Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo - Protección de los pasajeros aéreos en la Unión Europea"

(2001/C 155/02)

El 26 de junio de 2000, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 6 de marzo de 2001 (ponente: Sr. von Schwerin).

En su 380o Pleno de los días 28 y 29 de marzo de 2001 (sesión del 28 de marzo de 2001), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

Con su Comunicación sobre la "Protección de los pasajeros aéreos en la Unión Europea", la Comisión pretende proteger mejor los intereses de los pasajeros aéreos.

Por un lado, la Comisión ha iniciado una campaña para que los pasajeros aéreos sean conscientes de los derechos consagrados por la normativa comunitaria. Por otro, la Comisión desea aprobar disposiciones legales para proteger mejor los intereses de los pasajeros aéreos. Pretende también, no obstante, que las compañías aéreas adopten compromisos voluntarios, hacer posible comparar el servicio de las compañías y reforzar la representación de los intereses de los pasajeros aéreos.

2. Síntesis de la propuesta de la Comisión

2.1. La Comisión se propone aprobar medidas legislativas con los siguientes objetivos:

- Permitir a los pasajeros que sufran retrasos proseguir su viaje en buenas condiciones y darles derecho al reembolso de su billete o a un vuelo alternativo lo antes posible.

- Crear nuevos derechos para los pasajeros en caso de exceso de reserva (denegación de embarque), estableciendo requisitos mínimos para los contratos de transporte aéreo.

- Proporcionar a los pasajeros la información necesaria para elegir con conocimiento de causa entre varias compañías aéreas.

2.2. La Comisión fomentará la preparación y adopción, por parte de las compañías aéreas europeas, de compromisos voluntarios.

2.2.1. En opinión de la Comisión, las compañías aéreas deben comprometerse voluntariamente a mejorar todo lo posible la calidad del servicio que prestan.

2.2.2. Las compañías aéreas deben prestar asistencia adecuada a los pasajeros afectados por los retrasos.

2.2.3. Las compañías aéreas deben comprometerse a introducir un procedimiento de reclamación más sencillo y un procedimiento para la resolución extrajudicial de litigios.

2.3. La Comisión también procurará que los aeropuertos adopten compromisos voluntarios por los que establezcan normas de calidad para sus servicios, así como normas de construcción para las terminales aeroportuarias. La Comisión apoyará con firmeza la participación de todas las partes interesadas y desempeñará labores de coordinación si se solapan las responsabilidades de las compañías aéreas y de los aeropuertos.

2.4. La Comisión tomará también las siguientes iniciativas:

- Debatir con los Estados miembros y las organizaciones de pasajeros (asociaciones de consumidores) la forma más adecuada para reforzar la representación de los pasajeros.

- Examinar los efectos en el mercado de las ventas y reservas por Internet y su conformidad con las normas de competencia y con el código de conducta para los sistemas informatizados de reserva.

- Estudiar (en el contexto de casos particulares de competencia) los efectos en la competencia del reparto de códigos y de la coordinación de tarifas en los acuerdos de "interlining", en el marco de revisión de la exención por categoría de este sistema.

- Evaluar el impacto de las condiciones de cabina en la salud de los pasajeros, creando un grupo de expertos que examine la investigación en este ámbito y exponga sus conclusiones sobre los riesgos para la salud.

3. Observaciones del Comité

3.1. El Comité acoge positivamente la intención de la Comisión de proteger mejor a los pasajeros aéreos en la Unión Europea y se declara de acuerdo con la Comisión en que es necesario encontrar un equilibrio correcto entre legislación comunitaria y compromisos voluntarios de las compañías aéreas y los aeropuertos. El Comité considera que debería regularse legalmente un nivel mínimo imprescindible de derechos inalienables de los pasajeros aéreos y complementarlo con acuerdos voluntarios de las compañías aéreas y los aeropuertos. En opinión del Comité, los acuerdos voluntarios de las compañías aéreas deberían presentarse como muy tarde en mayo de 2001. El Comité coincide en ello con la petición del Consejo(1). En el caso de que los acuerdos voluntarios de las compañías aéreas y los aeropuertos no regulen de manera satisfactoria los derechos de los consumidores, el Comité recomienda que estos aspectos sean objeto de una regulación legal exhaustiva. Mientras los derechos contractuales de los pasajeros se rijan por las condiciones de transporte de las compañías aéreas, deberá informarse cumplidamente a los pasajeros sobre sus derechos.

