relativa al régimen de recapitalización temporal de bancos esencialmente sólidos destinado a fomentar la estabilidad financiera y la concesión de préstamos a la economía real (Noruega)

VISTO el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (2) y, en particular, los artículos 61 a 63 y el Protocolo 26 del mismo,

VISTO el Acuerdo entre los Estados miembros de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia (3) y, en particular, su artículo 24,

VISTO el artículo 1, apartado 3, de la parte I, y el artículo 4, apartado 3, de la parte II del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción (4),

VISTAS las Directrices del Órgano de Vigilancia para la aplicación e interpretación de los artículos 61 y 62 del Acuerdo EEE (5), y en particular el capítulo sobre la recapitalización de las instituciones financieras en la crisis financiera actual: limitación de las ayudas al mínimo necesario y salvaguardias contra los falseamientos indebidos de la competencia (6),

VISTA la Decisión del Órgano de Vigilancia no 195/04/COL, de 14 de julio de 2004, relativa a las disposiciones de aplicación del artículo 27 de la parte II del Protocolo 3 (7),

El 28 de abril de 2009, las autoridades noruegas notificaron, de conformidad con el artículo 1, apartado 3, de la parte I del Protocolo 3, un régimen de recapitalización temporal de bancos esencialmente sólidos destinado a fomentar la estabilidad financiera y la concesión de préstamos a la economía real (Ref. no 516522) (8).

Las autoridades noruegas han explicado que hay una gran incertidumbre en cuanto a la evolución de la economía noruega y al curso que tomen las actividades y la política de concesión de préstamos de los bancos. La economía real y el sistema financiero dependen estrechamente una de otro. El deseo de reducir riesgos ante las crecientes pérdidas puede llevar a que los bancos restrinjan la concesión de créditos. El efecto de la reducción de la demanda externa sobre la economía noruega está exacerbado por el endurecimiento de las condiciones de concesión de créditos a empresas y particulares, obstaculizando así la inversión y la actividad en la economía real y amplificando los efectos negativos de la ralentización económica general.

Las autoridades noruegas han indicado que los estudios sobre concesión de préstamos realizados por el Banco de Noruega (Norges Bank) y el Organismo de Supervisión Financiera (Kredittilsynet) muestran que los bancos han endurecido considerablemente las condiciones de concesión de créditos, especialmente los préstamos a empresas. Los estudios muestran también que los ratios de capital son una cuestión clave para los bancos al evaluar su política de concesión de préstamos. Por el momento, los bancos noruegos son financieramente sólidos pero necesitan reforzar su capital básico para seguir concediendo créditos normalmente.

En diciembre de 2008, el Norges Bank recomendó al Gobierno que tomara medidas para aumentar la solidez de los bancos con el fin de incrementar la concesión de préstamos a la economía real. El Organismo de Supervisión Financiera dio el visto bueno a esta recomendación.

Las autoridades noruegas han explicado que algunos de los principales bancos noruegos tienen ratios de capital básico relativamente bajos y necesitan recapitalización para poder seguir concediendo préstamos a la economía real (9). Los bancos pequeños con elevados ratios de capital pueden también necesitar capital básico adicional para mantener o incrementar la concesión de créditos de conformidad con los objetivos del régimen notificado. Las autoridades noruegas prevén que algunos bancos pequeños pueden contar con medios más limitados para financiarse por sí mismos y con una cartera de préstamos bastante restringida. En consecuencia, están más expuestos a los riesgos de liquidez que los bancos con una base comercial más amplia. Por consiguiente, aún cuando en principio tuvieran ratios de capital más elevados, estos factores pueden suponer que el capital básico se erosione con más facilidad que en el caso de otros bancos. Así pues, las autoridades noruegas han considerado que, tanto la situación en el sector bancario como las perspectivas de la economía noruega, requieren medidas estatales que ofrezcan recapitalización a bancos esencialmente sólidos con el fin de restablecer la estabilidad financiera y fomentar la concesión de préstamos a la economía real.

El objetivo del régimen es aportar a los bancos capital de clase 1 (10) con el fin de reforzarlos y mejorar su capacidad para mantener sus actividades ordinarias de concesión de préstamos. El régimen solo está abierto a bancos esencialmente sólidos y, según las autoridades noruegas, ha sido pensado para lograr el objetivo de garantizar la concesión de préstamos a la economía real, minimizando al mismo tiempo los falseamientos de la competencia.

Dentro del régimen de recapitalización se ha creado un Fondo de Finanzas Estatal (Statens finansfond) (11) con el objetivo de aportar temporalmente capital de clase 1 a los bancos noruegos (12): la adquisición por parte del Fondo, ya sea de valores híbridos o de instrumentos de capital preferentes, será solicitada por los distintos bancos. Las condiciones estarán regidas por un acuerdo entre el Fondo y los distintos bancos, en el que se fijen las modalidades exactas de la recapitalización (es decir, valor nominal, importe, remuneración e incentivos de salida).

La base jurídica nacional por la que se crea el Fondo es la «Lov 6. mars 2009 nr. 12 om Statens finansfond». También se adoptará un Reglamento de aplicación relativo al Fondo y sus actividades (13).

En 2008, el Norges Bank llevó a cabo una prueba de tensión macroeconómica de los seis bancos noruegos principales. La prueba simuló un supuesto negativo que dio como resultado que los bancos registrarían pérdidas del 2,3 % como media de sus activos ponderados en función del riesgo. Basándose en esta prueba, el Norges Bank estimó que la necesidad de recapitalización de los 10 bancos principales ascendía a 34 000 millones NOK. En función de los resultados de dicha prueba, se han asignado al Fondo recursos suficientes (50 000 millones NOK, aproximadamente 5 100 millones EUR).

