16.2.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 44/74

1.1

A falta de una orientación comunitaria, los distintos Estados miembros han desarrollado sus propios sistemas jurídicos nacionales de prevención, tratamiento, recuperación y acompañamiento de los ciudadanos y familias en situación de endeudamiento excesivo.

1.2

Ante la creciente y preocupante amplitud que ha adquirido el fenómeno en estas últimas décadas y habida cuenta, sobre todo, de la ampliación de la Unión Europea y el reciente agravamiento general de la situación, el CESE, que desde hace tiempo sigue de cerca la situación y las repercusiones sociales del endeudamiento excesivo en términos de exclusión, justicia social y perturbación del proceso de realización del mercado interior, ha decidido abrir de nuevo el debate público sobre esta cuestión con la sociedad civil y el resto de las instituciones comunitarias, a fin de determinar y aplicar medidas a escala comunitaria para elaborar una definición exacta y controlar y abordar el fenómeno bajo sus distintos aspectos sociales, económicos y jurídicos.

1.3

La diversidad de los sistemas establecidos en cada uno de los países que los han desarrollado, no sólo en Europa sino también en el resto del mundo, combinada con su ausencia en otros países, favorece una situación de desigualdad de oportunidades que genera injusticia social, por un lado, y que distorsiona y obstruye la plena realización del mercado interior, por otro. Eso justifica una intervención proporcional de la Unión Europea, cuyo fundamento jurídico indispensable puede encontrarse en el derecho primario.

1.4

En el presente Dictamen se examinan las principales cuestiones que plantea el fenómeno del endeudamiento excesivo, se comparan las soluciones halladas a nivel nacional, se da cuenta de las dificultades encontradas y las carencias detectadas, se evalúa la dimensión global del fenómeno, se reflexiona sobre las lagunas existentes en términos de conocimientos y métodos y se intenta determinar pistas y ámbitos de acción posibles a escala comunitaria.

1.5

Se sugiere incluso la creación de un observatorio europeo del endeudamiento que permita seguir la evolución del fenómeno a escala europea, que pueda funcionar como un foro de diálogo de todos los interesados y que proponga, coordine y evalúe el impacto de las medidas adoptadas para prevenirlo y controlarlo.

1.6

No obstante, se es consciente de que un enfoque de esta naturaleza y este alcance sólo será posible si la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo deciden, en el marco de un estrecho diálogo con la sociedad civil organizada, en la que estén representadas las principales partes interesadas en este tema (familias, trabajadores, consumidores, instituciones financieras, etc.), inscribir este tema en sus prioridades de acción.

1.7

Desde este punto de vista, se acogen con satisfacción las señales de interés que la Comisión ha emitido recientemente sobre el asunto y se recomienda encarecidamente que se lleve a cabo el seguimiento indispensable de este proceso por lo que respecta a estudios de fondo, consultas y propuestas legislativas, y otras medidas pertinentes y apropiadas, empezando por la publicación de un Libro Verde que defina e identifique los términos de la cuestión y en el que se dé voz a todos los interesados mediante una amplia consulta política.

1.8

No obstante, se insta al Parlamento Europeo y al Consejo a que hagan suyas las grandes preocupaciones de la sociedad civil, de las que pretende dar testimonio el presente Dictamen, y a que las incluya entre las prioridades de sus respectivas agendas políticas.

2.1

Es indudable que el crédito ha permitido a los ciudadanos europeos mejorar su calidad de vida y acceder a bienes y servicios esenciales a los que no tendrían acceso de otra forma o a los que no podrían acceder sino mucho tiempo después, como, por ejemplo, la vivienda o el medio de transporte individual. No obstante, si no se contrata en condiciones viables, cuando haya problemas de empleo graves, cuando el peso de las mensualidades de las deudas supere unas proporciones razonables de la renta mensual disponible, cuando el número de créditos sea muy elevado y no se disponga de ahorros que puedan compensar situaciones específicas de pérdida de rentas, el crédito puede conducir a situaciones de endeudamiento excesivo.

