15.12.2007   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 305/30

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Es importante reconocer que el proceso de reestructuración en las ciudades y regiones es un fenómeno permanente de nuestra vida social y económica. La reestructuración debe considerarse una oportunidad para solucionar los problemas económicos actuales y futuros.

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El CDR recomienda que se realice un seguimiento continuo de esos procesos en todo el territorio de la Unión Europea, realizado por organismos independientes de todos los actores implicados en el mismo. La Unión Europea y los Estados miembros deben alentar la creación de asociaciones locales y regionales entre las autoridades administrativas, las empresas y los interlocutores sociales para, así, fomentar la cooperación en materia de desarrollo local en un mundo globalizado, en particular en las zonas periféricas, donde existe el riesgo de pérdida de valores culturales.

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Las reestructuraciones en el contexto local y regional deben garantizar la realización de los objetivos con arreglo a las políticas de la UE, manteniendo al mismo tiempo una elevada tasa de empleo que garantice un nivel adecuado de calidad de vida. El actual proceso de reestructuración deber ser también un primer paso en el proceso de modernización encaminado a instaurar una economía orientada hacia el futuro, basada en el conocimiento y la innovación. No se podrá alcanzar este objetivo si no se incrementa la inversión en capital humano.

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Un enfoque integrado de reestructuración de las zonas rurales garantiza (o por lo menos debería garantizar) un nivel mínimo de acceso a servicios económicos de interés general, con el fin de atraer a las empresas y trabajadores cualificados y de restringir el éxodo de la población. Asimismo, un objetivo importante es que los recursos procedentes del FEDER, el FSE y el FEADER se destinen a las medidas innovadoras y no a aquellas con efectos inmovilistas. El Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización es un importante instrumento para hacer frente a los problemas inmediatos que pueda provocar la reestructuración.

Ponente

:

Sr. KROCHMAL, Alcalde de Wołów (PL/UEN-AE)

1.

El 16 de octubre de 2006, la Comisión Europea pidió al Comité de las Regiones que elaborase un dictamen prospectivo sobre las estrategias eficaces de reestructuración en las ciudades y regiones de Europa. La Comisión opina que el dictamen del Comité será una contribución fundamental para elaborar su enfoque sobre los indispensables procesos de reestructuración de la economía europea.

2.

En efecto, en este momento la Unión Europea se encuentra en un periodo de profundos cambios económicos que implican la reestructuración de todo el sistema económico de las ciudades y las regiones. Como consecuencia de ello, los entes locales y regionales afrontan nuevos desafíos que deben resolver para preservar las condiciones de equilibrio social, económico y medioambiental.

3.

La reestructuración debería considerarse como una oportunidad para solucionar los problemas económicos actuales y futuros y para atenuar y eliminar sus consecuencias negativas. El ámbito local y regional, por su proximidad a la realidad y su capacidad de dar respuestas adaptadas, ágiles y flexibles, puede ser el ámbito más eficaz para implementar políticas de reestructuración, de forma especial cuando estos procesos no responden a problemas estructurales.

4.

Las reestructuraciones en el contexto local y regional deben garantizar la realización de los objetivos con arreglo a las políticas de la UE, es decir, garantizar la competitividad y la innovación, manteniendo al mismo tiempo una elevada tasa de empleo que garantice un nivel adecuado de calidad de vida a los ciudadanos de la UE.

5.

Estos desafíos afectan de manera particular a las regiones y las ciudades, es decir, los entes locales, que disponen de amplias posibilidades a la hora de transponer las orientaciones estratégicas en medidas concretas y movilizar a los interlocutores sociales y económicos locales para que participen en esas medidas.

6.

El objetivo de este dictamen es aportar nuevos elementos al debate sobre los actuales procesos de reestructuración en el contexto local y regional, que se han convertido en un proceso continuo e inevitable que acompaña constantemente nuestra vida económica y social.

7.