3.2. La falta de una "cadena de contratos" (como propone la Comisión) entre aeropuertos, compañías y otros prestadores de servicios representa uno de los principales problemas del transporte aéreo. Normalmente, una empresa responde por los problemas que puedan surgir en la prestación de un servicio por parte de una empresa subcontratada o un suministrador, ya que puede elegirlos en función de criterios propios. Pero esta situación precisamente no se da en el transporte aéreo. Una compañía aérea no tiene capacidad de influencia sobre las pistas de despegue y aterrizaje que le ofrece un aeropuerto ni sobre los controladores aéreos. El Comité considera que sería injusto hacer responsables de estos problemas a las compañías aéreas. En lo que se refiere sobre todo al control aéreo, se pide a la Comisión que elabore y aplique propuestas adecuadas para mejorar la situación actual.

3.3. Actualmente existen ya otras disposiciones legales que incluyen toda una serie de normas que protegen a los pasajeros aéreos de los abusos (Directiva 93/13/CEE sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores)(2). La aplicación de estas disposiciones de protección no compete ya a la Comisión, sino a los tribunales ordinarios y, en última instancia, al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Si se examinan los casos problemáticos que presenta la Comisión, cabe observar que muchos de ellos se pueden dirimir con ayuda de la Directiva 93/13/CEE. Sin embargo, es preciso velar en lo posible por la transparencia de los derechos del consumidor y de los precios. Deben mejorarse los derechos del consumidor en los casos de exceso de reserva (denegación de embarque) y supresión de vuelos. El Comité se remite a su Dictamen sobre la Directiva 93/13/CEE(3).

3.4. El Comité no puede sino suscribir la idea de que las disposiciones comunitarias, cualesquiera que sean, no deberían perjudicar la competitividad internacional de las empresas. Sin embargo, la máxima prioridad debe ser siempre la seguridad del tráfico aéreo y una adecuada protección de los pasajeros.

3.5. Las reservas y el "establecimiento" del billete son posibles con 365 días de antelación. En la medida en que no exista más que la expresión no vinculante de un deseo por parte del posible pasajero, el Comité considera que no es incorrecto que la compañía aérea pueda aumentar el precio. Sin embargo, desde el momento en que exista un contrato vinculante entre el pasajero y la compañía aérea o se haya pagado el billete, el Comité considera que ya no es lícito que la compañía aumente el precio.

3.6. Como señala la propia Comisión, las compañías aéreas, conforme al código en vigor sobre los sistemas informatizados de reserva (SIR), están obligadas a informar al pasajero sobre la compañía aérea que lleva a cabo el servicio. Sin embargo, en el caso de que existan lagunas en la reglamentación, el Comité recomienda que se regulen legalmente.

3.7. La cuestión de las condiciones de contratación aplicables en caso de códigos compartidos se rige habitualmente por las condiciones del transporte de la compañía aérea en cuestión. No obstante, sobre la base de las normas en vigor del derecho contractual, la responsabilidad corresponde siempre al operador contratante, en su caso junto con el operador que realiza la prestación, de modo que el pasajero ya sabe quién es la otra parte en un posible litigio, esto es, el operador contratante, aunque a menudo resulte ser doble. Con todo, por razones de seguridad jurídica, el Comité considera necesaria una reglamentación voluntaria o jurídica de la responsabilidad en los casos de vuelos con código compartido.

3.8. El Comité se declara de acuerdo con la transferibilidad general de los billetes. A tal fin deberá garantizarse que no se burlan sistemáticamente las condiciones de las tarifas especiales y se aplican éstas a reservas realizadas con posterioridad. Además, esta práctica podría aumentar la tasa de pasajeros que no se presentan, ya que los agentes no venderían todos los pasajes reservados con antelación, lo cual podría perjudicar a los pasajeros en lista de espera para un vuelo determinado. En este contexto, el Comité acoge positivamente las nuevas condiciones de transporte de IATA (período de validez de los billetes, franquicia por equipaje, reembolsos, responsabilidad por daños).

