AUTO DEL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL

de 2 de octubre de 2025 (*)

« Procedimiento sobre medidas provisionales — Reglamento (CE) n.º 1073/2009 — Acceso al mercado internacional de los servicios de autocares y autobuses — Demanda de suspensión de la ejecución — Inexistencia de urgencia »

En el asunto T‑388/25 R,

Reino de España, representado por la Sra. A. Pérez-Zurita Gutiérrez y el Sr. A. Torró Molés, en calidad de agentes,

parte demandante,

contra

Comisión Europea, representada por las Sras. K. Walkerová, A. Manzaneque Valverde y R. Álvarez Vinagre, en calidad de agentes,

parte demandada,

EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL

dicta el siguiente

Auto

1        Mediante su demanda, basada en los artículos 278 TFUE y 279 TFUE, el Reino de España solicita la suspensión de la ejecución de la Decisión C(2025) 2465 final de la Comisión, de 16 de abril de 2025, adoptada de conformidad con el artículo 8, apartado 8, del Reglamento (CE) n.º 1073/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por el que se establecen normas comunes de acceso al mercado internacional de los servicios de autocares y autobuses y por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 561/2006 (DO 2009, L 300, p. 88) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).

 Antecedentes del litigio y pretensiones de las partes

2        El 19 de junio de 2024, una empresa alemana presentó ante el Landesbetrieb Mobilität Rheinland-Pfalz (Oficina Estatal de Movilidad de Renania-Palatinado, Alemania; en lo sucesivo, «autoridad competente alemana») una solicitud de autorización de un servicio regular de autocar de Tréveris (Alemania) a Madrid y viceversa, incluyendo cabotaje en España, cuyo inicio estaba previsto para el 1 de noviembre de 2024.

3        Según el procedimiento de autorización establecido en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.º 1073/2009, las autorizaciones han de expedirse de acuerdo con todos los Estados miembros en cuyo territorio se recojan o depositen viajeros.

4        El 28 de junio de 2024, el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible (en lo sucesivo, «autoridad competente española») recibió de la autoridad competente alemana una solicitud de acuerdo.

5        El 24 de julio de 2024, la autoridad competente española solicitó información adicional a la autoridad competente alemana. En esta comunicación, la autoridad competente española indicó que, conforme al artículo 16, apartado 2, del Reglamento n.º 1073/2009, las actividades de cabotaje están sujetas a la normativa vigente en el Estado miembro de acogida y que la normativa española no permite el cabotaje.

6        El 4 de octubre de 2024, la información adicional solicitada fue remitida a la autoridad competente española.

7        El 18 de octubre de 2024, la autoridad competente alemana solicitó a la autoridad competente española que llevara a cabo un análisis en virtud del artículo 8, apartado 4, párrafo primero, letra d), del Reglamento n.º 1073/2009, que permite denegar la autorización si un Estado miembro acredita, sobre la base de un análisis detallado, que el servicio en cuestión puede afectar seriamente a la viabilidad de un servicio comparable cubierto por uno o varios contratos de servicio público con arreglo al Derecho de la Unión.

8        Mediante correo electrónico de 31 de octubre de 2024, la autoridad competente española informó a la autoridad competente alemana de que era favorable a la autorización, con la excepción de la prestación de servicios de cabotaje en España, que, según alegó, estaban prohibidos con arreglo al Derecho español. Asimismo, la autoridad competente española insistió en que, de conformidad con el artículo 16, apartado 2, del Reglamento n.º 1073/2009, las actividades de cabotaje estaban sujetas al Derecho nacional.

9        El 17 de diciembre de 2024, la autoridad competente alemana remitió a la Comisión Europea el desacuerdo con la autoridad competente española, conforme al artículo 8, apartado 7, del Reglamento n.º 1073/2009.

10      El 6 de marzo de 2025, la Comisión consultó a la autoridad competente alemana y a la autoridad competente española para que pudieran presentar observaciones sobre un proyecto de decisión de la Comisión, de conformidad con el artículo 8, apartado 8, del Reglamento n.º 1073/2009.

