Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima)
de 9 de julio de 2026 (*)
« Procedimiento prejudicial — Recursos propios de la Unión Europea — Protección de los intereses financieros de la Unión — Reglamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 — Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) — Reglamento (UE) n.º 1303/2013 — Instrumento Europeo de Vecindad — Reglamento (UE) n.º 232/2014 — Reglamento de Ejecución (UE) n.º 897/2014 — Programa de cooperación transfronteriza para la región del mar Negro — Contrato público — Directiva 2014/24/UE — Adjudicación directa — Concepto de “irregularidad” — Ejecución tardía de la prestación — No aplicación de una cláusula penal — Correcciones financieras — Proporcionalidad — Motivación de la resolución que impone la corrección financiera »
En el asunto C‑186/25,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Administrativen sad — Varna (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Varna, Bulgaria), mediante resolución de 26 de febrero de 2025, recibida en el Tribunal de Justicia el 7 de marzo de 2025, en el procedimiento entre
Institut po ribni resursi Varna
y
Rakovoditel na Natsionalnia organ po Savmestna operativna programa za transgranichno satrudnichestvo «Chernomorski basein 2014‑2020» i direktor na direktsia Upravlenie na teritorialnoto satrudnichestvo,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima),
integrado por el Sr. F. Schalin, Presidente de Sala, y los Sres. M. Gavalec (Ponente) y Z. Csehi, Jueces;
Abogada General: Sra. T. Ćapeta;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Gobierno búlgaro, por la Sra. T. Mitova y el Sr. R. Stoyanov, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. J. Aquilina, D. Drambozova y C. Ehrbar, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oída la Abogada General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 2, letra m), 31, apartado 3, 52 a 56 y 74 del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 897/2014 de la Comisión, de 18 de agosto de 2014, por el que se establecen disposiciones específicas para la ejecución de programas de cooperación transfronteriza financiados en el marco del Reglamento (UE) n.º 232/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Instrumento Europeo de Vecindad (DO 2014, L 244, p. 12), del artículo 2, punto 36, del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 320; corrección de errores en DO 2016, L 200, p. 140), de los artículos 33, 36, apartado 1, 61 y 63, apartado 2, del Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1296/2013, (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013, (UE) n.º 1304/2013, (UE) n.º 1309/2013, (UE) n.º 1316/2013, (UE) n.º 223/2014 y (UE) n.º 283/2014 y la Decisión n.º 541/2014/UE y por el que se deroga el Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 (DO 2018, L 193, p. 1), del artículo 2, apartados 2 y 3, del Reglamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO 1995, L 312, p. 1), y del artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre el director del Institut po ribni resursi Varna (Instituto de Poblaciones de Peces de Varna, Bulgaria; en lo sucesivo, «Instituto» o «beneficiario») y el Rakovoditel na Natsionalnia organ po Savmestna Operativna programa za transgranichno satrudnichestvo «Chernomorski baseyn 2014‑2020» i direktor na direktsia Upravlenie na teritorialnoto satrudnichestvo (jefe de la Autoridad Nacional del Programa Operativo Conjunto de Cooperación Transfronteriza dentro del Instrumento Europeo de Vecindad «Cuenca del mar Negro 2014‑2020» y director de la Dirección de Gestión de la Cooperación Territorial; en lo sucesivo, «autoridad nacional»), en relación con una resolución por la que dicha autoridad nacional impuso correcciones financieras debido, por una parte, a la falta de transparencia en un procedimiento de adjudicación de un contrato público y, por otra parte, a la ejecución tardía de un contrato en el marco de la ejecución de un proyecto financiado por el Programa Operativo Conjunto de Cooperación Transfronteriza «Cuenca del mar Negro 2014‑2020».
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento n.º 2988/95
3 El artículo 2 del Reglamento n.º 2988/95 establece:
«1. Los controles y las medidas y sanciones administrativas solo se establecerán en la medida en que sean necesarias para garantizar la correcta aplicación del Derecho comunitario. Deberán ser eficaces, proporcionadas y disuasorias a fin de garantizar una adecuada protección de los intereses financieros de las Comunidades.
