8.8.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 185/101

1.1

En los dictámenes del CESE de 16 de enero de 2002 y 24 de septiembre de 2003 se pedía a todas las partes que continuaran trabajando en pro de la armonización e integración del transporte fluvial en Europa. Estos dictámenes aún siguen siendo totalmente válidos y pueden completarse en lo que se refiere al marco institucional a la luz de la evolución que ha tenido lugar desde su aprobación.

1.2

En este sentido, es de fundamental importancia ampliar y reforzar la cooperación entre los actores más importantes, esto es, la Comisión Europea, la Comisión Central para la Navegación del Rin y la Comisión del Danubio. Debe crearse una forma permanente de cooperación que actúe de manera estructural, en profundidad y en una fase temprana, en los distintos ámbitos de la navegación interior y, en caso necesario, con la plena participación de los interlocutores sociales, a fin de elaborar la política de la manera más sólida, uniforme y amplia posible.

1.3

Para llegar a un régimen jurídico paneuropeo uniforme se debe tener en cuenta una serie de cuestiones.

1.3.1

En primer lugar, en lo que respecta al alcance geográfico, no todos los países de la UE se hallan directamente afectados por el transporte fluvial, a diferencia de otros medios de transporte como el aéreo o el transporte por carretera.

1.3.2

En segundo lugar, también existen países importantes para la navegación interior en Europa y por tanto también para Europa que no son miembros de la UE.

1.3.3

En tercer lugar, los ajustes de infraestructura necesarios en aguas interiores, que dependen de las competencias nacionales de cada Estado, sólo pueden llevarse a cabo con una política común.

1.3.4

En cuarto lugar, es obvio que, en razón de la diversidad de las condiciones naturales, diferencias en infraestructura y densidad del tráfico fluvial, no todas las normas deben aplicarse en todo su alcance y con la misma intensidad a todos los ríos europeos.

1.3.5

Estos elementos muestran que la reflexión sobre la estructura de la navegación interior paneuropea debe tener sobre todo un carácter único y específico.

1.4

La presión política para llegar a un régimen paneuropeo existe, como se desprende de las declaraciones de las conferencias de ministros, pero hasta la fecha no ha hallado una expresión específica y sólida. La Conferencia de Ministros de 2006 en Rumanía deberá indicar hasta qué punto esta voluntad política puede transformarse efectivamente en actos concretos.

1.5

Un régimen jurídico uniforme e integrado no puede perjudicar el alto nivel de protección, seguridad y aplicación uniforme de la ley que se ha alcanzado en particular en las aguas del Rin. Es previsible que los Estados miembros de la Comisión Central para la Navegación del Rin (CCNR) invoquen el mantenimiento del llamado «acervo renano» a la hora de ir hacia un nuevo régimen. Las relaciones estrechas y directas con el entorno profesional de la navegación interior también forman parte de ese nivel elevado y del 'derecho adquirido'.

1.6

En el marco de este nuevo régimen se debe prestar una atención especial a la política social, en buena parte omitida en los regímenes existentes de la navegación interior en Europa. Los interlocutores sociales deben participar plenamente en los esfuerzos desplegados en este sentido.

1.7

Sopesando todos los factores, el CESE apoya la aspiración a que en una fase final se cree una organización independiente establecida por convenio, que podría agrupar por lo menos las organizaciones internacionales como la propia UE, los Estados miembros de la UE, Estados terceros como Suiza y los países ribereños del Danubio que no pertenecen a la UE. Dentro de una organización de partes en un convenio semejante, una asamblea de ministros podría adoptar decisiones políticas, jurídicamente vinculantes, y supervisar los controles nacionales. Además, esta organización no sólo permitiría reunir todos los conocimientos y la experiencia actualmente disponibles en los diferentes grupos profesionales, sino que además podría velar por que el actual nivel de protección y seguridad al menos se mantenga y que se prosiga un diálogo social sectorial.

