tanto grandes como pequeños. Algunos países han seguido las
recomendaciones del Plan de Acción y han introducido estrategias para fomentar
la adopción de las prácticas de la contratación electrónica por parte de las
PYME. Estas estrategias parecen haber tenido éxito, y un número significativo
de PYME se han registrado en las diferentes plataformas presentando sus
ofertas. Otros países han manifestado su preocupación por el hecho de que la
contratación electrónica se utiliza para centralizar y agregar las compras a
través de acuerdos marco, lo que excluye a las PYME. A medida que se avanza y
se introducen mejoras, es necesario garantizar que todos los sistemas de
contratación electrónica sean fáciles de utilizar por las PYME[12]. La contratación electrónica puede hacer
disminuir el consumo de recursos medioambientales. Finalmente, la trazabilidad
y transparencia de la contratación electrónica puede facilitar la elaboración,
ejecución y seguimiento de políticas orientadas a dirigir el gasto hacia
objetivos innovadores, sostenibles e integradores. Pregunta 15.
La Comisión ha tomado ya medidas para
fomentar la creación de estrategias destinadas a mejorar el acceso de las PYME
a los mercados de la contratación electrónica. ¿Qué otros pasos se podrían dar
para mejorar el acceso de todos los interesados, especialmente de las PYME, a
los sistemas de contratación electrónica?
7.5.
Evaluación comparativa y supervisión.
Conocer las mejores prácticas
A medida que se avanza, es fundamental
encontrar un mecanismo que permita a todas las partes aprovechar las
experiencias de los demás, difundiendo de forma activa los beneficios de la
contratación electrónica. Esto es especialmente importante en un entorno
financiero como el actual, en el que los recursos son limitados y las
propuestas de proyectos en el campo de las tecnologías de la información (que
han atravesado periodos de desacierto y problemas ligados a la superación de
los plazos) podrían ser juzgadas con mayor escepticismo que en el pasado. Unos mejores sistemas de supervisión a
nivel nacional y de la UE permitirían seguir más de cerca los avances y,
siempre que se introduzcan los indicadores apropiados, facilitarían una acción
más puntual a la hora de atender a los problemas en cuanto se presentan, y no
cuando se han hecho endémicos.
7.6.
Evolución y cooperación a nivel internacional
Como parte del Plan de Acción de 2004, la
Comisión ha participado en diferentes iniciativas encaminadas a desarrollar un
marco internacional para la contratación electrónica. Aunque las negociaciones
siguen en curso, el ACP (acuerdo de contratación pública) revisado incluye
disposiciones en materia de contratación electrónica; la Comisión ha trabajado
con la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho mercantil e
internacional (CNUMCI) para introducir disposiciones revisadas sobre dicho
aspecto. Los avances hasta la fecha han sido limitados, pero la Comisión se ha
comprometido a promover la adopción de la contratación electrónica y fomentar
soluciones europeas.
8.
Conclusiones
La contratación electrónica ya no es una
mera ilusión, sino, cada vez más, una realidad operativa en muchas regiones y
Estados miembros. Allí donde se ha utilizado, está logrando los beneficios
esperados. Estos sistemas han mostrado su capacidad de acelerar los procesos de
adquisición pública y aliviar el gasto de fondos públicos en el contexto de la
actual crisis. Con todo, la contratación electrónica
sufre grandes retrasos en relación con las expectativas de la Declaración de
Manchester. Con la excepción de Portugal, la contratación electrónica no ha
podido alcanzar una cuota del 50 % para 2010; la Comisión estima que las
transacciones no supone más de un 5 % del gasto total de la contratación,
incluso en los Estados miembros más activos. Se necesita un gran esfuerzo de
liderazgo a todos los niveles de gobierno, incluida la UE, con el fin de
mantener y acelerar la transición a la contratación electrónica. Si se deja a
la elección de las entidades adjudicadora, éstas se aferrarán a las prácticas
conocidas y habituales (sobre base de papel) en vez de invertir y utilizar las
nuevas y prometedoras opciones. El presente Libro Verde presenta nuevas
ideas para contrarrestar la inercia de las entidades adjudicadora y los
operadores económicos que está lastrando en la actualidad la migración hacia la
contratación electrónica. El Libro Verde presenta además una serie
de métodos destinados a garantizar que la introducción de la contratación
electrónica no produzca una nueva generación de barreras técnicas y
administrativas que entorpezcan la participación transfronteriza en los