2. No se podrá pronunciar sanción administrativa alguna que no esté contemplada en un acto comunitario anterior a la irregularidad. En caso de modificación posterior de las disposiciones sobre las sanciones administrativas contenidas en una normativa comunitaria, se aplicarán con carácter retroactivo las disposiciones menos severas.
3. Las disposiciones del Derecho comunitario determinarán la naturaleza y el alcance de las medidas y sanciones administrativas necesarias para la correcta aplicación de la normativa de que se trate en función de la naturaleza y gravedad de la irregularidad, del beneficio concedido o de la ventaja obtenida y del grado de responsabilidad.
4. A reserva del Derecho comunitario aplicable, los procedimientos relativos a la aplicación de los controles y de las medidas y sanciones comunitarias se regirán por el Derecho de los Estados miembros.»
4 El artículo 4, apartados 1, 2 y 4, del referido Reglamento tiene el siguiente tenor:
«1. Como norma general, toda irregularidad dará lugar a la retirada de la ventaja obtenida indebidamente, lo que supondrá:
– la obligación de abonar las cantidades debidas o de reembolsar las cantidades indebidamente percibidas,
– la pérdida total o parcial de la garantía constituida en apoyo de la solicitud de una ventaja concedida o en el momento de la percepción de un anticipo.
2. La aplicación de las medidas contempladas en el apartado 1 se limitará a la retirada de la ventaja obtenida, incrementada, en su caso, con intereses que podrán determinarse de forma global.
[…]
4. Las medidas previstas en el presente artículo no serán consideradas como sanciones.»
5 El artículo 5, apartado 1, del citado Reglamento dispone:
«Las irregularidades intencionadas o provocadas por negligencia podrán dar lugar a las sanciones administrativas siguientes:
[…]».
Reglamento n.º 1303/2013
6 El artículo 2 del Reglamento n.º 1303/2013, titulado «Definiciones», establece:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
36) “irregularidad”: todo incumplimiento del Derecho de la Unión o del Derecho nacional relativo a su aplicación, derivado de un acto u omisión de un operador económico que participa en la ejecución de los [Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE)], que tenga o pueda tener un efecto perjudicial en el presupuesto de la Unión al imputar a este una partida de gasto injustificado».
Reglamento (UE) n.º 232/2014
7 El Reglamento (UE) n.º 232/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014, por el que se establece un Instrumento Europeo de Vecindad (DO 2014, L 77, p. 27), indicaba en sus considerandos 9 y 14:
«(9) Asimismo, es importante fomentar y facilitar la cooperación entre la Unión [Europea] y sus socios y otros países participantes en beneficio común, en particular mediante la óptima y más eficaz coordinación de los recursos proporcionados y la puesta en común de las contribuciones de los instrumentos internos y externos del presupuesto de la Unión, en particular en beneficio de la cooperación transfronteriza y los proyectos de cooperación regional, los proyectos de infraestructura de interés para la Unión que pasen por los países vecinos y otros ámbitos de cooperación.
[…]
(14) La Unión debe tratar de hacer el uso más eficiente posible de los recursos disponibles a fin de optimizar el impacto de su acción exterior. Debe lograrlo a través de la coherencia y la complementariedad entre los instrumentos de la Unión para la acción exterior, así como de la creación de sinergias entre el [Instrumento Europeo de Vecindad (IEV)], otros instrumentos de la Unión para la financiación de la acción exterior y otras políticas de la Unión. Todo ello debe llevar aparejado un refuerzo mutuo de los programas elaborados con arreglo a esos instrumentos para la financiación de la acción exterior.»
8 El artículo 7 del referido Reglamento, titulado «Programación y asignación orientativa de fondos para programas indicativos nacionales y plurinacionales», establecía en su apartado 7:
«Cuando sea necesario ejecutar medidas más eficazmente en beneficio común de la Unión y los países socios, en ámbitos como la cooperación transnacional y las interconexiones, la financiación con arreglo a este Reglamento podrá ponerse en común con la financiación contemplada en otros reglamentos pertinentes de la Unión. En tal caso, la Comisión [Europea] decidirá qué conjunto único de normas se aplicará a la ejecución.»
