30.6.2011   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 190/18

(1)

La Decisión está dirigida a Posten Norge AS. Posten Norge opera el servicio postal nacional de Noruega. El volumen de negocios de Posten Norge en todo el mundo fue de 23 668 millones de coronas noruegas («MNOK») en 2006. El volumen de negocios de fuera de Noruega representó alrededor de un 17,5 % del volumen de negocios total del grupo en 2006. El Estado noruego es el único propietario de Posten Norge.

(2)

El denunciante es Schenker Privpak AB («Privpak»), una empresa constituida en Suecia en 1992. Privpak transporta paquetes de empresas de venta por correspondencia a los consumidores de Noruega, Suecia y Finlandia. Schenker Privpak AB forma parte del grupo empresarial DB Schenker. DB Schenker combina todas las actividades de transporte y logística de Deutsche Bahn AG. En última instancia, Deutsche Bahn AG es propiedad del Estado alemán al 100 %. En Noruega, Privpak ha operado a través de Schenker Privpak AS, una empresa de responsabilidad limitada constituida de conformidad con la legislación noruega.

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El 24 de junio de 2002, el Órgano recibió una denuncia de Privpak. Esta empresa presentó información adicional mediante cartas de 9 de diciembre de 2002, 14 de enero de 2003, 15 de agosto de 2003 y 5 de marzo de 2004. Posten Norge respondió a las peticiones de información los días 16 y 23 de junio de 2003. Se llevaron a cabo inspecciones en las instalaciones de Posten Norge en Oslo los días 21 a 24 de junio de 2004. Tras una serie de peticiones de información dirigidas a Privpak, Posten Norge y terceras partes, el Órgano adoptó un pliego de cargos contra Posten Norge el 17 de diciembre de 2008. Posten Norge respondió al pliego de cargos el 3 de abril de 2009. El 16 de junio de 2009 se celebró una audiencia.

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En 1999, Posten Norge concluyó que su red de distribución existente en ese momento no respondía suficientemente a la demanda del mercado en materia de accesibilidad y servicio. Además, la renta procedente de la red se había visto reducida significativamente en los últimos años y el funcionamiento de dicha red era demasiado caro. Por tanto, Posten Norge decidió reorganizar su red de distribución y reducir el número de oficinas de correos a una cifra situada entre 300 y 450, y establecer al menos 1 100 puestos de correos en tiendas («Post-in-Shops»). Así, Posten Norge mejoraría el acceso a sus servicios postales y financieros mediante el incremento del número total de puntos de entrega en al menos 200, y mejoraría también su rentabilidad al reducir sus costes de funcionamiento.

(5)

«Post-in-Shop» es un concepto desarrollado por Posten Norge y propiedad de este para facilitar una serie de servicios postales y financieros en puntos de venta al por menor tales como supermercados, tiendas de alimentación, kioscos y gasolineras. Cada «Post-in-Shop» debe ofrecer al menos los servicios mínimos básicos postales y bancarios que Posten Norge está obligado a proporcionar con objeto de cumplir los requisitos de la licencia bajo la que opera. Se pueden incorporar productos y servicios adicionales en función de la base de clientes de cada «Post-in-Shop». Posten Norge es el principal responsable de la supervisión día a día del «Post-in-Shop» y tiene derecho a controlar todos los aspectos del funcionamiento del concepto. El «Post-in-Shop» está integrado en un punto de venta al por menor (una tienda) y tiene el mismo horario que la propia tienda. El «Post-in-Shop» tiene un perfil uniforme y características acordes con la estrategia general de Posten Norge.

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En 1999-2000, cuando se creó el concepto «Post-in-Shop», la intención de Posten Norge era celebrar alianzas estratégicas con las principales cadenas o grupos de tiendas de alimentación, quioscos y gasolineras para prestar servicios postales en las tiendas. A comienzos de 2000, Posten Norge negoció acuerdos de intenciones con los principales grupos y cadenas de distribución al por menor con esas miras. Posteriormente, celebró los siguientes acuerdos relacionados con el concepto «Post-in-Shop»:

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Al amparo de los dos últimos acuerdos, se concedió a Posten Norge acceso exclusivo a las tiendas en las que se hubiera establecido un «Post-in-Shop». También se negoció con cada grupo acuerdos de explotación estandarizados que debían firmarse con cada tienda individual en la que hubiera un «Post-in-Shop».

