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Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Indicadores para la integración de las consideraciones medioambientales en la política agrícola comú /* COM/00/0020 final */


COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Indicadores para la integración de las consideraciones medioambientales en la Política Agrícola Común

PREFACIO

El Consejo Europeo, reunido en Cardiff en junio de 1998, invitó a todas las formaciones pertinentes del Consejo, y entre ellas el Consejo de Agricultura, a definir su propia estrategia para dar efectividad a la integración medioambiental y el desarrollo sostenible en su respectivo ámbito de actuación.

En diciembre de 1998, el Consejo Europeo de Viena reafirmó el compromiso de integrar los objetivos de protección del medio ambiente y desarrollo sostenible en todas las políticas comunitarias. Con tal motivo, solicitó a la Comisión que elaborara un informe coordinado sobre los indicadores. Asimismo, se invitó al Consejo de Agricultura a proseguir sus trabajos con vistas a presentar al Consejo Europeo de Helsinki una estrategia completa, en la que se incluyera un calendario de futuras medidas y una serie de indicadores. En julio de 1999, el Consejo de Agricultura instó a la Comisión a que le presentara un informe sobre los indicadores agroambientales.

Tal como se indica en la Comunicación titulada "Orientaciones para una agricultura sostenible" (COM(1999) 22), las reformas emprendidas en el marco de la Agenda 2000 permiten impulsar notablemente la incorporación de las consideraciones medioambientales en la política agrícola. La Comisión, los Estados miembros, las autoridades locales y las comunidades rurales y agrarias disponen ahora de un amplio abanico de instrumentos para propiciar una agricultura sostenible.

Para mejorar la transparencia y fiabilidad y garantizar la validez de los procesos de seguimiento, control y evaluación, es importante contar con indicadores agroambientales adecuados, los cuales harán posible que las actuaciones que se lleven a cabo sean considerablemente más eficaces y contribuirán a los procesos de evaluación global.

Ahora bien, para ser significativos, dichos indicadores deben ofrecer una visión suficientemente exacta de los procesos y relaciones subyacentes que vinculan la actividad humana con el medio ambiente. Esto se aplica en especial a la agricultura, ámbito en el cual esa relación es sumamente compleja y la actividad en sí entraña una serie de procesos biofísicos diferenciados en función del lugar en el que se ejerce. Por consiguiente, los indicadores aplicables a la política agrícola deben reflejar las características específicas del sector.

Por ahora, es posible establecer una serie parcial de indicadores que permiten supervisar la integración de las consideraciones medioambientales en la PAC. Esta serie irá evolucionando a medida que se perfeccionen y completen los indicadores. Éstos se basan fundamentalmente en los trabajos que ha realizado en este ámbito la OCDE y que vienen respaldados por los estudios de Eurostat, la Agencia Europea de Medio Ambiente, el Centro Común de Investigación y el proyecto de investigación ELISA. En principio, muchos de estos indicadores podrían ser operativos a corto o medio plazo, dependiendo de que puedan obtenerse los oportunos datos a nivel subnacional. Sin embargo, en relación con algunos conceptos, tales como la gestión de las explotaciones, el hábitat, el paisaje y la biodiversidad, la definición de indicadores operativos sigue siendo un serio desafío.

Con objeto de que se aproveche plenamente el potencial que ofrecen los indicadores es necesario tomar algunas disposiciones básicas, entre las que cabe citar las siguientes: perfeccionar los indicadores existentes y ampliar su ámbito de cobertura para integrar por completo el desarrollo sostenible; mejorar la capacidad de recoger información; desarrollar posibles planteamientos de cara a la eficiencia medioambiental y la clasificación de los ecosistemas agrarios; definir métodos de estimación de la incidencia de la PAC en un contexto internacional más amplio y reforzar la política de comunicación sobre los aspectos agroambientales.

En los próximos años, una de las labores prioritarias consistirá en seguir desarrollando, en aplicar y en supervisar la estrategia de integración sectorial definida por el Consejo de Agricultura. A continuación se proponen una serie de pautas para seguir desarrollando esa estrategia.

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Indicadores para la integración de las consideraciones medioambientales en la Política Agrícola Común

Índice

1. El contexto en el que se inscriben los indicadores agroambientales

1.1. Integración medioambiental

1.2. Aplicación práctica de las políticas: una gestión sana y eficaz

1.3. Reforma de la PAC: hacia una agricultura sostenible

1.4. Evaluar la integración de las consideraciones medioambientales en la PAC

2. Desarrollo de indicadores para las políticas agrícola y rural

2.1. Especificidades de la agricultura

2.2. Contexto de la actividad agraria

2.3. La agricultura como actividad biofísica

2.4. Procesos benéficos y perjudiciales para el medio ambiente

2.5. Especificidad local

2.6. Estudio del impacto global: agregación y diversidad

2.7. Bases para un sistema de indicadores aplicables a la agricultura

3. Actuales trabajos sobre los indicadores agroambientales

3.1. Aplicación de las políticas agrícola y rural

3.2. Indicadores agroambientales en fase de desarrollo

3.3. Carencias y desafíos

3.4. Seguimiento de la estrategia de integración aplicada al sector agrario

4. Próximas etapas

4.1. Perfeccionamiento de la serie de indicadores

4.2. Una estrategia a largo plazo de cara a las necesidades de información

4.3. Elaboración de indicadores de eficiencia medioambiental

4.4. Empleo del paisaje en la clasificación de los ecosistemas agrarios

4.5. Acercamiento de la problemática medioambiental al ciudadano

4.6. Desarrollo de indicadores "genéricos"aplicados a la agricultura

4.7. Calendario

1. El contexto en el que se inscriben los indicadores agroambientales

1.1. Integración medioambiental

1.1.1. Tratado de Amsterdam

El Tratado de Amsterdam consolida el desarrollo sostenible como uno de los objetivos de la UE, manteniendo a un tiempo las bases existentes en el Tratado para la aplicación de las políticas medioambiental y agrícola. Se recalca en él la necesidad de atender a los requisitos de protección del medio ambiente a la hora de definir y llevar a cabo todas las políticas comunitarias. La PAC sigue siendo una política comunitaria cuya instrumentación es responsabilidad del Consejo de Ministros, lo cual permite desarrollar disposiciones medioambientales que se aplicarán en toda la UE.

1.1.2. El mandato recibido en Cardiff y Viena

En junio de 1998, el Consejo Europeo de Cardiff respaldó la idea de que las principales propuestas de medidas que presentara la Comisión fueran acompañadas de una evaluación de su impacto medioambiental. El Consejo Europeo puso de manifiesto la labor realizada por la Comisión para integrar las consideraciones medioambientales en todas las políticas comunitarias y la necesidad de evaluar el nivel de integración en cada una de las decisiones adoptadas, incluida la Agenda 2000. Asimismo, invitó a todas las formaciones pertinentes del Consejo, y entre ellas el Consejo de Agricultura, a definir su propia estrategia para dar efectividad a la integración medioambiental y el desarrollo sostenible en su respectivo ámbito de actuación.

En diciembre de 1998, el Consejo Europeo de Viena reafirmó el compromiso de integrar los objetivos de protección del medio ambiente y desarrollo sostenible en todas las políticas comunitarias. Con tal motivo, solicitó a la Comisión que elaborara un informe coordinado sobre los indicadores. Asimismo, se invitó al Consejo de Agricultura a proseguir sus trabajos con vistas a presentar al Consejo Europeo de Helsinki una estrategia completa, en la que se incluyera un calendario de futuras medidas y una serie de indicadores. En julio de 1999, el Consejo de Agricultura instó a la Comisión a que le presentara un informe sobre los indicadores agroambientales, a fin de contribuir a los trabajos preparatorios del Consejo Europeo.

