Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema La dimensión exterior de la política energética de la UE

En su Pleno de los días 16 y 17 de enero de 2008, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el tema:

La Sección Especializada de Relaciones Exteriores, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 11 de diciembre de 2008 (ponente: Sra. SIRKEINEN).

En su 450o Pleno de los días 14 y 15 de enero de 2009 (sesión del 14 de enero de 2009), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 181 votos a favor, 4 en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones: hacia una estrategia exterior de la UE en el ámbito de la energía

1.1 Desde hace mucho tiempo, la energía ocupa el centro de la política internacional. Los otros grandes interlocutores de la escena política mundial cuentan con planes de acción firmes en esta materia, sean explícitos u ocultos. La energía también se usa a menudo como un instrumento o incluso un arma en los conflictos internacionales.

1.2 Los ciudadanos europeos están preocupados por la seguridad de su abastecimiento energético, por los precios elevados y fluctuantes de la energía, por el cambio climático y por el desarrollo global no sostenible en general. El CESE considera que la UE necesita una estrategia energética exterior global y claramente definida y, en particular, la voluntad y la determinación de ponerla en práctica.

1.3 Se dispone ya de numerosos elementos de esta estrategia. El tema de la seguridad energética se trató en el Consejo Europeo de los días 15 y 16 de octubre de 2008, y la Comisión presentó otras propuestas el 13 de noviembre de 2008, con motivo de la Segunda revisión estratégica del sector de la energía (1), que el CESE examinará pormenorizadamente en un dictamen ulterior.

1.4 Hasta ahora, la política energética de la UE se ha centrado en la creación de un mercado interior de la energía, en particular, la electricidad y el gas.

1.5 Europa tiene tanto la responsabilidad como el potencial para encabezar un cambio profundo en la cultura del consumo de energía, que es la tercera revolución industrial.

1.6 Las nuevas y mejores tecnologías desempeñarán un papel esencial al respecto, tanto para resolver los desafíos energéticos a corto y largo plazo a nivel de la UE como a escala mundial.

1.7 Las disposiciones del Tratado de Lisboa sobre política energética y relaciones exteriores brindarán a los países miembros de la UE mayores posibilidades de actuar juntos y de tener un mayor impacto en la escena mundial de la energía.

El requisito más importante es que la UE actúe verdaderamente de forma conjunta. Por tanto, la estrategia debería basarse en una comprensión clara de los diferentes papeles que tienen que desempeñar la Unión, los Estados miembros y los agentes económicos.

1.8.1 En el ámbito exterior, puramente político, las competencias corresponden a los Estados miembros. En lo que respecta al desafío consistente en hablar con una sola voz, se han logrado recientemente resultados positivos, en particular, en las relaciones con Rusia.

1.8.2 La UE desarrolla una política comercial común basada en unos principios uniformes. La Comisión es responsable de llevar a cabo las negociaciones comerciales sobre la base del mandato otorgado por el Consejo.

1.8.3 Los contratos de adquisición, así como los relativos a infraestructuras y otros proyectos, son celebrados y aplicados por las empresas. Los gobiernos suelen desempeñar un papel importante, o incluso decisivo, en la negociación de estos contratos.

1.9 El objetivo de una política exterior en el ámbito de la energía es responder a las necesidades y preocupaciones de los ciudadanos en su vida privada y profesional.

1.10 La sociedad civil organizada, así como los consejos económicos y sociales, ejercen influencia y, por tanto, deben asumir la responsabilidad que les incumbe en la formulación de la política energética exterior de la UE.

1.11 El diálogo y las negociaciones sobre las relaciones internacionales en el ámbito de la energía se llevan a cabo en muchos foros distintos, dada la multitud de elementos geopolíticos y de fondo del problema. Un diálogo abierto que, en la medida de lo posible, abarque los diferentes aspectos de la cuestión, ayudaría a las partes interesadas a tener una mejor comprensión del tema y fomentaría su participación.