2.2

Por lo demás, la cuestión del sobreendeudamiento y sus consecuencias sociales no es nueva. Su origen se puede hacer remontar hasta la Antigüedad clásica y, más concretamente, a la crisis agraria que Grecia conoció en el siglo VI a.C. y las medidas adoptadas por Solón (594/593 a.C.) para abolir las deudas de los pequeños propietarios agrícolas, que habían sido reducidos a la esclavitud y vendidos, y para liberarlos a continuación y volverlos a incorporar a la vida social y productiva de Atenas como ciudadanos libres (1).

2.3

Sin embargo, no cabe duda de que es en nuestros días cuando el fenómeno se ha generalizado, ha alcanzado una amplitud preocupante y es percibido por las conciencias como una cuestión social en una sociedad caracterizada por sus profundos contrastes y en la que las asimetrías adquieren proporciones cada vez mayores y la solidaridad se ha debilitado.

2.4

En este contexto la cuestión de la exclusión social, entendida como marginación social de cuantos, por diversas razones, se ven impedidos de acceder a los servicios financieros básicos, adquiere su pleno sentido (2).

2.5

En el presente Dictamen se intenta determinar las principales causas que dan origen a esta situación, la dimensión del problema, los remedios más utilizados y la razón por la que debe buscarse una solución a escala comunitaria.

3.1.1

Según el informe del Eurobarómetro de febrero de 2007 (3) cerca del 25 % de los ciudadanos europeos están expuestos al riesgo de verse en una situación de pobreza y el 62 % creen que esto es algo que puede acontecer a cualquiera en cualquier momento de su vida.

3.1.2

Según los datos del Informe conjunto sobre protección social e inclusión social 2007 de la Comisión Europea, en 2004 un 16 % de los ciudadanos de la UE-15 estaban por debajo del umbral de pobreza, que corresponde al 60 % de la renta media de cada país (4).

3.1.3

En términos cualitativos, la pobreza equivale a la ausencia o la insuficiencia de recursos materiales para satisfacer las necesidades vitales del individuo y es la cara más visible de la exclusión social, que empuja al individuo hacia los márgenes de la sociedad y alimenta sentimientos de rechazo y autoexclusión.

3.1.4

La amplitud y las formas que puede adoptar la exclusión social dependen, en cada país, de distintas variables, como el sistema de seguridad social, el comportamiento del mercado de trabajo, el funcionamiento de la justicia y las redes informales de solidaridad. Los inmigrantes, las minorías étnicas, las personas mayores, los niños menores de quince años, las personas con rentas bajas y bajo nivel de escolaridad, las personas con discapacidad y los parados son algunos de los grupos más vulnerables al riesgo de pobreza y exclusión social.

3.1.5

En la mayoría de los países europeos, las tendencias de consumo ponen de relieve una pérdida de importancia relativa de los gastos en productos alimenticios, bebidas y tabaco, prendas de vestir y calzado en favor de un aumento relativo de los gastos de alojamiento, transportes y comunicaciones, servicios sanitarios, servicios culturales y otros bienes y servicios como los cuidados de la salud, los viajes turísticos y los servicios de hostelería y restauración (5).

3.1.5.1

Esta nueva distribución de los gastos familiares tiende a reflejarse en el recurso al crédito. En la actualidad el crédito al consumo en sentido amplio, que incluye tanto la adquisición de bienes de consumo como de vivienda, está estrechamente asociado a los nuevos modelos de consumo y sigue de cerca sus tendencias y oscilaciones. Revelador a este respecto es el aumento del peso relativo de los gastos vinculados a la comodidad de la vivienda (6), los transportes o los viajes, que constituyen bienes de consumo que con frecuencia se adquieren con créditos.

