21.7.2011   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 215/4

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El 26 de marzo de 2010, el Consejo Europeo aprobó la propuesta de la Comisión de iniciar una nueva estrategia para el empleo y el crecimiento, Europa 2020, basada en una mayor coordinación de las políticas económicas, que se centrará en los ámbitos fundamentales en que se requiere actuar para fomentar el potencial de crecimiento sostenible y competitividad de Europa.

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El 13 de julio de 2010, el Consejo adoptó una recomendación sobre directrices generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión (2010-2014) y, el 21 de octubre de 2010, una decisión relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros (2), que juntas forman las «orientaciones integradas». Se invitó a los Estados miembros a tener en cuenta las orientaciones integradas en sus políticas económicas y de empleo.

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El 12 de enero de 2011, la Comisión adoptó el primer Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, iniciando así un nuevo ciclo de gobernanza económica en la UE y el primer Semestre Europeo de coordinación integrada ex ante de las políticas económicas, en el marco de la Estrategia Europa 2020.

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El 25 de marzo de 2011, el Consejo Europeo aprobó las prioridades para el saneamiento presupuestario y la reforma estructural (conforme a las conclusiones del Consejo de 15 de febrero y 7 de marzo de 2011 y en la línea del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de la Comisión). El Consejo Europeo subrayó la necesidad de conceder prioridad al restablecimiento de unos presupuestos sólidos y de la sostenibilidad de las finanzas públicas, reduciendo el desempleo mediante reformas del mercado de trabajo y realizando nuevos esfuerzos para fomentar el crecimiento, y pidió a los Estados miembros plasmar estas prioridades en medidas concretas que habrían de incluir en sus Programas de Estabilidad o de Convergencia y en sus programas nacionales de reforma.

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El 25 de marzo de 2011, el Consejo Europeo también invitó a los Estados miembros participantes en el Pacto por el Euro Plus a presentar sus compromisos con la debida antelación para su inclusión en sus Programas de Estabilidad o de Convergencia y en sus programas nacionales de reforma.

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El 6 de mayo de 2011, Italia presentó la actualización de 2011 de su Programa de Estabilidad, relativa al periodo 2011-2014, y su Programa Nacional de Reforma de 2011. Con objeto de tener en cuenta sus interrelaciones, ambos programas se han evaluado al mismo tiempo.

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La economía italiana adolecía de deficiencias estructurales mucho antes de la actual crisis económica y financiera mundial. Entre 2001 y 2007, el crecimiento medio del PIB real fue aproximadamente del 1 %, esto es, apenas la mitad de la media registrada en la zona euro, debido principalmente a un apático crecimiento de la productividad. Al afectar esta evolución a la totalidad del país, las amplias disparidades económicas regionales no disminuyeron. Aunque la economía no se caracterizaba por grandes desequilibrios internos del sector privado, se vio seriamente perjudicada por la crisis mundial. La caída de las exportaciones y, posteriormente, de la inversión originó una pronunciada contracción del PIB real —en torno a un 7 %— entre el segundo trimestre de 2008 y el segundo trimestre de 2009. Tras haber disminuido de manera constante en la década anterior, la deuda pública bruta aumentó hasta el 119 % a finales de 2010, reflejo también de la fuerte reducción del PIB. El empleo disminuyó mucho menos, gracias a un régimen promovido por el Gobierno para reducir la jornada laboral, por lo que la tasa de desempleo solo aumentó moderadamente en 2008-2009. Impulsada por las exportaciones, la economía comenzó a recuperarse, si bien con lentitud, en el segundo semestre de 2009. La situación del mercado de trabajo era aún frágil en 2010, con una tasa de desempleo que se estabilizó en torno al 8,5 % al final del año. Dado el elevadísimo ratio de deuda pública, Italia aplicó una política presupuestaria convenientemente prudente durante la crisis, absteniéndose de poner en marcha un programa ambicioso de estímulo presupuestario y manteniendo así el déficit público por debajo de la media de la zona euro en el periodo 2009-2010.