2.1 La energía ha venido a ocupar un lugar prioritario en la agenda política en todo el mundo. Esta prioridad se ve acentuada por las perturbaciones políticas, incluso militares, que se producen en relación evidente con la energía. Como telón de fondo hay que señalar una demanda creciente, fundamentalmente de los países en desarrollo (como consecuencia de la evolución positiva de su nivel de vida), y la prevista escasez de algunos combustibles fósiles. Por otra parte, el suministro de petróleo y de gas se caracteriza por una elevada dependencia respecto a un limitado número de países productores, y se prevé que la producción se concentre cada vez más en el futuro.

2.2 La crisis económica mundial está relacionada con los precios de la energía. Hace menos de dos años, el precio del petróleo y, en consecuencia, el del gas, empezaron a registrar fuertes alzas, generando una inflación elevada y creando problemas considerables para los consumidores y para la sociedad en su conjunto. Actualmente, el precio del petróleo ha disminuido considerablemente, suscitando, a su vez, preocupación respecto de la suficiencia de la producción y la seguridad del suministro. Dentro de la volatilidad, se prevé una tendencia al alza de los precios de la energía, debido a los equilibrios de mercado y, en particular, a las medidas políticas para luchar contra el cambio climático. Los miembros más desfavorecidos de nuestras sociedades se enfrentan a la amenaza de la pobreza energética.

2.3 Actualmente, el 53 % de toda la energía primaria utilizada en la UE se importa del exterior. La dependencia respecto a las importaciones es de un 40 % en el caso de los combustibles sólidos, de un 56 % en el caso del gas, y de un 82 % en lo que respecta al petróleo (cifras de 2005). La actualización en 2007 del marco hipotético de referencia de la Comisión señala para 2030 una dependencia total de las importaciones de un 67 %. De acuerdo con la reciente Segunda revisión estratégica del sector de la energía, se prevé que para 2020 las importaciones de combustibles fósiles permanecerán básicamente en los niveles actuales, una vez plenamente aplicadas las políticas climática y energética de la UE.

2.4 La UE importa de Rusia más del 40 % de su gas y la cuarta parte de su petróleo y estas cifras, sobre todo en lo que respecta al gas, aumentarán en el futuro. A Rusia le siguen como proveedores de petróleo Oriente Medio y Noruega, y, como proveedores de gas, Noruega y después Argelia. La dependencia es recíproca: los proveedores de la UE dependen de nuestra demanda. Así ocurre especialmente en el caso de Rusia, donde más de la mitad de las exportaciones energéticas se destinan a la UE.

2.5 La fuerte dependencia de las importaciones, así como el predominio de ciertas fuentes de importación que no en todos los casos respetan las mismas normas políticas y de mercado que la UE, determinan que la seguridad energética ocupe un lugar prioritario en la agenda de la UE. A ello han contribuido además algunas interrupciones en las entregas de Rusia, así como las recientes acciones militares en Georgia.

2.6 La energía no constituye un sector homogéneo desde el punto de vista de la política energética exterior ni interior. El petróleo se utiliza principalmente en el transporte y no puede sustituirse con facilidad. La UE es una pieza más de los mercados mundiales de petróleo y, por tanto, cuenta con un margen de maniobra escaso. Las restantes fuentes y tecnologías energéticas tienen usos diversificados y son intercambiables en gran medida. El carbón y el uranio se comercializan en un mercado mundial abierto, mientras que hay que prestar especial atención al gas, debido al rápido crecimiento de la demanda y al reducido número y las características de los proveedores.

2.7 En los últimos años, la UE ha emprendido varias acciones para garantizar su suministro exterior de energía.

2.8 Recientemente, el Consejo Europeo de los días 15 y 16 de octubre de 2008 solicitó a la Comisión que presentara propuestas de iniciativas pertinentes en relación con la seguridad energética, definiendo seis prioridades. La Comisión respondió a esta solicitud en su segunda revisión estratégica del sector de la energía. El CESE preparará un dictamen separado sobre este documento y el correspondiente paquete de propuestas.