1.8

El CESE invita de nuevo a todas las partes a seguir trabajando en la dirección mencionada más arriba, sobre todo el refuerzo de la cooperación y el examen de la posibilidad de crear una organización independiente, como ya quedó indicado. Como atestigua su participación activa en diversos foros en el ámbito de la navegación interior, el Comité seguirá esforzándose por hacer realidad cuanto antes todo lo que antecede. En efecto, este año tiene la intención de participar en las audiencias del Parlamento Europeo y, en la medida de lo posible, también en la Conferencia ministerial sobre la navegación interior paneuropea que se celebrará a finales de 2006 en Rumanía.

2.1

En sus dictámenes de 16 de enero de 2002 sobre « El futuro de la red transeuropea de vías navegables» y de 24 de septiembre de 2003 sobre el tema «Hacia un régimen paneuropeo de navegación interior» , el Comité Económico y Social Europeo analizó la situación de la navegación interior en Europa (1). En este último dictamen se examinan los puntos neurálgicos de la navegación interior y se aborda la necesidad de armonizar las normativas, tanto en los aspectos de Derecho público como de Derecho privado. Además, el dictamen citado trata cuestiones como el medio ambiente y la seguridad, la situación del mercado de trabajo y los aspectos sociales. Este último aspecto también se analiza en un dictamen de iniciativa de septiembre de 2005 titulado «La política social en el marco de un régimen paneuropeo de navegación interior» .

2.2

En el segundo dictamen citado, el CESE pide entre otros que todas las partes en la navegación interior sigan trabajando en pro de regímenes jurídicos integrados y una legislación uniforme en el sector de la navegación interior. Se considera que la armonización de los tratados existentes, los convenios y los acuerdos bilaterales aplicables a las vías navegables nacionales e internacionales es necesaria para fomentar la navegación interior a escala paneuropea.

2.3

Además, en todos estos dictámenes se indica que el Comité también seguirá trabajando con el fin de hacer realidad cuanto antes la existencia de normas jurídicas integradas en todas las vías navegables interiores europeas.

2.4

Este propósito se basa sobre todo en el convencimiento de que la navegación interior constituye la modalidad de transporte relativamente más limpia y respetuosa con el medio ambiente con suficiente potencial de crecimiento, y que en el futuro puede contribuir considerablemente a lograr un enfoque duradero para afrontar el inevitable crecimiento del transporte.

2.5

Uno de los problemas que se plantean en la navegación interior es la existencia de tres regímenes jurídicos europeos distintos entre sí, que se solapan parcialmente desde el punto de vista geográfico.

2.6

Dado que respecto a esta cuestión específica se ha producido recientemente una serie de importantes desarrollos, el Comité considera útil y necesario elaborar un dictamen de iniciativa más detallado.

3.1

En el dictamen del 24 de septiembre de 2003 se tratan los tres regímenes existentes en Europa, es decir, el Convenio revisado de Mannheim de 1868 para el Rin, el Convenio de Belgrado de 1948 para el Danubio y el ámbito de aplicación de los Tratados comunitarios y el acervo de la Unión Europea.

3.2

Por el momento, del Convenio revisado de Mannheim forman parte cinco Estados miembros, los comunitarios Bélgica, Alemania, Francia y Países Bajos, y Suiza como Estado miembro no comunitario. La institución de un derecho de libertad de navegación y de un régimen uniforme y armonizado para el Rin y sus afluentes dieron origen en el siglo XIX a un 'mercado interior adelantado a su época' que tuvo, y aún tiene, gran importancia para el desarrollo económico de Europa.

3.3

Contrariamente a lo que tal vez cabría pensar por su antigüedad, la Comisión Central para la Navegación del Rin (CCNR) es una organización extremadamente moderna, con una pequeña secretaría, una gran red de especialistas (nacionales) y estrechos enlaces con el mundo empresarial de la navegación interior, que es capaz de adaptarse rápidamente a la evolución a fin de optimizar y actualizar el régimen de navegación del Rin.