3.1.5.2

El hecho de que el crédito haya perdido la connotación negativa de pobreza o de culpa sobre la forma de actuar en la vida o en los negocios, principalmente en los países en que predomina una educación católica, en comparación con los países de orientación protestante, y de que se haya generalizado, sobre todo, en las grandes ciudades ha favorecido también el incremento del consumo mediante créditos. La publicidad intensa y sistemática de las instituciones financieras para atraer a nuevos clientes fomenta esta generalización. Además, el crédito al consumo confiere un determinado estatus y, por consiguiente, permite camuflar el estrato social al que uno pertenece al hacer posible un estilo de vida característico de una clase superior. El crédito es todavía para muchas familias una forma corriente de gestión del presupuesto familiar (sobre todo las tarjetas de crédito), un riesgo cuya existencia se reconoce pero sobre el que no se dispone de información suficiente ni de remedios eficaces, que tampoco están todavía cuantificados de forma satisfactoria.

3.1.6

Estos factores de carácter social y cultural se ven reforzados también por factores económicos y financieros, como la fuerte reducción de los tipos de interés en la última década, la pérdida de los hábitos de ahorro, el mantenimiento de tasas de desempleo relativamente bajas y el crecimiento económico (pese a la crisis de finales de los años noventa que, no obstante, no fue tan grave como otras crisis pasadas). A esto se añade la desregulación de que fue objeto el mercado del crédito a partir de finales de la década de los setenta y principios de los años ochenta (7), lo que dio lugar a una fuerte expansión y multiplicación de las entidades que conceden préstamos, incluidas algunas que no están sujetas a normas de control y supervisión financiera, así como al aumento de la competencia entre éstas, con la consecuente despersonalización de la relación entre el banco y sus clientes.

3.1.7

Todos estos factores combinados hacen de la sociedad europea una sociedad cada vez más dependiente de la concesión de créditos para satisfacer las necesidades esenciales de sus ciudadanos. Los índices crecientes de endeudamiento en la mayoría de los Estados miembros ilustran bien esta realidad (8).

3.1.8

Si se contrata en condiciones viables, es decir, cuando no haya problemas de empleo graves, cuando el peso de las mensualidades de las deudas no supere unas proporciones razonables de la renta mensual disponible, cuando el número de créditos no sea muy elevado y se disponga de ahorros que puedan compensar situaciones específicas de pérdida de rentas, el crédito permite a los ciudadanos europeos mejorar su calidad de vida y acceder a bienes y servicios esenciales a los que no tendrían acceso de otra forma o a los que sólo podrían acceder mucho tiempo después, como, por ejemplo, la vivienda o el medio de transporte individual.

3.1.9

Sin embargo, la perspectiva de que se produzca un imprevisto en la vida personal o familiar que impida seguir honrando puntualmente los compromisos asumidos es un riesgo al que se exponen todos los que contratan un crédito. Por ello un endeudamiento normal y controlado, puede transformarse, por distintas razones, en un sobreendeudamiento incontrolado.

3.2.1

Hablar de endeudamiento excesivo o de sobreendeudamiento es hacer referencia a situaciones en las que el deudor se ve en la imposibilidad, de forma duradera, de pagar el conjunto de sus deudas, o expuesto a una amenaza seria de no poder hacerles frente en el momento en que sean exigibles (9). No obstante, los términos precisos de esta noción difieren considerablemente en cada Estado miembro, y su definición a nivel europeo está todavía pendiente (10). Por eso, se acoge con satisfacción la reciente iniciativa de la Comisión Europea de encargar un estudio con este fin (11).

3.2.2

No sólo el concepto no es unívoco y su definición no está exenta de dificultades, sino que también la forma de medir el endeudamiento excesivo es fuente de divergencias. Asimismo, en otro estudio encargado por la Comisión Europea (12) se identificaron tres fórmulas o modelos para medir el sobreendeudamiento: el modelo administrativo (13), el modelo subjetivo (14) y el modelo objetivo (15).