1.1.3. Estrategia de integración del Consejo de Agricultura

La estrategia aprobada en noviembre de 1999, que responde a la petición formulada por el Consejo Europeo de Viena, está destinada a incorporar los requisitos medioambientales en la Política Agrícola Común (PAC) a través de las reformas de la Agenda 2000. Las medidas adoptadas introducen en la política orientada al mercado requisitos e incentivos para la protección del medio ambiente y engloban. asimismo, actuaciones dirigidas específicamente al medio ambiente, que forman parte de los programas de desarrollo rural. Dentro de la citada estrategia se fijan objetivos en relación con el agua, los productos agroquímicos, la utilización del suelo, el cambio climático y la calidad del aire, así como el paisaje y la biodiversidad. Se pone, además, de manifiesto que el logro de una agricultura sostenible dependerá de la aplicación de los instrumentos que tienen a su alcance los Estados miembros y se subraya la necesidad de una supervisión y una evaluación rigurosas de la integración, a partir de indicadores medioambientales significativos.

1.2. Aplicación práctica de las políticas: una gestión sana y eficaz

Durante los últimos años, la Comisión, en colaboración con los Estados miembros, ha intentado mejorar la ejecución y el control de los programas y gastos de la UE. Esta labor se emprendió en el contexto de la iniciativa SEM 2000 y forma parte integrante de las propuestas de reforma presentadas dentro de la Agenda 2000. El mayor rigor con que se llevarán a cabo los procesos de control, seguimiento y evaluación vendrá acompañado de un recurso más amplio a la subsidiariedad y la descentralización de responsabilidades. Estas mejoras reflejan también la necesidad de responder en mayor medida de las políticas comunitarias ante la autoridad presupuestaria y los ciudadanos de la UE y sus representantes.

La Agenda 2000 delimita la función respectiva de la Comisión, los Estados miembros y otros órganos en la aplicación de las políticas agrícola y de desarrollo rural. Se atribuye a los Estados miembros un papel más amplio a la hora de adaptar las políticas a las exigencias de su agricultura y sus zonas rurales, fundamentalmente a través del Reglamento (CE) nº 1259/1999, por el que se establecen las disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común, y del Reglamento (CE) nº 1257/1999, sobre la ayuda al desarrollo rural. Estos dos Reglamentos imponen requisitos más estrictos de seguimiento e información.

En lo tocante a la evaluación, los gastos de la PAC quedan sujetos a nuevas condiciones. Así, se han establecido normas comunes que se aplican a todos los pagos directos y que engloban la evaluación de las organizaciones comunes de mercados. Se ha reforzado la valoración cuantitativa de los programas de desarrollo rural, a fin de garantizar que se lleve a cabo una evaluación ex ante, intermedia y ex post. Uno de los elementos importantes de la evaluación será el impacto de las políticas aplicadas sobre el medio ambiente. La Comisión presentará una síntesis de las evaluaciones intermedias y ex post a nivel comunitario.

Para mejorar la transparencia y fiabilidad y garantizar la validez de los procesos de seguimiento, control y evaluación, es particularmente importante contar con indicadores agroambientales adecuados, los cuales harán posible que las actuaciones que se lleven a cabo sean considerablemente más eficaces y contribuirán a los procesos de evaluación global.

1.3. Reforma de la PAC: hacia una agricultura sostenible [1]

[1] "Orientaciones para una agricultura sostenible" - COM(1999) 22.

1.3.1. Integración de las consideraciones y exigencias medioambientales en la PAC

1.3.1.1. Interacción entre agricultura y medio ambiente

Desde tiempos históricos, la agricultura ha venido conformando muchos de los paisajes europeos, lo cual ha generado un entorno seminatural único con una enorme variedad de hábitats y especies que dependen del mantenimiento de la actividad agraria. No obstante, como cualquier actividad comercial, la agricultura y la silvicultura están orientadas ante todo a la producción y dependen de la disponibilidad de recursos naturales. Con el desarrollo de las actividades comerciales, el patrimonio natural se ve sometido a una presión cada vez mayor. Los avances tecnológicos y el deseo de maximizar el rendimiento y minimizar los costes han dado lugar a una marcada intensificación de la agricultura en los últimos 40 años.

La intensificación puede provocar una degradación del suelo, del agua y del aire. En las últimas décadas se ha ido tomando conciencia de que esa intensificación representa igualmente una amenaza para la variedad del paisaje y la consiguiente biodiversidad. Ahora bien, también la marginalización y el abandono de tierras agrarias, debido a factores económicos, constituyen un peligro. La situación paradójica a la que conducen la intensificación y el abandono de la actividad ilustran la complejidad de la relación existente entre la agricultura y el medio ambiente.

1.3.1.2. Una agricultura sostenible

La relación que debemos aspirar a establecer entre la agricultura y el medio ambiente puede designarse mediante el término "agricultura sostenible". El concepto de "sostenibilidad" constituye la piedra angular del Quinto Programa de Medio Ambiente, en el cual el desarrollo sostenible se define como aquel que permite satisfacer las necesidades presentes sin poner en peligro la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las suyas propias. Para ello debe mantenerse globalmente el equilibrio y el valor del patrimonio natural, lo cual requiere una visión a largo plazo de los costes y beneficios socioeconómicos reales que lleva aparejados su consumo y su conservación.

En una primera acepción, el concepto de "agricultura sostenible" supone que los recursos naturales se gestionen de tal forma que se garantice su disponibilidad en el futuro. Esta definición restrictiva de la sostenibilidad es, en muchos casos, el reflejo de los propios intereses económicos de los agricultores.

Desde una óptica menos restrictiva, en la sostenibilidad intervienen, no obstante, muchos otros factores relacionados con la tierra y su utilización, como puede ser la protección de los paisajes, los hábitats y la biodiversidad, y con objetivos tales como la calidad del agua potable y del aire. Desde esta perspectiva más amplia, el uso de la tierra y los recursos naturales para la producción agraria debe ajustarse a la necesidad de proteger el medio ambiente y el patrimonio cultural.

Por último, el concepto debe reflejar también los intereses de la sociedad en lo que respecta a la función social de la agricultura, el mantenimiento de la viabilidad de las comunidades rurales y la implantación de un modelo equilibrado de desarrollo.

En consecuencia, una agricultura sostenible ha de integrar las funciones productiva, medioambiental y social. En el presente documento nos limitaremos, de acuerdo con el mandato recibido del Consejo, a los indicadores necesarios para evaluar esa dimensión medioambiental de la agricultura. Para poder disponer de una serie completa de indicadores serán necesarios otros trabajos. Finalmente será necesario desarrollar indicadores adecuados para medir la eficiencia medioambiental.

1.3.1.3. Principios rectores de las políticas agroambientales

La propia complejidad de la relación entre agricultura y medio ambiente -procesos nocivos y benéficos, diversidad de las condiciones y sistemas de producción locales- condiciona los planteamientos posibles de cara a una integración de las consideraciones ambientales en la política agrícola común. Para comprender esa relación resulta fundamental partir del principio de la "buena práctica agraria", esto es, del tipo de agricultura que practicaría un agricultor sensato en una región dada. Ello implica lo siguiente:

- Los agricultores deberían, como mínimo, cumplir los requisitos generales de protección del medio ambiente sin recibir ninguna compensación económica específica. Ello significa que todos ellos deberían atenerse a las normas de obligado cumplimiento en lo que respecta al uso de pesticidas y abonos y al consumo de agua y, en su caso, a las directrices nacionales o regionales sobre las buenas prácticas agrarias.

- No obstante, cuando la sociedad imponga a los agricultores objetivos medioambientales que rebasen los límites de una buena práctica agraria y ello suponga para los agricultores un coste o un lucro cesante, es lógico que sea la sociedad la que pague por ese servicio.

Este planteamiento se basa en el principio de que quien contamina paga. En consecuencia, los agricultores soportan los costes que ocasiona el cumplimiento de las normas hasta un nivel de referencia de "buena práctica agraria" determinado por los derechos de propiedad. Ahora bien, en las zonas rurales los objetivos medioambientales son con frecuencia más ambiciosos que una mera "buena práctica agraria" y, en tales casos, sólo podrán alcanzarse mediante una retribución adecuada. Por tanto, resulta oportuno pagar a los agricultores para que protejan el medio ambiente utilizando recursos o factores de producción de propiedad privada, siempre y cuando su intervención no se limite a una buena práctica agraria.