3.4

La CCNR tiene competencias legislativas y adopta decisiones por unanimidad. Los Estados miembros del Convenio están obligados a adaptar la legislación nacional a las decisiones cuando sea necesario. Las competencias de la CCNR se amplían a cuestiones como las normas técnicas, la tripulación, la seguridad, el medio ambiente y la libertad de navegación. El Convenio de Mannheim estipula que las partes fomentarán la navegación interior. La CCNR tiene poder jurisdiccional en caso de litigios que entren dentro de las competencias previstas en el Convenio.

3.5

El Convenio de Belgrado establece un régimen para el Danubio. Los Estados ribereños del Rin y las partes del Convenio participan en la Comisión del Danubio que, contrariamente a lo que ocurre para el Rin, sólo tiene competencias consultivas. Además, únicamente tiene por objeto la regulación del tráfico de la navegación interior internacional. El cabotaje (que en el caso del Rin está previsto por el Convenio de Mannheim) no está incluido en el ámbito de aplicación del Convenio de Belgrado. Por consiguiente, no se puede hablar de una unidad evidente del régimen jurídico para el Danubio. De la Comisión del Danubio forman parte los Estados miembros de la UE, los países de los Balcanes candidatos a la adhesión y otros países como Serbia y Montenegro, Moldavia, Ucrania y Rusia.

3.6

Con la entrada en vigor del Tratado de Roma en 1957 se fue creando y desarrollando de manera progresiva el mercado interior dentro de la UE, también en el ámbito de la navegación interior. Se asignaron a la Comisión Europea, en particular, tareas en relación con las normas técnicas, la tripulación, el medio ambiente y la seguridad.

3.7

En la práctica existe una cooperación, que afortunadamente tiende a crecer, entre la Comisión del Danubio y la Comisión Europea, en la que la experiencia técnica y los conocimientos de la CCNR, entre otros elementos, desempeñan un gran papel. Esta cooperación entre la CCNR y la Comisión Europea recibió un nuevo impulso con la firma de un acuerdo de cooperación el 3 de marzo de 2003. La cooperación con la Comisión del Danubio tiene por el momento un carácter más esporádico.

4.1

En octubre de 2004 un grupo de personalidades de Europa Oriental y Occidental elaboraron un informe en el que se analiza el actual marco institucional de la navegación interior a nivel europeo y se realizan recomendaciones orientadas a reforzarlo. Se trata de una iniciativa de los Países Bajos, apoyada por Alemania, Bélgica, Francia y Suiza. El grupo, dirigido por el antiguo Ministro neerlandés de Economía y Viceprimer Ministro Jan Terlouw, se denominó a sí mismo «Grupo EFIN (European Framework for Inland Navigation — Marco europeo para la navegación interior )» y elaboró un informe titulado «Un nuevo marco institucional para la navegación interior en Europa» . Otras siete personalidades, originarias de Bélgica, Alemania, Austria, Francia, Hungría, Austria, Rumanía y Suiza, forman parte del Grupo.

4.2

El Grupo EFIN constata que la navegación interior dispone de un potencial muy amplio que no se ha apreciado en su justo valor. La navegación interior puede aportar una importante contribución a la mejora del sistema europeo del transporte de mercancías. En opinión del Grupo EFIN, el marco institucional no contribuye de manera suficiente a maximizar el potencial de la navegación interior en Europa. Además, estima que el actual marco es demasiado débil para suscitar a nivel político la atención necesaria para que el sector siga progresando.

