Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión “Un futuro sostenible para los transportes: hacia un sistema integrado, tecnoló” [COM(2009) 279 final] y sobre el tema “La política europea de tran”»

El 17 de junio de 2009, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación

«Un futuro sostenible para los transportes: hacia un sistema integrado, tecnológico y de fácil uso»

Mediante carta fechada el 2 de julio de 2009, la Presidencia sueca del Consejo de Ministros de la Unión Europea solicitó al Comité Económico y Social Europeo que elaborase un dictamen exploratorio sobre el tema

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 12 de noviembre de 2009 (ponente: Lutz RIBBE).

En su 458o Pleno de los días 16 y 17 de diciembre de 2009 (sesión del 16 de diciembre de 2009) el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 171 votos a favor, 5 en contra y 11 abstenciones el presente Dictamen.

1.1 El CESE está de acuerdo con el análisis que hace la Comisión de la política de transportes desarrollada hasta el momento, según el cual aún estamos muy lejos de alcanzar los objetivos de sostenibilidad y reconoce que todavía quedan por efectuar profundos cambios de orientación.

1.2 El CESE destaca al respecto que no se trata únicamente de seguir realizando esfuerzos para alcanzar los objetivos medioambientales (como preservar el clima, los recursos y la biodiversidad, limitar la contaminación acústica y atmosférica, etc.), sino también de responder a numerosas cuestiones sociales pendientes en materia de transportes. Ello se refiere no sólo a los derechos y a las condiciones laborales y salariales de los trabajadores del sector de los transportes, sino también a la disponibilidad y accesibilidad de los medios de transporte público para las personas con discapacidad, los jóvenes y las personas mayores. Se trata, asimismo, de la libertad de elección de los usuarios que no puedan o no deseen disponer de un automóvil propio.

1.3 El Comité, aunque respalda los objetivos recogidos en el documento de la Comisión, no cree que los medios descritos basten para lograr los importantes cambios anunciados.

1.4 Si bien gran parte de los referidos objetivos ya son bien conocidos y la Comisión los lleva mencionando desde hace años, falta aplicarlos. A modo de ejemplo cabe citar la internalización de los costes externos o la petición de que se diseñe otra política de transportes urbanos.

1.5 En la versión definitiva de su Libro Blanco, la Comisión debería incluir vías de intervención claras, así como objetivos concretos y cuantificables.

1.6 El Comité considera esencial entablar un debate sobre qué proyectos y decisiones políticas pueden suscitar un aumento del tráfico o la manera de reducir el mismo. Se invita a la Comisión a prestar mucha más atención a estas cuestiones cuando presente su Libro Blanco o sus nuevas orientaciones políticas.

2.1 La Comisión publicó en 2001 un Libro Blanco (1) en el que fijaba ya un programa de política europea en materia de transportes hasta 2010. Este programa se actualizó en su revisión intermedia de 2006 (2). Según la Comisión, al acercarse el final de ese período de diez años, es hora de mirar hacia el futuro y de preparar el terreno para nuevas políticas de transportes.

2.2 Mediante su Comunicación, la Comisión presenta los primeros resultados de su proceso de análisis y reflexión con distintos estudios, debates y resultados de consultas.

2.3 En el balance que establece, la Comisión destaca que «Los transportes constituyen un componente esencial de la economía europea». La industria del transporte en general representa alrededor del 7 % del PIB y más del 5 % del empleo total de la UE. La Comisión describe y subraya la importancia que el transporte reviste para el desarrollo económico y social de las regiones, de Europa y del mundo, para la competitividad de la industria europea y para alcanzar los objetivos de Lisboa.

2.4 Simultáneamente, la Comisión afirma también respecto de la política de transportes «sin embargo, los resultados en relación con los objetivos de la EDS comunitaria han sido más limitados: según se indica en el informe provisional de 2007 (3) , el sistema de transporte europeo no sigue todavía en varios aspectos una senda sostenible».

2.5 Afirma, asimismo, que «el medio ambiente sigue siendo el principal ámbito en que son necesarias nuevas mejoras». En la UE, en comparación con los niveles de 1990, la tasa de crecimiento de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) no ha sido tan alta en ningún otro sector como en los transportes (4) . (…) Aplicando este análisis a las últimas tendencias del transporte, puede verse que el sector ha aumentado considerablemente su actividad, sin registrar progresos suficientes en la reducción de su intensidad energética y de GEI.