3.2.3

Una de las principales dificultades que plantea la evaluación de la amplitud del fenómeno del sobreendeudamiento en Europa es la falta de estadísticas fiables o la imposibilidad de proceder a comparaciones con los datos existentes, dadas las diferentes metodologías, conceptos e intervalos de medida utilizados. Éste es uno de los aspectos a los que la Comisión deberá prestar mayor atención y realizar los estudios necesarios para la obtención y el tratamiento de datos fiables y comparables.

4.1

Los numerosos estudios sociológicos realizados en distintos Estados miembros señalan como causas principales del endeudamiento excesivo las siguientes:

De este modo, el análisis sociológico del fenómeno pone de relieve un predominio de las denominadas «causas pasivas», aunque es preciso hacer referencia al peso reconocido que tiene en algunos países la mala gestión financiera (16). Esta constatación sugiere la existencia de dificultades por parte de los individuos para administrar su presupuesto de manera prudente y viable (17).

4.2

La exclusión financiera se traduce, por regla general, en dificultades o en la imposibilidad de acceder al mercado de los servicios financieros básicos, como la apertura de una cuenta a la vista, la posesión de medios de pago electrónicos y la posibilidad de efectuar transferencias bancarias y contratar seguros de protección de pagos.

4.3

Esta exclusión financiera se extiende, con mayor motivo, al acceso a créditos de bajo coste que hacen posible la adquisición de bienes y servicios indispensables para la economía familiar (casa, electrodomésticos, transportes, educación), la creación de autoempleo y la gestión de un pequeño negocio individual o familiar.

4.4

En la actualidad, el acceso a una cuenta bancaria, a determinadas formas de crédito y a medios electrónicos de movimiento de cuentas son condiciones fundamentales para poder acceder, a su vez, a bienes y servicios esenciales. Tanto el empleo, el pequeño negocio, la vivienda, el equipamiento doméstico, el transporte y la información como la alimentación, las prendas de vestir y el ocio pasan por el acceso al crédito y a la banca, que asume, de este modo, una responsabilidad social particular, de cuasi servicio público.

4.5

Es en este punto donde la línea fronteriza que separa a una clase media cada vez más numerosa y empobrecida y a los definitivamente excluidos — las personas sin hogar, los mendigos, los menesterosos, las personas que dependen de la caridad pública — tiende a difuminarse y diluirse. Ahora bien, es precisamente en este umbral de la pobreza donde la prevención del endeudamiento excesivo y el tratamiento y la resolución de este problema adquieren todo su sentido como forma de evitar que personas social y económicamente integradas o recuperables caigan irremediablemente en el ciclo de la pobreza y la exclusión social.

a)

Información más completa y con mayor divulgación sobre los servicios financieros en general, sus costes y su funcionamiento.

b)

Educación financiera, introducida tempranamente en los programas escolares y en otros ámbitos de la educación y la formación, en el marco de un proceso de aprendizaje a lo largo de toda la vida, que guarda relación con las necesidades y las competencias de los destinatarios, que pueden variar en las diferentes fases de la vida y en función de su cultura, sistema de valores, características sociodemográficas y económicas, patrones de consumo y nivel de endeudamiento. Cabe destacar que en algunos Estados miembros los medios de comunicación, y en particular la televisión, presentan en el marco de su funciones de servicio público y en colaboración con las asociaciones de consumidores y las propias instituciones financieras, programas de sensibilización sobre cuestiones relacionadas con el crédito y el endeudamiento, muy a menudo en horarios de máxima audiencia. Además, deberían aprovecharse las estructuras de la educación de adultos como lo hacen en algunos países los centros de educación familiar.

c)

La creación o extensión de redes de servicios de asesoramiento financiero que ayuden a los ciudadanos a administrar su presupuesto de manera equilibrada y a elegir las mejores opciones de financiación para su consumo, a fin de reducir las asimetrías existentes en términos de información frente a las instituciones financieras y determinar planes de reembolso viables mediante simulaciones «ex-ante».

d)

Incentivos al ahorro (fiscales, sociales, educativos) como primera línea de defensa de las familias para cuando tengan que hacer frente a dificultades financieras y para contrarrestar los incentivos desenfrenados al crédito.