1.3.1.4. Reforma de la PAC

Las reformas emprendidas dentro de la Agenda 2000 contribuyen de manera significativa a la aplicación práctica del anterior planteamiento. El Reglamento por el que se establecen disposiciones comunes exige a los Estados miembros que adopten las medidas necesarias para proteger el medio ambiente y prevé tres tipos de medidas en este sentido. En primer lugar, las restricciones obligatorias: los Estados miembros las imponen ya en lo que respecta, por ejemplo, a la contaminación del agua por nitratos. En segundo lugar, los Estados miembros pueden aplicar el mecanismo de condicionalidad ecológica, subordinando la concesión de las ayudas directas de la PAC al cumplimiento de exigencias medioambientales específicas. En tercer lugar, los Estados miembros pueden recurrir a los programas agroambientales para proteger o valorizar el medio ambiente sin limitarse a la buena práctica agraria. Además, si bien la PAC es una política europea común, la Agenda 2000 reconoce la necesidad de aplicarla de forma descentralizada, atendiendo a la diversidad del entorno agrario europeo.

Cabe esperar que la aplicación de estas medidas permita a los Estados miembros hallar un mayor equilibrio entre agricultura y medio ambiente, eliminando los aspectos dañinos de la actividad agraria y fomentando una evolución armónica de la misma con el medio ambiente. Aun cuando la sociedad esté dispuesta a tener en cuenta los intereses sociales y económicos legítimos, no aceptará que la financiación de la PAC redunde en una degradación del medio ambiente cuyos costes tendría que soportar. No obstante, será necesario supervisar y analizar detenidamente la evolución en todos los sectores agrarios, con independencia del grado de intervención de la PAC en los mismos.

En relación con los sectores incluidos en la Agenda 2000, las conclusiones de la Cumbre de Berlín prevén la presentación, en los próximos cinco años, de ciertos informes o revisiones intermedias referentes a los cultivos herbáceos, el sistema de cuotas lecheras, las semillas oleaginosas y la situación presupuestaria. Las posibles propuestas legislativas que se deriven de tales revisiones requerirán una evaluación medioambiental adecuada. Por su parte, los sectores no incluidos en la Agenda 2000 y cuya revisión está prevista se someterán a tal evaluación.

Dentro de la Agenda 2000 se ha realizado un considerable esfuerzo para corregir los efectos negativos más obvios de la antigua PAC sobre el medio ambiente, proporcionando a los Estados miembros toda una serie de instrumentos. De cara al futuro una de las principales tareas consistirá en supervisar y evaluar el uso y la eficacia de tales instrumentos.

1.3.2. Perspectivas para el futuro: medio ambiente y comercio, defensa de los consumidores y ampliación

La principal característica del modelo europeo radica en la naturaleza multifuncional de la agricultura y el papel que desempeña en la economía y el medio ambiente, en la sociedad y en la conservación de los paisajes. De ahí la necesidad de mantener la agricultura en toda Europa y de salvaguardar la renta de los agricultores.

Las reformas agrarias de la Agenda 2000 se consideran esenciales a la hora de definir el mandato de negociación de la Comisión para la próxima ronda de la Organización Mundial del Comercio. En dichas negociaciones, la actuación de la UE deberá ir orientada tanto a salvaguardar el modelo europeo como a aprovechar las oportunidades que ofrecen los mercados internacionales. En concreto, es importante preservar la capacidad de aquellos que trabajan en la agricultura para prestar un servicio público, relacionado, en particular, con la protección del medio ambiente y de la vitalidad de las zonas rurales. Al mismo tiempo, será necesario respetar plenamente los compromisos internacionales adquiridos a través de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente y tener en cuenta los intereses legítimos de los países en desarrollo. Los indicadores podrían desempeñar una función de gran trascendencia a la hora de definir una estrategia apropiada en relación con aspectos tales como el cambio climático.

El establecimiento de un sistema sólido y coherente de indicadores agroambientales facilitará la detección de los problemas medioambientales y ayudará a la Unión Europea a explicar a sus ciudadanos lo que está haciendo y lo que queda por hacer para promover una agricultura sostenible, tanto en su territorio como a escala internacional. Asimismo, ayudará a los socios comerciales de la UE a entender la importancia que Europa atribuye a la función medioambiental de su agricultura.

Una mayor información y transparencia acerca de las prácticas agrarias permitirá disipar, en parte, la creciente inquietud de los consumidores en cuanto a la seguridad, el origen y la calidad de los productos agrarios, lo cual tendrá también una particular trascendencia a nivel internacional en los próximos años.

Finalmente, la ampliación planteará problemas específicos a la política agroambiental. El disponer de una imagen más clara de las prácticas sostenibles (e insostenibles) de la Unión, así como del correspondiente sistema de indicadores, ayudará a los países candidatos a la adhesión a adaptarse al acervo comunitario. Conviene tener presente que, dentro de Europa Central y Oriental, existen muchas zonas con un incalculable valor natural que podrían verse amenazadas por el abandono de tierras o la intensificación incontrolada de la agricultura. De forma análoga, deben tenerse en cuenta los efectos medioambientales indirectos que puede tener la PAC en países con los que la UE ha firmado acuerdos de cooperación económica o de cooperación al desarrollo.

1.4. Evaluar la integración de las consideraciones medioambientales en la PAC

Las reformas emprendidas dentro de la Agenda 2000 representan una valiosa aportación de cara a la integración de las consideraciones medioambientales en la política agrícola. La Comisión, los Estados miembros, las autoridades locales y las comunidades agrarias y rurales cuentan ahora con una gama considerable de instrumentos para lograr una agricultura sostenible. El desarrollo de indicadores agroambientales adecuados puede ayudar a facilitar información a quienes intervienen en la formulación y aplicación de tales políticas. Los indicadores deben reunir al menos cinco condiciones, esto es, han de permitir tanto a aquellos que desarrollan y aplican una política como al público en general:

- delimitar los aspectos agroambientales clave que interesan hoy en día a Europa,

- comprender, supervisar y evaluar la relación entre las prácticas agrarias y sus efectos benéficos y nocivos sobre el medio,

- determinar hasta qué punto las políticas agrícolas responden a la necesidad de promover una agricultura que no dañe el medio ambiente y evidenciar este hecho ante los responsables políticos y el público en general,

- estudiar y evaluar la contribución de los programas comunitarios al desarrollo de una agricultura sostenible en un lugar dado,

- trazar un mapa de los diversos ecosistemas agrarios existentes en la Unión Europea y los países candidatos, lo cual resulta particularmente importante para explicar a los socios comerciales de la UE la especificidad del entorno agrario europeo.

2. Desarrollo de indicadores para las políticas agrícola y rural

2.1. Especificidades de la agricultura

Los Consejos de Cardiff y Viena pusieron de manifiesto la importancia de desarrollar indicadores de integración medioambiental para respaldar las estrategias de los distintos Consejos. El objeto de tales indicadores es ayudar a determinar hasta qué punto se han incorporado las consideraciones medioambientales en las políticas sectoriales. Para ello los indicadores deben intervenir en distintos niveles -actuación de los poderes públicos, actividad humana y medio ambiente- y reflejar la compleja cadena de causas y efectos. La información sobre los daños reales al medio ambiente y la valoración económica de los mismos deben completarse con un análisis de la causalidad y de la contribución del sector al problema. De esta forma podrá evaluarse de forma equilibrada la eficacia de la actual instrumentación de las políticas tanto dentro como fuera del sector. Únicamente así podrá convertirse la información sobre las actividades humanas en sectores dados y el estado del medio ambiente en una herramienta de apoyo a la toma de decisiones políticas.

Los referidos indicadores deben, por tanto, servir para lograr una mejor comprensión de los complejos problemas que plantean la agricultura y el medio ambiente, para mostrar la evolución a lo largo del tiempo y para proporcionar información cuantitativa, todo lo cual es imprescindible para fijar objetivos y efectuar un seguimiento. Sin embargo, para ser significativos, los indicadores deben ofrecer una visión suficientemente precisa de los procesos y relaciones subyacentes que vinculan la actividad humana con el medio ambiente. Ello se aplica particularmente a la agricultura, ámbito en el que la relación es sumamente compleja y en el que la propia actividad entraña una serie de procesos biofísicos que varían en función del lugar considerado.