2.6 La disociación del crecimiento del transporte del crecimiento del PIB, uno de los objetivos del Libro Blanco de 2001 y de la estrategia de desarrollo sostenible (EDS), se ha producido en lo que respecta a los pasajeros, pero no en cuanto al transporte de mercancías. Una de las explicaciones ofrecidas consiste en que: «el crecimiento del transporte de mercancías está también ligado a las prácticas económicas (concentración de la producción en un menor número de sitios para conseguir economías de escala, deslocalización, entregas justo a tiempo, reciclado generalizado de vidrio, papel y metales, etc.), que han facilitado una reducción de los costes y, posiblemente, de las emisiones en otros sectores a expensas de unas emisiones más altas de los transportes».

2.7 Aunque la eficiencia energética del transporte (y de cada uno de los modos de transporte) está aumentando, ello no es suficiente para compensar los mayores volúmenes de transporte (5). En otras palabras, el problema reside no tanto en el volumen del transporte, sino en que «se ha avanzado demasiado en el cambio del transporte a otros modos más eficientes, incluido el fomento del transporte marítimo de corta distancia».

2.8 Bajo la rúbrica «tendencias y desafíos», la Comisión señala, entre otras cosas, lo siguiente:

2.9 En pocas palabras, la Comisión tiene toda la razón al afirmar que se ha de adoptar «una visión a largo plazo de la movilidad sostenible de personas y mercancías».

3.1 El CESE se congratula de que la Comisión aborde de nuevo esta cuestión y someta a un amplio proceso de consulta ideas previas sobre el futuro del sector del transporte, pese a que sigan resultando poco concretas. El análisis del sector del transporte que hace la Comisión está claro: aún estamos muy lejos de alcanzar los objetivos de sostenibilidad, y reconoce que todavía quedan muchas reformas por hacer. No obstante, todavía no se dispone de una visión definida ni de los correspondientes objetivos e instrumentos concretos para limitar y reducir, en particular, los desplazamientos individuales motorizados. La Comisión debería presentar al respecto un plan de acción detallado con cifras concretas en cuanto a los objetivos perseguidos.

3.2 El CESE suscribe muchos de los puntos de vista de la Comisión como, por ejemplo, que la infraestructura actual debe emplearse de manera óptima, mediante la creación o el perfeccionamiento de las tecnologías de la información y comunicación; que ha de crearse «un sistema logístico inteligente e integrado»; que procede difundir ideas innovadoras, especialmente en materia de transporte urbano, que mejoren la comodalidad, privilegien la orientación del tráfico hacia modos de transporte más ecológicos o, incluso, empleen tecnologías innovadoras que permitan reducir las emisiones, etc. Sin embargo, nada de ello es nuevo y, en todo caso, no se trata de ninguna visión innovadora.

3.3 En el presente dictamen se hace referencia a numerosos dictámenes que el CESE ha elaborado en los últimos años sobre la política del transporte y la mejor manera de gestionar técnica y organizativamente los flujos del transporte, como: «Revisión intermedia del Libro Blanco del transporte de la Comisión Europea de 2001» (7); «Estrategia para la aplicación de la internalización de los costes externos» (8); «Plan de acción para la logística del transporte de mercancías» (9); «Facilitar la aplicación transfronteriza de la normativa sobre seguridad vial» (10); «RTE-T: Revisión de la política» (11); «La ecologización del transporte marítimo y fluvial» (12); «Hacia una política marítima de la Unión Europea» (13); «El transporte por carretera en 2020: expectativas de la sociedad civil organizada» (14); «Hacia una red ferroviaria con prioridad para las mercancías» (15); «Red ferroviaria europea para un transporte de mercancías competitivo» (16); «Programa de Acción Vías Navegables – NAIADES»12 (17) y «Una política marítima integrada para la Unión Europea» (18).

3.4 El CESE considera importante hacer hincapié en que la futura política del transporte debe tener mayores aspiraciones que limitarse «meramente» a satisfacer lo mejor posible, a la luz del desarrollo sostenible, las necesidades actuales o previsibles de los flujos del transporte. También a este respecto figura en la Comunicación de la Comisión una serie de afirmaciones exactas, aunque vagas e imprecisas, lo que se percibe como una carencia grave en su reflexión.

3.5 Así, pese a que la Comisión afirma rotundamente que hay que modificar profundamente el sistema actual, declarando, por ejemplo, en el punto 53 que «El sistema de transporte sufrirá cambios sustanciales», en el punto 70 que ello «exigirá una financiación considerable» del sistema de transporte y refriéndose en el punto 37 a «una noción diferente de movilidad», el CESE lamenta que no exponga más claramente el significado que da a dichas afirmaciones.