e)

Utilización de sistemas de calificación del riesgo crediticio, propios de las instituciones de crédito o contratados por éstas con empresas especializadas; se trata de un sistema que les permite valorar el riesgo de conceder un crédito a un cliente y estimar el riesgo de insolvencia mediante la evaluación de múltiples variables y la fijación objetiva de límites de endeudamiento individual y familiar (18).

f)

Garantía de pensiones dignas, pensiones de jubilación anticipadas y otras prestaciones sociales para las personas excluidas del mercado de trabajo, integradas en sistemas de seguridad social, eficaces y a cargo de los servicios públicos, como condición necesaria para mantener en el seno de la sociedad a las personas que no tienen posibilidades de acceder a fondos de pensión privados (19).

g)

Accesibilidad a los seguros fundamentales para garantizar el pago de los créditos frente a los riesgos financieros (20).

h)

Crédito social, microcrédito y crédito asequible

Iniciativas como el microcrédito, las uniones de crédito, las cajas de ahorros, los fondos sociales alemanes y neerlandeses, los bancos postales y el crédito social, son, junto con otras iniciativas que están surgiendo en los Estados miembros, ejemplos que deben tenerse en cuenta para facilitar la obtención de créditos asequibles por parte de personas expuestas al riesgo de exclusión. El microcrédito, por ejemplo, ha servido para financiar pequeños negocios y el autoempleo, lo que ha permitido la reincorporación de algunos parados al mercado de trabajo y la actividad económica. Es recomendable que las instituciones financieras presten un apoyo especializado (gestión, contabilidad, comercial) a los beneficiarios de microcréditos para la gestión de su actividad, y esta medida ya se ha adoptado en varios casos (21).

i)

Crédito responsable, es decir, un mayor compromiso de las instituciones de crédito con las necesidades y la situación de sus deudores individuales, la búsqueda de un instrumento financiero más adaptado a las circunstancias de cada uno o incluso el rechazo a conceder más crédito en caso de riesgo inminente de sobreendeudamiento (22).

j)

Ficheros de crédito

La utilización de bases de datos con todos los antecedentes financieros de los clientes (ficheros de crédito positivos) o sólo los incidentes de reembolso (ficheros de crédito negativos), pese a los riesgos que se les reconocen, en especial a los primeros, en términos de protección de la vida privada y de ineficacia en situaciones de endeudamiento pasivo debido a la imposibilidad de prever el hecho futuro que causará la situación de sobreendeudamiento, amén del hecho de no incluir otras deudas de origen no financiero (por ejemplo, deudas relacionadas con los servicios básicos o deudas fiscales), permite a las instituciones de crédito conocer el nivel de endeudamiento de un cliente y fundamentar mejor la decisión de conceder un préstamo.

k)

La autorregulación y la corregulación, que conducen a la elaboración de códigos de conducta por parte de las entidades financieras, en particular en colaboración con las organizaciones de defensa de los consumidores, puede contribuir a prevenir algunas prácticas abusivas y a integrar una dimensión más social en la actividad de las instituciones de crédito. Este tipo de medidas es útil también para reforzar el control de la actividad de las debt collection agencies (empresas de recuperación de créditos), ya que les permite racionalizar la forma de tratar con los deudores, como complemento de un marco legislativo riguroso y efectivamente aplicado.

l)