Los principales factores que explican el proceso de reestructuración que los entes locales, regionales o nacionales deben afrontar y, a ser posible, prever y anticipar, son los siguientes:

8.

Los procesos de reestructuración se pueden llevar a cabo en distintos niveles y en distintos ámbitos:

9.

Independientemente del enfoque que se adopte por rama o por sector, los procesos de reestructuración se llevan principalmente a cabo en el nivel local. La razón es que las comunidades locales y regionales son las más afectadas por las consecuencias de esos procesos.

10.

Habida cuenta del ritmo de los acontecimientos que obligan a las reestructuraciones, estos procesos frecuentemente adoptan la forma de medidas repentinas y forzadas adoptadas por las empresas para adaptarse a las exigencias de la economía global y a los cambios del mercado de consumidores.

11.

Como consecuencia de esta economía cada vez más globalizada, están teniendo cada vez más importancia las crisis o el déficit de competitividad empresarial o sectorial de carácter coyuntural, que son poco previsibles y que, en forma de goteo permanente, pueden llegar a afectar gravemente al tejido económico de una región.

12.

Por la misma razón estamos asistiendo cada vez con más frecuencia a fenómenos de deslocalización entendidos como el traslado abrupto de una actividad económica de una región a otra. Estas decisiones imprevistas están basadas en criterios estratégicos y financieros, y en otros como el coste de los factores de producción, pero, en algunos casos, vienen favorecidas por incentivos regionales y por políticas de atracción de inversiones.

13.

Este tipo de reestructuraciones no consiguen resultados satisfactorios, y eso pese a la existencia de sólidos instrumentos jurídicos y equipos humanos profesionales en muchos países. Estos procesos no pueden impedir profundos cambios sociales y regionales negativos, y además llevan a privilegiar soluciones a corto plazo en detrimento de soluciones más duraderas y estables. Estos cambios frecuentemente entrañan serios problemas sociales y regionales. Los beneficios que reportan las deslocalizaciones para las empresas entrañan a menudo consecuencias graves para las regiones que las pierden.

14.

El reto no es frenar las inevitables reestructuraciones, sino más bien aceptarlas de modo que, en la medida de lo posible, permitan compensar a las regiones, los municipios y las personas e incluso les permitan valorar las posibilidades que abren a largo plazo.

15.

Las reestructuraciones determinantes afectaron en particular a los países que se incorporaron a la UE en 2004 y 2007. Esto se debió, en gran parte, al diferente nivel de desarrollo económico y de evolución en el terreno de las nuevas tecnologías y de la innovación en los países de la UE-27. En muchos casos, se han logrado los resultados económicos previstos, pero a costa de consecuencias sociales negativas derivadas principalmente de la celeridad con que se pusieron en marcha los procesos.

16.

Si suponemos que los procesos de reestructuración se suceden sin solución de continuidad, será imprescindible analizar casos de reestructuración en los países de la antigua UE-15 utilizando el método de anticipación como mecanismo para reconocer por adelantado las dificultades inminentes, eliminando así en parte o atenuando las repercusiones negativas de las reestructuraciones.

17.

El éxito de los procesos de reestructuración, y sobre todo su anticipación, depende en gran medida del diálogo entre empresas, el tercer sector, trabajadores y organizaciones de trabajadores (por ejemplo, sindicatos), entes locales y regionales, centros de estudios superiores, institutos de investigación e instituciones del ámbito administrativo tales como las agencias de desarrollo regional. Muy frecuentemente los resultados y el éxito de los procesos de reestructuración dependen de la calidad de ese diálogo.

18.

Los entes locales y regionales desempeñan un papel particular en este proceso. Ante la proximidad de una reestructuración, podemos diferenciar tres tipos de acciones:

Tanto estas intervenciones como los procesos de reestructuración precisan datos estadísticos apropiados, recursos adecuados en el ámbito de la información y una estrategia especial para agruparlos y compartirlos con todos los participantes en el proceso de reestructuración.