3.6 Por consiguiente, aunque dicho documento es una recopilación exhaustiva de muchos puntos de vista e ideas ya conocidos, sigue sin aportar una auténtica «visión». Mucho queda por aclarar, como la cuestión pendiente desde hace años de cómo lograr «la internalización de los costes externos».

3.7 Por ello, el CESE aprovecha el presente Dictamen exploratorio para abordar algunas cuestiones esenciales a las que la Comisión no presta la atención que merecen en su Comunicación. Confía en que la Comisión retomará la reflexión sobre dichos extremos.

4.1 Evaluar la importancia del transporte en función de su contribución al PIB o al empleo supone un enfoque demasiado limitado. El «transporte» surge cada vez que se congregan personas o se trasladan bienes; es decir, siempre que hay una actividad social o económica. Dicho de otro modo: sin intercambios de mercancías ni transporte, ninguna sociedad puede funcionar ni tener prácticamente PIB alguno.

4.2 Las personas desean y tienen que poder trasladarse, al igual que desean y deben poder intercambiar sus bienes. A este respecto, la Comisión afirma con razón en los puntos 39 y 40 de su Comunicación que «los transportes facilitan muchas de nuestras libertades: la libertad de trabajar y de vivir en diferentes partes del mundo, la libertad de disfrutar de diversos productos y servicios, la libertad de comerciar y de establecer contactos personales. La demanda de estas libertades aumentará probablemente en la sociedad más multicultural y heterogénea del futuro».

4.3 Pese a ser extremadamente esencial, el transporte no es un fin en sí mismo. No cabe dar automáticamente todo transporte por «bueno» para la sociedad por la mera razón de que facilita la circulación de personas y bienes. El transporte no sólo tiene efectos positivos, lo que destaca la propia Comisión en su documento. Por consiguiente, incumbe a los políticos la misión esencial de establecer un marco claro para las referidas «libertades», delimitándolas incluso respecto de otras libertades en la medida en que amenacen o, incluso, obstaculicen éstas. Véase, por ejemplo, cuando se trata de la salud de las personas, del medio ambiente, del clima o, incluso, de las necesidades de las generaciones futuras.

4.4 Simultáneamente, la política (de transportes) debe garantizar a todos los ciudadanos una oferta adecuada y un acceso seguro a los medios de transporte. De acuerdo con la lógica de la sostenibilidad, este imperativo vale también y sobre todo para los colectivos socialmente más frágiles como, por ejemplo, las personas discapacitadas, los niños y los jóvenes, etc. Por otra parte, se pretende mejorar las condiciones laborales en el sector del transporte.

4.5 En el pasado, la política del transporte resultaba un poco simplista. Hasta ahora ha tratado de orquestar la satisfacción de la demanda de transporte, suscitando a menudo más demanda y necesidad de transporte, entre otras cosas, otorgando una injustificada prioridad al transporte individual motorizado mediante subvenciones, favoreciendo una división del trabajo basada exclusivamente en la disponibilidad de petróleo barato y distribuyendo, en consecuencia, los lugares de producción y las zonas residenciales. Confiaba en que, para resolver los problemas así planteados, bastaría con emplear las infraestructuras y técnicas disponibles. También olvidó debatir –siendo también necesario un cambio al respecto– sobre la manera de desarrollar el tráfico y el supuesto significado de ciertos fenómenos en materia de transporte. Dicho esto, el CESE es muy consciente de que la responsabilidad no sólo incumbe a la Comisión Europea, ya que, en virtud del principio de subsidiariedad, muchas decisiones las toman los entes nacionales, regionales o locales.

4.6 El CESE celebra especialmente que la Comisión aborde determinadas cuestiones de manera francamente abierta. Así, en el punto 59, afirma que: «muchos servicios públicos se han ido centralizando en aras de una mayor eficacia. Las distancias entre los ciudadanos y los proveedores de servicios (escuelas, hospitales, centros comerciales, etc.) han ido en aumento. Las empresas han seguido la misma tendencia al mantener un número más pequeño de centros de producción, almacenamiento y distribución. La tendencia a la concentración de las actividades ha dado lugar a una numerosa movilidad “forzada” debido al empeoramiento de la accesibilidad». Sin embargo, el CESE echa de menos en la Comunicación un análisis que infiera conclusiones políticas de las anteriores afirmaciones.