3.1 Son muchas las acciones políticas de la UE y los Estados miembros que pueden allanar el camino para reducir la dependencia de la energía exterior y aumentar la seguridad energética, lo que mejorará la posición de la UE en sus acciones de política energética exterior. Estas medidas sólo se comentan aquí brevemente, ya que se han analizado con detenimiento en otros dictámenes del CESE.

3.2 La mejora de la eficiencia energética constituye la medida primera y principal, ya que afecta al desarrollo de la demanda de energía y, por tanto, a la dependencia respecto al exterior.

3.3 Es necesaria una combinación equilibrada y una diversificación de las fuentes de energía, orientadas en particular hacia fuentes autóctonas con un bajo nivel de emisiones de carbono, como la bioenergía, la energía eólica y la energía nuclear.

3.4 En lo que atañe a los combustibles fósiles, debe promoverse la producción combinada de calor y electricidad de alta eficiencia, así como la captura y el almacenamiento de carbono.

3.5 Se debería reforzar la competencia en el comercio de gas mediante el fomento de la construcción de terminales de GNL y otras infraestructuras.

3.6 Un mercado interior de la energía que funcione adecuadamente facilita la eficiencia en la utilización de los recursos y la solución de posibles problemas de suministro locales o regionales. Se requiere una inversión suficiente en infraestructuras, así como un acceso abierto a las redes y a otras infraestructuras. Una interconexión eficiente requiere una cooperación efectiva entre los reguladores en el ámbito de la energía.

3.7 Para afrontar los riesgos que amenazan la seguridad del suministro se requieren acciones específicas. Deberían establecerse mecanismos eficaces de solidaridad y alerta precoz para actuar conjuntamente en caso de crisis energética y alteraciones del suministro. El CESE emitirá a su debido tiempo su dictamen sobre las recientes propuestas de la Comisión en la materia.

3.8 El CESE apoya, en particular, la adopción de medidas eficaces destinadas a conectar con el mercado común de la energía zonas aisladas de la Unión, especialmente los Estados Bálticos, y asegurar un suministro energético suficiente y diversificado.

4. Observaciones generales del CESE sobre una política energética exterior de la UE

4.2 Estas políticas necesitan perspectivas a corto y a largo plazo. A corto plazo, considerando que la sustitución masiva de las fuentes de energía y las infraestructuras de uso lleva tiempo, es necesario aumentar el suministro de energía, al tiempo que se toman todas las medidas posibles a corto plazo para reducir la demanda. A largo plazo, cuando las inversiones en investigación y nuevas tecnologías rindan fruto, la demanda de energía podrá reducirse aún más y, en particular, las nuevas tecnologías permitirán sustituir las fuentes limitadas o que resulten problemáticas por otras alternativas.

4.3 Entre tanto, el CESE prevé que las políticas sobre cambio climático influirán considerablemente en el ámbito de la energía en dos sentidos: un aumento de los precios y una reducción de la dependencia respecto a los combustibles fósiles.

4.4 Las nuevas tecnologías son la mejor manera de optimizar la eficiencia energética y sustituir fuentes de energía problemáticas. Europa, que está a la cabeza de las políticas energéticas y climáticas, debería aprovechar estas posibilidades, desarrollar las tecnologías necesarias, ayudar a los demás a solucionar sus problemas y crear empleo. A tal fin, es necesario invertir ya suficientemente en investigación en el ámbito de la energía y el desarrollo tecnológico.

5.1 La UE ha realizado numerosos esfuerzos bilateral y multilateralmente para extender sus normas y el cumplimiento de las mismas al resto del mundo, en particular a los países con los que mantiene intercambios energéticos. El éxito, hasta la fecha, ha sido limitado. Se requiere una actuación más firme.

5.2 Es urgente imponer la reciprocidad de las condiciones en materia de inversiones. Muchos países productores de energía necesitan la inversión exterior para desarrollar sus fuentes e infraestructuras energéticas, pero no habrá inversión mientras no existan normas, éstas sean poco claras o no se apliquen de manera sistemática. Se deberían mantener las disposiciones de la Carta de la Energía e incluir planteamientos similares en futuros tratados bilaterales en materia energética.