Prevención de prácticas abusivas en materia de crédito

Ante las prácticas predatorias y usurarias que amenazan a los grupos más desfavorecidos de la población, como, por ejemplo, los créditos por teléfono o por teléfono móvil con tipos de interés muy elevados, los contratos de crédito vinculados a contratos de compra y venta, la prestación de servicios de los que no tiene conocimiento el deudor, la concesión de créditos para la adquisición de títulos de Bolsa a veces del mismo banco, cláusulas penales draconianas en los contratos, tarjetas de crédito y tarjetas de tienda combinadas con sistemas de crédito fácil, la exigencia de garantías reales y simultáneamente de garantías personales (colaterales) para contratos de crédito al consumo de bajo importe, una información incompleta o poco rigurosa y la publicidad destinada a los jóvenes, algunas autoridades nacionales, organizaciones de defensa de los consumidores y otras ONG, así como las propias instituciones de crédito, han acordado normas y procedimientos para evitar el recurso a tales prácticas. Además del aspecto beneficioso para la concesión de créditos responsables, estas medidas contribuyen a reducir los falseamientos de la competencia en el mercado y promueven la responsabilidad social de las instituciones de crédito.

m)

Vigilancia y control de la publicidad relativa a los créditos

Aunque legítima como estrategia de promoción de los productos financieros, la manera en que se les hace publicidad justifica que ésta sea objeto de una vigilancia atenta por parte de las autoridades públicas. Los contenidos publicitarios, los canales y las técnicas de publicidad deben someterse también a una disciplina rigurosa y armonizada, a fin de no crear entre los consumidores la impresión de que el crédito no entraña riesgos, puede lograrse fácilmente y no implica costes. En este ámbito, también es necesario fomentar las iniciativas de autorregulación y corregulación y las buenas prácticas empresariales. Estas iniciativas deben garantizar a los deudores una claridad absoluta acerca de las condiciones del crédito e imponer a los que conceden el crédito una responsabilidad especial para con las personas que, en razón de sus limitaciones psíquicas, no se hallan en situación de apreciar las consecuencias de un contrato de emisión de deuda.

5.2.1

El modelo «volver a empezar» ( fresh start), de inspiración norteamericana y adoptado en algunos países europeos se basa en los principios de liquidación inmediata del patrimonio no exento del deudor y la condonación directa de la deudas no pagadas, a excepción de las deudas jurídicamente no condonables. Este modelo tiene como fundamentos la responsabilidad limitada del deudor, la división del riesgo con los acreedores y la necesidad de recuperar lo más rápidamente posible al deudor para la actividad económica y el consumo, además de una clara voluntad de no estigmatizar a la persona sobreendeudada (23).

5.2.2

El modelo de la rehabilitación, que prevalece en algunos países europeos, se basa en la idea de que el deudor ha cometido una falta y merece ser ayudado, pero no por ello debe ser exonerado pura y simplemente del deber de cumplir con sus obligaciones (pacta sunt servanda). Este modelo, que se fundamenta en la idea de sobreendeudamiento «culpable», ya sea por falta de previsión o simple negligencia, se centra en torno a la renegociación de las deudas con los acreedores con vistas a la aprobación de un plan global de reembolso. Este plan puede negociarse en los tribunales o por vía extrajudicial, y es importante el papel que desempeñan los servicios de asesoramiento y mediación en materia de deudas (24).

6.1.1

No es la primera vez que el tema del sobreendeudamiento se aborda a escala comunitaria, o incluso desde una perspectiva comunitaria, en las instituciones de la UE. No obstante, aunque el 13 de julio de 1992, el Consejo, en una Resolución sobre futuras prioridades del desarrollo de la política de protección de los consumidores, consideró por primera vez prioritaria la investigación sobre el endeudamiento excesivo, también es cierto que, desde entonces, y a pesar de que el fenómeno del sobreendeudamiento ha adquirido una importancia cada vez más notoria a nivel nacional en los distintos Estados miembros, hasta el punto de justificar la adopción de medidas legislativas y administrativas específicas en la mayor parte de ellos, el enfoque de esta cuestión a nivel comunitario cayó prácticamente en el olvido.

Fue el CESE, en mayo de 1999, la institución que entabló de nuevo el debate sobre el tema, mediante la elaboración, en primer lugar, de un Documento informativo sobre el sobreendeudamiento de los hogares, seguido de un dictamen de iniciativa sobre el mismo tema en 2002, a cuyas observaciones y recomendaciones nos remitimos (25).