2.2. Contexto de la actividad agraria

A diferencia de lo que ocurre en muchos otros sectores, en la agricultura la intervención directa de los poderes públicos es más bien la norma general que la excepción. De ahí que la actividad agraria sea especialmente sensible a cualquier cambio en la política seguida por los poderes públicos. En las decisiones de los agricultores influyen considerablemente las medidas de sostenimiento del mercado, los pagos directos, la política agroambiental y la legislación sobre el medio ambiente. De forma complementaria, pueden amoldarse también a la política seguida en materia de agua, energía o planificación.

No obstante, las recientes reformas de la PAC han fomentado una mayor adaptación al mercado entre los agricultores, en particular a través de la reducción de las subvenciones de precios y el desarrollo de nichos de mercado y productos con un valor añadido más elevado. La producción y las decisiones relativas a la gestión de las explotaciones van ajustándose cada vez más a la evolución prevista de los precios de los insumos y los productos.

Por otra parte, desde finales de la década de los cincuenta, el sector ha experimentado una evolución rápida, aunque geográficamente desigual, en lo que respecta a la utilización de la tecnología y el nivel de conocimientos técnicos. Dado que estos cambios también se han producido en los países desarrollados no europeos en los que tradicionalmente se han venido concediendo menos ayudas al sector agrario, cabe suponer que se habría registrado una fuerte tendencia a la intensificación de la agricultura aun en ausencia de la PAC.

La actitud de los consumidores y los productores determina cada vez más las prácticas agrarias. Los cambios que se observan en esa actitud influyen considerablemente en la forma en que se responde a las preocupaciones medioambientales, por ejemplo, a través del desarrollo de servicios medioambientales o de mercados de productos ecológicos.

Desde la óptica de los consumidores, la implantación de prácticas agrarias más adecuadas es esencial para mejorar la seguridad y calidad de los productos alimenticios, lo cual redundará en beneficio de la salud de los agricultores, los trabajadores y los consumidores.

La diversidad de los factores que entran en juego pone de relieve el papel que desempeña la política aplicada, así como sus limitaciones, a la hora de modelar las actividades agrarias y los efectos medioambientales conexos derivados de las medidas de la PAC. Para orientar la actuación de los poderes públicos de la forma más eficiente posible es necesario entender la importancia de la evolución del mercado, de los avances tecnológicos o de los cambios de actitud.

Otro de los rasgos que caracteriza la agricultura de la Unión Europea es la aplicación de una política común en la que los requisitos medioambientales están específicamente integrados. La PAC incluye ya medidas para responder a las preocupaciones medioambientales: queda ahora por evaluar su alcance y eficacia.

2.3. La agricultura como actividad biofísica

Una segunda especificidad de la agricultura radica en que, al ser de carácter biofísico, no es ajena a los ecosistemas locales sino que forma parte de los mismos. Obviamente, al intentar utilizar la naturaleza para la producción agraria se introducen en el sistema una serie de elementos externos, se consumen recursos naturales y se producen nuevos elementos físicos o biológicos. Para definir los rasgos que caracterizan el uso de insumos (productos químicos, energía y agua), la utilización del suelo o la cubierta vegetal (topografía, prácticas de cultivo y ganaderas) y la gestión de las explotaciones se necesita información relativamente detallada. En muchos casos, la agricultura sostenible es la resultante de una combinación adecuada de los anteriores factores, atendiendo a las condiciones locales.

Si bien la especificación pormenorizada de las prácticas agrarias ayuda a entender los procesos que conducen a la sostenibilidad de la agricultura, la propia diversidad de tales prácticas y de las condiciones locales resulta difícil de aprehender a nivel agregado. Por ello, es especialmente importante desarrollar indicadores que reflejen las tendencias fundamentales de la actividad agraria: expansión-repliegue, intensificación-extensificación, especialización-diversificación, marginalización-concentración. Los indicadores deben referirse a distintos ámbitos geográficos, a fin de identificar tanto las grandes tendencias nacionales como las concentraciones localizadas de las prácticas. Este tipo de indicadores ayudaría a los responsables políticos y al público a comprender mejor la configuración y las características del sector agrario desde un punto de vista medioambiental.

2.4. Procesos benéficos y perjudiciales para el medio ambiente

La relación entre medio ambiente y agricultura es de tipo particular, por lo que los efectos son, por naturaleza, distintos de los de otros sectores económicos. El sector agrario es, con mucho, el que utiliza una mayor superficie de tierras. Por una parte, ciertos sistemas agrarios inciden negativamente en el medio ambiente y la seguridad de los alimentos, por ejemplo, a través de la acumulación de nutrientes y pesticidas en el suelo y el agua, la compactación y la erosión del suelo o la excesiva extracción de agua para el riego. No obstante, en Europa, gran parte del entorno rural más apreciado es fruto de la actividad agraria y depende de ella: un sistema agrario adecuado contribuye a preservar los paisajes y hábitats, así como una serie de condiciones que favorecen los procesos benéficos para el medio ambiente. A continuación se resumen algunos de estos procesos:

Relación // Procesos

Contaminación del medio ambiente // Acumulación de nitratos y otros residuos minerales, residuos de pesticidas, salinización, emisiones de amoníaco y metano

Disminución de recursos naturales // Uso inadecuado del agua y el suelo, destrucción de la cubierta vegetal natural y seminatural.

Conservación y mejora del medio ambiente // Creación o preservación de los paisajes, los hábitats y la cubierta vegetal, conservación de la diversidad genética en la agricultura, producción de fuentes de energía renovables.

La contribución potencial de determinados tipos de actividades agrarias a los objetivos medioambientales no debe subestimarse, sobre todo si se adoptan medidas propicias para ello. La producción de biocombustibles puede, por ejemplo, ayudar notablemente a combatir el cambio climático.

Con vistas a definir un marco operativo para una agricultura sostenible es fundamental desarrollar indicadores que reflejen los efectos tanto benéficos como nocivos de la agricultura.

2.5. Especificidad local

A efectos del seguimiento de las políticas rurales y los programas agroambientales, y para que puedan considerarse significativos, los indicadores deben reflejar los rasgos propios de los distintos lugares y los criterios específicos de los programas. El recurso a indicadores menos ajustados a la especificidad local, de los que se podría disponer con mayor facilidad, no permite conocer los efectos registrados en una determinada zona. Tales indicadores pueden, de hecho, ocultar cambios importantes que se produzcan a nivel local o regional.

Para desarrollar indicadores medioambientales relacionados con la agricultura es necesario un planteamiento diferenciado, que refleje las disparidades regionales en las estructuras económicas y la diversidad de las condiciones naturales. Los datos disponibles, cuyo nivel de agregación es con frecuencia muy elevado, pueden ofrecer algunas indicaciones valiosas, pero, a falta de una diferenciación regional, pueden también resultar engañosos en lo que respecta a determinados aspectos, tales como la biodiversidad o la calidad del agua.

Es, pues, necesario un planteamiento basado en la especificidad local y ello por varios motivos. En primer lugar, ofrece una visión exacta del estado del medio en una zona dada y de los efectos de las actividades agrarias locales. En segundo lugar, las políticas agroambientales parten, en principio, del ámbito local para definir la buena práctica agraria, por lo que puede lograrse una sinergia natural entre los programas y otras políticas medioambientales. La posibilidad de realizar una evaluación efectiva depende de que el enfoque en este ámbito sea el adecuado. En tercer lugar, la repercusión de muchos procesos contaminantes, empobrecedores o benéficos dependerá de las características específicas del lugar, tales como su estructura geológica, su topografía o su clima. Por último, un planteamiento basado en la especificidad local nos permite examinar los ecosistemas de forma global y estudiar características sistémicas tales como la calidad y la vulnerabilidad.

El concepto de "paisaje", definido como un espacio cultivado y en parte seminatural en el que tiene lugar la producción agraria y que se caracteriza por el conjunto de sus cualidades biofísicas, geofísicas y culturales, puede ofrecer un contexto significativo para desarrollar un sistema de indicadores agroambientales. Este tipo de caracterización del paisaje permite agrupar de forma coherente una amplia gama de rasgos locales específicos.

