Bruselas, 22.9.2006 SEC(2006)1165 DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN anejo a la COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL C OMITÉ DE LAS REGIONES Estrategia Temática sobre la protección del suelo RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO { COM(2006)231 final}{SEC(2006)620} RESUMEN ANTECEDENTES El Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente[1] prevé la definición de una estrategia temática sobre la protección del suelo (en lo sucesivo denominada "la estrategia"), "que trate la prevención, entre otras cuestiones, de la contaminación, la erosión, la desertización, la degradación del suelo, la ocupación de terrenos y los riesgos hidrogeológicos, y tenga en cuenta la diversidad regional, incluidas las peculiaridades de las zonas de montaña y áridas[2]". La Comisión adoptó, el 16 de abril de 2002, la Comunicación titulada "Hacia una estrategia temática para la protección del suelo"[3] , que fue acogida favorablemente por las demás instituciones comunitarias. Desde entonces, se han emprendido algunos trabajos para la preparación de la estrategia. Dentro de este proceso, se ha llevado a cabo una evaluación de impacto, cuyo resumen se presenta en este documento. Esta evaluación de impacto se basa sobre todo, pero no exclusivamente, en los informes del Centro Común de Investigación (CCI) de la Comisión y los Grupos de Trabajo constituidos para asistir a la Comisión, así como en los informes encargados por la Comisión con el fin de evaluar los efectos económicos de la degradación del suelo y las repercusiones económicas, ambientales y sociales de las distintas medidas de prevención. Extensión del problema y costes de la degradación del suelo Extensión del problema La información disponible indica que, en las últimas décadas, ha habido un aumento significativo de la degradación del suelo y existen pruebas de que este aumento continuará si no se toman medidas. La actividad humana impulsa o exacerba los procesos de degradación del suelo. El cambio climático, junto con los fenómenos meteorológicos extremos, cuya frecuencia es cada vez mayor, tendrá también efectos negativos en el suelo. Entre los procesos de degradación del suelo cabe citar[4]: - La erosión: la AEMA considera que 115 millones ha, o sea un 12% de la superficie terrestre total de Europa, están afectadas por la erosión hídrica y que 42 millones ha sufren erosión eólica, de las cuales el 2% están gravemente afectadas. - Pérdida de materia orgánica : la materia orgánica del suelo (MOS) desempeña un papel determinante en el ciclo del carbono en el suelo. En efecto, el suelo es, al mismo tiempo, un emisor de gases de invernadero y un importante depósito de carbono, que contiene 1 500 gigatoneladas de carbono orgánico e inorgánico. El 45% de los suelos europeos tiene un contenido escaso o muy escaso de materia orgánica (0-2% de carbono orgánico), y el 45% tiene un contenido medio (2-6% de carbono orgánico). El problema se plantea especialmente en los países meridionales, pero también en algunas partes de Francia, el Reino Unido, Alemania y Suecia; - Compactación : los cálculos sobre la superficie en peligro de compactación varían. Algunos autores consideran que un 36% aproximadamente del subsuelo de Europa presenta una susceptibilidad a la compactación alta o muy alta. Según otras fuentes, el 32% de los suelos es muy vulnerable y el 18% está moderadamente afectado. - Salinización : este término designa la acumulación en los suelos de sales solubles, principalmente de sodio, magnesio y calcio. Este fenómeno afecta a unos 3,8 millones de hectáreas en Europa. El problema se plantea con especial agudeza en Campania (Italia), en el valle del Ebro (España) y en el Gran Alföld de Hungría, pero también en algunas regiones de Grecia, Portugal, Francia, Eslovaquia y Austria. - Los deslizamientos de tierras ocurren más a menudo en zonas con suelos muy erosionables, subsuelos arcillosos, pendientes pronunciadas, precipitaciones intensas y abundantes y abandono de tierras, como las regiones alpinas y mediterráneas. La superficie total afectada en la UE no se conoce aún, pero se considera que este problema podría deberse al crecimiento demográfico, el turismo estival