El régimen será temporal y está previsto que las normas entren en vigor en mayo de 2009, con un margen de seis meses para que el Fondo llegue a acuerdos con los bancos que soliciten recapitalización. El plazo para presentar las solicitudes al Fondo se fijará seis semanas antes de que expire dicho período de seis meses, con el fin de que el Fondo tenga tiempo de celebrar un acuerdo con el banco solicitante antes de que termine el período en noviembre de 2009. En este plazo de tiempo, las autoridades noruegas evaluarán también si la medida necesitaría un período más largo, en cuyo caso volvería a notificarse el régimen.

Las autoridades noruegas han explicado que solo podrán solicitar ayuda en virtud del régimen notificado bancos noruegos financieramente sólidos.

El Organismo de Supervisión Financiera noruego ejercerá una función de control y determinará si un banco puede acogerse al régimen (14). Como parte de sus funciones regulares de supervisión, dicho Organismo recibe de cada banco información sobre sus carteras de préstamos y otros elementos de su balance, planes de empresa y su propia evaluación de futuros factores de riesgo. Cuando un banco solicite al Fondo una aportación de capital, se pedirá al Organismo de Supervisión Financiera que evalúe si dicho banco puede acogerse al régimen. La prueba, según el artículo 2 del Reglamento, es que «el banco cumpla el requisito del ratio de capital de clase 1 con un buen margen, incluso teniendo en cuenta la evolución probable en un futuro próximo». Según las autoridades noruegas, el Organismo de Supervisión Financiera presumirá que se cumple este requisito si el banco en cuestión tiene un ratio de capital básico igual o superior al 6 %, es decir, dos puntos porcentuales por encima del requisito regulatorio mínimo. En cualquier caso, el Organismo de Supervisión Financiera basará su análisis en información actualizada, teniendo en cuenta diversas exposiciones al riesgo del banco, la calidad de sus activos y perspectivas empresariales, así como los ratios de adecuación formal del capital, para concluir que un banco es esencialmente sólido incluso considerando la evolución probable en un futuro próximo.

Los límites máximos previstos de incremento de los ratios de capital básico mediante aportaciones de capital procedentes del Fondo son los siguientes:

Los bancos que tengan un ratio de capital básico superior al 12 % después de las aportaciones de capital estatal documentarán su necesidad de aportación de capital y el Fondo evaluará el caso habida cuenta de la situación del banco y de cómo pueda estimularse la concesión de préstamos a la economía real.

De la misma manera, toda solicitud de incremento de capital básico superior a 2 puntos porcentuales deberá incluir la documentación apropiada que justifique la necesidad de una aportación de capital tan elevada.

El Fondo decidirá el importe real que se asignará, basándose en una evaluación de diversos factores de riesgo, planes empresariales y perspectivas. Las autoridades noruegas han explicado que el Fondo denegará la solicitud si las pruebas aportadas no son suficientes para justificar la necesidad de una ayuda en virtud del régimen. Los bancos clasificados en la categoría de riesgo más elevado que soliciten un incremento de capital de más de 2 puntos porcentuales estarán sometidos a un escrutinio específico.

Los casos en los que la recapitalización corresponda a más de 2 % del ratio de capital básico se pondrán en conocimiento del Órgano de Vigilancia.

El Fondo asignará a cada banco una de las tres calificaciones de riesgo, basándose en criterios objetivos (16). La calificación de riesgo determinará el cupón que se pagará por el capital aportado por el Fondo y no se modificará mientras dure el acuerdo entre el banco y el Fondo.

El Reglamento establece que a los bancos con una calificación crediticia externa otorgada por una agencia de calificación crediticia autorizada se les asignará una calificación de riesgo como sigue:

Según las autoridades noruegas, hay pocos bancos noruegos calificados por agencias internacionales de calificación crediticia. No obstante, otros bancos son calificados regularmente por los principales bancos noruegos. Los bancos que no están calificados por agencias de calificación crediticia autorizadas serán evaluados en función de principios similares a los aplicados por las agencias de calificación crediticia oficiales (17).

Las autoridades noruegas estiman que muy pocos bancos noruegos corresponden a la calificación de riesgo 1, algunos bancos entrarán en la calificación de riesgo 2 y la mayoría se incluirá en la calificación de riesgo 3 (aproximadamente las tres cuartas partes de todos los bancos noruegos).

La legislación establece dos instrumentos de capital alternativos, un valor híbrido de clase 1 («fondsobligasjon») y un instrumento de capital preferente de clase 1 («preferansekapitalinstrument»). Ambos instrumentos se consideran capital de clase 1 y no llevarán aparejados derechos de voto. Los instrumentos tendrán un derecho preferencial a presentar una solicitud no acumulativa de interés anual, supeditada a que haya beneficios y a que el ratio de adecuación de capital no sea inferior al 0,2 % por encima del ratio mínimo de adecuación de capital exigido en un momento dado. El interés estará cubierto hasta que se haya pagado por completo o se haya agotado el beneficio.

El precio para la recapitalización se fijará individualmente para cada banco basándose en el tipo de interés aplicable. Además habrá un suplemento dependiendo de la categoría de riesgo del banco y del instrumento elegido.

Las autoridades noruegas consideran que el sistema por el que se calcula el tipo de interés de la remuneración para cada banco y cada instrumento se ajusta a la metodología establecida por el Banco Central Europeo (18) en su Recomendación de 20 de noviembre de 2008 (19) y, por consiguiente, cumple las Directrices de recapitalización.