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Partiendo de la evaluación del Programa de Estabilidad actualizado realizada de conformidad con el Reglamento (CE) no 1466/97, el Consejo considera que el escenario macroeconómico en el que se basa el programa es verosímil. El programa prevé situar el déficit de las administraciones públicas por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB en 2012, merced a una reducción suplementaria del gasto y a los ingresos adicionales derivados de un mayor cumplimiento de las obligaciones tributarias. Tras la corrección del déficit excesivo, el programa proyecta alcanzar el objetivo a medio plazo de un saldo presupuestario equilibrado en términos estructurales al finalizar su periodo de vigencia (2014), apoyándose para ello en el compromiso de una reducción adicional del gasto primario. De acuerdo con el programa, el ratio de deuda pública alcanzará su nivel máximo en 2011 y disminuirá posteriormente a un ritmo cada vez más rápido, a medida que aumente el superávit primario. El saneamiento presupuestario anual medio previsto en el periodo 2010-2012 supera el 0,5 % del PIB recomendado por el Consejo en el marco del procedimiento de déficit excesivo, y el ritmo de ajuste que se contempla después de 2012 es muy superior a lo establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Alcanzar los resultados de déficit y deuda antes mencionados exigirá una ejecución estricta del presupuesto y, por otra parte, es necesaria más información sobre las medidas de saneamiento planeadas para 2013 y 2014 a fin de aumentar la credibilidad del programa.

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Dada la considerable magnitud de la deuda pública, que representa alrededor del 120 % del PIB en 2011, lograr un saneamiento duradero y creíble y adoptar medidas estructurales que potencien el crecimiento son para Italia prioridades absolutas. Según la última evaluación de la Comisión, el riesgo respecto a la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo parece ser de nivel medio. En el periodo anterior a 2012, la consecución de los objetivos de déficit de las administraciones públicas fijados en el Programa de Estabilidad, y, por ende, la corrección del déficit excesivo en 2012, dependen de que se apliquen plenamente las medidas ya adoptadas. Serían necesarias medidas adicionales si, por ejemplo, los ingresos derivados del mayor cumplimiento de las obligaciones tributarias se revelan inferiores a los presupuestados o si surgen dificultades para restringir los gastos de capital según lo previsto. De cara a 2013-2014, el nuevo marco presupuestario trienal exige que las medidas concretas que sustentarán la labor de saneamiento se adopten antes de octubre de 2011. Si bien el marco presupuestario se ha reforzado considerablemente en los últimos años, la introducción de límites aplicables para los gastos y algunas mejoras complementarias de la supervisión de las cuentas públicas en todos los subsectores de la Administración favorecerían la disciplina presupuestaria y aumentarían la credibilidad de la estrategia presupuestaria a medio plazo.

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Pese a una creación de empleo relativamente dinámica durante los años que precedieron a la crisis, el mercado de trabajo de Italia muestra ciertas deficiencias estructurales. Los trabajadores con contratos fijos gozan de más protección que los que están sujetos a contratos atípicos. En lo que atañe a los primeros, los despidos están sometidos a normativa restrictiva y a procedimientos engorrosos. En cuanto a los segundos, debe prestarse atención a la evolución del empleo por cuenta propia, pues podría esconder relaciones laborales dependientes. A pesar de que durante la crisis se han tomado nuevas medidas ad hoc para garantizar los ingresos y la protección de los desempleados, el actual sistema de prestaciones por desempleo sigue estando fragmentado. El desempleo entre los menores de 25 años alcanzó el 27,8 % en 2010, con una distribución desigual en las diferentes partes del país, puesto que el paro juvenil en las regiones del sur era dos veces más alto que en las regiones del norte. El papel de la formación de aprendices y de la formación profesional debe reforzarse aún más. Si bien sería muy útil y necesario, no hay actualmente un sistema único de certificación de cualificaciones y homologación de niveles profesionales y de formación que esté reconocido en todo el país, sino una proliferación de sistemas regionales, lo que no facilita la movilidad laboral y las oportunidades de empleo en toda Italia. La eficacia de los servicios de empleo, en especial en las regiones con un elevado desempleo, puede mejorarse. Finalmente, el trabajo no declarado sigue siendo un fenómeno significativo en Italia.

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Adaptar la evolución salarial al crecimiento de la productividad es importante, dada la constante pérdida de competitividad registrada en Italia desde finales de la década de los noventa; en este contexto, la negociación salarial a nivel de empresa puede desempeñar un papel destacado y ayudar, además, a hacer frente a las disparidades regionales del mercado de trabajo. La reforma del marco de negociación llevada a cabo en 2009 instauró, entre otras cosas, la posibilidad de introducir cláusulas de apertura (es decir, desviaciones con respecto al salario sectorial pactado a nivel nacional), pero hasta ahora esta práctica aún no se ha extendido.