11      En respuesta a esta consulta, la autoridad competente española reiteró la posición de que era favorable a la prestación del servicio internacional a excepción de los servicios de cabotaje, cuya autorización quedaría sujeta, conforme al artículo 16, apartado 2, del Reglamento n.º 1073/2009, a la normativa nacional y a los correspondientes procedimientos de licitación.

12      El 16 de abril de 2025, sobre la base de las observaciones presentadas por ambas autoridades competentes, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, en la que concluye que la autoridad competente alemana podía autorizar el servicio regular de autocar de Tréveris a Madrid y viceversa, también en lo que respecta al cabotaje en España. En dicha Decisión, la Comisión concluye igualmente que la negativa de la autoridad competente española a autorizar los servicios de cabotaje en virtud del artículo 16, apartado 2, del Reglamento n.º 1073/2009 no puede considerarse justificada.

13      Según el considerando 20 de la Decisión impugnada, el derecho que se concede a los Estados miembros con arreglo al artículo 16, apartado 2, del Reglamento n.º 1073/2009 de someter las condiciones para la realización de los transportes de cabotaje a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas vigentes en el Estado miembro de acogida con respecto a los procedimientos de licitación no debe ser utilizado por un Estado miembro para eludir el derecho de los transportistas a prestar servicios regulares internacionales, incluidos transportes de cabotaje, reconocido de conformidad con el Reglamento n.º 1073/2009 y establecido en sus artículos 5, apartado 1, 14 y 15. A este respecto, la Comisión ha precisado que los transportes de cabotaje efectuados en el marco del servicio nacional están sujetos a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas vigentes en España, sin perjuicio de la aplicación de la normativa de la Unión, conforme al artículo 16, apartado 2, del Reglamento n.º 1073/2009.

14      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 16 de junio de 2025, el Reino de España interpuso un recurso de anulación contra la Decisión impugnada.

15      Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal General ese mismo día, el Reino de España formuló la presente demanda de medidas provisionales, en la que solicita al Presidente del Tribunal General que:

–        Ordene la suspensión de la ejecución de la Decisión impugnada hasta que el Tribunal General se pronuncie sobre el fondo del recurso de anulación.

–        Condene en costas a la Comisión.

16      En sus observaciones sobre la demanda de medidas provisionales, presentadas en la Secretaría del Tribunal General el 2 de julio de 2025, la Comisión solicita al Presidente del Tribunal General que:

–        Desestime la demanda de medidas provisionales.

–        Condene en costas al Reino de España.

 Fundamentos de Derecho

 Consideraciones generales

17      De una lectura conjunta de los artículos 278 TFUE y 279 TFUE, por un lado, y del artículo 256 TFUE, apartado 1, por otro, resulta que el juez de medidas provisionales puede, si considera que las circunstancias lo exigen, ordenar la suspensión de la ejecución de un acto impugnado ante el Tribunal General u ordenar las medidas provisionales necesarias, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 156 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General. Sin embargo, el artículo 278 TFUE sienta el principio de la falta de carácter suspensivo de los recursos, pues los actos adoptados por las instituciones de la Unión disfrutan de una presunción de legalidad. Solo con carácter excepcional puede, por tanto, el juez de medidas provisionales ordenar la suspensión de la ejecución de un acto impugnado ante el Tribunal General u otras medidas provisionales (auto de 19 de julio de 2016, Bélgica/Comisión, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, apartado 12).

18      El artículo 156, apartado 4, primera frase, del Reglamento de Procedimiento dispone que las demandas de medidas provisionales deben especificar «el objeto del litigio, las circunstancias que den lugar a la urgencia, así como los antecedentes de hecho y los fundamentos de Derecho que justifiquen a primera vista la concesión de la medida provisional solicitada».

19      De este modo, el juez de medidas provisionales puede ordenar la suspensión de la ejecución y las demás medidas provisionales si se demuestra que a primera vista la concesión de las mismas resulta material y jurídicamente justificada (fumus boni iuris) y que tales medidas son urgentes, en el sentido de que es necesario otorgarlas y que surtan efectos antes de que se resuelva sobre el recurso principal para evitar que los intereses de la parte que las solicita sufran un perjuicio grave e irreparable. Estos requisitos son acumulativos, de manera que las demandas de medidas provisionales deben desestimarse cuando no concurra alguno de ellos. El juez de medidas provisionales debe proceder igualmente, en su caso, a sopesar los intereses en juego (véase el auto de 2 de marzo de 2016, Evonik Degussa/Comisión, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, apartado 21 y jurisprudencia citada).