4.3

Tal y como ya recomendó el CESE en sus dictámenes de 16 de enero de 2002 y 24 de septiembre de 2003, el informe EFIN también considera que es necesario alcanzar una mayor armonización de normas técnicas, cualificaciones, mecanismos de certificación y condiciones de acceso al mercado en todas las aguas interiores europeas. Además, se debe disponer de una instancia que preste apoyo para mejorar la infraestructura de la navegación interior, el desarrollo de las condiciones de a bordo, el fomento de la innovación y las cualificaciones profesionales. Se necesita un apoyo institucional activo para salvar los obstáculos que frenan el desarrollo de la navegación interior. Debería crearse a tal fin una nueva estructura.

4.4

El Grupo EFIN ha investigado una serie de opciones a fin de crear esta estructura nueva, teniendo siempre en cuenta la dimensión paneuropea. Se promueve una cooperación reforzada entre las actuales instituciones y en especial la CCNR, la Comisión del Danubio y la Comisión Europea (pero también la Conferencia Europea de Ministros de Transporte (CEMT) y la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE/ONU)), aunque esta cooperación por sí sola es insuficiente para dar forma a una estructura nueva de estas características.

4.5

El Grupo EFIN aboga por la creación de una Organización europea de navegación interior que debe disponer de un mandato amplio para poder cubrir todos los aspectos de la navegación interior. Esta organización no tendría que basarse necesariamente en un nuevo convenio. Los actuales convenios y regímenes se dejarían intactos y no se modificarían. La nueva organización debería ser evolutiva, esto es, poder adaptarse a las necesidades cambiantes, y contener distintos órganos modulares que también puedan operar de manera independiente.

4.6

La organización debería constar de tres partes: una asamblea política en forma de una Conferencia de ministros europeos encargados de la navegación interior, un órgano administrativo (la Oficina Europea de Navegación Interior) y un instrumento financiero (el Fondo Europeo de Intervención para la Navegación Interior). Para más detalles conviene remitirse al informe del Grupo EFIN.

4.7

Entre las diferentes opciones contempladas, el Grupo EFIN consideró la posibilidad de crear una agencia comunitaria para la navegación interior. El Grupo EFIN se pregunta si existe una voluntad política suficiente para llegar a una agencia comunitaria semejante. Además, se debe considerar que este tipo de agencias no poseen competencias normativas, sino de aplicación, control y recogida de información. Dado que muchas vías navegables no están sujetas al Derecho comunitario, una agencia de esta naturaleza sólo tendría un alcance geográfico limitado. Una vez considerados los pros y los contras, el Grupo expresa un juicio negativo sobre este punto.

4.8

El 14 de julio de 2005 la Comisión Europea publicó un documento de debate titulado: «Plan de acción europeo integrado para el transporte por vías navegables» , en el que indica una serie de ámbitos en los que desea mejorar el transporte por vías navegables comunitarias. Se ha pedido a las partes interesadas que realicen observaciones. Más adelante, el 17 de enero de 2006, la Comisión Europea publicó la Comunicación «NAIADES» relativa al fomento de la navegación interior, denominada «Programa de Acción Europeo Integrado para el Transporte por Vías Navegables» (2).

4.9

Además de una larga serie de líneas de actuación en cinco ámbitos estratégicos, la Comisión también contempla la posibilidad de actualizar la normativa y de adaptarla a los retos futuros. Para ello se debería modernizar y mejorar la estructura organizativa, que en la actualidad se halla fragmentada, lo que conduce a una falta de eficiencia y de importancia política. Estos cambios de los instrumentos existentes también deberán tener en cuenta las obligaciones en vigor y los convenios internacionales. Por tanto, el actual «acervo» debe respetarse.

4.10

La Comisión indica que ese proceso ya ha comenzado y, en este sentido, se refiere a su Recomendación al Consejo de 1 de agosto de 2003 dirigida a autorizarle a ingresar en ambas comisiones fluviales, y al informe EFIN. Añade que, por el momento, el debate gira en torno a cuatro opciones, a saber: a) una cooperación más intensa entre las actuales comisiones fluviales y la Comisión Europea; b) la adhesión de la UE a las dos comisiones fluviales; c) una Organización Paneuropea de la Navegación Interior, y d) confiar a la Comunidad el desarrollo estratégico de la navegación interior teniendo en cuenta los intereses de los terceros países.