procedimientos de contratación. El empeño con que los Estados miembros, las
regiones o los sectores promueven la contratación electrónica es diferente
según los casos. Debemos garantizar que esta «geometría variable» no dé lugar a
obstáculos innecesarios y desproporcionados que entorpezcan la contratación
transfronteriza. Esto supone aclarar las obligaciones de los organizadores de
los procedimientos de contratación electrónica para evitar la imposición de
condiciones que entorpezcan innecesaria o desproporcionadamente la
participación transfronteriza. Está previsto un cierto número de medidas para
dotar a las entidades adjudicadoras y los operadores económicos de los medios
necesarios para una relación interactiva en el ámbito de la contratación en
línea. La Comisión ha planteado una serie de
preguntas relacionadas con su evaluación acerca de la situación de la
contratación electrónica en Europa y con sus propuestas de posibles modos de
superar los principales problemas que impiden su adopción y uso en el mercado
único. La Comisión invita a las partes interesadas a responder a estas
preguntas. La fecha límite para la recepción de las respuestas es el 31.1.2011
(dirección e-mail: markt-consult-eproc@ec.europa.eu). Los servicios de la comisión analizarán
todas las respuestas y publicarán un resumen de las mismas en 2011. ANEXO I: Disposiciones relativas a la
contratación electrónica introducidas por las Directivas de 2004 (2004/17/CE[13] y
2004/18/CE[14])
Asunto: || Referencia || Descripción Equipo electrónico de comunicación; || Arts. 1.12 y 1.13 de 2004/18/CE y arts. 1.11 y 1.12 de 2004/17/CE || Se deja claro que la comunicación por escrito incluye los medios electrónicos, es decir, medios que utilicen equipos electrónicos de tratamiento (incluida la compresión digital) y almacenamiento de datos y que se sirva de la difusión, el envío y la recepción alámbricos, por radio, por medios ópticos o por otros medios electromagnéticos. Firmas electrónicas || Art. 42.5.b) de 2004/18/CE y art. 48.5.b) de 2004/17/CE || Se permite que los Estados miembros exijan que las ofertas electrónicas vayan acompañadas de una firma electrónica avanzada de conformidad con el artículo 5.1 de la Directiva 1999/93/CE (firma electrónica avanzada basada en una certificación cualificada) Sistemas dinámicos de adquisición || Art. 1.6 de 2004/18/CE y art. 1.5 de 2004/17/CE || Son un proceso de adquisición enteramente electrónico para compras de uso corriente, limitado en el tiempo y abierto durante toda su duración a cualquier operador económico que cumpla los criterios de selección y haya presentado una oferta indicativa Subastas electrónicas || Art. 1.7 de 2004/18/CE y art. 1.6 de 2004/17/CE || Son «un proceso repetitivo basado en un dispositivo electrónico de presentación de nuevos precios, revisados a la baja, o de nuevos valores relativos a determinados elementos de las ofertas» que tiene lugar tras la evaluación de las ofertas y que tiene un impacto en la clasificación de las mismas Catálogos electrónicos || Considerando 12 de 2004/18/CE y considerando 20 de 2004/17/CE || Se definen como instrumentos que facilitan la contratación pública, específicamente como forma de participar en licitaciones con acuerdos marco o en el contexto de un sistema dinámico de adquisición Notificación electrónica || Arts. 36.2, 36.3 y 36.6 de 2004/18/CE y arts. 44.2 y 44.3 de 2004/17/CE || La notificación debe realizarse mediante formularios estándar, pero no necesariamente por medios electrónicos; en procedimientos acelerados, los anuncios deben enviarse por fax o medios electrónicos. La notificación electrónica permite una publicación abreviada y aumenta la extensión permitida de los anuncios. Perfiles de comprador || Punto 2.b) del anexo VIII de 2004/18/CE y punto 2.b) del anexo XX de 2004/17/CE || Se definen como un conjunto de datos relativos a las actividades de contratación de una entidad adjudicadora, y puede incluir anuncios indicativos anteriores y cualquier otra información útil de tipo general como, por ejemplo, puntos de contacto Acceso electrónico a los documentos || Art. 38.6 de 2004/18/CE (disposición correspondiente, art. 45.6 de 2004/17/CE) || Será posible una reducción de cinco días de los plazos para la recepción de ofertas, siempre que la entidad adjudicadora ofrezca un acceso completo, directo y sin restricciones por medios electrónicos a los documentos del contrato y otros documentos adicionales El texto del anuncio deberá indicar la dirección de Internet en que puedan consultarse dichos documentos. ANEXO II:
Situación de las medidas del Plan de Acción Objetivo I: Garantizar un mercado interior que funcione bien en el ámbito de la contratación pública electrónica Aplicar el marco jurídico correctamente y a su debido tiempo La Comisión promulga un documento interpretativo sobre las nuevas normas en materia de contratación pública electrónica || Finalizado La Comisión ofrece demostradores de formación en línea, lo que permitirá a las autoridades contratantes y a los operadores económicos familiarizarse con las nuevas disposiciones y herramientas de contratación electrónica || Finalizado La Comisión asiste a los Estados miembros en la transposición de las nuevas disposiciones a su ordenamiento || Finalizado Completar el marco jurídico mediante herramientas básicas adecuadas La Comisión adopta nuevos formularios normalizados que tengan en cuenta los nuevos procedimientos y la utilización de medios de comunicación electrónicos || Finalizado La Comisión presenta propuestas de revisión del Vocabulario Común de contratos Públicos (CPV) || Finalizada La Comisión presenta un programa relativo a un sistema plenamente electrónico para la recogida y publicación de los anuncios de contratación en el TED || Finalizado Los Estados miembros aplican sistemas totalmente electrónicos a escala nacional, incluidas herramientas adecuadas para la recogida automática y la publicación en el TED || En curso Eliminar/evitar los obstáculos al utilizar procedimientos de contratación pública por vía electrónica Los Estados miembros y la Comisión someten a ensayo, refinan y validan los resultados de los requisitos funcionales comunes del IDA (programa de intercambio de datos entre administraciones) para los sistemas de contratación electrónica || Finalizado Los Estados miembros revisan si todos los sistemas de contratación electrónica operativos se ajustan a los requisitos de las Directivas || En curso Los Estados miembros introducen sistemas de acreditación nacionales para verificar la conformidad de los sistemas de licitación electrónica con el marco jurídico || En curso Los Estados miembros y la Comisión consideran, mediante un estudio de viabilidad, la introducción de un sistema Europeo de verificación de la conformidad || Finalizado La Comisión propone una acción en el marco de IDABC (Programa para la prestación interoperable de servicios paneuropeos de administración electrónica al sector público, las empresas y los ciudadanos) para asistir a los Estados miembros en la coordinación y puesta en práctica de la firma cualificada avanzada con el fin de solventar problemas de interoperabilidad, años 2005-2009 || Finalizado Los Estados miembros aplican, si así lo exige el Derecho nacional, firmas electrónicas interoperables cualificadas. || En curso Detectar y tratar los problemas de interoperabilidad a lo largo del tiempo El CEN/ISSS (Centro Europeo de Normalización/Taller sobre sistemas de normalización de la sociedad de la información) termina el análisis de carencias de interoperabilidad para una contratación electrónica eficaz || Finalizado La Comisión propone continuar las actividades relativas a la contratación electrónica en el marco del programa IDABC para intercambiar y discutir en el ámbito de la interoperabilidad y para supervisar la evolución en los Estados miembros || Finalizado (trabajos realizados por IDABC/ISA) La Comisión y los Estados miembros fomentan las actividades de normalización a escala europea y hacen de enlace con los organismos internacionales de normalización || En curso Objetivo II: Conseguir una mayor eficiencia en la contratación, mejorar la gobernanza y la competitividad Aumentar la eficiencia de la contratación pública y mejorar la gobernanza Los Estados miembros preparan un plan nacional para introducir la contratación electrónica en el que se establecerán objetivos de realización mensurables, teniendo en cuenta las necesidades nacionales específicas || Finalizado parcialmente Los Estados miembros fomentan la preparación de planes similares por parte de los compradores nacionales y coordinan y supervisan su aplicación || Finalizado parcialmente La Comisión continúa supervisando el trabajo sobre las facturas electrónicas efectuado por el CEN/ISSS y propone la continuación de las actividades relativas al XML emprendidas en 2003-2004 sobre las facturas electrónicas y la realización electrónica de pedidos en el marco del IDABC || En curso Los Estados miembros establecen sistemas electrónicos eficientes para la recogida y tratamiento de datos estadísticos sobre la contratación || Finalizado parcialmente Aumentar la competitividad de los mercados de contratación pública en la UE La Comisión considera proponer servicios para el suministro electrónico de información y certificados de tipo empresarial en la contratación para su aplicación