Las autoridades noruegas han explicado que los activos de los bancos noruegos son, en gran medida, activos a tipo de interés variable. Para minimizar el riesgo de los tipos de interés, por norma general los bancos intentarán que los vencimientos de los contratos de los tipos de interés sean los mismos en las dos partes del balance. Emparejar los vencimientos exige, pues, que los bancos noruegos tengan principalmente pasivos a tipo de interés variable. Habida cuenta de esto, las autoridades noruegas han propuesto que la remuneración de una recapitalización se base en la rentabilidad de un certificado del Estado a seis meses o de un bono del Estado a cinco años.

Según las explicaciones de las autoridades noruegas, el coste de la recapitalización de los bancos durante un período de cinco años será el mismo independientemente de qué opción elija el banco. Las autoridades noruegas ilustran este punto comparando el coste neto actual de recapitalización utilizando la opción basada en el rendimiento de un bono del Estado a cinco años con el coste neto actual de recapitalización para los bancos utilizando lo opción basada en el rendimiento del certificado del Estado a seis meses durante un período de cinco años (20).

Por consiguiente, las autoridades noruegas consideran que, aún cuando el rendimiento del certificado del Estado a seis meses es actualmente inferior al de los bonos del Estado a 5 años, el coste de la recapitalización para los bancos a lo largo de un período de cinco años será el mismo independientemente de qué opción elijan.

El valor híbrido de clase 1 absorberá pérdidas tras el capital en acciones ordinarias (preferencia con respecto a la absorción de pérdidas). Está pensado como una obligación perpetua reembolsable, con un cupón fijo determinado al tipo de interés de los bonos del Estado noruego, con el siguiente suplemento:

De acuerdo con la Recomendación del BCE, el suplemento mínimo se calcula como los diferenciales de permutas financieras por impago crediticio («CDS spreads») sobre deuda subordinada a cinco años del banco emisor a lo largo del período de referencia comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de agosto de 2008, más 200 puntos básicos para costes de funcionamiento, más 100 puntos básicos adicionales para reflejar el mayor rango del valor híbrido en relación con la deuda subordinada. A continuación se aplica un margen para los bancos en la calificación de riesgo 2 y 3.

Las autoridades noruegas han señalado que el Norges Bank ha estimado la mediana del diferencial de los contratos CDS subordinados de DnB NOR (22), el único banco noruego que utiliza dichos contratos, en 100 puntos básicos para el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de agosto de 2008 (23).

Para estimular el reembolso, el cupón se incrementa un 1 punto porcentual después del cuarto y el quinto año. El instrumento mantendrá ese cupón fijo más elevado hasta el reembolso. El reembolso está supeditado a que lo autorice el Organismo de Supervisión Financiera, que necesita verificar que después del mismo seguirán respetándose los requisitos de adecuación de capital.

El instrumento de capital preferente de clase 1 se calificará pari passu (absorbe pérdidas en paralelo) a las acciones ordinarias. Podrá reembolsarse a los tres años. Está concebido como un préstamo convertible obligatoriamente y se convertirá en acciones ordinarias a los cinco años, salvo que se reembolse o convierta antes. El instrumento tendrá un cupón fijo establecido al tipo de interés de los bonos del Estado noruego, con el siguiente suplemento:

De acuerdo con la Recomendación del BCE, el suplemento mínimo está establecido en 600 puntos básicos (500 puntos básicos para la prima de riesgo sobre acciones y 100 puntos básicos para cubrir costes de funcionamiento). A los bancos con la calificación de riesgo 2 y 3 se les aplica un margen.

Como se ha indicado, el instrumento podrá reembolsarse a los tres años. El método para calcular el valor de amortización se especificará en el acuerdo con el banco y no podrá ser inferior al valor nominal (25). Se fomentará la amortización anticipada, por ejemplo, incluyendo en el acuerdo un incremento del tipo de interés de amortización al cuarto y quinto año, con lo que la amortización anticipada será menos onerosa que la tardía.

Además, se garantizará el incentivo para reembolsar, en lugar de dejar que se produzca la conversión obligatoria, fijando un tipo de interés de conversión al término del período de cinco años que sea más favorable al Fondo que la conversión al precio de mercado del momento, y también más favorable al Fondo que una amortización antes del término del quinto año (en otras palabras, el método adoptado debe contemplar una notable dilución para los accionistas existentes).

Las autoridades noruegas han explicado que el Fondo tendrá un derecho para convertir el instrumento en acciones ordinarias o certificados de capital básico si el capital preferente constituye un porcentaje importante del patrimonio contable del banco. El Fondo especificará en el acuerdo con cada banco concreto qué se entiende por un porcentaje importante. El umbral de un porcentaje importante no será superior al 50 % (26).

El acuerdo específico también puede incluir una opción para que el banco convierta el instrumento en acciones ordinarias o certificados de capital básico si los «fondos propios» se han devaluado considerablemente (más del 20 %). El método para calcular cuántas acciones recibirá el Fondo en el momento de la conversión se especificará en el acuerdo con el banco y guardará una proporción razonable entre el valor de amortización y la ganancia potencial, por una parte, y la conversión y la pérdida potencial, por otra (27).

Según las autoridades noruegas, el régimen se complementa con una serie de salvaguardas de comportamiento.

El Fondo supeditará las aportaciones de capital a que estas se utilicen de acuerdo con los objetivos del régimen y no se empleen de forma contraria a dichos objetivos, y a que el banco se abstenga de explotar la aportación de capital para actividades de comercialización o con fines de aplicar estrategias comerciales agresivas (28).

Existen restricciones adicionales tales como i) la prohibición de incrementar los salarios y otras retribuciones del personal directivo hasta el 31 de diciembre de 2010; ii) la casi total prohibición de conceder bonificaciones para los ejercicios 2009 y 2010 y la prohibición de pagar bonificaciones acumuladas posteriormente; iii) la prohibición de que el personal directivo reciba acciones o títulos equivalentes en condiciones favorables, y iv) la prohibición de iniciar nuevos programas de opciones sobre acciones o ampliar o renovar los existentes.