19.

La política informativa debería tener particularmente en cuenta a las PYME que, debido a su carácter específico, pueden tener dificultades para acceder a los recursos informativos que permiten anticipar los cambios en el mercado.

20.

El sector de las PYME merece una protección especial tanto a lo largo del proceso de reestructuración como en el periodo de cambio previsto. En efecto, es sobre todo en estas fases cuando debe intervenirse para reforzar y desarrollar las competencias y las capacidades de gestión, organización y estrategia que permitan respaldar el crecimiento de las PYME, abandonando el modelo centrado tradicionalmente en las familias fundadoras e instaurando un sistema de control y de dirección acorde con el grado de competencia mundial. Los ejemplos analizados muestran que la estrategia de subcontratación es el método más eficaz, pero solo en aquellos casos en los que se consiguió ir más allá de los intercambios normales de mercado y se estableció una cooperación entre empresas asociadas o una cooperación entre empresas integradas en una red, sobre todo a nivel regional.

21.

Los procesos de reestructuración analizados muestran que no existe un único enfoque para esos procesos, y que depende en gran medida del tipo de ente concernido (región, ciudad o municipio), del sector económico, del tipo de territorio desde el punto de vista de su localización (zonas periféricas) y de su uso (agrícola, industria ligera o pesada), así como del nivel de desarrollo económico del país en el que se encuentre la zona que será objeto de reestructuración.

22.

Simultáneamente, el proceso actual de reestructuración debería abrir el camino a un proceso de modernización encaminado a instaurar una economía orientada hacia el futuro, basada en el conocimiento y la innovación. No se podrá alcanzar este objetivo si no se incrementa la inversión en capital humano, a través de una mejora de la educación y de las cualificaciones. Para ello será indispensable que se realicen inversiones eficaces y productivas en el mercado de trabajo local o regional, que entonces podrá responder anticipadamente a los desafíos derivados del rápido proceso de reestructuración económica y social.

23.

La expansión y el aumento de la inversión en capital humano, y la adaptación de la educación y la formación a las nuevas exigencias de cualificación resultantes del proceso de reestructuración llevado a cabo, implican costes suplementarios que, gracias a unos mecanismos adaptados, podrían repartirse entre las empresas, los órganos públicos y las personas físicas. Convendría respaldar sobre todo las estrategias globales de formación que permitirán obtener las cualificaciones que necesita una economía basada en el conocimiento y la innovación. Para llevar a cabo estos procesos de manera eficaz es imprescindible que las ciudades y las regiones intercambien experiencias y establezcan asociaciones en el ámbito de la educación y la formación.

24.

Como muestran los ejemplos anteriores, las medidas en el ámbito de la inversión en capital humano son extremadamente importantes para los procesos de reestructuración y de reactivación de las zonas urbanas y rurales. Esas medidas constituyen la misión fundamental de las instituciones encargadas de llevar a cabo los procesos de reestructuración a escala local. Las cuestiones en el ámbito de la movilidad profesional y económica, así como la adaptación de la oferta y la demanda en el mercado de trabajo a escala local, influencian de manera decisiva la eficacia de los procesos de reestructuración llevados a cabo. El fomento de la movilidad de las personas que buscan trabajo y de las personas amenazadas por el desempleo, en particular de los trabajadores poco cualificados, debería hacerse a través de servicios individuales de búsqueda de empleo, prácticas profesionales o formaciones para adaptar las competencias de las personas que buscan trabajo y de las personas amenazadas por el desempleo a las necesidades del mercado local de trabajo. Esta observación afecta sobre todo a los jóvenes, para los que es más difícil acceder al mercado de trabajo.

25.

Las medidas que, inspirándose en los principios del programa europeo para la juventud, cubren los ámbitos de la orientación profesional, las ayudas para la formación complementaria y el acceso a una formación adecuada, pueden facilitar una transición gradual de la enseñanza al trabajo en las zonas sometidas a procesos de reestructuración.