3.9. La norma de la utilización de los cupones en una secuencia dada es parte de la estructura del producto y del precio y permite tener en cuenta las diversas condiciones del mercado y los espacios monetarios. Los vuelos con escala, que requieren más tiempo, pueden suponer una alternativa atractiva, si se bajan los precios, frente a un servicio "non stop" (sin escalas). Si se renunciara a esta norma, la compañía dejaría de tener la posibilidad de establecer los precios, algo que también se aplica para el caso de uso inverso de los cupones de ida y vuelta. Por lo demás, las condiciones de transporte de IATA regulan este aspecto.

3.10. El Comité apoya sin reservas la exigencia de normas generales para el transporte de discapacitados en el conjunto de la cadena de transporte. En opinión del Comité, es importante que la obligatoriedad también esté garantizada en los viajes internacionales. Tales normas deberían formar parte de la convergencia en materia de política de transportes en el Atlántico Norte.

3.11. El Comité apoya a la Comisión en la mejora de los derechos de los discapacitados, por ejemplo en lo que se refiere a ofrecerles ayuda gratuita o, en su caso, correr con sus gastos en el recorrido hacia y desde el avión. El Comité acoge positivamente una regulación unificada y transparente de las limitaciones necesarias por motivos de seguridad para el transporte de discapacitados.

3.12. En lo relativo a la información a los pasajeros que propone la Comisión, el Comité considera que debe proporcionárseles la información más completa posible.

3.13. En lo que toca a los compromisos voluntarios propuestos para respetar determinados plazos a la hora de entregar el equipaje, debe distinguirse en función de quién presta dicho servicio. Se trata de una actividad que en parte llevan a cabo los aeropuertos -responsables en especial de la infraestructura-, pero también corresponde en parte a las compañías aéreas. Por tanto, se pide a la Comisión que, conjuntamente con los verdaderos responsables de la entrega de equipajes, adopte una regulación voluntaria que suponga una mejora en este ámbito. En relación con las responsabilidades por el equipaje, a la recomendación de aumentarlas hay que objetar que el protocolo de Montreal puede remediar el problema. Ante la prevista ratificación del protocolo de Montreal, el Comité considera conveniente, en interés del consumidor, que se llegue ya a un compromiso voluntario de aplicación de dicho protocolo.

3.14. El Comité acoge positivamente la elaboración de estándares para los aeropuertos europeos por parte de ACI (Airports Council International). Como en toda empresa de transporte, si se es realista no se puede esperar que se respeten estos estándares durante los picos de actividad, como al principio de las vacaciones. Los estándares de organización de los aeropuertos, como tiempos de transbordo, distancias, etc., están de todos modos determinados por circunstancias locales y no se pueden fijar arbitrariamente. Las capacidades no se pueden acumular a voluntad. El Comité considera conveniente que cada aeropuerto indique los servicios que ofrece voluntariamente.

3.15. El Comité considera que los perjuicios causados por los retrasos no son comparables con los problemas motivados por la supresión de vuelos o la denegación de embarque. En principio, los retrasos de poca duración no deberían dar lugar a indemnizaciones. En cambio, cabe estudiar una reducción del precio del billete en casos en que se pueda demostrar la responsabilidad de la compañía aérea en un retraso importante. En el caso de un exceso de reserva deberá indemnizarse al pasajero cuyo embarque se deniegue. Es absolutamente imprescindible hacerse cargo del pasajero durante el tiempo de espera y debería obligarse a las compañías aéreas a que lo hagan. El derecho al reembolso del precio del vuelo debería limitarse a los casos en los que no se lleva a cabo el embarque.

3.16. El Comité está de acuerdo con la Comisión en que cuando hay retraso es difícil repercutir los costes en el causante. No obstante, según el principio de "el causante paga", si se puede demostrar quién es el causante del retraso, debería existir la posibilidad de reclamar a éste una indemnización por daños y perjuicios. Sin embargo, en el caso del transporte aéreo, las cuestiones relativas a la seguridad deben tener siempre prioridad absoluta a la hora de tomar una decisión empresarial.

3.17. La unificación pretendida por la Comisión en la prestación de asistencia al pasajero debería regularse legalmente mediante normas mínimas. El Comité considera que la Comisión, no obstante, debería aspirar a un alto nivel de atención al pasajero e instar a los aeropuertos y a las compañías aéreas a que también mediante acuerdos voluntarios introduzcan mejoras en este ámbito.