5.3 Lo mismo cabe decir respecto a otras cuestiones reglamentarias, como las relativas a la igualdad de trato, la libertad contractual y el cumplimiento de los contratos, así como el acceso a las infraestructuras de tránsito.

5.4 La UE debería exigir y defender activamente el derecho y la posibilidad para las empresas europeas de invertir desde el principio en el desarrollo de fuentes de energía e infraestructuras.

5.5 Europa necesita garantizar su suministro, mientras que nuestros proveedores, y en particular Rusia, señalan que necesitan garantizar la demanda para proceder a las inversiones pertinentes. A menudo se requieren contratos de larga duración para respaldar el desarrollo de grandes infraestructuras. Para conseguir un mejor equilibrio de poder, estos contratos deben celebrarse dentro de un marco europeo. Para ello se requiere la puesta en común de la información entre los Estados miembros y una estrecha cooperación con los agentes del mercado.

5.6 El Plan prioritario de interconexión de la UE engloba varios grandes proyectos de interconexión, entre ellos el relativo a una conexión exterior: el gasoducto Nabucco, para el transporte de gas del Caspio a Europa Central. Estos proyectos revisten una enorme importancia, pero puede que no resulten suficientes para Europa a medio plazo.

5.7 La conexión de la UE con el Cáucaso y Asia central puede exigir la construcción de varias nuevas conducciones, aparte de la del proyecto Nabucco. La UE debería presentar propuestas de coordinación de los proyectos regionales que presenten una dimensión significativa, y movilizar la inversión pública y privada.

5.8 El CESE toma nota de los seis proyectos de infraestructura prioritarios propuestos por la Comisión en su Segunda revisión estratégica del sector de la energía. El Comité se pronunciará al respecto, así como sobre el Libro Verde «Hacia una red europea de energía segura, sostenible y competitiva» (2).

5.9 Es necesario intensificar el diálogo con la OPEP y el Consejo de Cooperación del Golfo y aplicar plenamente los acuerdos con Azerbaiyán y Kazajstán. Es preciso estrechar lazos con los productores de Asia central, como Turkmenistán y Uzbekistán, para facilitar el transporte de recursos energéticos del Caspio a la UE.

5.10 La importancia de África como proveedor de energía ha aumentado considerablemente. La asociación reforzada con África debe ser de amplio alcance y facilitar de manera equilibrada el desarrollo sostenible de las economías de los productores africanos de petróleo y gas.

5.11 La cooperación en el Mediterráneo, que experimenta actualmente un fuerte desarrollo, debe desempeñar un papel importante mediante la inclusión de diversos aspectos de la energía, como la producción, el tránsito y el consumo.

5.12 Por otra parte aumentará la importancia de la dimensión septentrional. Los yacimientos de petróleo y de gas en el Ártico y la cooperación en las áreas septentrionales deberían ocupar un lugar más prioritario en la política energética exterior de la UE. Por su parte, la cooperación en el área del Báltico atañe fundamentalmente a países usuarios y de tránsito de energía, para los que la conexión con Rusia es fundamental.

5.13 En el caso de Rusia, el objetivo debe ser alcanzar un acuerdo marco sólido y general, fundado en la igualdad, el entendimiento mutuo y la reciprocidad. Rusia debería permitir el tránsito de gas en su red y la inversión en ésta y en fuentes de energía de las empresas europeas. Corresponde a Rusia disipar las dudas existentes sobre su fiabilidad como proveedor de energía, de la misma manera que de sus interlocutores europeos se espera que respeten sus contratos y compromisos.

5.14 La UE también debería desarrollar la cooperación con otros usuarios de la energía, no sólo en el marco de la Agencia Internacional de la Energía sino también más allá de éste.