5.1

La idea de llegar a un régimen panaeuropeo de navegación interior y de este modo fomentar el tráfico de navegación interior en todo el continente no es nueva y cuenta con un amplio respaldo. Ya en 1991 una Conferencia de Ministros en Budapest se expresó en este sentido. En 2001, la Conferencia paneuropea sobre el transporte fluvial celebrada los días 5 y 6 de septiembre en Rotterdam adoptó una Declaración en la que se indicaba que la cooperación paneuropea debía acelerarse hasta llegar a un transporte por aguas interiores libre y vigoroso. La Declaración contiene una serie de principios, objetivos y medidas. Uno de los principios consiste en que la armonización no puede llevarse a cabo a expensas del actual nivel de las normas de seguridad y calidad y que las condiciones sociales favorables, en todo caso las existentes, deben preservarse. En la Declaración se aboga por la creación de un mercado del transporte paneuropeo por aguas interiores transparente e integrado, basado en los principios de reciprocidad, libertad de navegación, competencia leal e igualdad de trato de los usuarios de las aguas interiores.

5.2

Además de pedir esfuerzos por ejemplo en el ámbito de las infraestructuras –que como ya se sabe es competencia nacional en la UE– la Declaración hace un llamamiento en favor del refuerzo de la cooperación entre la Comisión Europea, la CEPE/ONU y las dos comisiones fluviales en el ámbito de la armonización paneuropea de las normas técnicas, de seguridad y relativas a la tripulación y les anima a cooperar para mejorar la enseñanza y la formación profesional. También pide a la CEPE/ONU, la Comisión Europea, las dos comisiones fluviales y la CEMT que antes de finales de 2002 definan, en estrecha colaboración, las barreras jurídicas que obstaculizan la creación de un mercado de transporte paneuropeo por aguas interiores armonizado y competitivo y que aporten soluciones.

5.3

Cabe constatar que desde que se celebró la Conferencia la reflexión sobre el marco institucional de la navegación interior se desarrolla adecuadamente. En este sentido, cabe mencionar el seminario que la CEMT, la CEPE/ONU y las comisiones fluviales organizaron en París en septiembre de 2005 bajo el título revelador 'On the Move' (en marcha).

5.4

En 2006 se celebrará en Rumanía una nueva Conferencia de Ministros que constituirá la continuación de la Conferencia de Rotterdam.

6.1

El CESE considera que el informe EFIN constituye una valiosa contribución al debate sobre la cuestión institucional, sobre todo los análisis aportados, que también merecen apoyarse. No obstante, no se han sacado todas las consecuencias lógicas del análisis ya que, aparentemente, la solución propuesta no tiene una fuerza vinculante suficiente. Además, como es el caso en los tratados y regímenes existentes, en el informe EFIN se ha dejado completamente de lado la política social.

6.2

Es loable que, a la diferencia de su posición en el pasado, la Comisión deje totalmente abierto el debate sobre las reformas institucionales. El hecho de que esta cuestión esté totalmente separada de los cinco ámbitos estratégicos contribuye con toda seguridad a ello. En cuanto a las opciones propuestas, el CESE señala que a corto plazo la cooperación reforzada se impone ciertamente, tal y como recomendó la Comisión en la opción 1. La adhesión de la Comisión a la CCNR, sobre la que el Consejo no ha adoptado ninguna decisión desde hace dos años, puede igualmente constituir una etapa. Con todo, para alcanzar la eficacia deseada y generar una mayor atención política serán necesarias medidas de mayor alcance.

6.3

En cuanto a las otras dos opciones, relativas a la fase final del proceso de reestructuración, esto es, la creación de una Organización Paneuropea de la Navegación Interior y una solución comunitaria, la Comisión enumera las ventajas e inconvenientes de ambas sin decantarse por ninguna solución para mantener el debate abierto.