en el marco del programa IDABC || Finalizado Los Estados miembros y la Comisión acuerdan una serie común de certificados electrónicos que se solicitan frecuentemente y que se utilizan en los procedimientos de contratación electrónica || En curso La Comisión propone lanzar un estudio sobre los catálogos electrónicos (con acuerdos marco o en el contexto de un sistema dinámico de adquisición) partiendo de los trabajos de CEN/ISSS en el marco del programa IDABC || Finalizado La Red de Contratación Pública pone en marcha un ejercicio de evaluación comparativa sobre la transparencia, auditoría y trazabilidad de los sistemas de contratación electrónica || Retrasado La Red de Contratación Pública organiza talleres para fomentar los intercambios sobre la normalización de los pliegos de condiciones || Retrasado Los Estados miembros ponen en marcha y apoyan campañas de sensibilización y programas de formación específicos dirigidos a las PYME a escala nacional y regional || En curso Objetivo III: Esfuerzos en favor de un marco internacional de contratación pública electrónica La Comisión lleva a cabo negociaciones sobre la revisión del Acuerdo sobre Contratación Pública (ACP) || En curso La Comisión adopta iniciativas en el ACP para avanzar hacia la utilización de una nomenclatura única común para la clasificación de los bienes y servicios objeto de contratación || En curso La Comisión fomenta las actividades de organismos y foros internacionales de normalización y mantiene el contacto con éstos para evitar la aparición de obstáculos de interoperabilidad tecnológica a escala internacional || En curso La Comisión coopera con la red de Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD) para coordinar la asistencia técnica a terceros países apoyando la reorganización e informatizando sus sistemas de contratación pública || En curso La Comisión estudia cualquier ajuste necesario y la viabilidad de la contratación electrónica en el contexto de los instrumentos de ayuda exterior de la UE || En curso [1] Una Agenda Digital para Europa
COM(2010)245 (página 32). [2] Declaración Ministerial de Manchester de 2005. [3] Comunicación sobre el Plan de Acción para la
aplicación del marco jurídico de la contratación pública electrónica publicada
en diciembre de 2004. [4] Véase la Evaluación de la Comisión del Plan de
Acción para la contratación pública electrónica de 2004 y el estudio publicado
en el la página de Internet de la DG Mercado Interior y Servicios Financieros. [5] Excluído Portugal, que sólo utiliza de forma
obligatoria la contratación electrónica para las fases comprendidas entre la
notificación y la adjudicación de la licitación desde noviembre de 2009. [6] En mayo de 2010, el Deutsche Bank Research publicó
el documento titulado «Facturación electrónica, etapa final de un proceso de
facturación eficaz», en el que se aportaban cifras que indicaban que «en
determinados supuestos, el coste del tratamiento electrónico de una factura
electrónica puede ser, como mínimo, 18 euros inferior al del tratamiento no
estructurado de una factura tradicional en papel.». [7] Pueden exisir asimismo costes estructurales y otros
factores vinculados al mercado en cuestión que les disuadan de participar en la
contratación. No obstante, un número creciente de contratos pueden prestarse a
distancia, por ejemplo, servicios tales como programas informáticos, diseños o
servicios de ayuda en línea. Es preciso que la contratación publica electrónica
de adapte a fin de dar publicidad, explotar y por último, aplciar en la
práctica tales oportunidades. [8] De acuerdo con la información disponible en el
sitio de Internet www.epractice.eu. [9] Página 10 de la evaluacion de impacto ampliada COM
2004(841), aneja a la comunicación sobre el Plan de acción. [10] Contratación Pública Paneuropea en Línea –
Pan-European Public Procurement Online (PEPPOL) – para más información, véase
la página en internet www.peppol.eu [11] Decisión 2009/767/CE de la Comisión, modificada por
la Decisión 2010/245/EU de la Comisión. [12] La Comisión tiene la intención de hacer que las
soluciones e-PRIOR de fuente abierta sean más accesibles a las PYME gracias al
desarrollo de un portal para los proveedores. [13] Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de
adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los
transportes y de los servicios postales, véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0017:EN:NOT). [14] Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de
adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los
transportes y de los servicios postales, véase http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0018:EN:NOT).