3.2.2009

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/22

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «La evolución del sector de la construcción en Europa»

(2009/C 27/05)

El 6 de diciembre de 2007, la Sra. Wallström, Vicepresidenta de la Comisión Europea y Comisaria de Relaciones Institucionales y de Estrategia de Comunicación, y el Sr. Verheugen, Vicepresidente de la Comisión Europea y Comisario de Empresa e Industria, pidieron al Comité Económico y Social Europeo que elaborase un dictamen exploratorio sobre el tema:

«La evolución del sector de la construcción en Europa».

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 13 de junio de 2008 (ponente: Sr. HUVELIN).

En su 446o pleno de los días 9 y 10 de julio de 2008 (sesión del 10 de julio de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 57 votos a favor y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Conclusión

1.1

En contra de lo que algunos podrían creer, el futuro de la industria de la construcción dependerá en menor medida de los créditos públicos que se asignen (aunque una mayor continuidad en la programación seguiría representando una ventaja clara) que de la capacidad de las autoridades competentes para hacer evolucionar el marco reglamentario impuesto a todos para permitir la máxima transparencia en la competencia y la mejor utilización del potencial y de los conocimientos técnicos de las empresas de todos los tamaños.

1.2

Teniendo esto en cuenta, el presente dictamen recomienda esencialmente:

—

la instauración, por medio de un reglamento y en el plazo más breve posible, de procedimientos unificados de licitaciones que ofrezcan a los clientes en general y, en particular, a las empresas públicas, la gama más amplia y más clara posible dentro de la cual puedan elegir como responsables la herramienta contractual que responda a su necesidad,

—

la apertura a los profesionales de la construcción de espacios reglamentarios que les permitan aportar una contribución importante a los retos del desarrollo sostenible: mediante la consideración del coste global, recurriendo a las colaboraciones público-privadas (CPP) de todos los tamaños y con financiaciones basadas en los resultados esperados, las empresas grandes y pequeñas están hoy en condiciones de afrontar ese reto y ganarlo,

—	un trabajo sobre la imagen del sector de la construcción, a fin de que resulte atractivo para las jóvenes generaciones escolares y remediar así la falta de vocación;

—	un esfuerzo importante de formación para una serie de profesiones que representan en Europa un porcentaje muy importante del empleo no deslocalizable,

—	el fomento de una construcción sostenible en la UE,

—	el mantenimiento de un entorno económico sano y de unas condiciones de empleo que respeten las necesidades de las personas en los países en los que trabajan,

—	el fomento de la competitividad europea.

1.3	La probable llegada en un futuro próximo de competidores exteriores a Europa solo podrá prepararse si se cumplen estas condiciones.

2. Introducción (contexto)

2.1

Mediante carta de 6 de diciembre de 2007, los comisarios europeos Margot Wallström y Günter Verheugen pidieron al CESE, en el marco de la consecución de los objetivos de la Agenda de Lisboa, que elaborase un dictamen exploratorio con el fin de examinar si los textos legislativos que regulan los sectores de la construcción y de los servicios empresariales forman un corpus coherente, si están en consonancia con los cambios en curso y futuros y, por último, en qué medida sería necesario lanzar un ejercicio de simplificación, racionalización y modernización legislativa en estos ámbitos. Conviene precisar que el ejercicio no se debería limitar específicamente a las normativas destinadas a los sectores en cuestión, sino que debería extenderse a cualquier otra legislación que influya en su desarrollo (salud, seguridad en el trabajo, protección del medio ambiente, etc.) e integrar los legítimos intereses que se articulan en torno ellos.

2.2

Es, pues, necesario considerar con rigor y método el conjunto de los puntos planteados en la solicitud de dictamen, ya que el ámbito de investigación es muy extenso y había dado lugar en ocasiones anteriores a varios estudios globales que la Comisión había encomendado a una serie de consultores externos.

2.3

No obstante, el presente dictamen se centrará solo en los aspectos contemplados por los comisarios, es decir, en aquellas modificaciones o simplificaciones legislativas o reglamentarias aplicables al sector de la construcción y susceptibles de aportar progresos, en el marco de una visión estratégica y objetiva del sector, que den lugar a mejores condiciones de funcionamiento y desarrollo.

2.4	El presente dictamen recoge así aspectos que conviene recordar sobre el sector de la construcción, a fin de encuadrar bien en su entorno los oficios del sector de la construcción, con las limitaciones que les son propias.