20      En el marco de este examen de conjunto, el juez de medidas provisionales dispone de una amplia facultad de apreciación y puede determinar libremente, a la vista de las particularidades del asunto, de qué manera debe verificarse la existencia de los diferentes requisitos y el orden que debe seguirse en este examen, puesto que ninguna norma jurídica le impone un esquema de análisis preestablecido para apreciar si es necesario pronunciarse con carácter provisional [véase el auto de 19 de julio de 2012, Akhras/Consejo, C‑110/12 P(R), no publicado, EU:C:2012:507, apartado 23 y jurisprudencia citada].

21      Habida cuenta de los documentos obrantes en autos, el Presidente del Tribunal General considera que dispone de todos los datos necesarios para pronunciarse sobre la presente demanda de medidas provisionales, sin necesidad de oír previamente las explicaciones orales de las partes.

22      En las circunstancias del presente asunto, procede examinar en primer lugar si se cumple el requisito de la urgencia.

 Sobre el requisito relativo a la urgencia

23      A efectos de verificar si las medidas provisionales solicitadas son urgentes, ha de recordarse que la finalidad del procedimiento de medidas provisionales es garantizar la plena eficacia de la futura resolución definitiva, con objeto de evitar una laguna en la tutela judicial que ofrece el juez de la Unión. Para alcanzar este objetivo, la urgencia debe apreciarse, en general, en relación con la necesidad de decidir provisionalmente a fin de evitar que los intereses de la parte que solicita la adopción de medidas provisionales sufran un perjuicio grave e irreparable. Incumbe a esta parte aportar la prueba de que no puede esperar a que se resuelva el procedimiento relativo al recurso sobre el fondo sin sufrir un perjuicio grave e irreparable (véase, en este sentido, el auto de 14 de enero de 2016, AGC Glass Europe y otros/Comisión, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, apartado 27 y jurisprudencia citada).

24      Por otro lado, a tenor del artículo 156, apartado 4, segunda frase, del Reglamento de Procedimiento, las demandas de medidas provisionales «contendrán igualmente todas las pruebas y proposiciones de prueba disponibles que puedan justificar la concesión de las medidas provisionales».

25      A la luz de estos elementos procede examinar si el Reino de España ha demostrado la urgencia.

26      En primer lugar, el Reino de España alega que existe un riesgo de paralización del servicio público de transporte regular de viajeros. En particular, el Reino de España aduce que la prestación del cabotaje dentro del servicio regular internacional solicitado tendría un impacto negativo sustancial sobre la rentabilidad y afectaría seriamente a la viabilidad de la concesión VAC 099. Según el Reino de España, la solución preconizada por la Decisión impugnada provocará un aislamiento de las zonas rurales e impondrá la utilización de recursos públicos.

27      En segundo lugar, el Reino de España mantiene que la ejecución de la Decisión impugnada no tendría solo una afección directa sobre la concesión afectada, sino también sobre la seguridad jurídica del conjunto de rutas, al poner en riesgo inmediato el conjunto de contratos concesionales.

28      En tercer lugar, el Reino de España considera que las condiciones de prestación del servicio resultarían absolutamente discriminatorias respecto de las obligaciones de servicio público ya existentes e impuestas a las empresas que realizan servicios regulares que atienden los tráficos interiores pretendidos y cuyo equilibrio económico se sustenta en la exclusividad de gestión sobre dichos tráficos.

29      En cuarto lugar, el Reino de España sostiene que la ejecución de la Decisión impugnada atentaría frontalmente contra los derechos de exclusividad recogidos en el artículo 3 del Reglamento (CE) n.º 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 1191/69 y (CEE) n.º 1107/70 del Consejo (DO 2007, L 315, p. 1). Además, la ejecución de la Decisión impugnada también sería contraria a la normativa nacional que regula el procedimiento de licitación relativo a la adjudicación de los contratos de gestión de los servicios públicos de transporte regular de viajeros, por cuanto la prestación de un servicio público de transporte regular de viajeros no se atendría al procedimiento previsto por la ley nacional.