e invernal, la explotación intensiva de las tierras y el cambio climático. - Contaminación Tras más de doscientos años de industrialización, Europa sufre un problema de contaminación del suelo a causa de la utilización y la presencia de sustancias peligrosas en muchos métodos de producción. Se calcula que la contaminación puede afectar a 3,5 millones de lugares, 0,5 de los cuales están gravemente contaminados y requiere rehabilitación. - Sellado: por término medio la superficie sellada, es decir, la cubierta por un material impermeable, representa un 9% aproximadamente de la superficie total de los Estados miembros[5]. Entre 1990 y 2000 la superficie impermeabilizada aumentó un 6%[6] en la UE-15, y la demanda de infraestructuras de transporte y de nuevos edificios a causa de la urbanización descontrolada sigue aumentando - Disminución de la biodiversidad : la biodiversidad de los suelos no sólo consiste en la diversidad de los genes, especies, ecosistemas y funciones, sino también en la capacidad metabólica del ecosistema. Esta biodiversidad está amenazada por todos los procesos de degradación mencionados anteriormente, y todos los factores enumerados se aplican (también) a la pérdida de biodiversidad del suelo. Costes de la degradación del suelo Aunque los costes de la degradación del suelo sean difíciles de calcular, varios estudios han demostrado que eran considerables y que su importe anual se situaba dentro de los siguientes intervalos: erosión: | 700 millones – 14 000 millones de euros[7] | pérdida de materia orgánica | 3 400 millones – 5 600 millones de euros, | compactación: | no es posible hacer una estimación, | salinización: | 158 millones – 321 millones de euros[8] | deslizamientos de tierras: | hasta 1 200 millones por siniestro, | contaminación: | 2 400 millones – 17 300 millones de euros[9] | sellado: | no es posible hacer una estimación, | disminución de la biodiversidad: | no es posible hacer una estimación, | - Estos costes no incluyen los daños a las funciones ecológicas del suelo ya que éstos no se han podido cuantificar. Por tanto, es probable que los costes reales de la degradación del suelo sean superiores a estas estimaciones. No se dispone actualmente de evaluaciones de los costes de la compactación, el sellado y la pérdida de la biodiversidad. Según los datos disponibles, los costes totales de la degradación del suelo que pudieron evaluarse para la erosión, la pérdida de materia orgánica, los deslizamientos de tierras y la contaminación podrían alcanzar los 38 000 millones de euros al año[10] para la UE-25. Estas estimaciones tienen forzosamente un margen muy amplio debido a la falta de datos cuantitativos y cualitativos suficientes. Por otra parte, conviene destacar que los costes previamente mencionados no tienen en cuenta el efecto de las normas adoptadas en enero de 2005 en virtud del principio de condicionalidad, ni del efecto de otras medidas tomadas recientemente por los Estados miembros. En cualquier caso, como las modificaciones del suelo son muy lentas, es probable que la estimación actual de la envergadura del problema sea una referencia adecuada. Los datos disponibles muestran que es la sociedad la que soporta la mayoría de los costes: daños a las infraestructuras debido al transporte de sedimentos por escorrentía, aumento de la asistencia sanitaria a las víctimas de la contaminación, tratamiento del agua contaminada a su paso por el suelo, eliminación de sedimentos, depreciación de los terrenos situados cerca de los lugares contaminados, intensificación de los controles de seguridad alimentaria, y costes relacionados con las funciones ecosistémicas del suelo. Opciones políticas que se han considerado En la evaluación de impacto se han considerado las siguientes opciones, de menos prescriptiva a más prescriptiva: 1. Alentar a los Estados miembros a actuar con sujeción a una estrategia comunitaria del suelo general y no vinculante. 2. Establecer una instrumento jurídico flexible que adoptaría la forma de una Directiva Marco del Suelo, ambiciosa en cuanto a su alcance pero no excesivamente prescriptiva en cuanto a su contenido. 