26.

Estas medidas deberían contribuir a contrarrestar las evoluciones erróneas en las zonas urbanas y rurales, como, por ejemplo, la despoblación rural. La despoblación es una amenaza, no solo porque puede privar a las zonas rurales locales de su capacidad de funcionar como comunidades, lo que entrañaría una pérdida de valores culturales, tradiciones y características locales, sino también por el riesgo de una pérdida del equilibrio hidrográfico y geológico. La manera más eficaz y operativa de frenar este proceso es a través de medidas que utilicen el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER). Un enfoque integrado de reestructuración de las zonas rurales garantiza (o por lo menos debería garantizar) un nivel mínimo de acceso a servicios económicos de interés general, con el fin de atraer a las empresas y trabajadores cualificados y de restringir el éxodo de la población. Asimismo, un objetivo importante es que los recursos procedentes del FEDER, el FSE y el FEADER se destinen a las medidas innovadoras y no a aquellas con efectos inmovilistas.

27.

El Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización es un importante instrumento para hacer frente a los problemas inmediatos que pueda provocar la reestructuración. Dicho Fondo ofrece asistencia a corto plazo a regiones afectadas por la deslocalización de la actividad económica causada por la globalización. El Comité de las Regiones ha acogido con satisfacción la creación de este instrumento y ha recomendado aumentar su cuantía a 1 000 millones de euros al año. El Comité de las Regiones espera el primer informe anual sobre los resultados del Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización para 2007 (que se publicará en 2008) para analizar pormenorizadamente si los criterios de intervención que figuran en el artículo 2 del Reglamento (CE) no 1927/2006 permiten ejecutar adecuadamente el Fondo, y se ofrece para contribuir a cualquier futuro debate sobre una eventual revisión de dichos criterios.

28.

Como consecuencia de los procesos de reestructuración, muchas zonas dependen cada vez más del turismo. En estos casos, el enfoque integrado para la explotación de los recursos naturales y el patrimonio cultural debe centrarse en la calidad y tener como objetivo fundamental la satisfacción de los consumidores. El éxito de estos procesos depende en gran medida del desarrollo de las comunicaciones, con la conexión de las zonas reestructuradas a las principales redes nacionales y europeas y con la explotación de las nuevas tecnologías, incluido el acceso a Internet de banda ancha, para la comunicación en sentido amplio, así como medidas adecuadas de educación y formación.

29.

La riqueza cultural y los recursos naturales deberían convertirse en los principales instrumentos para esos procesos. En ocasiones, son los principales activos de los procesos de reestructuración, en particular en las zonas periféricas poco pobladas. Permiten dinamizar el desarrollo turístico, que se convierte así en la palanca del desarrollo local.

30.

Cerca de un 60 % de la población de la UE habita en zonas urbanas que cuentan con más de 50 000 habitantes. La mayor parte de los empleos, empresas, centros de enseñanza superior y otras instituciones de nuestra vida económica y social están situadas en las ciudades y zonas urbanas. Son zonas que concentran oportunidades, pero igualmente riesgos. Los procesos de reestructuración llevados a cabo en ciudades europeas entrañan igualmente otras medidas, aparte de las estrictamente económicas, en términos de una amplia concepción de la rehabilitación urbana.

31.

Como muestran los ejemplos, las únicas soluciones a los problemas económicos, sociales y de ordenación territorial que podrán satisfacer las expectativas de los habitantes, los entes locales y la UE serán las soluciones globales. En las zonas urbanas es más fácil encontrar socios para los procesos de reestructuración, pero solo con el mantenimiento de la asociación entre los sectores público, privado y el tercer sector, y con la utilización de diversos recursos financieros, se ha podido llevar a cabo satisfactoriamente el proceso.

32.