2.6. Estudio del impacto global: agregación y diversidad

Si bien existe alguna información a escala nacional o comunitaria sobre la incidencia de la agricultura en los recursos naturales, ésta proviene en gran parte de estimaciones y de la macromodelización y no tanto de la agregación de datos locales. Es necesario establecer un vínculo mucho más claro entre el nivel local y el global. Ello es particularmente importante si se desea situar correctamente la agricultura en el contexto general de la contaminación y su interacción con la economía en su conjunto.

La biodiversidad, los hábitats y los paisajes plantean dificultades concretas, dado que, al margen de la reserva global de especies o hábitats naturales, estamos particularmente interesados en la diferenciación y diversidad. El apego de los europeos a las zonas rurales no sólo obedece al interés estético de los paisajes y a la riqueza de la flora y fauna, sino también a su enorme diversidad y a la gran variedad de especies que las habitan.

En consecuencia, el impacto global debe reflejar los efectos acumulados y diferenciados que se obtienen al agregar las circunstancias ambientales propias de cada lugar. En este contexto, el paisaje (tal como se ha definido anteriormente) puede ser de gran utilidad para la clasificación de ecosistemas europeos diferenciados. Tomando en consideración los aspectos de vulnerabilidad y calidad, dicho concepto hace posible también una comprensión espacial de las zonas expuestas a un riesgo medioambiental en toda la UE.

2.7. Bases para un sistema de indicadores aplicables a la agricultura

El modelo DSR [2] de la OCDE y el modelo DPSIR [3] de la Agencia Europea de Medio Ambiente, los cuales son lo suficientemente flexibles como para poder adaptarlos a sectores específicos, sirven de base para la elaboración de un sistema de indicadores agroambientales.

[2] "Driving force-State-Response" (Fuerza motriz-Estado-Respuesta).

[3] "Driving force-Pressure-State-Impact-Response" (Fuerza motriz-Presión-Estado-Impacto-Respuesta).

El punto central lo constituyen el estado actual del entorno agrario y la evolución que éste ha sufrido a lo largo del tiempo. Los indicadores de estado ponen de manifiesto los posibles cambios negativos que deben combatirse (por ejemplo, las concentraciones de nitratos o pesticidas en el agua), así como los estados particularmente deseables que conviene mantener (por ejemplo, muchos paisajes agrícolas o hábitats de gran valor).

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La segunda etapa consiste en determinar las presiones que han dado lugar a un cambio no deseable y las ventajas derivadas de la agricultura que han ayudado a preservar o mejorar el medio ambiente. El impacto de unas y otras sobre el medio será, respectivamente, negativo y positivo.

El tercer paso consiste en vincular esos procesos y presiones a las fuerzas motrices de la economía (actividades de los agricultores, impulsadas, a su vez, por las fuerzas del mercado), ya que en ellas ejerce una influencia directa la política agrícola, y aquí es donde interviene el proceso de integración.

Finalmente, es necesario comprobar la respuesta que aporta la sociedad a los problemas planteados, es decir, vigilar si las medidas agroambientales producen el resultado deseado, tienen un efecto suficientemente rápido o dan lugar a problemas imprevistos.

Este modelo permite plantear las preguntas pertinentes y definir la información necesaria para contestar a las mismas, es decir, los indicadores.

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3. Actuales trabajos sobre los indicadores agroambientales

Se han realizado ya importantes trabajos sobre los indicadores a nivel europeo, nacional, regional y local. Gran parte de las ideas más innovadoras y prometedoras han sido desarrolladas a escala nacional o subnacional. No obstante, en aras de la coherencia y por motivos relacionados con la recogida de datos, el presente informe se centrará en los indicadores desarrollados conjuntamente por los Estados miembros y en los disponibles a escala de la UE.

3.1. Aplicación de las políticas agrícola y rural

3.1.1. Seguimiento

El apartado 1 del artículo 43 del Reglamento relativo al desarrollo rural dispone que los planes de desarrollo rural deben especificar "las disposiciones adoptadas que, garantizando una ejecución efectiva y correcta de los programas, regulen el seguimiento y la evaluación"; el apartado 2 del artículo 48 de ese mismo Reglamento establece que el seguimiento se basará en "indicadores físicos y financieros específicos".

La Comisión ha facilitado una serie de indicadores comunes a los Estados miembros, así como una estructura común para la presentación de los mismos. De esta forma se dispondrá de información armonizada básica sobre la aplicación de las medidas de desarrollo rural en los Estados miembros o regiones, información que puede agregarse para alcanzar el nivel comunitario. El objetivo último es obtener una indicación clara de la progresión de las medidas aplicadas en los Estados miembros o regiones, la cual servirá de base para la elaboración de los informes de situación anuales.

El Reglamento por el que se establecen disposiciones comunes en relación con las ayudas directas exige que los Estados miembros informen de manera detallada a la Comisión de las medidas adoptadas para dar cumplimiento al Reglamento y de los casos de inobservancia de los requisitos medioambientales. Es necesaria cierta labor de armonización para obtener indicadores que resulten significativos a escala de la UE.

3.1.2. Evaluación

Los programas de desarrollo rural y los pagos efectuados al amparo de los regímenes de ayuda deben someterse a una evaluación (ex ante, intermedia y ex post) para comprobar su repercusión. Al evaluar los regímenes de ayuda se tendrá en cuenta la necesidad de integrar en mayor medida las consideraciones medioambientales en las organizaciones comunes de mercados.

La Comisión ofrecerá el oportuno asesoramiento y establecerá con los Estados miembros indicadores adecuados para apreciar la efectividad de los referidos programas y políticas, los cuales se centrarán en los resultados y el impacto.

3.2. Indicadores agroambientales en fase de desarrollo

3.2.1. OCDE

La OCDE ha llevado a cabo importantes trabajos a este respecto, merced, en gran parte, a las aportaciones de los Estados miembros y los servicios de la Comisión. Los aspectos en relación con los cuales se ha considerado que era necesario disponer de indicadores son trece, a saber: nutrientes, pesticidas, uso de agua, utilización y conservación del suelo, calidad del suelo, calidad del agua, gases de efecto invernadero, biodiversidad, hábitats silvestres, paisajes agrícolas, gestión de explotaciones agrarias, recursos financieros de las explotaciones, problemas socioculturales. Además, se ha desarrollado otra serie de indicadores contextuales referentes a la cubierta vegetal y la utilización del suelo.

En los ámbitos antes mencionados, se han seleccionado unos treinta indicadores reales para su desarrollo a corto plazo, en tanto que más de veinte requerirán un mayor perfeccionamiento a medio o largo plazo. La OCDE ha creado su propia base de datos, pero la mayor parte de los indicadores desarrollados se basarán en las cifras existentes a nivel nacional o en otros datos que de los aún no se dispone. En tres de los ámbitos cubiertos por los indicadores (nutrientes, pesticidas, gases de efecto invernadero), se estima que los procesos de recogida de datos y medición a través de indicadores están ya relativamente avanzados, aunque se sigue trabajando en ellos. Los demás ámbitos, que fueron objeto de un extenso debate con ocasión de un seminario celebrado en York en septiembre de 1998, están aún por desarrollar.

La Secretaría de la OCDE tiene previsto solicitar de forma puntual a los países integrantes de la Organización los datos que falten, para lo cual se recurrirá a un cuestionario que se distribuirá y actualizará con regularidad.

3.2.2. EUROSTAT

En su calidad de instituto oficial de estadística de la UE, la principal misión de Eurostat consiste en proporcionar la información estadística básica que le solicita la Comisión. Así, desde hace ya muchos años, Eurostat viene recopilando estadísticas básicas sobre la agricultura y gestiona tres grandes fuentes de información en este terreno: la encuesta sobre la estructura de las explotaciones agrícolas, los datos de producción agrícola y ganadera (que incluyen datos sobre utilización de tierras agrarias) y las cuentas económicas de la agricultura, que engloban los precios. También se puede disponer de información adicional sobre la agricultura a través de la RICA [4], de cuya gestión se encarga la DG Agricultura.

[4] Red de Información Contable Agrícola.