«Salvo que el presente Acuerdo disponga otra cosa, serán incompatibles con el funcionamiento del presente Acuerdo, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre las Partes Contratantes, las ayudas otorgadas por los Estados miembros de las CE, por los Estados de la AELC o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen con falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones.».

Para ser considerada ayuda estatal, la medida debe en primer lugar ser concedida por el Estado o mediante fondos estatales. El régimen notificado consiste en aportaciones de capital efectuadas por el Fondo con recursos procedentes del presupuesto nacional. Con este fin se ha asignado al Fondo un presupuesto total de 50 000 millones NOK.

Además, las medidas de recapitalización permiten a los beneficiarios garantizar el capital requerido en condiciones más favorables de las que hubieran sido posibles dadas las condiciones imperantes en los mercados financieros. El Órgano de Vigilancia considera que, habida cuenta de las dificultades actuales en los mercados de capitales, el Estado invierte porque ningún operador en una economía de mercado estaría dispuesto a invertir en condiciones similares. Además, la medida notificada es selectiva ya que únicamente pueden acogerse al régimen los bancos noruegos esencialmente sólidos y ninguna otra institución financiera o empresa. Esto concede una ventaja económica a los beneficiarios y refuerza su posición frente a sus competidores en Noruega y en otros Estados miembros del EEE y, por tanto, debe considerarse que falsea la competencia y afecta al comercio entre las Partes contratantes.

Por estas razones, el Órgano de Vigilancia considera que el régimen de recapitalización notificado constituye ayuda estatal a tenor del artículo 61, apartado 1, EEE.

De conformidad con el artículo 1, apartado 3, de la parte I del Protocolo 3, «el Órgano de Vigilancia de la AELC será informado de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones […]. El Estado interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.».

Al notificar el régimen de recapitalización el 28 de abril de 2009, las autoridades noruegas cumplieron con el requisito de notificación. Además se han comprometido a no ejecutar el régimen hasta que el Órgano de Vigilancia haya aprobado la medida, cumpliendo así con la obligación de suspensión.

Por consiguiente, el Órgano de Vigilancia puede concluir que las autoridades noruegas han respetado las obligaciones que les incumben con arreglo al artículo 1, apartado 3, de la parte I del Protocolo 3.

3.1. Aplicación del artículo 61, apartado 3, letra b), EEE y de las Directrices de recapitalización

El artículo 61, apartado 3, letra b), dispone que «las ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro» (el subrayado es nuestro) pueden considerarse compatibles con el funcionamiento del mercado común.

El Órgano de Vigilancia no cuestiona el análisis de las autoridades noruegas de que la crisis financiera mundial actual ha restringido la concesión de créditos a la economía real a nivel nacional. De no hacer frente a esta situación, se produciría un efecto sistémico en la economía noruega en su conjunto. Por consiguiente, el Órgano de Vigilancia considera que el régimen notificado está destinado a poner remedio a una grave perturbación en la economía noruega.

Basándose en el artículo 61, apartado 3, letra b), EEE, el Órgano de Vigilancia adoptó en enero de 2009 las Directrices de recapitalización por las que se establecen las normas para la evaluación de ayudas concedidas en forma de recapitalización en el contexto de la crisis financiera actual. En consonancia, el Órgano de Vigilancia evaluará la notificación actual basándose en las disposiciones de las Directrices de recapitalización.

Las Directrices de recapitalización disponen que «en el contexto de la situación imperante en los mercados financieros, la recapitalización de los bancos puede satisfacer varios objetivos. En primer lugar, las recapitalizaciones contribuyen al restablecimiento de la estabilidad financiera y de la confianza necesaria para la recuperación de los préstamos interbancarios. […] En segundo lugar, las recapitalizaciones pueden ayudar a garantizar la concesión de préstamos a la economía real» (29). Por un lado, «las condiciones a las que los bancos puedan acceder al capital deben ser lo suficientemente favorables para que la recapitalización tenga la eficacia necesaria. Por otro, las condiciones vinculadas a cualquier medida de recapitalización deben garantizar la igualdad de condiciones y, a más largo plazo, el restablecimiento de las condiciones normales de mercado. Por lo tanto, las intervenciones públicas deben ser temporales y proporcionales y estar concebidas de manera que incentiven a los bancos a reembolsar al Estado tan pronto como lo permitan las circunstancias del mercado […]. En todos los casos, los Estados de la AELC deben garantizar que cualquier recapitalización de un banco repose sobre necesidades genuinas» (el subrayado es nuestro) (30).

— adecuación (idoneidad de la medida para cumplir los objetivos fijados): la medida debe ser específica para cumplir efectivamente el objetivo de fomentar la estabilidad financiera y la concesión de préstamos a la economía real,

— necesidad: la medida debe, por su importe y su forma, ser necesaria para lograr el objetivo declarado (31),

— proporcionalidad: el efecto positivo de la medida debe respetar un equilibrio apropiado con los falseamientos de la competencia, para que estos se limiten al mínimo necesario para alcanzar los objetivos de las medidas.

El Órgano de Vigilancia debe evaluar en primer lugar si la medida propuesta, es decir, la recapitalización por parte del Estado de bancos esencialmente sólidos, es una medida adecuada para lograr los objetivos declarados de fomentar la estabilidad financiera y la concesión de préstamos a la economía real.