Las ciudades que tienen una posición dominante en sus regiones, por ejemplo debido a su tamaño o su historia, han adoptado una estrategia de renovación como motor de la región. Actualmente su posición les permite respaldar los procesos de reestructuración en toda la región a través de asociaciones directas y de organizaciones ubicadas en esas ciudades.

33.

Las medidas para reforzar la competitividad, el fomento del espíritu empresarial, el impulso a la innovación y el desarrollo de los servicios han permitido conservar y atraer a mano de obra muy cualificada. Esto se ha traducido en una mejora significativa del nivel y del alcance de los servicios ofrecidos a la población. La planificación, diseño y conservación adecuados de los espacios urbanos han contribuido a reducir la delincuencia en las ciudades, lo que ha aumentado el atractivo de las calles, parques y zonas de juego. Un entorno urbano de elevada calidad es un elemento indispensable para un proceso eficaz de reestructuración, ya que garantiza un lugar atractivo para trabajar, vivir e invertir.

34.

Como muestra la experiencia, las ciudades que han emprendido iniciativas principalmente encaminadas a crear agrupaciones de producción («clusters») han aumentado considerablemente su competitividad. Las relaciones entre las zonas urbanas y rurales deberían mantenerse en un nivel adecuado estableciendo una igualdad de oportunidades en las condiciones de desarrollo que permita reducir las diferencias entre las zonas urbanas y rurales.

35.

La aplicación de un enfoque diferenciado de los procesos de reestructuración desde el punto de vista territorial debería ser controlada por una red que agrupe zonas con tipos similares de reestructuración (red de regiones periféricas, red de regiones mineras).

36.

También es importante que las empresas que intervienen en el proceso de reestructuración tengan un mayor acceso a las fuentes de financiación. Además de las subvenciones y fondos europeos disponibles, estas fuentes de financiación podrían adoptar igualmente la forma de garantías bancarias, garantías conjuntas, préstamos y microcréditos. Aquí deberán desempeñar un importante papel el Banco Europeo de Inversiones y el Fondo Europeo de Inversiones.

37.

No existe ningún modelo de reestructuración que garantice un éxito definitivo. A pesar de la heterogeneidad de los procesos de reestructuración, se pueden identificar algunas características que son específicas de los procesos que tienen éxito:

38.

Es fundamental que la Comisión Europea reconozca que los procesos de reestructuración en las ciudades y regiones son un fenómeno permanente de nuestra vida social y económica.

39.

Insta a los entes locales y regionales a que desarrollen en sus territorios auténticas acciones de anticipación que tengan en cuenta el seguimiento, el apoyo de la economía existente y la inclusión en las estrategias regionales de medidas locales en este ámbito, en base a proyectos de ciudad-región amplios y compartidos.

40.

En este contexto, recomienda que se realice un seguimiento continuo de esos procesos en todo el territorio de la Unión Europea, realizado por organismos independientes de todos los actores implicados en el mismo, que incluiría la representación por zonas geográficas y por sectores de las empresas, los interlocutores sociales y las comunidades locales y regionales. El sistema debería tener en cuenta los análisis de los cambios sociales y económicos a nivel local, regional y nacional, incluidas las zonas rurales, periféricas y de montaña, y un análisis de las futuras tendencias económicas del mercado de trabajo.

41.

Recomienda que se publiquen las buenas prácticas en el ámbito de la reestructuración con el objetivo de que otras ciudades y regiones de la Unión Europea puedan beneficiarse de ellas. Esta publicación debería estar clasificada por territorios con tipos similares de reestructuración (regiones agrícolas, regiones periféricas, regiones con industrias pesadas o regiones mineras y regiones con industrias ligeras o con industrias textiles, zonas urbanas).

42.

La Unión Europea y los Estados miembros deben alentar, con la utilización de instrumentos financieros, la creación de asociaciones a nivel local y regional entre las autoridades administrativas, las empresas y los interlocutores sociales para, así, fomentar la cooperación en materia de desarrollo local en un mundo globalizado. De esta manera se facilitará significativamente la anticipación de los procesos de reestructuración.