6.4

Con vistas a contribuir al debate, y tras examinar los argumentos presentados, el CESE desea ahora presentar una solución. El Comité estima que la solución comunitaria, tal y como la propone la Comisión, no cubrirá el conjunto del territorio de la Unión. El régimen del Rin y (en menor medida) el régimen del Danubio seguirán existiendo, lo que supone un nivel de gestión suplementario y confirma la necesidad de coordinación. Esta opción exige igualmente la conclusión de acuerdos con terceros países, lo que puede llevar a divergencias. En la práctica, la cooperación con las comisiones fluviales implica que la Comisión Central para la Navegación del Rin y la Comisión del Danubio deberán aportar el conocimiento y las competencias necesarios. De hecho, la experiencia comunitaria que aún ha de formarse duplicaría la de las comisiones fluviales y supondría un solapamiento que la Comisión justamente pretende evitar.

6.5

En cambio, el CESE acoge favorablemente los argumentos enumerados por la Comisión a favor de la opción de una Organización Paneuropea de la Navegación Interior, en la que cooperarían todas las organizaciones y todos los países europeos interesados, incluida la Unión Europea. Una organización de esta naturaleza permitiría aumentar el peso político de la navegación interior, obraría en favor de su fomento estratégico y facilitaría la armonización de la legislación. El argumento, no valorado por la Comisión de manera positiva ni negativa, de que la organización se financiará mediante las contribuciones de las partes interesadas es positivo justamente en la medida en que esta opción prevé que, además de la UE, los países no pertenecientes a la UE también contribuirán al desarrollo de la navegación interior.

6.6

En lo que respecta a los argumentos negativos presentados por la Comisión, debe señalarse lo siguiente: la elaboración y ratificación de un convenio llevarán ciertamente tiempo, pero en realidad este proceso ya comenzó, y con una voluntad política suficiente puede concluirse en unos pocos años. El éxito de las conferencias ministeriales sobre navegación interior de 1991 y 2001 y la celebración de la próxima conferencia en Rumanía en el curso de este año son signos precursores de esta evolución. La objeción de que una organización de esa naturaleza operaría fuera del marco comunitario desaparece en la medida en que la participación de la UE en la organización garantiza, de facto, el vínculo comunitario. La aplicación efectiva de las decisiones de la organización se puede asegurar mediante convenios, como ya es el caso, por ejemplo, del Convenio de Mannheim para el Rin.

6.6.1

En la reciente cumbre sobre navegación interior (Inland Navigation Summit, Industry Congress), que se celebró del 13 al 15 de febrero de 2006 en Viena, la Comisión Europea expuso un argumento adicional contra la opción del convenio, a saber, que, con arreglo a la legislación comunitaria, la navegación interior es competencia de la UE y no puede transferirse mediante otro convenio intergubernamental. En este sentido, se puede señalar que justamente ahora la navegación interior se caracteriza por el hecho de que determinadas competencias, en especial en el ámbito de la navegación por el Rin, se han reservado, de conformidad con el Convenio revisado de Mannheim, a los Estados ribereños del Rin. A ello se añade que los terceros países interesados desean acogerse a un régimen jurídico europeo, para lo cual, ciertamente, la Comunidad tampoco es competente.

6.6.2

La opción del convenio significaría que el mismo régimen jurídico podría incluso aplicarse a los Estados que no pertenecen a la UE. Por otra parte, se podría contemplar la posibilidad de crear «cámaras fluviales» en las que las competencias podrían variar. En aguas comunitarias, el derecho comunitario de navegación interior podría seguir aplicándose en su integridad. La gran ventaja de una opción de esta naturaleza es que las cuestiones paneuropeas podrían tratarse y decidirse, y que, además, podrían incluirse nuevas competencias en los convenios, en especial en lo que respecta a las infraestructuras.