9 El artículo 9 del citado Reglamento, titulado «Programación y asignación de fondos para la cooperación transfronteriza», disponía en su apartado 2:
«Los programas operativos conjuntos serán cofinanciados por el [Fondo Europeo de Desarrollo Regional (“FEDER”)]. El importe total de la contribución del FEDER se determinará de conformidad con el artículo 4, apartado 4, del Reglamento (UE) n.º 1299/2013 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones específicas relativas al apoyo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional al objetivo de cooperación territorial europea (DO 2013, L 347, p. 259)]. El presente Reglamento se aplicará a la utilización de dicha contribución.»
Reglamento (UE) n.º 236/2014
10 El considerando 8 del Reglamento (UE) n.º 236/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014, por el que se establecen normas y procedimientos de ejecución comunes de los instrumentos de la Unión para la financiación de la acción exterior (DO 2014, L 77, p. 95), tenía el siguiente tenor:
«La Unión debe tratar de hacer el uso más eficiente posible de los recursos disponibles a fin de optimizar el impacto de su acción exterior. Esto debe lograrse a través de la coherencia y la complementariedad entre los instrumentos de la Unión para la acción exterior, así como de la creación de sinergias entre los Instrumentos y otras políticas de la Unión. Esto debe además llevar aparejado un refuerzo mutuo de los programas elaborados con arreglo a los Instrumentos, y, en su caso, el uso de instrumentos financieros con efecto de palanca.»
Reglamento de Ejecución n.º 897/2014
11 El considerando 12 del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014 indica lo siguiente:
«Dado que los programas se suelen llevar a cabo en régimen de gestión compartida, los sistemas de gestión y control deben ajustarse a las normas de la Unión, en especial el Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo[, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo (DO 2012, L 298, p. 1),] y el Reglamento Delegado (UE) n.º 1268/2012 [de la Comisión, de 29 de octubre de 2012, sobre las normas de desarrollo del Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión (DO 2012, L 362, p. 1)], así como el Reglamento [n.º 2988/95]. La Comisión debe velar por que los fondos de la Unión se utilicen de conformidad con las normas aplicables durante la ejecución de los programas.»
12 El artículo 2 del referido Reglamento de Ejecución, titulado «Definiciones», establece:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
m) “irregularidad”: todo incumplimiento de un convenio de financiación, de un contrato o de la legislación aplicable, derivado de un acto o una omisión de un operador económico que participe en la ejecución del programa, que tenga o pueda tener un efecto perjudicial para el presupuesto de la Unión al imputar a este una partida de gasto injustificado».
13 El artículo 31 del citado Reglamento de Ejecución, titulado «Autoridades nacionales y responsabilidades de los países participantes», dispone en sus apartados 1 y 3:
«1. La autoridad nacional que haya sido designada en virtud del artículo 20, apartado 6, letra a), entre otras cosas:
a) será responsable de la creación y el funcionamiento efectivo de los sistemas de gestión y control a nivel nacional;
[…]
3. Los países participantes prevendrán, detectarán y corregirán las irregularidades, incluido el fraude, y la recuperación de los importes pagados indebidamente, junto con los intereses correspondientes, en su territorio, de conformidad con el artículo 74. Notificarán sin demora dichas irregularidades a la Autoridad de Gestión y a la Comisión y las mantendrán informadas del avance de las actuaciones administrativas y judiciales conexas.»
14 El título VII del mismo Reglamento de Ejecución incluye un capítulo 4 en el que figura una sección 1, titulada «Contratación pública», que comprende el artículo 52, titulado «Normas aplicables», que dispone:
«1. Si la ejecución de un proyecto requiere la contratación de bienes, obras o servicios por parte de un beneficiario, se aplicarán las normas siguientes:
a) cuando el beneficiario sea un órgano de contratación o una entidad adjudicadora a efectos de la legislación de la Unión aplicable a los procedimientos de contratación pública, podrá aplicar disposiciones legales, reglamentarias y administrativas adoptadas en relación con la legislación de la Unión o las normas del apartado 2;
[…]
2. En todos los demás casos, se cumplirán las obligaciones siguientes:
a) El contrato se adjudicará a la oferta económicamente más ventajosa o, cuando proceda, a la oferta que contenga el precio más bajo, evitando cualquier conflicto de intereses.
b) En el caso de los contratos de un valor igual o superior a 60 000 [euros], también serán de aplicación las normas siguientes:
[…]
3. En todos los casos, serán aplicables las normas en materia de nacionalidad y origen establecidas en los artículos 8 y 9 del Reglamento [n.º 236/2014].»