(8)

Desde comienzos de 2004, Posten Norge llevó a cabo, por iniciativa propia, negociaciones paralelas con NorgesGruppen, COOP e ICA con vistas a celebrar nuevos acuerdos marco para las tiendas «Post-in-Shop». Los acuerdos estaban destinados a sustituir los acuerdos existentes a partir del 1 de enero de 2006. Se propuso en Posten Norge a nivel interno que se informara a todos los grupos que Posten Norge quería: i) celebrar nuevos acuerdos marco relativos a «Post-in-Shop», y ii) adaptar las disposiciones sobre preferencia, pero sin informar a los grupos de distribución si se daría prioridad, y a quién, antes del final de las negociaciones. Posten Norge siguió la estrategia propuesta y mantuvo abierta la cuestión de la categoría de socio preferente durante las negociaciones.

(9)

A lo largo de 2006, se eliminaron de los acuerdos de Posten Norge todas las cláusulas relativas a la exclusividad y categoría de socio preferente.

(10)

Durante el período en cuestión, Posten Norge proporcionó servicios de paquetería de la empresa al cliente con entrega en mostrador y a domicilio. También ofrecía servicios de paquetería de la empresa al cliente para su entrega en el extranjero.

(11)

La red de Posten Norge para el suministro de servicios de paquetería de la empresa al cliente estaba constituida por oficinas de correos y puntos de venta «Post-in-Shop». En caso necesario, esta red podía ser complementada por carteros en las zonas rurales más apartadas. Posten Norge era el único proveedor de servicios de paquetería de la empresa al cliente con una red de entrega que abarcaba toda Noruega.

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El asunto trata del suministro de servicios de paquetería de la empresa al cliente con entrega en mostrador. La entrega en mostrador ha sido la forma predominante de entrega de paquetes de la empresa al cliente en Noruega, a la cual se han acostumbrado los clientes. Posten Norge ha sido el proveedor principal de servicios de entrega de paquetes de la empresa al cliente. La entrega a domicilio solo ha representado una pequeña fracción de su volumen total de paquetes de la empresa al cliente. Las pruebas no indicaban que las empresas de venta por correspondencia consideraran los servicios de entrega a domicilio sustitutos del servicio de la empresa al cliente con entrega en mostrador. La entrega a domicilio de paquetes de la empresa al cliente exige una infraestructura de transporte capaz de entregar paquetes a la puerta de cada destinatario. Los servicios de entrega a domicilio y los servicios de entrega en mostrador solo podrían haberse considerado sustituibles o intercambiables si hubiera sido posible que, a corto plazo, una cantidad respetable de paquetes dejaran de entregarse en mostrador y pasaran a entregarse a domicilio. Las pruebas disponibles demostraron que esta hipótesis no era realista en el período de referencia. Por tanto, los servicios de paquetería de la empresa al cliente con entrega a domicilio no se incluyeron en el mercado de productos de referencia.

(13)

Los servicios de paquetería de empresa a empresa son utilizados por las empresas que necesitan realizar entregas de puerta a puerta a otras empresas durante el horario de apertura. Tales clientes son muy sensibles al plazo de entrega y están dispuestos a pagar un precio considerablemente superior por esos servicios. Debido a la diferencia de precio entre los dos servicios, que probablemente refleja la diferencia de coste del suministro de dichos servicios, no sería económicamente razonable que las empresas de venta por correspondencia sustituyeran los servicios de entrega de paquetes de la empresa al cliente con entrega en mostrador por servicios de paquetería de empresa a empresa. Por tanto, estos últimos servicios no eran una limitación competitiva que pesaba sobre el suministro de servicios de paquetería de la empresa al cliente. Por último, prácticamente no era posible para las empresas de venta por correspondencia cambiar a los servicios de paquetería de empresa a empresa, porque los proveedores de estos últimos servicios en general exigen que el receptor del paquete sea una entidad empresarial, y no un particular.