El Órgano de Vigilancia reconoce que, en las actuales condiciones de mercado, las instituciones crediticias pueden necesitar capital suplementario para garantizar un flujo suficiente de crédito a la economía su conjunto, contrarrestando así un empeoramiento aún mayor de la crisis. Además, la incertidumbre en cuanto a las perspectivas económicas ha debilitado la confianza en la solidez a largo plazo de las instituciones financieras. La recapitalización de bancos esencialmente sólidos deberá garantizar que las instituciones financieras estén suficientemente capitalizadas para resistir mejor las pérdidas potenciales y mantener las actividades normales de concesión de préstamos.

La aportación de capital a bancos esencialmente sólidos puede, por tanto, considerarse una medida adecuada para garantizar unas condiciones favorables a la concesión de préstamos a la economía real de acuerdo con los requisitos de las Directrices de recapitalización.

La medida debe, por su importe y su forma, ser necesaria para lograr los objetivos declarados, habida cuenta de las circunstancias excepcionales actuales. Por consiguiente, puede considerarse que solo las ayudas a bancos esencialmente sólidos son necesarias a los fines de los objetivos declarados.

Las autoridades noruegas prevén que el régimen notificado entre en vigor en mayo de 2009 y tenga una duración de seis meses. El plazo para la presentación de solicitudes de una aportación de capital quedará fijado seis semanas antes de que expire el período de seis meses (aproximadamente, a finales de septiembre de 2009).

Además, está previsto que las aportaciones de capital sean temporales. Los incentivos para que los bancos devuelvan el capital aportado son inherentes al régimen y se impone una serie de importantes restricciones de comportamiento, que incentivan aún más el retorno a las condiciones normales de mercado.

Al limitar el ámbito temporal del régimen, el Órgano de Vigilancia considera que las autoridades noruegas han circunscrito la potencial ayuda estatal al contexto de la situación actual en los mercados financieros y la grave perturbación que existe actualmente en la economía noruega.

Las Directrices de recapitalización subrayan la importancia de la distinción entre los bancos esencialmente sólidos y eficaces, por un lado, y los bancos en dificultades y menos eficaces, por otro (32).

Las autoridades noruegas han explicado que solo podrán participar en el régimen notificado bancos financieramente sólidos. Basándose en la información facilitada por los bancos al solicitar la aportación de capital y en criterios objetivos (ratios de adecuación formal del capital, análisis de la diversa exposición al riesgo de cada banco, calidad de sus activos, perspectivas empresariales, etc.), el Organismo de Supervisión Financiera noruego ejercerá una función de control y evaluará si un banco es esencialmente sólido. El régimen estará abierto únicamente a bancos que, según el Organismo de Supervisión Financiera, cumplan los requisitos de capital de clase 1 «con un buen margen, incluso teniendo en cuenta la evolución probable en un futuro próximo» (33).

Por consiguiente, puede concluirse que el régimen notificado respeta la distinción establecida en las Directrices de recapitalización y no se utilizará para recapitalizar bancos que no sean esencialmente sólidos.

Los Estados de la AELC deben garantizar que cualquier recapitalización de un banco repose sobre necesidades genuinas (34). En diciembre de 2008, el Norges Bank llevó a cabo una prueba de estrés de los seis bancos noruegos principales. La prueba simuló un supuesto negativo que dio como resultado que los bancos registrarían pérdidas por valor del 2,3 % como media de sus activos ponderados en función del riesgo. El Norges Bank estimó la necesidad de fondos para recapitalizar a los 10 mayores bancos en función de la simulación de evolución negativa en 34 000 millones NOK. Basándose en estas conclusiones, las autoridades noruegas han estimado que 50 000 millones NOK serán suficientes para permitir un incremento del 2,3 % como media del capital básico de todos los bancos noruegos. El presupuesto del régimen es, por consiguiente, de 50 000 millones NOK.

El nivel de aportación de capital propuesto por las autoridades noruegas está por tanto condicionado a las condiciones específicas del mercado bancario noruego. Las autoridades noruegas han fijado límites máximos para los incrementos de los ratios de capital básico mediante aportaciones de capital procedentes del Fondo que están vinculadas al nivel de capital básico existente en un banco antes de cualquier intervención estatal. Así pues, los bancos con un ratio de capital básico inferior al 7 % podrán solicitar una recapitalización que aumente su ratio de capital básico hasta un máximo del 10 % (35). Los bancos con un ratio de capital básico de entre el 7 % y el 10 % podrán ser recapitalizados hasta un máximo de 3 puntos porcentuales siempre que no superen un ratio de capital básico del 12 %. Los bancos con un ratio de capital básico superior al 10 % solo pueden solicitar una aportación máxima de capital básico de 2 puntos porcentuales.

Como se ha señalado, el importe real de cualquier aportación de capital será decidido por el Fondo y especificado en el acuerdo con el banco solicitante concreto. Además, se dará prioridad a las solicitudes presentadas por bancos de importancia general, asegurando así que también se tiene en cuenta el objetivo de restablecer la estabilidad financiera (36). Por otra parte, el Fondo exigirá justificaciones adicionales a cualquier solicitud de una aportación de capital de más de dos puntos porcentuales, con el fin de verificar la necesidad de una aportación de capital tan elevada.

Todos los casos en los que se efectúe una aportación de capital del 2 % del ratio de capital básico se pondrán en conocimiento del Órgano de Vigilancia.

El Fondo exigirá también justificaciones adicionales a cualquier solicitud en la que la aportación de capital propuesta dé como resultado un ratio de capital básico del banco solicitante superior al 12 %. Por consiguiente, el Fondo estará en condiciones de verificar la necesidad, a pesar de un nivel de capitalización ya elevado, de la intervención estatal. El Órgano de Vigilancia señala que esta situación se refiere principalmente a pequeñas cajas de ahorros con formas limitadas de financiarse por sí mismas. Estas entidades representan una pequeña parte del mercado (solo el 11 % del total de los activos bancarios) y se dedican principalmente a mercados locales. Si la necesidad específica del banco no está suficientemente justificada, el Fondo denegará su solicitud.