4.7 Nadie debería poner en duda las tendencias descritas, en particular en relación con la centralización no sólo de las instituciones públicas, sino también de las empresas que se ven afectadas, directa o indirectamente, por las circunstancias económicas y las decisiones políticas. En el futuro, previamente a la adopción de decisiones políticas o de planificación, se deberían efectuar análisis mucho más detallados de sus repercusiones en materia de transportes y de sistema de transportes. Cabe plantearse si se ha dado alguna vez el caso de que un plan no se haya ejecutado por considerar indeseable desde un punto de vista político el tráfico adicional que podría generar.

4.8 Teniendo como telón de fondo las constataciones, carencias y necesidades descritas en la Comunicación, convendría, por tanto, que en el marco de la búsqueda ya emprendida de un «futuro sostenible para los transportes», la Comisión indicase cuáles son los desarrollos y dispositivos marco introducidos en el pasado en las esferas europea y nacional que considera inadecuados. Procede preguntarse si se ha acertado al concentrar en algunos Estados miembros los centros de enseñanza o los organismos administrativos. De igual modo, podemos indagar si fueron atinados desde el punto de vista de la sostenibilidad (así como del desarrollo regional) los procesos de concentración de los mataderos y explotaciones lecheras, financiados a menudo con cargo a los Fondos Estructurales. Cabe preguntarse también si la ampliación de la infraestructura puede favorecer un desarrollo regional sostenible o bien si una política desacertada en materia de infraestructuras del transporte lleva precisamente a despoblar las áreas rurales y a propiciar una movilidad forzosa.

4.9 Pongamos otro ejemplo: en el marco de la división mundial del trabajo, Europa importa piensos a bajo precio. Se han efectuado procesos de concentración de las explotaciones ganaderas y de los flujos de transporte. Ello fue posible debido a que ni los piensos ni los costes del transporte responden a la «verdad ecológica y económica». Además, sus costes sociales –a menudo negativos — tampoco se suelen tener en cuenta. Los elevados costes del cambio climático –derivados, entre otros factores, del transporte — o de los gastos sanitarios como consecuencia de la contaminación acústica y atmosférica por parte del tráfico plantean importantes interrogantes en cuanto a la futura política de movilidad en la UE. Cabe plantearse si esta situación merece perdurar y cuáles son sus repercusiones en la política del transporte. Se trata de cuestiones que, lamentablemente, no encuentran respuesta alguna en el documento de la Comisión.

4.10 El Comité solicita que evalúe la influencia sobre el tráfico de cada una de las políticas sectoriales, desde la política económica y de competencia hasta la de desarrollo. Por ejemplo, tanto la revisión de la política agrícola común como el refuerzo de los circuitos económicos regionales brindan excelentes oportunidades para evitar tráfico y reducir los trayectos en Europa.

4.11 Tal debate no versa únicamente sobre la movilidad como tal (es decir, el número de desplazamientos), sino también sobre su longitud, sus características y los costos que implican en función de la manera en que se efectúan.

4.12 A este respecto, muchas cosas han cambiado en los últimos años. Los desplazamientos se han vuelto sensiblemente más largos y para ello no se suelen emplear necesariamente los modos de transporte más respetuosos con el medio ambiente. Tal es el caso tanto del transporte de personas como del intercambio de bienes; es decir, el trasporte de mercancías. Los cereales se trasladaban habitualmente de su lugar de producción a un molino hasta llegar, finalmente, al consumidor final; pues bien, estos itinerarios han cambiado. Como ilustración de la necesidad de actuar, cabe evocar el caso de los «bretzels» (especialidad alemana), ya que, al parecer, habida cuenta del marco legislativo vigente relativo a otras políticas y a la escasa armonización dentro de la UE, resulta más ventajoso desde el punto de vista de la gestión empresarial transportar la masa precocinada en camiones frigoríficos a cientos de kilómetros y hornearlos en su lugar de destino.

4.13 Durante generaciones, los individuos no han realizado más de tres o cuatro desplazamientos al día. Por ejemplo, en Alemania la población efectúa cada día aproximadamente 281 millones de desplazamientos; es decir, 3,4 por persona. Cada día se recorren cerca de 3 200 millones de km (19). En 2002, se recorrieron «sólo»3 040 millones de km.