3. Lugar que ocupa el sector de la construcción en la economía europea

3.1

En 2006 había 2,7 millones de empresas en el sector de la construcción con los siguientes porcentajes para la Unión Europea de los 27:

	2006
Porcentaje en el PIB del valor añadido bruto de la construcción	10,5 %
Porcentaje que representan los salarios en el valor añadido bruto de la construcción	54,5 %
Porcentaje de la formación bruta de capital fijo de la construcción en el total de la FBCF total	50,5 %
Porcentaje que representa la construcción en el empleo total del conjunto de los sectores (1)	7,2 %

3.2 Datos que conviene recordar

3.2.1

La construcción es una actividad que no se puede deslocalizar y resulta, por tanto, esencial en las tendencias futuras del crecimiento europeo y en el tejido industrial europeo.

3.2.2

Debido a la propia estructura de su producción y a la necesidad de disponer de puntos fijos geográficos distribuidos en todos los territorios nacionales y profundamente enraizados en la vida local, la construcción desempeña un papel social y cívico que conviene no olvidar y que debe fomentarse.

3.2.3

Asimismo, la construcción está llamada a desempeñar un papel importante en el conjunto de las acciones vinculadas al desarrollo sostenible:

—	como protagonista ineludible de las inversiones que deben realizarse en este contexto (vivienda, inmuebles en general, transportes, producción de energía, etc.),

—	mediante la adaptación de sus métodos de trabajo (lo que incluye los del sector de los materiales) a las necesidades y exigencias del desarrollo sostenible.

3.2.4

La descripción del entorno general de este sector de actividad quedaría incompleta si no se mencionara el hecho de que, pese a los considerables esfuerzos efectuados por los profesionales desde hace más de 30 años, sigue transmitiendo una imagen de connotaciones en parte negativas. Este hecho debe incluirse en la reflexión que constituye el presente dictamen, ya que se refleja en:

—	el espíritu de los textos que en algunos países regulan las condiciones de adjudicación de los contratos y el trato que se da al trabajo ilegal,

—	dificultades evidentes para la contratación de jóvenes (atractivo directo) y para proporcionarles formación (desconfianza del sistema educativo en su conjunto respecto a la construcción).

3.2.5

La propia naturaleza de estas profesiones, tanto en lo que respecta a las necesidades de los clientes como a las distintas habilidades técnicas, es un hecho que se da y que se seguirá dando en los años venideros, ante un mercado extremadamente fragmentado. Esto hace que siempre convivirán artesanos, empresas pequeñas, medianas y grandes.

En este contexto, la idea de que las grandes empresas sólo intervienen en las grandes operaciones debe relativizarse: en el conjunto del mercado europeo, el volumen de las operaciones por un importe unitario superior a los 20 millones de euros sólo representa entre el 2 % y el 5 %.

3.2.6

En realidad, los grandes grupos europeos, que suelen estar presentes a escala mundial, son en su mayoría «federaciones» de empresas pequeñas y medianas, establecidas a nivel local y que intervienen en el mismo entorno competitivo local que las PYME independientes.

3.2.7

Los grandes protagonistas europeos de este sector no se han desarrollado en general según lo que podría denominarse el modelo «norteamericano», sino que han ido integrando los medios de mantener y desarrollar sus conocimientos técnicos, reivindicando el derecho a participar en la concepción de los proyectos.

3.2.8

Gracias a este enfoque, las empresas europeas se han hecho un hueco en los mercados mundiales. Pero este modelo, orientado hacia la integración de la concepción y la realización, no es necesariamente atributo de los grandes grupos: puede y debe aplicarse a las empresas de todos los tamaños.

4. Algunos principios básicos

4.1

El reto de este dictamen exploratorio solicitado por la Comisión Europea debe ser, más allá del objetivo de simplificación de la legislación, el de proponer un planteamiento que permita:

—	una verdadera transparencia y la igualdad de oportunidades en los concursos,

—	el paso de una cultura de desconfianza —heredada de un pasado lejano—, a una cultura de confianza y colaboración,

—	la integración de la oferta económicamente más ventajosa y del coste global t en la vida útil de las obras,

—	la garantía de la propiedad intelectual,

—	la mención de condiciones de trabajo mínimas en el marco de la contratación pública, así como de controles y sanciones en caso de infracción,

—	la reducción de las cargas administrativas limitando en la mayor medida posible la reglamentación y los procedimientos, manteniendo al mismo tiempo los aspectos de seguridad y los derechos y obligaciones esenciales de las partes contratantes.

4.2

Al margen de las fluctuaciones en volumen de los mercados —cuestión ajena al presente dictamen—, estos diversos elementos que deben incorporarse en las reglamentaciones deberían permitir a los protagonistas de la construcción un desarrollo correcto que garantice el cumplimiento de una política social coherente (empleo — seguridad — remuneraciones) y permita mejorar el poder de atracción para los distintos protagonistas interesados (jóvenes, padres, profesores, etc.).