(14)

El Órgano no tiene conocimiento de que ningún proveedor ofreciera la entrega de paquetes de la empresa al consumidor en su lugar de trabajo en una medida significativa durante el período que se examina. Las diferencias de características, precio y uso previsto significaban que, para las empresas de venta por correspondencia, la entrega de paquetería de cliente a cliente no podía sustituir a los servicios de paquetería de la empresa al cliente con entrega en mostrador.

(15)

El Órgano concluyó que, durante el período en cuestión, el mercado de servicios de paquetería de la empresa al cliente con entrega en mostrador era distinto de los servicios de paquetería de la empresa al cliente con entrega a domicilio o en el trabajo, de los servicios de paquetería de empresa a empresa y de los servicios de paquetería de cliente a cliente.

(16)

El ámbito geográfico del mercado de servicios de paquetería de la empresa al consumidor con entrega en mostrador se limitaba a Noruega.

(17)

Desde su puesta en marcha en 1997, Posten Norge ha sido el líder de los servicios de paquetería de la empresa al cliente con entrega en mostrador en Noruega y ha tenido muy poca competencia. Privpak era, hasta la entrada en el mercado de Tollpost, el único competidor de Posten Norge. Ninguna empresa de venta por correspondencia mencionó otros competidores que proporcionaran servicios de paquetería de la empresa al consumidor con entrega en mostrador antes del otoño de 2006. Tollpost decidió entrar en el mercado en otoño de 2005, pero no fue operativo hasta el otoño de 2006 y a muy pequeña escala.

(18)

La cuota de mercado de Posten Norge se mantuvo por encima o cerca del 98 % en todo el período de referencia. Hubo importantes barreras a la entrada y expansión en el mercado de referencia en el período de que se trata. La posibilidad de la entrada de nuevas empresas durante ese período no limitó el comportamiento en el mercado de Posten Norge de manera significativa. A falta de proveedores alternativos con cuotas de mercado significativas y estables, toda amenaza, incluso de los principales clientes, de desplazar todo su negocio o una parte muy importante de él a un competidor de Posten Norge no era creíble. Por tanto, Posten Norge siguió siendo un socio comercial inevitable durante el período de referencia.

(19)

El Órgano concluyó que Posten Norge, durante el período de referencia, estaba en una posición dominante a efectos del artículo 54 del EEE en el mercado de referencia. El mercado geográfico de referencia en el que Posten Norge detentaba esa posición dominante constituía una parte sustancial del territorio del EEE.

(20)

El artículo 54 del EEE prohíbe, por ser incompatible con el funcionamiento del Acuerdo EEE, la explotación abusiva por parte de una o más empresas de una posición dominante en el territorio contemplado por el Acuerdo o en una parte sustancial del mismo, en la medida en que pueda afectar al comercio entre las Partes Contratantes.

(21)

Es jurisprudencia establecida que el concepto de explotación abusiva es:

«un concepto objetivo que hace referencia a las prácticas de una empresa en posición dominante que pueden influir sobre la estructura de un mercado en el que la competencia ya está debilitada precisamente por la presencia de dicha empresa, y que obstaculizan el mantenimiento o desarrollo del grado de competencia que aún subsiste en el mercado al utilizarse medios que difieren de los medios de una competencia normal de productos o servicios sobre la base de las prestaciones de los operadores.»

 (1).

(22)

Los efectos referidos en la jurisprudencia citada en el apartado precedente no están necesariamente relacionados con los efectos concretos o reales de la conducta abusiva denunciada. A los fines de determinar la existencia de una infracción del artículo 54 del EEE, es suficiente demostrar que la conducta abusiva de la empresa que está en una posición dominante tiende a restringir la competencia o, en otras palabras, que la conducta puede o es probable que tenga tal efecto. La capacidad de restringir la competencia de la práctica en cuestión puede ser indirecta, siempre que se demuestre conforme a derecho que puede realmente restringir la competencia.

(23)

La Decisión concluye que Posten Norge hizo un uso abusivo de su posición dominante a través del recurso a la exclusividad de sus acuerdos contractuales con los grupos de distribución, así como de la estrategia que perseguía en la renegociación de sus acuerdos de 2004 en adelante.