4.14 El tráfico y la longitud de los trayectos depende de las decisiones privadas, políticas y empresariales. El precio a pagar para efectuar el transporte desempeña al respecto un papel decisivo. En el futuro muchas de estas cosas podrían y deberían cambiar, en particular a raíz del aumento en el precio de las materias primas (especialmente de los carburantes fósiles), mediante la «internalización de los costes externos» evocada y reivindicada repetidamente por el CESE, y con la disminución anunciada por la Comisión de los fondos públicos dedicados a las infraestructuras. No obstante, se echan de menos mensajes políticos claros sobre lo que realmente conviene hacer. El Comité considera que las decisiones sobre las infraestructuras deberían basarse más en una visión de conjunto del desarrollo sostenible. Conviene, además, tener en cuenta no sólo la mejora de las conexiones, el aumento de la productividad y el ahorro de tiempo, sino también los costes ecológicos y sociales derivados.

4.15 Cada medida instaurada en materia de infraestructura de transportes resulta muy onerosa y su puesta en práctica tiene repercusiones a lo largo de varias décadas. Si la Comisión comprueba que el porcentaje de personas mayores de nuestra sociedad y de la población urbana sigue aumentando (de manera que cambia la demanda en materia de movilidad) y que se dispondrá de menos fondos públicos para asumir los gastos de infraestructura del transporte, habrá que modificar drásticamente las inversiones en infraestructuras.

4.16 Por esa razón, el CESE propone que, en el marco de la «revisión sustancial del sistema de transportes» y del «nuevo concepto de movilidad», la Comisión y la presidencia del Consejo entablen un debate sobre cuestiones fundamentales como el origen del tráfico y la movilidad forzosa. No obstante, hace hincapié una vez más en que con dicho debate no se pretende poner cortapisas a la libertad ni a la movilidad, sino aportar el necesario análisis sobre la configuración de la estrategia de desarrollo sostenible, en la que la política de transportes no se ha integrado suficientemente hasta ahora, a fin de garantizar que las generaciones futuras sigan pudiendo desplazarse.

4.17 La Comisión aborda en el punto 53 una cuestión importante: «no obstante, los trabajadores del transporte en algunos sectores podrían perder su empleo a consecuencia del ajuste a un contexto económico y energético radicalmente distinto. Es importante velar por prever y gestionar correctamente ese cambio, de manera que las nuevas condiciones también sean fuente de nuevos empleos y que los trabajadores del transporte puedan participar en el proceso y reaccionar al mismo.»

4.18 Hay que centrarse en la referida «anticipación eficaz», lo cual implica, en particular, la identificación clara de los sectores que se verán afectados positiva o negativamente. Muchos elementos ya se conocen y han de someterse a un debate abierto. En uno de sus primeros dictámenes sobre desarrollo sostenible (NAT/229), el CESE ya insistió en que son precisamente estos procesos evolutivos indispensables los que suscitan inquietudes y resistencia, en particular en los sectores de la sociedad que se beneficiaban anteriormente del sistema insostenible, y que se ven afectados de lleno por las transformaciones estructurales.

4.19 Además de estas cuestiones estructurales sobre el origen del tráfico y de la longitud de los trayectos, conviene aclarar lo referente a las características de los modos de transporte. El CESE acoge favorablemente las afirmaciones que hace la Comisión en su Comunicación, especialmente las siguientes:

Bruselas, 16 de diciembre de 2009.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Mario SEPI

(4) Salvo indicación contraria, la fuente de datos es DG TREN (2009), EU Energy and Transport in Figures. Statistical Pocketbook 2009.

(5) El CESE señala al respecto que en la Revisión intermedia del Libro Blanco del transporte (COM(2006) 314, véase el cuadro 3-2) retoma los cálculos de la Comisión con arreglo a los cuales las emisiones de CO2 seguirán aumentando hasta 2020, en contra de los objetivos de la UE en materia de protección climática.

(19) Véase el estudio sobre la movilidad en Alemania encargado por el Ministerio alemán de Transportes, Construcción y Desarrollo Urbano.

(20) Por ejemplo, en forma de impuestos o tasas sobre los vehículos y sobre la energía o bien el precio de los peajes por emplear las infraestructuras.

(21) Véase: http://www.unendlich-viel-energie.de/de/verkehr/detailansicht/article/5/erneuerbaren-energien-koennen-strombedarf-fuer-elektroautos-spielend-decken.html.

(22) Véase «Desarrollar la red de ciudadanos – Importancia de un transporte de pasajeros regional y local de calidad y contribución de la Comisión al respecto» - COM(1998) 431 final, de 10 de julio de 1998.