43.

Insta a la Comisión Europea y a los Estados miembros a prestar especial atención a la flexibilidad de los mecanismos de financiación comunitaria, especialmente el FSE, para asegurarse de que se dispone de fondos para reaccionar rápidamente ante situaciones que surjan repentinamente y sin previo aviso. En tales casos, la necesidad de fondos para viveros de empresas, contratación de personal, apoyo y asesoramiento para nuevas empresas y formación específica es inmediata. Durante tres meses, quienes pierden su empleo a raíz de una reestructuración tienen más posibilidades de encontrar otro nuevo, disminuyendo éstas sensiblemente a continuación. Los mecanismos para acogerse a los distintos instrumentos comunitarios deberían tener en cuenta esta necesidad de reacción. Las medidas de respuesta acelerada ante las dificultades derivadas de las reestructuraciones deberían incluir también una asistencia inmediata para cubrir las necesidades sociales de los particulares afectados (alojamiento, atención sanitaria, asesoramiento, etc.). Las personas afectadas por una reestructuración necesitan respaldo social para poder emprender nuevas actividades y adaptarse a la reestructuración.

44.

Recomienda que se aproveche la situación transfronteriza de algunas ciudades y regiones en los procesos de reestructuración y pide que se supriman todas las barreras procedimentales que bloquean la libre circulación de mano de obra y de capitales, y que además dificultan los procesos de reestructuración.

45.

Recomienda a la Comisión Europea que, en el marco de las posibilidades que ofrecen los Fondos Estructurales de la UE, adopte un enfoque integrado para financiar los procesos de reestructuración con fondos europeos que pueden contribuir a solucionar tanto problemas económicos como problemas sociales, aplicando simultáneamente las políticas de la Unión.

46.

Insta a los Estados miembros a suprimir los obstáculos jurídicos y otras barreras a la creación de asociaciones público-privadas (APP), que favorecen de manera activa y eficaz los procesos de reestructuración.

47.

Insta a la Comisión Europea y a las demás instituciones que cofinancian los procesos de reestructuración a que refuercen la supervisión de la eficacia de los recursos asignados, en particular en materia de proyectos «blandos» financiados por el FSE.

48.

Insta a la Unión Europea a que tenga en cuenta aspectos relacionados con los procesos de reestructuración en las actuales políticas en la Unión Europea y en la elaboración de nuevas políticas, desde la fase de anticipación hasta su realización completa.

49.

Insta a los Estados miembros a que apliquen instrumentos fiscales compatibles con la legislación comunitaria a las empresas afectadas por el proceso de reestructuración, en particular en las zonas periféricas, en las que realmente existe el riesgo de pérdida del patrimonio cultural o de la identidad local y territorial, y allí donde la reestructuración afecte al sector de las PYME, para el que este proceso resulta especialmente difícil.

50.

Confía en ser consultado por la Comisión en 2007 o 2008, cuando haya que revisar las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, que expirarán en octubre de 2009.

51.

Con una atención particular, recomienda a los Estados miembros y a todas las empresas que participen en el proceso de reestructuración que se esfuercen en preservar las tradiciones y culturas locales, que también pueden ser un valor para las actuales o futuras fases de reestructuración.

52.

Recomienda que se utilice la nueva iniciativa de la Comisión Europea «Las regiones, por el cambio económico» y las redes de ciudades y regiones creadas en el marco de esta iniciativa, cofinanciadas con el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), mientras se siguen anticipando los procesos de reestructuración y fomentando las mejores prácticas para ayudar a las ciudades y las regiones a adaptarse a los cambios asociados a la globalización.

53.

Recomienda a la Comisión una especial vigilancia respecto a la aplicación de los incentivos regionales en los procesos de deslocalización.