El actual programa de trabajo en materia de estadísticas e indicadores medioambientales, basado en el Quinto Programa de Medio Ambiente, incluye el desarrollo de los aspectos medioambientales de la agricultura. La primera etapa ha consistido en aprovechar en todo lo posible las estadísticas y los resultados de encuestas ya existentes en el ámbito de la agricultura, así como otros datos disponibles. Los balances de nutrientes y la utilización de pesticidas se han considerado temas prioritarios, en relación con los cuales se están desarrollando metodologías y explorando fuentes de datos.

El primer intento por reunir todos los datos disponibles quedó plasmado en la publicación titulada "Agriculture, Environment and Rural Development: Facts and Figures" [5]. Entre los aspectos examinados cabe citar los siguientes: dinámica económica y del empleo, evolución de los cultivos, especialización, intensificación, concentración, productos agrícolas no alimentarios, agricultura ecológica, medidas agroambientales, Natura 2000, silvicultura, recursos hídricos, nitrógeno, pesticidas, cambio climático, acidificación, paisajes, suelo y desarrollo rural.

[5] "Agricultura, medio ambiente y desarrollo rural: hechos y cifras" - Comisión Europea, 1999.

Por otra parte, tras la publicación de la Comunicación de la Comisión al Consejo sobre indicadores ambientales y contabilidad ecológica [6], Eurostat ha determinado las principales presiones que ejercen sobre el medio ambiente las actividades humanas y los indicadores precisos para describir tales presiones. Los primeros resultados, que engloban 60 indicadores de presión (algunos de ellos directamente relacionados con la agricultura) referidos a diez ámbitos de intervención pública, se publicaron en 1999. La segunda edición de esta publicación (prevista para el 2000) estudiará más detenidamente en qué medida contribuyen los diversos sectores, y entre ellos la agricultura, a las citadas presiones.

[6] COM(94) 670 final.

Eurostat ha organizado varios seminarios y talleres con vistas a acelerar los trabajos agroambientales. El más reciente de ellos, celebrado en Copenhague en julio de 1999, en colaboración con el Instituto de Estadística de Dinamarca, estaba destinado a conocer más a fondo los trabajos que están realizando los institutos de estadística nacionales, los ministerios de agricultura, la Agencia Europea de Medio Ambiente y los servicios de la Comisión.

Valiéndose de la base de datos CORINE sobre la cubierta vegetal, distintos servicios de la Comisión han emprendido una serie de trabajos para desarrollar un indicador de diversidad de dicha cubierta. Esos trabajos incluyen la definición de metodologías para la recopilación de datos y su procesamiento, a fin de obtener un indicador operativo y analizar su evolución en el tiempo [7].

[7] Los resultados de los trabajos (DG Agricultura/Eurostat/CCI/AEMA) se publicarán previsiblemente a principios del 2000.

3.2.3. Agencia Europea de Medio Ambiente

Los temas prioritarios para la AEMA son: emisiones, residuos, protección de la naturaleza, calidad del aire, recursos hídricos, zonas costeras y marinas, suelos, cubierta vegetal, productos químicos, ruido, repercusiones para la salud. La AEMA no ha trabajado de manera específica en los indicadores agroambientales, pero gran parte de sus estudios sobre indicadores pueden aplicarse a ese ámbito.

La Agencia elabora periódicamente un informe analítico sobre la situación del medio ambiente y, en 1999, publicará su primer informe anual sobre los indicadores. Dentro de este informe anual, la agricultura está incluida en un capítulo sectorial en el que se desarrollan y evalúan siete indicadores distintos, basados fundamentalmente en los datos disponibles y relacionados con cuestiones globales.

Los centros temáticos europeos (CTE) de la AEMA relativos a suelos, naturaleza, biodiversidad, recursos hídricos, residuos y cubierta vegetal constituyen un excelente punto de partida para el posterior desarrollo de una serie de indicadores agroambientales. El CTE para la conservación de la naturaleza de la AEMA está elaborando actualmente un sistema de información sobre la naturaleza en la UE (EUNIS) y, en este contexto, se está definiendo una clasificación de hábitats que sucederá a la clasificación CORINE.

3.2.4. Trabajos sobre indicadores en el marco de los programas de investigación de la UE

Dentro de los programas comunitarios AIR y FAIR se ha llevado a cabo una considerable labor de investigación sobre la relación entre agricultura y medio ambiente. La Acción concertada ELISA [8], dirigida por el Centro Europeo para la Conservación de la Naturaleza, pretende mejorar la coherencia territorial de los trabajos que dimanan de la OCDE. Dicha iniciativa ha permitido definir 22 indicadores de estado relativos al suelo, el agua, el aire, la biodiversidad y el paisaje. Las prácticas agrarias (tales como utilización de pesticidas, vertido de nutrientes, intensidad de utilización del suelo) y sus efectos potenciales se describen a través de 12 indicadores de presión. Asimismo, se ha hecho hincapié en la conexión entre los indicadores de estado y los de presión.

[8] "Environmental Indicators for Sustainable Agriculture in the EU" [Indicadores medioambientales para una agricultura sostenible en la UE] (FAIR-CT97-3446).

Uno de los ámbitos de estudio del proyecto ELISA es el paisaje. Las conclusiones preliminares ponen de manifiesto la necesidad de establecer una clara distinción entre los indicadores para la evaluación de las fuerzas motrices (uso del suelo con fines agrarios y procesos rurales) y las funciones paisajísticas pertinentes a efectos de la actuación pública. La complejidad de las fuerzas motrices así como de las funciones paisajísticas exigirá probablemente que se desarrollen indicadores "compuestos" que combinen un conjunto de criterios de evaluación. Con vistas a evaluar la situación del medio ambiente se han seleccionado cuatro grandes indicadores (adecuación biofísica del uso del suelo, apertura frente a cierre, adecuación de las principales características culturales y tierra reconocida por su valor paisajístico o científico).

3.3. Carencias y desafíos

3.3.1. Cobertura de los aspectos agroambientales en los actuales trabajos sobre indicadores

Si bien se ha realizado un enorme trabajo para el desarrollo de indicadores, subsisten aún numerosas lagunas en distintos niveles: en los datos, en la elaboración de indicadores y, sobre todo, en la existencia de indicadores que reflejen adecuadamente los aspectos esenciales de cara a la política de los poderes públicos. En consecuencia, es necesario comparar la cobertura "política" de los trabajos sobre indicadores existentes con los aspectos y cuestiones clave a los que se ha hecho referencia con anterioridad.

El cuadro que figura a continuación muestra de forma resumida la cobertura de los indicadores agroambientales procedentes de diversas fuentes que permiten obtener datos al menos a escala nacional [9]. Los indicadores se han estructurado con referencia al modelo DPSIR agrario que se presenta más arriba. Cabe esperar que los programas de desarrollo rural permitan obtener una considerable cantidad de información de utilidad para el desarrollo de indicadores. No obstante, en el plano territorial esta información variará en función de la zona a la que se refiera el programa y de la cobertura de las medidas agroambientales. Con todo, ofrecerá valiosas indicaciones sobre los efectos benéficos de las prácticas agrarias.

[9] Este cuadro se basa en el examen de los actuales trabajos sobre indicadores que se presenta en el documento de los servicios de la Comisión titulado "Current Agri-environmental Indicators at EU level" (actuales indicadores agroambientales en la UE). Su propósito consiste únicamente en ofrecer una imagen muy general de la situación, ya que sólo incluye los trabajos publicados.

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Está claro que aún se registran deficiencias en muchos aspectos y particularmente en lo que respecta a los procesos nocivos y benéficos y el estado específico de cada lugar. Es necesario profundizar en los trabajos sobre la diversidad de los ecosistemas agrarios europeos.

3.3.2. Indicadores para evaluar la integración medioambiental

En la actualidad puede establecerse una serie parcial de indicadores para supervisar la integración de las consideraciones medioambientales en la política agrícola, serie que irá evolucionando a medida que los indicadores se perfeccionen y completen. El cuadro que figura más abajo presenta diversos indicadores que reflejan particularmente bien las principales inquietudes que suscita la relación entre agricultura y medio ambiente. Los indicadores se basan fundamentalmente en los trabajos que ha realizado en este ámbito la OCDE y que vienen respaldados por los estudios de Eurostat, la AEMA y el CCI. En principio, todos estos indicadores podrían ser operativos a corto o medio plazo, dependiendo de que puedan obtenerse los oportunos datos a nivel subnacional. Los requisitos en materia de datos se recogen en la cuarta columna del cuadro.