6.1.2

Por otro lado, fue durante el proceso de elaboración de estos documentos cuando el Consejo «Consumidores» celebrado el 13 de abril de 2000 en Luxemburgo retomó el tema y llamó la atención de la Comisión y los Estados miembros sobre la necesidad de un enfoque comunitario de este problema. Posteriormente, el Consejo adoptó una Resolución relativa al crédito y al endeudamiento de los consumidores (26) en la que, consciente de la rápida progresión del fenómeno, instaba urgentemente a la Comisión a que hiciera los esfuerzos necesarios para colmar las lagunas en materia de información sobre la amplitud real del endeudamiento excesivo en Europa y profundizara en la reflexión sobre la posibilidad de armonizar las medidas de prevención y tratamiento de las situaciones de sobreendeudamiento (27).

6.1.3

Hay que señalar que hasta la fecha la Comisión no ha llevado a cabo este mandato del Consejo, puesto que sólo abordó (28) de manera episódica el tema del crédito responsable en su propuesta inicial de revisión de la Directiva del crédito al consumo (2002) (29), cuestión que terminó incluso por desaparecer en la versión final de este documento (2005) (30) aprobada durante la Presidencia alemana (31). Esta situación deja presagiar que en el ámbito del crédito al consumo es difícil que la Comisión opte por incluir nuevas medidas de prevención y aún menos de tratamiento de las situaciones de endeudamiento excesivo (32).

6.1.4

Recientes referencias, aunque dispersas, en algunos documentos de la Comisión, e incluso en las declaraciones de su Presidente, parecen, no obstante, apuntar hacia un posible cambio en el sentido de un interés renovado por este fenómeno (33).

6.1.5

Por su importancia cabe mencionar la Resolución del Consejo de Europa adoptada por los Ministros de Justicia europeos el 8 de abril de 2005, relativa a la búsqueda de soluciones jurídicas a los problemas de endeudamiento en una sociedad de crédito (34), en la que, tras expresar su preocupación por «el acceso fácil al crédito que puede, en algunos casos, resultar en el sobreendeudamiento de los hogares y llevar a la exclusión social de los individuos y de sus familias», abren claramente la puerta a la elaboración de un «instrumento apropiado que incluya medidas legislativas y administrativas y proponga soluciones prácticas» (35).

6.1.6

Por otra parte, parece que algunos estudios universitarios recientes (36) y otros estudios encargados por la Comisión (37) han suscitado una renovada toma de conciencia sobre el problema, al que han hecho referencia en recientes intervenciones públicas algunos Jefes de Estado y Ministros de algunos Estados miembros (38).

6.2.1

Hace tiempo que el CESE defiende, y reitera ahora, que una acción a escala comunitaria sobre esta cuestión no sólo es posible y deseable, sino necesaria e imprescindible.

6.2.2

El CESE no ignora que, de conformidad con el Tratado y si no se adopta el texto constitucional (39), los aspectos específicos de carácter puramente social relacionados con el fenómeno del endeudamiento excesivo como causa de exclusión social no se incluirán entre las competencias específicas de la UE.

6.2.2.1

Sin embargo, varias disposiciones del Tratado de la Unión Europea y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea parecen apuntar hacia competencias compartidas o acciones y medidas complementarias y de incentivo de las políticas de los Estados miembros en este ámbito (40), que correspondería a la Comisión garantizar y desarrollar.

6.2.2.2

Es necesario añadir que en la actualidad algunos ámbitos de acción posibles a escala comunitaria están englobados en el tercer pilar y dependen de la cooperación en materia judicial (41).

6.2.2.3

Por último, es la propia realización del mercado interior, que en estos momentos se centra de manera inequívoca en los ciudadanos y los consumidores (42), la que requiere y justifica la armonización de algunos aspectos vinculados al endeudamiento excesivo de los ciudadanos, sus consecuencias sociales y su prevención y tratamiento a escala comunitaria, con objeto de evitar distorsiones de la competencia y del funcionamiento normal del mercado.