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La tasa de empleo de las mujeres se sitúa a la zaga de la de los hombres por más de 20 puntos porcentuales de media, con importantes disparidades entre regiones. En 2009, apenas una tercera parte de las mujeres de edad comprendida entre los 20 y los 64 años ocupaban un empleo en las regiones meridionales, debido, tanto a unas tasas de actividad relativamente más bajas, como a un desempleo más alto. La presión impositiva relativamente elevada a la que está sometido el trabajo en Italia reduce los incentivos para la oferta de mano de obra, especialmente en el caso de quienes participan de manera complementaria en los ingresos familiares, y repercute negativamente en la demanda de mano de obra de las empresas. A fin de contribuir a aumentar el empleo de las mujeres, el Programa Nacional de Reforma se basa en el plan adoptado en 2010 para coordinar en todos los niveles de la Administración pública la labor orientada a favorecer la conciliación de la vida laboral y la vida familiar. El Gobierno introdujo recientemente un incentivo fiscal para las empresas que contratan a trabajadores desfavorecidos, entre los que se incluyen aquellos que trabajan en sectores o profesiones con un desequilibrio de género particularmente marcado, en las regiones con un fuerte desempleo. El programa anuncia también una reforma del sistema tributario, con objeto de desplazar gradualmente la presión impositiva del trabajo al consumo, lo que podría contribuir a un aumento del empleo.

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En comparación con los niveles de la UE, el coste de la actividad empresarial en Italia sigue siendo elevado, sobre todo en las regiones meridionales, a pesar de las recientes medidas encaminadas a mejorar el entorno empresarial y fomentar la búsqueda de la eficacia y la responsabilización en la Administración pública. Aún quedan numerosos obstáculos reglamentarios y administrativos por eliminar en los mercados de productos y servicios, sobre todo en el ámbito de los servicios profesionales. En 2009 se introdujo una Ley Anual sobre la Competencia, que pretende ser un instrumento legislativo para mejorar el entorno competitivo y la protección del consumidor, pero que todavía no ha sido adoptada. La dilación de los procedimientos de ejecución de los contratos constituye otra deficiencia del entorno empresarial italiano. Los conductos no bancarios para financiar el crecimiento de las empresas, en particular las pequeñas y medianas empresas (PYME), siguen siendo comparativamente escasos en Italia. La inversión en fondos propios y el capital riesgo, en particular, desempeñan aún un papel limitado, pese al potencial que encierran para promover la expansión de las empresas, la conquista de nuevos mercados mundiales y un mejor gobierno corporativo.

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El gasto en investigación y desarrollo (I+D) ha experimentado un modesto incremento en los diez últimos años, por lo que la intensidad de la I+D sigue siendo baja —situándose en torno al 1,27 % del PIB—, y muy inferior a la media de la UE (1,90 %). Esta diferencia se debe ante todo al bajo nivel de investigación industrial, puesto que la intensidad de la I + D en las empresas representa un 0,64 % del PIB, frente a una media del 1,23 % en EU-27. La intensidad del capital riesgo sigue siendo, asimismo, muy limitada. En el Programa Nacional de Reforma se presentan algunas medidas, entre ellas desgravaciones tributarias por un tiempo limitado para las empresas que invierten en proyectos de investigación realizados por universidades o entidades del sector público. El objetivo fijado en lo que respecta a la intensidad de la I + D, esto es, el 1,53 % del PIB, deriva de la proyección de la media de la tasa de crecimiento anual del periodo 2006-2008 y tiene en cuenta las limitaciones necesarias para el saneamiento presupuestario del país. Dicho objetivo se revisará en 2014.

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Italia, que es el tercer mayor beneficiario de los fondos de la política de cohesión de la UE, ha recibido el 8 %, aproximadamente, del presupuesto total asignado a dicha política durante el periodo 2007-2013. Pese a haber transcurrido ya la mitad del periodo de programación, la proporción de los fondos de la UE realmente utilizados representa solo un 16,8 % y es mucho más reducida en las regiones de convergencia del sur.

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Italia ha adquirido una serie de compromisos en el marco del Pacto por el Euro Plus. El Programa Nacional de Reforma menciona algunas medidas que se han adoptado recientemente y traza las grandes líneas de algunos planes de reforma futuros encaminados a lograr la sostenibilidad de las finanzas públicas y la estabilidad financiera, a estimular la competitividad y a incrementar el empleo, de conformidad con los principios del Pacto por el Euro Plus. Otro compromiso fundamental adquirido específicamente en respuesta al Pacto es la intención del Gobierno de modificar la Constitución a fin de reforzar la disciplina presupuestaria. Estos factores se han evaluado y tenido en cuenta en las recomendaciones.