5. Propuestas principales

5.1

Los elementos clave en los que consideramos que las autoridades competentes deben concentrar sus esfuerzos son los siguientes:

—	unificación y simplificación de los procedimientos de adjudicación de contratos, con el fin de garantizar a la vez la transparencia y el uso óptimo de recursos y competencias,

—	estímulo a la innovación, solucionando concretamente el problema de la propiedad intelectual de ideas y variantes,

—	formación inicial y continua de los trabajadores,

—	contribución al cambio de imagen de este sector profesional que ofrece empleos a los jóvenes,

—	normas sociales, que regulen a la vez las condiciones de empleo y las mejores prácticas en materia de salud/seguridad,

—	desarrollo sostenible, en el sentido más amplio del término, ámbito en el cual las empresas de la construcción están llamadas a desempeñar un papel principal y a asumir nuevas responsabilidades.

5.2 Unificación y simplificación de los procedimientos de adjudicación de contratos:

5.2.1

Las acciones podrían dirigirse a los siguientes ámbitos:

—	transformar la legislación sobre contratos públicos en reglamentos, sustituyendo las directivas actuales para unificar realmente los procedimientos a nivel europeo y garantizar la uniformidad de las condiciones de competencia,

—	reforzar la preferencia sistemática a la mejor oferta sobre la oferta más barata,

—	ofrecer al diálogo competitivo un marco más riguroso para los adjudicadores, a fin de que sea realmente un procedimiento de optimización y evitar la depredación sistemática de ideas y de la propiedad intelectual,

—	favorecer el enfoque concepto-realización que permita asociar, desde la fase de concepto, los conocimientos técnicos de las empresas y el talento creativo de los diseñadores,

—	aumentar el recurso a los contratos globales (construcción — mantenimiento o colaboraciones público-privadas), a fin de responder al reto del desarrollo sostenible, preparar y organizar la respuesta adaptada a las tentativas de dumping de algunos países en el mercado europeo,

—	llevar a cabo una verdadera armonización de las normas y aspectos técnicos, a fin de suprimir las barreras técnicas nacionales y unificar el mercado europeo,

—	tener en cuenta las necesidades de las pequeñas y medianas empresas, para que puedan perdurar, mantener sus puestos de trabajo y evitar así una bipolarización demasiado grande del sector.

En esta enumeración conviene dejar claro que cuando se pide una evolución de la normativa, no se pretende la imposición de soluciones preestablecidas, sino proporcionar a los promotores de obras una «caja de herramientas» completa de la que puedan servirse para responder a sus necesidades.

5.2.2

Este conjunto de modificaciones o adaptaciones favorecería la transparencia y la igualdad de oportunidades entre entidades privadas, públicas o semipúblicas y dejaría claro que toda prestación económica exige la convocatoria de un concurso y un contrato formalizado.

5.3 Innovación y propiedad intelectual:

5.3.1

La particularidad del sector de la construcción reside en que las obras producidas son siempre «prototipos». Debido a este hecho se hace necesaria la introducción de una legislación europea que proteja la propiedad intelectual, que reconozca el carácter específico de las ideas que han de protegerse: es decir, que éstas se conciben con vistas a un concurso concreto y no tienen necesariamente un carácter sistemático repetitivo. Debería establecerse una legislación específica a nivel europeo, con el fin de proteger las ideas técnicas en los procedimientos de concurso y establecer derechos para quienes participan en los concursos.

5.4 Formación:

5.4.1

En la mayoría de los Estados miembros los profesionales de la construcción han constatado de manera general que los sistemas educativos nacionales responden de manera muy imperfecta, en todos los niveles de formación, a las necesidades de la profesión. Por tanto, si se desea mejorar las relaciones entre las profesiones y los sistemas educativos nacionales, será necesario dar un impulso a nivel europeo que podría basarse en:

—	favorecer una legislación en materia de formación para el sector de la construcción y de las obras públicas en Europa (reconocimiento y convalidación de certificación de la formación a todos los niveles),

—

contribuir a desarrollar la puesta en práctica de la valorización de los recursos humanos a través de la promoción de la formación continua. El sector de la construcción se ve aquejado de un déficit de imagen entre los jóvenes, que no lo sitúan entre sus preferencias a la hora de optar por una carrera profesional. El sector necesita personal competente, dado que sus oficios requieren ya buenas o muy buenas cualificaciones y conocimientos de base sólidos que deberían después valorizarse en las empresas mediante el acceso de sus asalariados a la formación continua y a las distintas carreras que de esta manera serían posibles,

—

generalizar un sistema «Erasmus» de formación para las profesiones relacionadas con la construcción y las obras públicas europeas a distintos niveles de formación, aprovechando la enseñanza de las experiencias ya realizadas, pero a una escala mucho más reducida (con la ayuda del FSE, en tres sectores: pintura, talla de piedra y renovación de edificios antiguos),

—	promover universidades europeas para los oficios de la construcción y de las obras públicas y el reconocimiento de un título europeo de trabajador de la construcción,

—	desarrollar en Europa escuelas para jefes de obras, a fin de que los clientes públicos y privados de las empresas conozcan mejor los contratos y los métodos de intervención de las empresas,

—	desarrollar centros interprofesionales europeos de educación y formación superior,

—	promover cualificaciones europeas (por ejemplo, lenguas).