(24)

La exclusividad de grupo impidió a los competidores de Posten Norge tener acceso a la totalidad de NorgesGruppen/Shell, que incluye al principal grupo de distribución de bienes de consumo cotidiano, la principal cadena de quioscos y una cadena de gasolineras líder en Noruega. La exclusividad de grupo y de los puntos de venta vinculó a Posten Norge a un gran número de puestos de venta de las cadenas de tiendas de alimentación, kioscos y gasolineras líderes en su sector en Noruega.

(25)

A partir de la celebración de sus acuerdos con Posten Norge en 2001 y hasta bien entrado el año 2002, momento en el que se creó un gran número de «Post-in-Shop», tanto COOP como ICA tenían un interés en hacerse con el máximo de «Post-in-Shop» posible. El hecho de que Posten Norge exigiera la exclusividad en los puntos de venta excluía que pudiera establecerse ningún «Post-in-Shop» en una tienda perteneciente a COOP o ICA en la que se hubiera concedido acceso a un proveedor competidor de servicios de paquetería de la empresa al cliente. En otras palabras, todas y cada una de las tiendas utilizadas por un competidor de Posten Norge quedaba excluido del concepto «Post-in-Shop». Si hubieran autorizado el despliegue de un concepto de entrega competidor que hubiera resultado en el establecimiento de varios cientos de tiendas «competidoras» en sus redes de distribución, habrían reducido significativamente la posibilidad de que se hubiera concedido a COOP y a ICA nuevas tiendas «Post-in-Shop».

(26)

Durante la renegociación, Posten Norge mantuvo abierta la cuestión de la categoría de socio preferencial y, así, dio a COOP y a ICA la impresión de que podría concedérseles esa categoría o, al menos, mejorar esa categoría de 2006 en adelante. Ello creó claros elementos disuasorios tanto para COOP como para ICA, que probablemente limitarían su disposición a contar con proveedores alternativos de servicios de paquetería de la empresa al cliente. Este fue el caso al menos durante el período en el que continuaron las negociaciones y aún no habían quedado fijadas las relaciones contractuales con COOP e ICA.

(27)

A partir de las pruebas disponibles, el Órgano concluyó que el cuarto grupo líder de la distribución, Reitangruppen, y las demás cadenas principales de gasolineras no estaban dispuestas a desplegar conceptos de entrega de proveedores de servicios de paquetería de la empresa al cliente en sus cadenas. Consideraban que no tenían suficiente espacio en sus tiendas para proporcionar servicios de entrega de paquetería y que el concepto de entrega de paquetes no les facilitaría suficientes oportunidades de negocio, o bien expresaron una actitud negativa hacia proyectos que podrían incrementar sus costes o desviarse de la principal estrategia de la cadena. Por tanto, las otras cadenas líderes de tiendas de alimentación, quioscos y gasolineras, en gran medida, no estaban disponibles para los competidores de Posten Norge durante el período que nos ocupa.

(28)

A partir de todo ello, el Órgano llegó a la conclusión de que la conducta de Posten Norge dificultó considerablemente a las nuevas empresas obtener acceso a los canales de distribución más demandados en Noruega. Por tanto, la conducta de Posten Norge creó obstáculos estratégicos a la entrada en el mercado pertinente de suministro de servicios de paquetería de la empresa al cliente con entrega en mostrador. En consecuencia, la limitación del acceso a las cadenas líderes de tiendas de alimentación, quioscos y gasolineras resultante de la conducta de Posten Norge probablemente reduciría la capacidad y los incentivos de los rivales de Posten Norge para competir en el mercado del suministro de servicios de paquetería de la empresa al cliente con entrega en mostrador.

(29)

Además, el Órgano consideró que probablemente la actuación de Posten Norge había generado efectos anticompetitivos reales en detrimento de los consumidores. A partir de las pruebas disponibles, se consideró probable que, en ausencia de la actuación de Posten Norge, sus competidores podrían haber tenido acceso a cadenas líderes de tiendas de alimentación y quioscos. Ello habría facilitado su entrada y expansión en el mercado pertinente y provocado una presión competitiva más significativa sobre Posten Norge, por lo que habría limitado el poder de mercado de Posten Norge en beneficio de las empresas de venta por correspondencia y, en última instancia, de los consumidores.