15 El artículo 71 del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014, titulado «Correcciones financieras efectuadas por la Autoridad de Gestión», establece en su apartado 1:
«La Autoridad de Gestión será la encargada en primera instancia de investigar las irregularidades y de efectuar las correcciones financieras necesarias y poner en marcha las acciones de recuperación. En caso de irregularidad sistémica, la Autoridad de Gestión ampliará su investigación para abarcar todas las operaciones que puedan estar afectadas.
La Autoridad de Gestión efectuará las correcciones financieras necesarias en relación con las irregularidades individuales o sistémicas detectadas en los proyectos, la asistencia técnica o el programa. Las correcciones financieras consistirán en anular la totalidad o parte de la contribución de la Unión a un proyecto o a la asistencia técnica. La Autoridad de Gestión tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de las irregularidades y las pérdidas financieras y efectuará una corrección financiera proporcionada. La Autoridad de Gestión anotará en las cuentas anuales las correcciones financieras correspondientes al ejercicio contable en el que se decida la cancelación.»
16 El artículo 74 del referido Reglamento de Ejecución, titulado «Responsabilidades financieras y recuperaciones», reza en su apartado 1:
«La Autoridad de Gestión será responsable de llevar a cabo la recuperación de los importes indebidamente abonados.»
Directiva 2014/24/UE
17 La Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65), contiene un artículo 72, titulado «Modificación de los contratos durante su vigencia», que dispone en sus artículos 1, 2 y 4:
«1. Los contratos y los acuerdos marco podrán modificarse sin necesidad de iniciar un nuevo procedimiento de contratación de conformidad con la presente Directiva en cualquiera de los casos siguientes:
a) cuando las modificaciones, con independencia de su valor pecuniario, estuvieran ya previstas en los pliegos iniciales de la contratación, en cláusulas de revisión claras, precisas e inequívocas, entre las que puede haber cláusulas de revisión de precios u opciones. Dichas cláusulas determinarán el alcance y la naturaleza de las posibles modificaciones u opciones, así como las condiciones en que pueden utilizarse. No establecerán modificaciones u opciones que puedan alterar la naturaleza global del contrato o del acuerdo marco;
b) para obras, servicios o suministros adicionales, a cargo del contratista original, que resulten necesarias y que no estuviesen incluidas en la contratación original, a condición de que cambiar de contratista:
[…]
c) cuando se cumplan todas las condiciones siguientes:
[…]
ii) que la modificación no altere la naturaleza global del contrato,
iii) que el incremento del precio resultante de la modificación del contrato no exceda del 50 % del valor del contrato o acuerdo marco inicial. […]
[…]
2. Por otra parte, también se podrá modificar un contrato sin necesidad de comprobar si se cumplen o no las condiciones enunciadas en el apartado 4, letras a) a d), y sin que sea preciso iniciar un nuevo procedimiento de contratación de conformidad con la presente Directiva si el valor de la modificación es inferior a los dos valores siguientes:
i) los umbrales indicados en el artículo 4, y
ii) el 10 % del valor inicial del contrato en el caso de los contratos de servicios o de suministros, y el 15 % del valor del contrato inicial en el caso de los contratos de obras.