6.1 La cultura actual de consumo de energía nació en Europa y los Estados Unidos con la primera revolución industrial. En su intento de elevar su nivel de vida, muchos países en desarrollo se encuentran ahora en la misma fase que Europa hace algunas décadas. Esta situación determina en ellos un rápido incremento del consumo de energía; es su derecho y resulta necesario para la seguridad y el desarrollo pacífico en el mundo. Actualmente, Europa tiene tanto la responsabilidad como la capacidad de impulsar un profundo cambio en la cultura de consumo de energía: la tercera revolución industrial.

6.2 Unos 2 000 millones de personas de países en desarrollo no tienen acceso a la electricidad y dependen de la madera, el estiércol y los residuos agrícolas, que han convertido la contaminación atmosférica dentro de las viviendas en una de las 10 principales causas de muerte prematura en el mundo. El acceso de estas poblaciones a la red eléctrica y la capacidad de producción de electricidad constituye una de las mayores tareas globales que ha de afrontar el mundo. Conlleva enormes inversiones y un ingente incremento del consumo mundial de energía. Pero son inversiones que han de realizarse para que todos puedan disfrutar de condiciones de vida humanas y dignas y tengan la posibilidad de elevar su nivel de vida.

6.3 La UE ha asumido acertadamente el liderazgo en el terreno de las políticas climáticas. El objetivo primordial en este caso ha de consistir en lograr un acuerdo internacional efectivo que suscriban todos los países, puesto que tanto los efectos del calentamiento global como el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero alcanzarán su nivel más elevado fuera de Europa. La Conferencia del Clima que tendrá lugar en Copenhague en diciembre de 2009 constituirá la piedra angular de las negociaciones mundiales, y la UE debe hacer cuanto esté a su alcance para procurar el éxito de esta conferencia. En cambio, las acciones unilaterales emprendidas por la UE impondrían una carga insostenible a la economía de la Unión.

6.4 La UE dispone de y sigue desarrollando instrumentos para mitigar el cambio climático: se trata de las tecnologías ligadas a las energías renovables y a las energías con un bajo nivel de emisiones de carbono, y asimismo de las tecnologías vinculadas a la eficiencia energética. La aplicación de estas tecnologías debería ampliarse a todo el mundo, con lo que aumentaría la demanda de conocimientos técnicos y productos europeos y se crearían nuevos empleos.

6.5 El CESE apoya firmemente la idea de un acuerdo internacional sobre eficiencia energética entre los principales países consumidores de energía (Estados Unidos, Canadá, Japón, Australia, India y China). Un paso en esta dirección fue el foro convocado por el G-8 en Japón en julio de 2008. Sin embargo, ha de garantizarse que todos estos consumidores clave participen de manera efectiva en el acuerdo y contribuyan a él de manera equitativa. El acuerdo debería comprender, además del fomento de las políticas de eficiencia energética y el desarrollo y la difusión de tecnologías y fuentes renovables, la prohibición del régimen de precios dobles, es decir, de la subvención de los precios de la energía a los usuarios nacionales. Esta opción da lugar a un derroche de energía considerable.

6.6 La UE debe apoyar asimismo en la práctica la eficiencia energética en los países en desarrollo. El planteamiento que se debería adoptar al respecto consiste en evitar las inversiones en sistemas de producción y consumo basados en un uso intensivo de la energía. A tal efecto, ha de hacerse un mejor uso de las políticas de desarrollo de la UE.

6.7 El apoyo a la educación y la formación debe constituir la herramienta principal del conjunto de medidas de cooperación en materia energética con los países en desarrollo.

6.8 El CESE subraya que en toda forma de cooperación, sobre todo con los países en desarrollo, ha de tenerse en cuenta el objetivo del desarrollo sostenible de estos países, basado en el desarrollo de la democracia y el respeto de los derechos humanos.

Bruselas, 14 de enero de 2009

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Mario SEPI

(1) Comunicación de la Comisión Europea: Segunda revisión estratégica del sector de la energía «Plan de acción de la UE para la seguridad y la solidaridad en el sector de la energía» (documento no disponible aún en español) (SEC(2008) 2794, SEC(2008) 2795).

(2) Libro Verde «Hacia una red europea de energía segura, sostenible y competitiva», COM(2008) 782 final.