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La Comisión ha evaluado el Programa de Estabilidad y el Programa Nacional de Reforma de Italia, incluidos los compromisos contraídos en el marco del Pacto por el Euro Plus, y ha tenido en cuenta no solo su pertinencia para la sostenibilidad de la política presupuestaria y la política socioeconómica de Italia, sino también su cumplimiento de las normas y orientaciones de la UE, dada la necesidad de reforzar la gobernanza económica global de la UE incluyendo aportaciones a nivel de la UE en las futuras decisiones nacionales. En este sentido, la Comisión considera que, si bien el plan de saneamiento italiano para el periodo 2011-2014 es creíble hasta 2012, debe venir respaldado por medidas concretas en 2013-2014, de modo que la altísima deuda pública pueda situarse en una senda gradualmente descendente. El Programa Nacional de Reforma presenta una serie completa de iniciativas en todos los ámbitos de la Estrategia Europa 2020, pero se consideran necesarias medidas complementarias para hacer frente a las deficiencias estructurales que vienen registrándose desde hace ya largo tiempo y que la crisis ha exacerbado. A fin de estimular el potencial de crecimiento y creación de empleo de Italia, y contribuir a que las regiones meridionales se nivelen con las demás, conviene adoptar otras medidas en 2011-2012 para mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, abrir en mayor medida los mercados de servicios y productos a la competencia, mejorar el entorno empresarial, reforzar la política de investigación e innovación, y promover una utilización más rápida y eficaz de los fondos de cohesión de la UE.

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A la luz de la presente evaluación, y teniendo en cuenta la Recomendación formulada por el Consejo el 2 de diciembre de 2009 en virtud del artículo 126, apartado 7, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el Consejo ha examinado la actualización de 2011 del Programa de Estabilidad de Italia y su dictamen (3) se refleja particularmente en su recomendación 1 recogida a continuación. Teniendo en cuenta las conclusiones del Consejo Europeo del 25 de marzo de 2011, el Consejo ha examinado el Programa Nacional de Reforma de Italia.

1.

Llevar a cabo el saneamiento presupuestario previsto en 2011 y 2012 para garantizar la corrección del déficit excesivo en línea con las recomendaciones del Consejo formuladas en virtud del procedimiento de déficit excesivo, para así situar la alta tasa de deuda pública en una senda gradualmente descendente. Sobre la base de la legislación recientememte aprobada, aprovechar plenamente las posibles condiciones económicas o presupuestarias más favorables de lo previsto a fin de acelerar la reducción del déficit y de la deuda y prepararse para prevenir desviaciones en la ejecución presupuestaria. Respaldar, con medidas concretas de aquí a octubre de 2011, los objetivos para 2013-2014, y el cumplimiento en 2014 del objetivo a medio plazo previsto, según lo establecido en el nuevo marco presupuestario plurianual. Reforzar aún más el marco mediante la introducción de límites máximos aplicables para los gastos y una supervisión más eficaz de todos los subsectores de la Administración.

2.

Reforzar las medidas para combatir la segmentación del mercado de trabajo, revisando determinados aspectos de la normativa de protección del empleo, incluida la normativa relativa a despidos, y revisando igualmente, teniendo en cuenta las limitaciones presupuestarias, el sistema de prestaciones por desempleo, actualmente fragmentado. Multiplicar los esfuerzos para luchar contra el trabajo no declarado. Tomar medidas, asimismo, para aumentar la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, incrementando la disponibilidad de servicios de guardería en todo el país e incentivando económicamente, de forma neutra para el presupuesto, el trabajo de quienes aportan ingresos complementarios a las familias.

3.

Basándose en el acuerdo de 2009 de reforma del marco de negociación colectiva, y tras consultar a los interlocutores sociales, según la práctica nacional, tomar medidas adicionales para garantizar que las subidas salariales reflejen mejor la evolución de la productividad, así como las condiciones locales y de la empresa, incluidas cláusulas que autoricen que los convenios de empresa sigan esta línea de actuación.

4.

Ampliar el proceso de apertura a la competencia del sector de servicios, incluso en el ámbito de los servicios profesionales. Adoptar en 2011 la Ley Anual sobre la Competencia, atendiendo a las recomendaciones formuladas por la autoridad de defensa de la competencia. Reducir la duración de los procedimientos de ejecución del Derecho contractual. Reforzar aún más las medidas para promover el acceso de las PYME a los mercados de capitales, eliminando los obstáculos reglamentarios y reduciendo los costes.

5.

Mejorar el marco para la inversión del sector privado en investigación e innovación, ampliando los actuales incentivos fiscales, creando condiciones más favorables para el capital riesgo y respaldando los sistemas innovadores de contratación pública.

6.

Tomar medidas dirigidas a aumentar, de forma eficiente, los gastos cofinanciados por los fondos de la política de cohesión que propicien el crecimiento, a fin de reducir las persistentes disparidades entre regiones, mejorando para ello la capacidad administrativa y la gobernanza política. Respetar los compromisos contenidos en el marco estratégico nacional de referencia en lo que respecta a la cantidad de recursos y a la calidad del gasto.