Habida cuenta de todo lo anterior, el Órgano de Vigilancia concluye que el régimen notificado está estructurado de tal manera que garantiza que cualquier aportación de capital se base en necesidades genuinas.

Por último, el Órgano de vigilancia debe evaluar si las aportaciones de capital se efectúan en condiciones que minimicen el importe de la ayuda, con el fin de limitar el falseamiento de la competencia al mínimo necesario para lograr los objetivos declarados.

Según las Directrices de recapitalización, la cercanía de los precios fijados a los precios de mercado constituye la mejor garantía para limitar los falseamientos de la competencia (37). Por consiguiente, la recapitalización deberá concebirse de tal manera que tenga en cuenta la situación del mercado de cada institución y ofrezca incentivos al banco para reembolsar al Estado lo antes posible. Por tanto, al realizar una evaluación de las medidas de recapitalización se utilizarán los siguientes elementos: objetivo de la recapitalización, solidez del banco beneficiario, remuneración, incentivos de salida y salvaguardas contra abusos de la ayuda y falseamiento de la competencia.

El objetivo de la medida y la solidez de los bancos se han examinado anteriormente. Una remuneración general deberá tener adecuadamente en cuenta los elementos siguientes:

Las Directrices definen un método apropiado para determinar el precio de las recapitalizaciones por referencia al método expuesto en la citada Recomendación del BCE. Dicho método implica el cálculo de una horquilla de precios basada en diversos componentes en el que se fije como límite inferior el índice de rendimiento exigido para la deuda subordinada y como límite superior el índice de rendimiento exigido para las acciones ordinarias. Tanto el límite inferior como el superior se componen de una combinación del rendimiento de los bonos del Estado y de suplementos. Las características específicas de cada institución concreta y de los Estados de la AELC deberán reflejarse al calcular la horquilla de precios en una situación dada. El Órgano de Vigilancia aceptará también métodos alternativos de fijación de precios, siempre que propicien remuneraciones superiores a las del método del BCE (39).

El índice de rendimiento exigido para la deuda subordinada se calcula, por tanto, como el rendimiento de los bonos del Estado más el diferencial de permutas financieras por impago crediticio («CDS spreads») del banco emisor, más 200 puntos básicos para cubrir costes de funcionamiento y ofrecer incentivos de salida. Para otros instrumentos híbridos con rasgos económicos similares a la deuda subordinada, el mayor grado de prioridad de estos instrumentos se refleja al incluir 100 puntos básicos adicionales.

Las autoridades noruegas han considerado que el valor híbrido de clase 1 se ajusta a la descripción anterior y han calculado la remuneración sobre dicho instrumento como el rendimiento de los bonos del Estado más el 5,0 % para bancos con una calificación de riesgo 1 (el suplemento es del 5,5 % y del 6,0 % para los bancos con la calificación de riesgo 2 y 3, respectivamente). Las autoridades noruegas han indicado que el Norges Bank ha estimado el diferencial de permutas financieras por impago crediticio de DnB NOR (el mayor banco noruego y el único para el que se dispone de dicho diferencial) en 100 puntos básicos. Puesto que no existen datos relevantes para los demás bancos noruegos, las autoridades han aplicado el mismo suplemento a todos los bancos. Al aplicar el método del BCE resultaría, por tanto, un suplemento mínimo de 400 puntos básicos. Como se ha señalado, el suplemento mínimo en virtud del régimen notificado es de 500 puntos básicos y, por tanto, cumple las Directrices a este respecto.

El índice de rendimiento exigido para las acciones ordinarias se calcula como el rendimiento de los bonos del Estado más una prima de riesgo de las acciones ordinarias de 500 puntos básicos para cubrir costes de funcionamiento y ofrecer incentivos de salida. Para otros instrumentos híbridos con rasgos económicos similares a las acciones ordinarias (incluidos los instrumentos perpetuos que se convierten en acciones ordinarias), el índice de rendimiento exigido deberá ser parecido al de las acciones ordinarias.

Las autoridades noruegas han considerado que el instrumento de capital preferente de clase 1 se ajusta a la descripción anterior y han calculado la remuneración sobre dicho instrumento como el rendimiento de los bonos del Estado más el 6,0 % para los bancos con una calificación de riesgo 1 (el suplemento es del 6,5 % y del 7,0 % para los bancos con la calificación de riesgo 2 y 3, respectivamente). Al aplicar el método del BCE resultaría un suplemento mínimo de casi 600 puntos básicos, por lo que puede concluirse que el suplemento para el instrumento de capital preferente se ajusta a las Directrices de recapitalización.

El otro elemento de la remuneración es el rendimiento de los bonos del Estado (40). El régimen notificado se basa en los bonos del Estado noruego a cinco años. No obstante, deja también a los bancos solicitantes la opción de vincular la remuneración al certificado del Estado a seis meses. El Órgano de Vigilancia observa que, actualmente, el tipo de interés variable a seis meses es, aproximadamente, 1 punto porcentual inferior al tipo de interés fijo de los bonos del Estado a cinco años. Así pues, la remuneración actualmente debería ser, aproximadamente, 1 punto porcentual inferior para un banco que opte por la remuneración basada en el tipo de interés variable a seis meses.