(30)

La actuación excluyente puede quedar al margen de la prohibición del artículo 54 del EEE si la empresa dominante puede demostrar que su actuación es objetivamente necesaria o produce eficiencias que compensan los perjuicios a la competencia (2). Sobre la empresa dominante recae el peso de demostrar tal necesidad objetiva o tales eficiencias (3).

(31)

Posten Norge alegó que la exclusividad de grupo era necesaria para lograr aumentos de eficiencia, ya que facilitaría el despliegue rápido de la red de «Post-in-Shop», a fin de garantizar que los competidores no se hicieran con ninguna de las tiendas necesarias para los «Post-in-Shop», eliminar el riesgo de que NorgesGruppen/Shell no contribuyera suficientemente al despliegue del concepto «Post-in-Shop» y garantizar suficiente espacio para sus actividades en las tiendas. Tras una evaluación pormenorizada, el Órgano llegó a la conclusión de que Posten Norge no había demostrado que la exclusividad de grupo, en la medida en que era aplicable a los servicios de paquetería, fuera necesaria por ninguna de esas razones. Además, incluso aunque se aceptara que la exclusividad de grupo generaba algunos aumentos de eficiencia a ese respecto, su ámbito y duración eran, en cualquier caso, excesivos y, por tanto, desproporcionados.

(32)

Asimismo, Posten Norge alegó que pagaba anualmente importes sustanciales a NorgesGruppen/Shell por los gastos del grupo como resultado de su participación en el concepto «Post-in-Shop». Alegó que no podía haberse asegurado de que dichos importes se utilizaban en su beneficio sin la exclusividad de grupo, y que esta era necesaria para evitar que los competidores se aprovecharan de dicha inversión. Sin embargo, el Órgano consideró que no se había demostrado la existencia de ningún riesgo significativo de que los pagos efectuados por Posten Norge a NorgesGruppen/Shell beneficiara a distribuidores competidores de paquetería de la empresa al cliente, ni la de un riesgo de escasez de inversión.

(33)

Posten Norge alegó que la exclusividad de los puntos de venta era necesaria para proteger su labor promocional y la inversión en formación, proteger sus derechos de propiedad intelectual, salvaguardar la identidad y reputación del concepto «Post-in-Shop», garantizar que cada tienda «Post-in-Shop» se centrara en el concepto y necesidades de Posten Norge y proteger las inversiones en mostradores y equipamiento físico. Tras una evaluación detallada de los argumentos e información presentados por Posten Norge a ese respecto, el Órgano consideró que no se había demostrado que hubiera un riesgo significativo de parasitismo de la labor promocional de Posten Norge o de las inversiones en formación por parte de los distribuidores de paquetería de la competencia. Tampoco podía considerarse indispensable la exclusividad de los puntos de venta para la protección de los derechos de propiedad intelectual de Posten Norge o la identidad común y reputación de su red de «Post-in-Shop» en lo que respecta a los distribuidores de paquetería de la competencia. El Órgano también concluyó que había que considerar limitada la necesidad de imponer la exclusividad de los puntos de venta para el fin de garantizar que las tiendas «Post-in-Shop» se centraran en el concepto de Posten Norge. La exclusividad de los puntos de venta no podía, en ningún caso, considerarse indispensable para toda la duración de los acuerdos que Posten Norge había celebrado a nivel de puntos de venta.

(34)

Con respecto a su estrategia de renegociación, Posten Norge alegó que las negociaciones paralelas con varios proveedores aumentaban la competencia porque ese era el modo más eficiente de negociar nuevos acuerdos. Asimismo, Posten Norge mantenía que no seguía una estrategia de exclusión. Sin embargo, el Órgano consideró que Posten Norge no había demostrado que su estrategia de renegociación hubiera generado un aumento de la eficiencia, que fuera una forma necesaria y proporcionada de lograr tal aumento y que el supuesto aumento compensara los efectos anticompetitivos resultantes de la estrategia de renegociación.

(35)

Por tanto, el Órgano llegó a la conclusión de que Posten Norge no había demostrado que su conducta estuviera objetivamente justificada.