3. Aprobar propuestas legislativas para las diferentes amenazas al suelo, estableciendo también objetivos y medios a nivel comunitario. Para conseguir una protección del suelo efectiva se requieren medidas a los niveles supranacional, nacional, regional, y, por supuesto, local. Sin embargo, la amplitud del problema, los impactos transfronterizos importantes y los costes fuera de las instalaciones sufragados por la sociedad ponen de manifiesto que el enfoque fragmentario adoptado hasta ahora, a falta de una política precisa, ha sido insuficiente para abordar y combatir las amenazas detectadas. Por eso, una actuación no vinculante a escala comunitaria no permitiría por sí sola hacer frente a los problemas constatados. Al mismo tiempo, hay que tener en cuenta que el suelo es muy variable en cuanto a sus características generales, y también a su uso en el contexto socioeconómico. De ahí la dificultad de establecer a escala comunitaria normas de calidad del suelo y medidas para luchar contra las amenazas que pesan sobre él. Por esa razón, no se ha considerado compatible con el principio de subsidiariedad la fijación de un conjunto de objetivos y medios a escala comunitaria mediante propuestas legislativas referentes a las distintas amenazas. Opciones elegidas La Comisión está convencida de que la aprobación de una Directiva Marco del Suelo es la mejor opción para combatir las amenazas que pesan sobre éste. Una Directiva de este tipo, ambiciosa en cuanto a su alcance pero no excesivamente prescriptiva en cuanto a su contenido, pondrá en marcha un proceso que lleve a una mayor protección del suelo en toda la UE. La Directiva propuesta contiene disposiciones preventivas generales que obligan a los Estados miembros a evitar la degradación del suelo. Esta norma exige que los Estados miembros determinen cuáles son las zonas expuestas a riesgos de erosión, pérdida de materia orgánica, compactación, salinización y deslizamientos de tierras, que aprueben objetivos de reducción de riesgos y que establezcan programas de medidas para alcanzarlos. Los Estados miembros deben especificar los terrenos contaminados en su territorio nacional, a lo cual contribuiría la obligatoriedad de los informes sobre la situación del suelo, y, asimismo, elaborar una Estrategia Nacional de Rehabilitación. Análisis de impacto La Directiva propuesta establece una serie de obligaciones concretas mediante las cuales se persigue un objetivo común: determinar la localización y la amplitud del problema de la degradación del suelo, junto con una obligación más general de actuar en consecuencia. Los costes y beneficios están principalmente relacionados con dos partes de la Directiva: 4. la determinación del problema (determinación de las zonas de riesgo y los terrenos contaminados), que se basa en las obligaciones especificadas en la Directiva 5. las medidas consiguientes que deben adoptar los Estados miembros para luchar contra este problema y que se dejan a su discreción. Costes y beneficios de la definición del problema Costes Para la delimitación de las zonas de riesgo se analizaron tres opciones. La opción elegida es un sistema de vigilancia específica que permite utilizar los datos recogidos mediante los mecanismos de vigilancia existentes. Los costes totales, previsiblemente, se situarían por debajo de los 2 millones de euros al año para la UE-25. El establecimiento de un inventario de terrenos contaminados requerirá varias medidas: un estudio preliminar, seguido de inspecciones in situ destinadas a determinar si los terrenos están contaminados o no. El estudio preliminar, que debe realizarse en los cinco años siguientes a la transposición de la Directiva Marco del Suelo, es la primera etapa del proceso de inventario. Los costes de esta primera etapa de cinco años se estiman en unos 51 millones de euros al año para la UE-25. La primera etapa irá seguida de una serie de inspecciones (in situ) que permitirán determinar si existe, en efecto, riesgo significativo para la salud humana o el medio ambiente. Si es así, el terreno se clasificará como contaminado y se registrará en el inventario. Dado que no se conoce actualmente el número de terrenos potencialmente contaminados en la UE-25 tuvo que hacerse una estimación hipotética. Según esta hipótesis, la elaboración del inventario de terrenos