3.18. Con los "informes para los consumidores" se pretende aumentar la transparencia sobre la calidad de los servicios de las compañías aéreas y los aeropuertos. Se utiliza el ejemplo de los Estados Unidos, que son un mercado homogéneo. En la UE, por el contrario, la posibilidad de comparar el mercado es mucho menor. Por tanto, sólo pueden contraponerse prestaciones de servicio comparables de compañías aéreas y aeropuertos sobre las que quepa exigir una responsabilidad. La Comisión debería velar por un procedimiento justo si quiere aumentar la transparencia de la calidad del servicio y ofrecer a los pasajeros aéreos la información más completa posible.

3.19. No parece muy útil tener que especificar la proporción de billetes con tarifa reducida. Junto a la tarifa turista normal hay toda una serie de tarifas reducidas especiales que sólo se ofrecen por temporadas. La proporción de billetes con tarifa reducida varía en cada recorrido, ya que se trata de un mecanismo de gestión de ventas para promocionar las plazas adicionales. Es difícil aplicar de manera efectiva la deseada transparencia de los precios, ya que éstos cambian prácticamente todos los días. No obstante, el Comité considera que, a pesar de este problema, los pasajeros deberían disponer de toda la información posible de la manera más fácil y transparente posible.

3.20. El Comité suscribe el procedimiento de resolución de litigios propuesto por la Comisión si se encuentra uno practicable.

3.21. Un requisito indispensable para la representación de los intereses de los pasajeros aéreos es su legitimidad, es decir, que la representación de los consumidores sea suficiente. Sobre este asunto se carece hasta ahora de una propuesta adecuada. Por tanto, las asociaciones de consumidores deberían participar para lograr un procedimiento adecuado de representación de los intereses de los pasajeros aéreos.

4. Observaciones finales

4.1. El Comité apoya a la Comisión en su intento de defender mejor los intereses de los pasajeros aéreos.

4.2. El Comité considera que debería regularse un nivel mínimo imprescindible de derechos inalienables de los pasajeros aéreos y complementarlo con acuerdos voluntarios de las compañías aéreas y los aeropuertos. Los acuerdos voluntarios de las compañías aéreas, no obstante, deberían presentarse como muy tarde en mayo de 2001. En el caso de que los acuerdos voluntarios de las compañías aéreas y los aeropuertos no regulen de manera satisfactoria los derechos de los consumidores, el Comité recomienda que estos aspectos sean objeto de una regulación jurídica exhaustiva.

4.3. En ambos casos (reglamentación voluntaria o jurídica) se debería velar por una mayor transparencia de los derechos del consumidor y de los precios. Deberían mejorarse los derechos del consumidor en los casos de exceso de reserva (denegación de embarque).

4.4. El Comité se declara de acuerdo con la transferibilidad general de los billetes. A tal fin deberá garantizarse que no se burlan sistemáticamente las condiciones de las tarifas especiales y se aplican éstas a reservas realizadas con posterioridad. En este contexto, el Comité acoge positivamente las nuevas condiciones de transporte de IATA (período de validez de los billetes, franquicia por equipaje, reembolsos, responsabilidad por daños).

4.5. El Comité apoya a la Comisión en la mejora de los derechos de los discapacitados, por ejemplo en lo que se refiere a ofrecerles ayuda gratuita o, en su caso, correr con sus gastos en el recorrido hacia y desde el avión.

4.6. El Comité considera que los "informes para los consumidores" previstos por la Comisión, que deben contribuir a aumentar la transparencia sobre la calidad de los servicios de las compañías aéreas y los aeropuertos, deben velar por un procedimiento justo y contraponer prestaciones de servicio comparables.

4.7. El Comité recomienda el procedimiento de resolución de litigios propuesto por la Comisión si se encuentra uno practicable.

4.8. El Comité considera conveniente que las asociaciones de consumidores participen en el establecimiento de una representación suficiente de los pasajeros aéreos.

4.9. El Comité considera que así se lograrían mejor los objetivos de la Comisión y se respetarían también de mejor modo los intereses de consumidores, trabajadores y empresarios en Europa.

Bruselas, 28 de marzo de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Resolución del Consejo de 2 de octubre de 2000 sobre los derechos de los pasajeros de líneas aéreas, DO C 293 de 14.10.2000, p. 1.

(2) Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, DO L 95 de 21.4.1993, p. 29.

(3) Dictamen del Comité Económico y Social sobre la propuesta de Directiva del Consejo sobre cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, DO C 159 de 17.6.1991, p. 34.