30      En quinto lugar, el Reino de España alega que la inseguridad jurídica que la Decisión impugnada introduce tiene como consecuencia que no solo se producirá un perjuicio para todos los contratos de concesiones estatales y autonómicas actualmente vigentes, sino también para el diseño del nuevo mapa concesional y la licitación de nuevos contratos.

31      La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.

32      A este respecto, en primer lugar, es preciso recordar que, según la jurisprudencia, en caso de demanda de suspensión de la ejecución de un acto, la concesión de la medida provisional solicitada solo se justifica si el acto en cuestión es la causa del perjuicio grave e irreparable alegado (auto de 2 de julio de 2018, Comune di Milano/Consejo, C‑182/18 R, no publicado, EU:C:2018:524, apartado 33).

33      Además, se ha de precisar que, según reiterada jurisprudencia, solo existe urgencia cuando el perjuicio grave e irreparable que teme la parte que solicita las medidas provisionales es hasta tal punto inminente que su realización puede preverse con un grado de probabilidad suficiente. En todo caso, esa parte sigue estando obligada a probar los hechos en que, a su juicio, se basa la perspectiva de ese perjuicio, habida cuenta de que un perjuicio de carácter meramente hipotético, en el sentido de que su realización depende de que se produzcan acontecimientos futuros e inciertos, no puede justificar la concesión de medidas provisionales (véase el auto de 22 de junio de 2018, Arysta LifeScience Netherlands/Comisión, T‑476/17 R, EU:T:2018:407, apartado 24 y jurisprudencia citada).

34      Pues bien, en el presente asunto, el artículo 1 de la Decisión impugnada dispone que la autoridad competente alemana puede autorizar el servicio regular de autocar entre Tréveris y Madrid y viceversa.

35      De ello resulta que la autorización del servicio en cuestión solo puede concederse por la autoridad competente alemana. La Decisión impugnada no impide a esta autoridad adoptar una decisión negativa sobre la solicitud de autorización.

36      En efecto, la Decisión impugnada ni prevé ni implica la concesión de la autorización del servicio de transporte regular de viajeros que se ha solicitado, sino que permite a la autoridad competente alemana, sobre la base de las posiciones expresadas por las partes, autorizar el servicio hasta que se haya alcanzado un acuerdo entre los Estados miembros interesados, conforme al artículo 8, apartado 9, del Reglamento n.º 1073/2009.

37      Tal como señala la Comisión en sus observaciones sobre la demanda de medidas provisionales, nada indica que, a día de hoy, la autoridad competente alemana haya adoptado una decisión sobre la solicitud de autorización del servicio de transporte regular que se ha solicitado. Consta a la Comisión que, de acuerdo con el considerando 27 de la Decisión impugnada, la autoridad competente española remitió a la autoridad competente alemana un análisis basado en el artículo 8, apartado 4, letras d) y e), del Reglamento n.º 1073/2009 con posterioridad a la adopción de la Decisión impugnada. Según la Comisión, la falta de adopción de una decisión sobre la solicitud de autorización por parte de la autoridad competente alemana confirmaría que esta se encuentra actualmente analizando la documentación remitida por la autoridad competente española.

38      Pues bien, conforme al artículo 8, apartado 4, letras d) y e), del Reglamento n.º 1073/2009, la autorización de servicios regulares no se concederá si un Estado miembro, sobre la base de un análisis detallado, decide que el servicio en cuestión puede afectar seriamente a la viabilidad de un servicio comparable prestado en virtud de uno o varios contratos de servicio público respecto a los tramos directos afectados o que el principal objetivo del servicio no es transportar viajeros entre paradas en distintos Estados miembros.

39      De lo anterior resulta que la Decisión no implica por sí misma la concesión de la autorización solicitada que evoca el Reino de España en el apartado 44 de su demanda de medidas provisionales.

40      Por consiguiente, no puede considerarse que la Decisión impugnada constituya la causa del perjuicio grave e irreparable alegado.