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Existen, no obstante, ámbitos en los que la definición de indicadores operativos sigue siendo un serio desafío (señalados en el cuadro con un asterisco). Éste es en concreto el caso de la gestión de las explotaciones agrarias, los procesos benéficos, los paisajes, los hábitats y la biodiversidad existentes a nivel global y la diversidad de paisajes. En relación con estos aspectos es necesario definir indicadores apropiados a partir de la considerable cantidad de información de la que se dispone ya actualmente. Si bien se cuenta con un amplio volumen de información contextual sobre los factores y respuestas que influyen en las prácticas agrarias, es preciso desarrollarla para obtener una serie más completa de indicadores coherentes. Hasta la fecha apenas se ha estudiado la presencia de organismos modificados genéticamente, ni desde el punto de vista de su liberación intencional, ni de su diseminación en un amplio radio. En general, se requerirán modelos científicos que engloben y validen la información en la que se basen los indicadores, a fin de promover un planteamiento global y común de la agricultura sostenible.

3.4. Seguimiento de la estrategia de integración aplicada al sector agrario

Una de las tareas básicas en los próximos años consistirá en perfeccionar, aplicar y supervisar la estrategia de integración sectorial desarrollada por el Consejo de Agricultura. Dicha estrategia fija cierto número de objetivos. A la hora de evaluar hasta qué punto se han alcanzado, resultará conveniente aportar información cuantitativa que responda a las preguntas fundamentales siguientes:

- ¿Qué medidas están tomando los poderes públicos para mejorar la situación medioambiental en el sector agrario-

- ¿Qué mejoras se están introduciendo en las prácticas agrarias-

- ¿En qué medida se han incrementado los procesos benéficos para el medio ambiente, tales como la preservación de los hábitats, y han disminuido los nocivos, tales como la contaminación-

- ¿Qué efecto tiene ello sobre la situación del medio ambiente-

- ¿En qué medida se han alcanzado los objetivos específicos-

En lo que respecta a la actuación de los poderes públicos y a las prácticas agrarias, la principal fuente de información se derivará del seguimiento de las políticas orientadas al desarrollo rural, a los mercados y a la protección del medio ambiente. No obstante, dicha fuente dependerá del radio de acción de estas políticas y de la voluntad de los Estados miembros de reunir los datos oportunos. La serie de indicadores reseñada con anterioridad podría adaptarse para reflejar las motivaciones más generales de la estrategia y sus objetivos específicos. A continuación se propone un marco de supervisión para el posterior desarrollo de esa estrategia.

MTTTABLEarco de supervisión de la estrategia de integración del Consejo de Agricultura

4. Próximas etapas

Con el objeto de garantizar que se aproveche plenamente el potencial de los indicadores agroambientales es necesario tomar algunas medidas básicas, que revestirán particular trascendencia para poder supervisar y evaluar de manera exhaustiva la estrategia del Consejo. Dichas medidas pueden resumirse del siguiente modo: perfeccionar y hacer operativos los indicadores existentes; mejorar la capacidad de recogida de información; ampliar el enfoque de los indicadores (eficiencia medioambiental y clasificación de los ecosistemas agrarios) y, por último, mejorar la política de comunicación en materia agroambiental.

4.1. Perfeccionamiento de la serie de indicadores

La primera tarea que ha de realizarse es la de finalizar una serie de indicadores de integración referidos a la agricultura, en particular si la definición de los mismos es deficiente o si no se dispone de series completas de datos. Esta labor debe basarse en los trabajos en curso de la OCDE y venir respaldada por los trabajos de otros órganos de la Unión Europea. Paralelamente, habrá que desarrollar indicadores sociales y económicos para ofrecer una imagen completa de la agricultura sostenible y, en su caso, métodos e indicadores para evaluar las repercusiones de la PAC en un plano internacional más amplio, y en especial en los países en desarrollo y los candidatos a la adhesión.

4.2. Una estrategia a largo plazo de cara a las necesidades de información

La calidad de los indicadores dependerá de la calidad de las estadísticas disponibles. Sin embargo, la recogida de datos estadísticos sigue siendo, sobre todo en el sector agrario, un proceso costoso, tanto desde el punto de vista económico como administrativo, cuya implantación exige mucho tiempo. Si bien el desarrollo de indicadores puede basarse parcialmente en las estadísticas disponibles, no debe depender de la disponibilidad actual de datos. Ciertamente, la economía de la recogida de datos es importante, pero no debe impedir ni la definición de un ámbito geográfico adecuado para los indicadores agroambientales ni la determinación de los temas medioambientales pertinentes. A la hora de encontrar una base estadística apropiada para los indicadores agroambientales, deberá establecerse el oportuno equilibrio entre los datos existentes y la recogida de nuevos datos.

En lo que respecta a la gestión de los datos, es necesario ante todo optimizar el uso de los ya existentes, siempre que no se hayan aprovechado plenamente. Por ejemplo, todavía puede sacarse mayor partido de los resultados de la encuesta de Eurostat sobre la estructura de las explotaciones agrícolas, las estadísticas de producción agraria y la base de datos regional. La publicación conjunta "Agriculture, Environment and Rural Development: Facts and Figures" [10] constituye un primer paso en este sentido, pero es necesario insistir y ahondar en este tipo de iniciativa en estrecha colaboración con los productores y los usuarios de estadísticas.

[10] Elaborada por Eurostat, la DG Agricultura y la DG Medio Ambiente.

A fin de garantizar la progresión de los trabajos realizados en torno a los indicadores, Eurostat reunirá cuanto información pueda en los estudios locales (nivel subregional) o las encuestas nacionales o regionales -caso de existir- sobre las prácticas agrarias, el paisaje y su evolución y el desarrollo rural. Posteriormente se elaborará una síntesis en la que se recapitularán los datos disponibles, los métodos utilizados, los resultados obtenidos y las posibilidades existentes de cara a un uso más generalizado y al futuro proceso de supervisión.

A partir de esa síntesis de los datos e indicadores existentes, se propondrán nuevos indicadores en relación con los aspectos medioambientales de la agricultura. Se prestará especial atención a las buenas prácticas agrarias, el paisaje y su evolución, y el desarrollo rural a nivel regional o subregional.

Una de las conclusiones importantes en las que previsiblemente se desembocará es la propuesta de una serie de variables adicionales que habrán de incorporarse al sistema europeo de estadísticas agrarias. Esta propuesta incluirá sugerencias específicas sobre la forma de obtener tales variables (metodología, utilización de las encuestas que ya se practican y/o introducción de nuevos sistemas para la recogida de datos).

A efectos del desarrollo de indicadores agroambientales también deben aprovecharse mejor otras fuentes de información, tales como las bases de datos geográficos gestionadas por el Centro Común de Investigación y la Agencia Europea de Medio Ambiente, la base de datos CORINE sobre la cubierta vegetal, y la Red de Información Contable Agrícola (RICA). La información que faciliten los Estados miembros en cumplimiento de los requisitos de notificación impuestos, entre otros, por los programas de desarrollo rural será especialmente importante para conocer mejor las características específicas de los distintos lugares. Si esa información se proporciona en un formato adecuado, podría crearse una base de datos que englobe tanto las características ambientales como la definición de las buenas prácticas agrarias. Asimismo, puede resultar útil la información sobre la aplicación del Reglamento por el que se establecen disposiciones comunes.