Las autoridades noruegas han alegado que las dos formas de determinar el precio de las aportaciones de capital son generalmente equivalentes y lo ilustran calculando la remuneración basada tanto en el tipo de interés actual de los bonos del Estado noruego a cinco años como en el coste neto actual de los certificados del Estado a seis meses en el mercado de futuros durante el período de cinco años. Esto se basa en que, teóricamente, con el tiempo se conseguirá la paridad entre los tipos de interés fijos y variables.

Aunque los cálculos están basados en expectativas y no garantizan que el interés vaya a ser siempre el previsto, el Órgano de Vigilancia concluye que, basándose en los datos disponibles, es probable que la remuneración vinculada a un certificado del Estado a seis meses esté dentro de la horquilla de precios establecida en la base del método descrito anteriormente. Además, el Órgano de Vigilancia ha tomado nota del hecho de que los suplementos superan el mínimo exigido por las Directrices de recapitalización.

Una vez abordado el tipo de interés de referencia apropiado y las características de los instrumentos que se ofrecen, el siguiente elemento de la remuneración que debe considerarse es el perfil de riesgo del beneficiario.

Como se ha señalado, el Fondo asignará cada banco a una de las tres calificaciones de riesgo, basándose en criterios objetivos (41). La calificación de riesgo determinará el cupón que deberá pagarse sobre el capital aportado. El anexo 1 de las Directrices de recapitalización da más información sobre cómo evaluar el perfil de riesgo del beneficiario y señala como indicadores relevantes la adecuación del capital, la dimensión de la recapitalización, los diferenciales actuales de las permutas financieras por impago crediticio y la calificación del banco y sus perspectivas al respecto.

El Órgano de Vigilancia opina que el método de evaluación utilizado por el Fondo y descrito en la sección I.5.3 tiene suficientemente en cuenta los diversos indicadores y, por consiguiente, ofrece una clasificación adecuada de los bancos solicitantes por lo que se refiere al riesgo.

Las autoridades noruegas han incluido 50 puntos básicos adicionales en la remuneración para los bancos con una calificación de riesgo 2 y 100 puntos básicos adicionales para aquellos con una calificación de riesgo 3. La razón aducida es la diferencia observada entre el diferencial de crédito de la deuda subordinada de DnB NOR y la de otros bancos noruegos como márgenes para el diferencial CDS estimado de DnB NOR. Se observó que el diferencial entre el rendimiento mínimo y máximo no será superior a aproximadamente 100 puntos básicos y los suplementos para las calificaciones de riesgo media y elevada se fijaron, por tanto, en 50 y 100 puntos básicos, respectivamente.

El elemento final de la remuneración mencionado en las Directrices son los incentivos de salida incluidos en el régimen. A este respecto, el Órgano de Vigilancia señala que la remuneración sobre el valor híbrido de clase 1 (que puede reembolsarse en cualquier momento) se incrementa 1 punto porcentual anual el cuarto y el quinto año y se mantiene ese cupón elevado hasta el reembolso completo. Por lo que se refiere al instrumento de capital preferente de clase 1, el reembolso solo es posible una vez transcurridos tres años y, al final del quinto año, el instrumento se convierte automáticamente en acciones ordinarias. No obstante, el Reglamento dispone que: 1) el reembolso no será inferior al valor nominal y se incrementará el cuarto y quinto año, y 2) la conversión en acciones al término del quinto año se efectuará en condiciones que ofrezcan al banco incentivos para reembolsar el instrumento antes de que se produzca la conversión automática. Las autoridades noruegas también han señalado que, como incentivo adicional para el reembolso, el mecanismo de conversión deberá ser también más favorable al Fondo que una conversión al precio del mercado del momento, requiriendo así una notable dilución para los accionistas existentes.

El Órgano de Vigilancia considera que, teniendo en cuenta todos estos elementos, el régimen notificado ofrece un nivel de remuneración general acorde con los principios establecidos en las Directrices de recapitalización.

Además de la remuneración y los incentivos de salida, las Directrices de recapitalización mencionan también salvaguardias contra el abuso de las ayudas y el falseamiento de la competencia y exigen que los Estados de la AELC vinculen a la recapitalización salvaguardias nacionales aplicables y efectivas que garanticen que el capital aportado se utilice para apoyar la concesión de préstamos a la economía real de manera que el objetivo de financiar la economía real se logre verdaderamente (42). El Órgano de Vigilancia señala al respecto que el régimen notificado contiene compromisos de comportamiento impuestos a los bancos que se benefician de una aportación de capital para garantizar que no se utilicen los fondos con fines que no sean el apoyo a la concesión de préstamos a la economía real. El artículo 6 del Reglamento garantiza que se informe regularmente al Fondo de la política de concesión de préstamos de los bancos beneficiarios; el artículo 8 requiere que los bancos que se beneficien de una aportación de capital se comprometan a utilizarla con arreglo a los objetivos del régimen y no de forma contraria a su finalidad, que no es otra que fomentar la concesión de préstamos a la economía real; y el artículo 14 otorga al Fondo competencias para tomar medidas que garanticen el cumplimiento de las condiciones que rigen la aportación de capital.

Por último, el Órgano de Vigilancia señala que las autoridades noruegas no han implantado ninguna otra medida de ayuda estatal destinada al sector bancario.

Basándose en la evaluación anterior, el Órgano de Vigilancia considera que el régimen de recapitalización temporal de bancos esencialmente sólidos destinado a fomentar la estabilidad financiera y la concesión de préstamos a la economía real que las autoridades noruegas tienen previsto ejecutar es compatible con el funcionamiento del Acuerdo EEE a tenor del artículo 61 EEE, en relación con las Directrices de recapitalización.

Se recuerda a las autoridades noruegas la obligación, dimanante del artículo 21 de la parte II del Protocolo 3, en relación con el artículo 6 de la Decisión 195/04/COL, de presentar un informe anual sobre la aplicación del régimen.