41      En segundo lugar, aun cuando pudiera interpretarse la Decisión impugnada en el sentido de que comporta la expedición de la autorización del servicio regular de autocar de que se trata, no puede estimarse la alegación del Reino de España según la cual la prestación del cabotaje dentro de este servicio tendría un impacto negativo sustancial sobre la rentabilidad y afectaría seriamente a la viabilidad de la concesión VAC 099. En efecto, según reiterada jurisprudencia, un perjuicio puramente pecuniario no puede, en principio, considerarse irreparable o ni siquiera difícilmente reparable, dado que puede ser objeto de una compensación económica ulterior [véase el auto de 15 de diciembre de 2009, Dow AgroSciences y otros/Comisión, C‑391/08 P(R), no publicado, EU:C:2009:785, apartado 74 y jurisprudencia citada].

42      En el presente asunto, el Reino de España ha aportado estimaciones tanto de la incidencia directa que el servicio regular de autocar en cuestión podría tener en los ingresos de la concesión VAC 099 como del impacto indirecto en otras rutas nacionales o regionales. El Reino de España indica que sería necesaria la inyección de recursos públicos para compensar estas pérdidas alegadas. De ello se infiere que el perjuicio invocado es cuantificable y puede ser objeto de una compensación ulterior.

43      Por consiguiente, no puede considerarse que el perjuicio invocado sea irreparable.

44      En tercer lugar, es preciso constatar que la Decisión impugnada no establece el régimen jurídico o las condiciones aplicables a la ejecución de las operaciones de cabotaje. El artículo 2 de la Decisión impugnada dispone únicamente, a tal efecto, que las operaciones de cabotaje no pueden excluirse a priori del servicio regular de autocar en cuestión, pero estarán sometidas a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas vigentes en España, sin perjuicio de la aplicación de la legislación de la Unión, de conformidad con el artículo 16, apartado 2, del Reglamento n.º 1073/2009.

45      Por consiguiente, el perímetro de las operaciones de cabotaje relacionadas con el servicio regular de autocar en cuestión es aún desconocido en este estadio, de modo que no puede concluirse que la Decisión impugnada modifique la política de transportes en España de tal manera que exista un riesgo de paralización del servicio público de transporte regular de viajeros.

46      En cuarto lugar, como alega la Comisión, la Decisión impugnada no puede generar incertidumbre o inseguridad jurídica inmediata para los titulares de una concesión. En efecto, por una parte, tal como se ha señalado en el anterior apartado 36, la Decisión impugnada no ha concedido ninguna autorización. Por otra parte, la Decisión impugnada no prejuzga el régimen jurídico español aplicable a los servicios públicos regulares de transporte de viajeros.

47      En quinto lugar, respecto a la alegación del Reino de España de que la solución preconizada por la Decisión impugnada provocará un aislamiento de las zonas rurales, procede constatar, al igual que afirma la Comisión en el considerando 23 de la Decisión impugnada, que el artículo 8, apartado 4, del Reglamento n.º 1073/2009, en particular su primer párrafo, letra d), permite a los Estados miembros oponerse a un servicio o a una parte de servicio en su territorio por razones relacionadas con la cohesión social y territorial.

48      En sexto lugar, en cuanto a las alegaciones del Reino de España relativas a un trato discriminatorio respecto de las empresas que realizan servicios regulares que atienden los tráficos interiores pretendidos y al hecho de que la Decisión impugnada afecte al proceso de elaboración y negociación del nuevo mapa concesional de transportes regulares, cabe subrayar que estas alegaciones se refieren al requisito relativo al fumus boni iuris y resultan carentes de pertinencia para la apreciación del requisito relativo a la urgencia.

49      De lo anterior resulta que el Reino de España no ha aportado suficientes elementos de prueba para demostrar la urgencia a efectos de la suspensión de la ejecución de la Decisión impugnada o para acreditar que no puede esperar al término del procedimiento principal sin sufrir un perjuicio grave e irreparable.

50      Por consiguiente, procede desestimar la demanda de medidas provisionales por no haber demostrado el Reino de España la urgencia, sin que sea necesario pronunciarse sobre el fumus boni iuris o efectuar una ponderación de intereses.

51      Conforme al artículo 158, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento, procede reservar la decisión sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL

resuelve:

1)      Desestimar la demanda de medidas provisionales.

2)      Reservar la decisión sobre las costas.

Dictado en Luxemburgo, a 2 de octubre de 2025.

*      Lengua de procedimiento: español.