contaminados costaría hasta 240 millones de euros anuales para la UE-25 durante 25 años. Esta cifra debe considerarse como un máximo ya que, en la hipótesis prevista, se basa en un número muy alto de terrenos contaminados y también porque tanto el número de terrenos que deberán ser objeto de inspección in situ como los costes de inspección propiamente dichos disminuirán con el tiempo a causa de la agrupación de las inspecciones in situ y de la adquisición de competencias especializadas y avances tecnológicos aplicables a la inspección (como la teledetección). El informe sobre la situación del suelo , que debe presentarse cuando se lleve a cabo una venta de un terreno en el cual se ejerza o haya ejercido una actividad potencialmente contaminante, está destinado a facilitar y acelerar la elaboración del inventario de terrenos contaminados. Las transacciones de terrenos a las que se aplica esta disposición aportarán automáticamente una parte de la información que necesitan las autoridades competentes de los Estados miembros para confeccionar el inventario. Dado que todas las inspecciones efectuadas en relación con el informe sobre el estado del suelo habrían tenido que hacerse, de cualquier modo, a efectos del inventario, resulta innecesario cuantificar aparte los costes del informe sobre el estado del suelo. Estos ya se incluyen en los costes del inventario de terrenos contaminados. La instauración de un mecanismo para financiar la rehabilitación de los “parajes huérfanos” no provocará un aumento de los costes totales de las gestión de los terrenos contaminados. Sin embargo, la creación de un mecanismo especial se traducirá en un cambio en la manera en que se elabora el presupuesto dedicado a la gestión de terrenos contaminados. Beneficios Los beneficios que se derivarían de la aplicación de estas disposiciones no se han podido cuantificar . Sin embargo, desde el punto de vista cualitativo , la instauración de un sistema que permita a los Estados miembros detectar los problemas causados por la degradación del suelo hará posible que estos aborden la protección del suelo y combatan las amenazas que pesan sobre él de manera sistemática, eficaz y eficiente. Así, los Estados miembros podrán adoptar medidas más centradas en objetivos precisos y más eficientes, y planificar a medio y largo plazo sus estrategias, estimulando, a la vez, el uso sostenible del suelo. Este sistema permitirá también adoptar un enfoque preventivo que favorecerá la protección de los ecosistemas y permitirá un ahorro muy superior a los costes adicionales que entrañará la aplicación de la Directiva Marco del Suelo. Costes y beneficios de las posibles medidas que tomen los Estados miembros La Directiva propuesta obligará a los Estados miembros a adoptar medidas concretas para luchar contra las amenazas que pesan sobre el suelo, pero les dejará un gran margen de maniobra en cuanto a la manera de dar cumplimiento a esta exigencia. En consecuencia, se deja al criterio de los Estados miembros la aceptabilidad del riesgo, el grado de ambición de los objetivos que se fijen y la elección de las medidas que deban adoptarse para alcanzarlos; por tanto, es imposible evaluar plenamente las repercusiones de la Directiva propuesta. En efecto, aunque, desde el punto de vista cualitativo , las repercusiones ambientales, económicas y sociales de las posibles medidas pueden ser similares en todos los Estados miembros, no puede decirse lo mismo a nivel cuantitativo , puesto que los efectos variarán enormemente según el enfoque que se aplique a cada terreno y las medidas concretas que se adopten. Por consiguiente, en el marco de la evaluación de impacto, no se han podido, cuantificar todos los efectos concretos de estas medidas específicas. Sólo ha podido evaluarse el impacto cualitativo más general de las posibles medidas contra la degradación del suelo. No obstante, la Comisión ha intentado cuantificar el impacto ambiental, económico y social de las posibles medidas analizando distintos modelos hipotéticos que podrían aplicar los Estados miembros basándose en la limitada información disponible. De ahí que los costes que entrañan estos modelos hipotéticos, presentados en el anexo I, sean ilustrativos, por lo cual