Se recuerda asimismo a las autoridades noruegas que deberán notificar todo proyecto de modificación del régimen.

El Órgano de Vigilancia de la AELC ha decidido no formular objeciones al régimen de recapitalización temporal de bancos esencialmente sólidos destinado a fomentar la estabilidad financiera y la concesión de préstamos a la economía real sobre la base del artículo 61 EEE, en relación con las Directrices de recapitalización.

Hecho en Bruselas, el 8 de mayo de 2009.

Por el Órgano de Vigilancia de la AELC

Per SANDERUD

Presidente

Kurt JÄGER

Miembro del Colegio

(5) Directrices para la aplicación e interpretación de los artículos 61 y 62 del Acuerdo EEE y del artículo 1 del Protocolo 3 del Acuerdo de Vigilancia y Jurisdicción, adoptadas y promulgadas por el Órgano de Vigilancia el 19 de enero de 1994, publicadas en el Diario Oficial de la Unión Europea (en lo sucesivo, el «DO») L 231 de 3.9.1994, p. 1, y en el Suplemento EEE no 32 de 3.9.1994, p. 1. En lo sucesivo, las «Directrices sobre ayudas estatales». La versión actualizada de las Directrices sobre ayudas estatales puede consultarse en el sitio web del Órgano de Vigilancia: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/

(7) Decisión no 195/04/COL, de 14 de julio de 2004, publicada en el DO L 139 de 25.5.2006, p. 37, y en el Suplemento EEE no 26 de 25.5.2006, p. 1, modificada por la Decisión no 319/05/COL, de 14 de diciembre de 2005, publicada en el DO C 286 de 23.11.2006, p. 9, y en el Suplemento EEE no 57 de 23.11.2006, p. 31.

(9) A finales de 2008, en Noruega había 121 cajas de ahorros y 18 bancos comerciales. Aproximadamente el 77 % de los bancos noruegos tenían ratios de capital básico superiores al 12 %, pero eran principalmente pequeñas cajas de ahorros y solo representaban el 11 % aproximadamente de los activos bancarios totales. Por otra parte, un número muy limitado de bancos tenía un ratio de capital básico inferior al 7 %.

(10) El capital de clase 1 es el criterio básico de la solidez financiera de un banco desde el punto de vista del regulador. Se compone de capital básico, que consiste principalmente en acciones ordinarias y reservas declaradas (o resultados no distribuidos) pero puede incluir también acciones preferentes no acumulativas no amortizables.

(12) El término «bancos noruegos» incluye a los bancos noruegos propiedad de bancos extranjeros pero excluye las sucursales en Noruega de bancos extranjeros, otras instituciones crediticias y otros tipos de instituciones financieras.

(17) Esto supone que se evaluará una serie de criterios tales como el ratio de capital básico, el rendimiento total, la composición y calidad crediticia de la cartera de préstamos, el ratio depósitos/créditos, las pérdidas y la exposición al riesgo (riesgo de crédito, riesgo de liquidez, riesgo del mercado y riesgo operativo). El Fondo, o expertos contratados por el Fondo, podrán utilizar calificaciones facilitadas por los principales bancos que operan en Noruega, es decir, el análisis crediticio de DnB NOR (el mayor grupo de servicios financieros de Noruega) como punto de partida para determinar la calificación de riesgo adecuada.

(20) Basado en el rendimiento de los certificados del Estado a seis meses comprados en el mercado a plazo fijo.

(22) Las autoridades noruegas han calculado esta cifra basándose en la suma de todos los diferenciales sobre bonos bancarios preferentes en relación con los bonos del Estado y los diferenciales CDS para préstamos subordinados relativos a los bonos bancarios preferentes.

(23) Como comparación, dentro de la zona del euro, el BCE ha estimado la mediana de todos los diferenciales CDS sobre deuda subordinada en 73 puntos básicos.

(27) Si el tipo de interés de la conversión se fijara en la media del precio de mercado inicial y el precio de mercado en el momento de la conversión, la retribución para el Fondo se garantizará mediante un incremento correspondiente en el valor de amortización que garantice la simetría entre el riesgo a la baja y la ganancia potencial. Si el tipo de interés de la conversión se estableciera al precio de mercado en el momento de la conversión, el Fondo no participaría en las pérdidas del valor de las acciones antes de la conversión. En tal caso, la retribución del Fondo debería también ser más limitada.

(31) Sentencia de 15 de abril de 2008 en el asunto C-390/06 Nuova Agricast/Ministero delle Attività Produttive (pendiente de publicación), apartado 68. El Tribunal de Justicia dictaminó que «como se desprende de la sentencia 730/79 […] una ayuda que aporta una mejora de la situación financiera de la empresa beneficiaria sin ser necesaria para cumplir los objetivos establecidos en el artículo 87 CE, apartado 3, no puede considerarse compatible con el mercado común».

(35) Puesto que los bancos con un ratio de capital inferior al 6 % generalmente no podrán acogerse al régimen, el incremento máximo para bancos de esta categoría será de 4 puntos porcentuales. Como se mencionaba en la nota 9, hay muy pocos bancos con un nivel de capital básico inferior al 7 %.

(40) En la Recomendación del BCE se define como sigue: «la suma de i) el rendimiento medio del bono de referencia a cinco años de la UME durante los 20 días laborables anteriores a la aportación de capital y ii) la media del diferencial del rendimiento soberano del país en el que esté domiciliada la institución financiera durante el período de referencia comprendido desde el 1 de enero de 2007 hasta el 31 de agosto de 2008».

Calificación de riesgo	1	2	3
Calificación crediticia	AA– o superior	De A– a A+	BBB+ o inferior