Por consiguiente, la Comisión propone consolidar el recurso a las actuales fuentes de información y determinar las necesidades futuras. Para ello se presentaría al Consejo una Comunicación que, bajo el título "Necesidades de información para un desarrollo agrario y rural sostenible: requisitos estadísticos para evaluar la integración de las políticas ambiental y agrícola", trataría de:

- facilitar la recogida y el procesamiento de los datos actuales,

- definir prioridades comunes en relación con los indicadores agroambientales,

- mejorar las sinergias entre la Comisión y la AEMA. La Agencia y los servicios de la Comisión celebraron un seminario conjunto sobre los indicadores agroambientales a principios de 1999, el cual puede servir de base para una mayor colaboración,

- mejorar el uso de los datos e indicadores elaborados actualmente por los Estados miembros. Las contribuciones presentadas por los Estados miembros en la OCDE han puesto de manifiesto la riqueza y diversidad de los indicadores y estadísticas existentes a nivel nacional. Una de las tareas básicas consiste en agruparlos a escala europea y facilitar los intercambios de buenas prácticas,

- determinar las nuevas necesidades.

El conocimiento global de la actual disponibilidad de datos y las futuras necesidades permitiría a la UE contar con una visión a largo plazo del desarrollo de estadísticas en el ámbito agroambiental.

4.3. Elaboración de indicadores de eficiencia medioambiental

Los indicadores de eficiencia medioambiental pueden aportar valiosa información sobre las tendencias a largo plazo y la relación entre la producción y los costes y beneficios que ésta lleva aparejados en términos ambientales. Dichos indicadores pueden ser útiles para determinar las prácticas con más probabilidades de contribuir al logro de objetivos medioambientales más amplios y, por supuesto, para indicar las más perjudiciales. A medio o largo plazo, la capacidad europea de mantener un alto nivel de calidad medioambiental y una importante capacidad de producción de alimentos dependerá de la reducción de los costes ambientales de la producción agraria. Así pues, los indicadores de eficiencia medioambiental contribuyen a poner de relieve el importante papel que deben desempeñar los métodos de producción tradidionales y tecnológicos en el desarrollo de una agricultura sostenible. En la actualidad, este aspecto sigue estando infradesarrollado, por lo que habría que prestarle mayor atención y asignarle recursos adicionales.

4.4. Empleo del paisaje en la clasificación de los ecosistemas agrarios

Gracias al paisaje comprendemos mejor las características específicas de los lugares y la naturaleza de la interacción entre las prácticas agrarias y el medio ambiente [11]. El paisaje, unido a los datos sobre las fuerzas motrices y el estado ambiental desglosados por territorios, puede constituir la base de una descripción relativamente sencilla del equilibrio entre la actividad agraria y el ecosistema en el que se integra. Dicho sistema permitiría a los responsables políticos identificar las zonas vulnerables o amenazadas, adoptar las medidas adecuadas y comprender mejor en qué consiste tal vulnerabilidad o amenaza. Algunos Estados miembros han empezado ya a aplicar este tipo de enfoque, que podría extenderse a todo el ámbito comunitario. El sistema mencionado se sirve de clasificaciones existentes en los Estados miembros a fin de presentar la información de forma concisa y sintética. Desde el punto de vista de la actuación de los poderes públicos, existen en el territorio de la Unión, en mayor o menor grado, al menos cinco tipos de paisajes:

[11] OECD, COM/AGR/CA/ENV/EPOC(98) 136.

- paisajes dotados de elevado valor natural y cultural amenazados por la intensificación de la agricultura y en los que la calidad medioambiental depende en gran medida de una regulación rigurosa de la actividad agraria,

- paisajes dotados de elevado valor natural y cultural, dependientes de la actividad agraria y amenazados por la marginalización de la agricultura, en los que esta actividad desempeña un papel específico a la hora de lograr la calidad medioambienta,

- paisajes caracterizados por una agricultura con bajos insumos, por un exiguo nivel de contaminación y de agotamiento de los recursos así como por contribuir a la mejora de los hábitats y la biodiversidad,

- paisajes caracterizados por prácticas agrarias intensivas o extensivas adecuadas, en una relación de equilibrio con el terreno que ha permitido mantener los recursos naturales, la biodiversidad y los ecosistemas seminaturale,

- paisajes caracterizados por la sobreexplotación, la contaminación y un agotamiento de los recursos que ha provocado el deterioro del medio natural, de la biodiversidad y de los ecosistemas seminaturale.

A medio o largo plazo, el desarrollo de un sistema de este tipo constituiría un instrumento válido tanto para facilitar información a los responsables políticos como para presentar con claridad al ciudadano medio la integración de la problemática medioambiental en la política agraria.

4.5. Acercamiento de la problemática medioambiental al ciudadano

El desarrollo de indicadores agroambientales supone una oportunidad para involucrar a la población de las zonas rurales y urbanas en las cuestiones tratadas. La multifuncionalidad de la agricultura y el incremento de los servicios medioambientales remunerados por el Estado, unidos al logro de una mayor competitividad, contribuirán en gran medida a garantizar la viabilidad de numerosas zonas rurales. Así pues, es importante que la sociedad en su conjunto entienda que hay cuestiones importantes en juego, como la calidad y diversidad del entorno rural europeo.

El papel desempeñado por la agricultura en la conservación del paisaje y del entorno rural seminatural aparece cada vez más reflejado en diversas iniciativas, como por ejemplo, el Convenio Europeo del Paisaje (CEP) y la Estrategia paneuropea sobre diversidad biológica y paisajística (EPDBP). La especificidad local de la actividad agraria está en gran consonancia con la creciente preocupación por el desarrollo sostenible y la calidad del paisaje a un nivel básicamente local, según se pone de manifiesto en la Agenda Local 21.

Uno de los retos fundamentales de los próximos años será garantizar la complementariedad del desarrollo de indicadores agroambientales con iniciativas tales como el CEP y la EPDBP. Asimismo, será esencial que el desarrollo de indicadores pueda servir para mejorar la comunicación y dotar de mayor transparencia a las políticas de la Unión Europea. De este modo, se ampliará el margen para la participación de las ONG y las asociaciones de agricultores. Asimismo, es necesario garantizar que el ciudadano europeo goza de buena información y comprende los cambios que se están produciendo en la relación entre agricultura y medio ambiente. Por lo que respecta a este último aspecto, los indicadores deberán desarrollarse con arreglo a una sólida base científica que integre las preocupaciones sociales de los grupos interesados y de la sociedad en general. Por su parte, estos grupos y ciudadanos deberán tener garantías de que los indicadores incluyen conocimientos científicos sólidos.

4.6. Desarrollo de indicadores "genéricos" aplicados a la agricultura

Una forma de comunicar tendencias generales a la opinión pública y a los responsables políticos consiste en desarrollar, por separado, un subconjunto limitado de indicadores "genéricos" aplicados al sector. Aunque esta lista restringida no pueda reflejar la compleja relación existente entre agricultura y medioambiente, permite obtener información sobre las principales cuestiones fundamentales, a condición de que la selección de los indicadores se haya llevado a cabo de forma equilibrada. A continuación, se presenta un posible conjunto de indicadores genéricos para una serie de cuestiones fundamentales en el ámbito agroambiental:

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Frente a los sistemas de indicadores globales ya expuestos, una pequeña lista de indicadores genéricos como la que se acaba de presentar debe utilizarse con precaución. Debería emplearse exclusivamente con la finalidad con que ha sido concebida -o sea, la de facilitar al público ciertas indicaciones sobre determinadas tendencias generales en la relación entre agricultura y medio ambiente, en particular, a escala subnacional. Teniendo en cuenta lo restringido del conjunto de indicadores presentado, es muy importante hacer hincapié en que estos últimos no aportan una visión completa de la relación mencionada.

Por las razones expuestas en el apartado anterior, se propone probar la viabilidad de los posibles indicadores genéricos antes de adoptar una decisión sobre su potencial con vistas a un ulterior desarrollo a largo plazo. En relación con la seguridad alimentaria, podrían desarrollarse otros indicadores que incluyeran los contaminantes alimentarios agrícolas o de otro tipo, así como la calidad del agua en la fase de extracción. Otros indicadores de la biodiversidad que reflejaran la del suelo podrían poner de manifiesto eficazmente cualquier cambio rápido.

4.7. Calendario

La aplicación de la Agenda 2000 marcará en gran medida el ritmo de integración ambiental en la política agrícola común. Sin embargo, el calendario de desarrollo de los indicadores puede resumirse de la siguiente forma:

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