no tienen que considerarse, en modo alguno, como los costes reales de la aplicación de la Directiva Marco del Suelo. Conclusiones El análisis efectuado en la evaluación de impacto muestra que la adopción de un instrumento jurídico flexible, que adoptaría la forma de una Directiva Marco del Suelo, ambiciosa en su alcance sin ser demasiado prescriptiva en su contenido, generaría beneficios muy superiores a los costes. En teoría, los beneficios de la plena aplicación de la Directiva consisten en evitar los costes de la degradación del suelo; por tanto, los beneficios deberían ascender a 38 000 millones de euros al año (véase la sección II). No obstante, los beneficios que reportan las medidas de protección del suelo no contrapesan los costes totales de su degradación; sobre todo, porque, en la práctica, es difícil técnica y económicamente, o incluso imposible, evitar todos los procesos de degradación del suelo o paliar completamente sus efectos. Además, los Estados miembros serán más o menos rigurosos en su lucha contra la degradación del suelo según la envergadura del problema, la impresión sobre el grado de aceptación de los riesgos, y la situación política, social y económica de cada país. La Directiva no precisa quién asumirá los costes de su aplicación, ya que esta cuestión la decidirán los Estados miembros. Según los sistemas de financiación que los Estados miembros adopten en sus programas de medidas y sus Estrategias Nacionales de Rehabilitación, los costes serán sufragados en grados variables por los usuarios de las tierras, los distintos sectores económicos, los presupuestos nacionales o el presupuesto comunitario. Es importante señalar que: - los costes se generarán antes de que puedan recogerse los beneficios; - los beneficiarios serán, en parte, los usuarios de las tierras, pero, sobre todo, la sociedad en su conjunto; - los costes disminuirán a medida que algunas amenazas desaparezcan totalmente en algunos ámbitos y los beneficios aumentarán con el tiempo a medida que se restablezca la fertilidad del suelo y sus funciones; - los beneficios se producirán gradualmente a medida que las actuaciones ejerzan un efecto positivo en toda una serie de ámbitos que sufren actualmente los costes de la degradación; - no todos los costes se generarán en el mismo momento, ni se distribuirán de manera uniforme entre los Estados miembros, ya que la gravedad de las amenazas varía según los países y algunos están más avanzados que otros en la lucha contra la degradación del suelo. [1] Decisión nº 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de julio de 2002 por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente (DO L 242 de 10.9.2002). [2] Artículo 6(2)(c). [3] COM(2002) 179. [4] En la evaluación de impacto figuran las referencias completas. Conviene señalar que, de los procesos de degradación del suelo mencionados en el artículo 6(2)(c) de la Decisión a la que se refiere la nota 1, los riesgos hidrológicos se han tratado en otra propuesta de Directiva, la relativa a la evaluación y gestión de las inundaciones (COM(2006) 15), y la desertización es un problema con causas diversas que se trata combatiendo las demás amenazas del suelo (en particular, la erosión, la pérdida de materia orgánica y la salinización). [5] Sobre la degradación del suelo véase: Environment in the European Union at the turn of the century, 1999. Environmental assessment report No 2, EEA. [6] Corine Land Cover. [7] Esta valoración cubre sólo los costes de la erosión en 13 países, incluidos los principales Estados miembros donde se produce erosión. No se dispone de datos para los demás. [8] Estas cifras cubren sólo los costes de la salinización en tres países, no se dispone de datos para los demás. [9] Se dispone de un estudio independiente que ha estimado que los costes de la contaminación del suelo podrían ascender anualmente a 208 000 millones de euros. No obstante, esta estimación tenía un alto grado de incertidumbre; por tanto, se tomó un valor intermedio: 17 300 millones de euros al año. [10] Para este cálculo se tomó el valor intermedio para la contaminación, mientras que, para las demás amenazas, se tomó el valor superior (véase la sección 2.6.2. de la evaluación de impacto).