(36)

El Órgano concluyó que la conducta de Posten Norge (a saber, la utilización de la exclusividad de grupo y de los puntos de venta en sus acuerdos con NorgesGruppen/Shell, su empleo de la exclusividad de tienda en sus acuerdos con COOP e ICA y la estrategia que aplicó al renegociar sus acuerdos con NorgesGruppen, COOP e ICA de 2004 en adelante) supusieron una explotación abusiva a efectos del artículo 54 del EEE.

(37)

La conducta abusiva de Posten Norge podía afectar al comercio entre la Partes Contratantes en un grado apreciable, tal y como estipula el artículo 54 del Acuerdo EEE.

(38)

La conducta abusiva constituía una infracción única y continuada, y existió al menos mientras NorgesGruppen estuvo vinculado por la exclusividad de grupo y era el socio preferente de Posten Norge, es decir, desde el 20 de septiembre de 2000 hasta el 31 de marzo de 2006.

(39)

Como regla general, el importe básico de la multa ha de fijarse a un nivel de hasta un 30 % del valor de las ventas de los productos con los que está directa o indirectamente relacionada la infracción en la zona geográfica de referencia dentro del EEE. El Órgano toma generalmente las ventas de la empresa durante el último ejercicio completo de su participación en la infracción. El volumen de negocios de Posten Norge en 2005 procedente de la distribución de paquetería de la empresa al cliente con entrega en mostrador ascendió a 674,16 millones NOK. Este importe equivale a 84,17 millones EUR (4).

(40)

El importe básico de la multa está vinculado a una proporción del valor de las ventas, determinada en función del grado de gravedad de la infracción, multiplicada por el número de años de infracción.

(41)

Para decidir si la proporción del valor de las ventas que ha de considerarse en un caso concreto ha de estar en la parte más baja o más alta de dicha escala, el Órgano lleva a cabo un análisis caso por caso, teniendo en cuenta todas las circunstancias pertinentes del asunto. El Órgano tiene en cuenta una serie de factores, como son la naturaleza de la infracción, la cuota de mercado de la empresa de que se trate y el ámbito geográfico de la infracción.

(42)

La naturaleza de la infracción en cuestión estaba relacionada con prácticas de exclusión que afectaban a la estructura del mercado de referencia. Posten Norge tenía una cuota de mercado muy elevada en el mercado de referencia durante todo el período de infracción. La explotación abusiva abarcó todo el territorio de Noruega y, en contra de los objetivos del Acuerdo EEE, puso en peligro el correcto funcionamiento del mercado interior mediante el aumento de los obstáculos a la entrada efectiva en el mercado de referencia de distribución de paquetería en Noruega, impidiendo así el establecimiento de mercados supranacionales.

(43)

En vista de las circunstancias del asunto que nos ocupa, el importe inicial de la multa se fijó en 2 525 100 EUR. El importe se multiplicó por 5,5 para tener en cuenta la duración de la infracción (cinco años y medio). Así pues, el importe básico de la multa se fijó en 13,89 millones EUR.

(44)

No hubo circunstancias agravantes ni atenuantes.

(45)

El Órgano reconoció que la duración de los procedimientos administrativos de este asunto había sido considerable, y llegó a la conclusión de que, en las circunstancias particulares del presente caso, estaba justificada una reducción del importe básico de la multa de 1 millón EUR.

(46)

Así pues, el importe definitivo de la multa se fijó en 12,89 millones EUR.

(47)

Posten Norge AS cometió una infracción única y continuada del artículo 54 del Acuerdo EEE desde el 20 de septiembre de 2000 hasta el 31 de marzo de 2006 en el mercado de los servicios de paquetería de la empresa al cliente con entrega en mostrador en Noruega, ya que siguió una estrategia de exclusividad con trato preferente al establecer y mantener su red «Post-in-Shop». La infracción consistió en los elementos siguientes:

(48)

Por la infracción mencionada, se impuso a Posten Norge AS una multa de 12,89 millones EUR.

(49)

En la medida en que no se hubiera hecho ya, se pidió a Posten Norge AS que dejara de cometer la infracción y que no incurriera en una conducta que pudiera tener los mismos objetivos, efectos o equivalentes, mientras mantenga una posición dominante en el mercado de referencia.