6.3.1.1

El esfuerzo de armonización debe hacer hincapié, sin lugar a dudas, en la definición del concepto y de los parámetros cualitativos y cuantitativos del fenómeno, para permitir una adecuada información y observación de las realidades sociales subyacentes, de manera comparable en toda Europa (y sería deseable que en todo el mundo), basándose en la recogida y el tratamiento de datos estadísticos comparables que permitan la definición de un modelo económico para la cuantificación del fenómeno.

6.3.1.2

Sobre la base de esta definición conceptual y metodológica, la Comisión deberá promover la realización de un estudio ampliado a todo el territorio comunitario, que permita determinar con exactitud la dimensión económica y social del endeudamiento excesivo (43).

6.3.2.1

También es necesario establecer, de manera autónoma y armonizada en términos legislativos, medidas de previsión, prevención y contención de los efectos del fenómeno.

Cabe destacar, en particular, medidas relativas a los aspectos siguientes:

Además, a largo plazo, habría que elaborar normativas sobre los siguientes aspectos:

6.3.2.2

En paralelo, la Comisión deberá fomentar las buenas prácticas en la materia, fomentado la adopción de códigos europeos de conducta, con sistemas de autorregulación o de corregulación, en el marco de un régimen jurídico coercitivo bien definido y efectivamente aplicado.

6.3.2.3

Además, la Comisión deberá, por iniciativa propia o en colaboración con los Estados miembros, desarrollar programas específicos de información, acciones de educación centradas específicamente en aspectos prácticos de la utilización del crédito y experiencias de acompañamiento y de asesoramiento sobre este tema, mediante el recurso al instrumento de los «proyectos piloto» que tan buenos resultados ha dado ya en otros ámbitos (45).

6.3.2.4

Para terminar, el CESE propone que se cree un observatorio europeo del endeudamiento, que, en colaboración con los organismos nacionales existentes y los que se creen en el futuro en los Estados miembros, pueda funcionar como un foro de diálogo entre todos los interesados, analice la evolución del fenómeno a nivel europeo, efectúe un seguimiento y proponga las iniciativas más adecuadas para su prevención y evalúe sus repercusiones; el CESE se ofrece desde este momento para dar acogida a su marco institucional hasta que se decida otorgarle autonomía.

6.3.3.1

Habida cuenta de la diversidad de los sistemas creados a nivel nacional, con orígenes, principios y métodos diferentes (46), el esfuerzo de la Comisión deberá centrarse prioritariamente no en un intento de armonización, sino más bien en la definición de un marco de referencia y un conjunto de principios fundamentales que todos los regímenes de derecho procesal civil en materia de medidas de ejecución de deudas impagadas o de recuperación de créditos de particulares deberán garantizar, fomentando su adopción e imponiendo su reconocimiento.

6.3.3.2

Entre estos principios fundamentales destacan los siguientes:

6.3.3.3

No obstante, todo este trabajo debe abrirse a la participación de los interesados y sus representantes, razón por la cual se propone organizar previamente una consulta pública orientada mediante la publicación de un Libro Verde que defina los límites de la cuestión, proceda a la cuantificación del fenómeno a nivel europeo, analice los distintos medios y sistemas de prevención, acompañamiento y atenuación de las situaciones de endeudamiento excesivo y concluya con la elaboración de unas líneas generales para una acción integrada a escala comunitaria a cargo de las distintas Direcciones Generales afectadas y concertada con las autoridades y las organizaciones de la sociedad civil tanto de los distintos Estados miembros como a escala comunitaria (47).

7.1

El 25 de julio de 2007 el CESE organizó una audiencia pública sobre el tema del presente Dictamen a la que asistieron numerosos invitados especialistas en la materia.

7.2

Las opiniones expresadas en una sesión que contó con una nutrida participación y que dio como resultado la elaboración de documentos de gran valor reforzaron claramente la iniciativa del presente Dictamen, que recoge muchas de las sugerencias que se formularon en ese momento.