5.5 Legislación social y en materia de salud y seguridad:

5.5.1

Las normas vigentes han tenido un impacto muy positivo y muy significativo en los métodos de trabajo de la construcción. Sin embargo, convendría:

—	favorecer los intercambios de mejores prácticas acerca de los aspectos salud y de seguridad,

—	luchar contra el trabajo ilegal mediante la instauración de instrumentos europeos (consulta e interconexión de bases de datos, tarjetas de identidad u otros sistemas de identificación de los trabajadores), sanciones y una fiscalidad adecuada (un tipo de IVA reducido, por ejemplo),

—	facilitar la aplicación del reglamento REACH,

—	facilitar el flujo de trabajadores sin dumping social (aceptando los trámites previos establecidos ya en los Estados en materia de traslados) y permitir el retorno de los trabajadores europeos a su país de origen,

—	ofrecer la posibilidad de ejecutar las multas en el conjunto de los países de la UE,

—	fundamentar cualquier forma de movilidad de los trabajadores en la aceptación de las condiciones del Estado en que se trabaje.

5.6 Desarrollo sostenible:

5.6.1

Como se ha señalado más arriba, ante el reto del cambio climático y los desafíos mundiales, los profesionales de la construcción tienen un papel considerable que desempeñar. Y están dispuestos a asumirlo en la medida en que la normativa y los incentivos lo permitan con el fin de aportar valor añadido al mercado europeo. También están dispuestos a difundir sus conocimientos técnicos sobre este tema en aquellas partes del mundo donde, como se sabe, los esfuerzos que es necesario desplegar para que se perciban los efectos de las acciones emprendidas son enormes.

5.6.2

Para ello, convendría:

—

introducir un enfoque de costes globales (para la duración de la inversión) en las normas de la contratación pública europea; definir el concepto de mejor oferta, tal vez con una referencia al «desarrollo sostenible». Esto permitiría a los promotores de obras tener en cuenta de manera completa la dimensión «desarrollo sostenible» a la hora de elegir;

—	favorecer los procedimientos de CPP, que, por su propia naturaleza, integran concepción, realización y mantenimiento y podrían ser el mejor medio de optimizar el concepto de coste global;

—	reorganizar determinadas ayudas financieras concentrándolas, en el conjunto de los Estados miembros, en el inmenso proyecto de la renovación energética;

—	fomentar grandes rehabilitaciones de conjunto de obras y de edificios públicos;

—	promover el desarrollo y la valorización de barrios ecológicos (crear una etiqueta comunitaria, incentivo financiero, etc.).

5.6.3

Tanto en el ámbito de la construcción como en el de los transportes, si se brinda a las constructoras la posibilidad de intervenir en la cadena «concepción — realización — mantenimiento», pueden aportar contribuciones decisivas —en concreto, para garantizar la financiación de las operaciones necesarias— en su capacidad para administrar costes globales y financiar inversiones con vistas a futuras medidas de ahorro de energía.

5.7 Las PYME en el sector de la construcción

5.7.1

A diferencia de lo que ocurre en otro tipo de actividades (véase, más arriba, el punto 3.2.5), el problema de las PYME del sector de la construcción no se plantea en términos de acceso a determinados tipos de mercado.

5.7.2

Por ello, los representantes de estas profesiones no consideran justificado –con razón– el sistema de «cuotas» imaginado por algunos y rechazado por las autoridades europeas; por otra parte, las cifras que aducen unos y otros se ven en la práctica ampliamente superadas en todos los países europeos.

5.7.3

Por tanto, el problema de las PYME debe regularse en mayor medida, independientemente de las cuestiones tratadas en el «Small Business Act»:

—	mediante soluciones inteligentes para la transmisión de empresas

—	mediante soluciones de ayudas o mutualización de servicios o medios financieros, que permitan, sin falsear la competencia, establecer una igualdad de oportunidades, en particular, en el acceso de las PYME a las operaciones complejas (CPP y desarrollo sostenible)

—	mediante soluciones destinadas a facilitar el acceso de las PYME a la estandarización y las normas.

Bruselas, 10 de julio de 2008.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Dimitris DIMITRIADIS

(1) El empleo en el sector de la construcción representa un 30,4 % del empleo industrial. Fuentes: Eurostat y FIEC.