Sin embargo, la modificación no podrá alterar la naturaleza global del contrato o acuerdo marco. […]
4. Una modificación de un contrato o acuerdo marco durante su período de vigencia se considerará sustancial a efectos del apartado 1, letra e), cuando tenga como resultado un contrato o acuerdo marco de naturaleza materialmente diferente a la del celebrado en un principio. En cualquier caso, sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 1 y 2, una modificación se considerará sustancial cuando se cumpla una o varias de las condiciones siguientes:
a) que la modificación introduzca condiciones que, de haber figurado en el procedimiento de contratación inicial, habrían permitido la selección de candidatos distintos de los seleccionados inicialmente o la aceptación de una oferta distinta a la aceptada inicialmente o habrían atraído a más participantes en el procedimiento de contratación;
b) que la modificación altere el equilibrio económico del contrato o del acuerdo marco en beneficio del contratista de una manera que no estaba prevista en el contrato o acuerdo marco inicial;
[…]».
Reglamento 2018/1046
18 El artículo 33 del Reglamento 2018/1046, titulado «Rendimiento y principios de economía, eficiencia y eficacia», establecía en su apartado 1:
«Los créditos deberán utilizarse de conformidad con el principio de buena gestión financiera, y ser por tanto ejecutados respetando los siguientes principios:
a) el principio de economía, que prescribe que los medios utilizados por la institución de la Unión de que se trate para llevar a cabo sus actividades se pondrán a disposición en el momento oportuno, en la cantidad y calidad apropiadas y al mejor precio;
b) el principio de eficiencia, que se refiere a la óptima relación entre los medios empleados, las actividades acometidas y la consecución de los objetivos;
c) el principio de eficacia, que se refiere a la medida en que se alcanzan los objetivos perseguidos mediante las actividades acometidas.»
19 El artículo 36 del referido Reglamento, titulado «Control interno de la ejecución del presupuesto», disponía en su apartado 1:
«De conformidad con el principio de buena gestión financiera, el presupuesto se ejecutará con sujeción a un control interno eficaz y eficiente, adaptado a cada método de ejecución y de conformidad con las normas sectoriales pertinentes.»
20 El artículo 63 del citado Reglamento, titulado «Gestión compartida con los Estados miembros», establecía en su apartado 2:
«Al desempeñar las funciones relativas a la ejecución presupuestaria, los Estados miembros adoptarán todas las medidas necesarias, incluidas medidas legales, reglamentarias y administrativas, para proteger los intereses financieros de la Unión, a saber:
[…]
c) previniendo, detectando y corrigiendo las irregularidades y el fraude;
[…]
Los Estados miembros impondrán sanciones efectivas, disuasorias y proporcionadas a los perceptores cuando así esté dispuesto en las normas sectoriales o en las disposiciones específicas establecidas en el Derecho nacional.
[…]»
Derecho búlgaro
ZUSEFSU
21 El artículo 70 de la Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropeyskite fondove pri spodeleno upravlenie (Ley de Administración de los Recursos Procedentes de los Fondos Europeos en Régimen de Gestión Compartida) (DV n.º 101, de 22 de diciembre de 2015), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «ZUSEFSU»), establece en su apartado 1:
«La ayuda financiera procedente de los recursos de los fondos europeos en régimen de gestión compartida podrá anularse total o parcialmente mediante una corrección financiera por los motivos siguientes:
[…]
3. por violación de los principios de buena gestión financiera, de conformidad con los requisitos de los artículos 33, 36, apartado 1, y 61 del Reglamento 2018/1046;
[…]
5. por inexistencia de pista de auditoría o registro analítico de los gastos correspondientes al proyecto o a una parte del mismo en el sistema contable mantenido por el beneficiario;
[…]
9. por una irregularidad que constituya una infracción de las normas de selección de un adjudicatario con arreglo al capítulo cuatro, derivada de un acto u omisión del beneficiario, que tenga o pueda tener por efecto causar un perjuicio a los fondos europeos en régimen de gestión compartida».
22 El artículo 73 de la ZUSEFSU tiene el siguiente tenor:
«(1) La corrección financiera se determinará, en cuanto a su fundamento y a su importe, mediante resolución motivada del responsable de la autoridad de gestión que haya aprobado el proyecto.
(2) Antes de adoptar la resolución a que se refiere el apartado 1, la autoridad de gestión se asegurará de que el beneficiario tenga la oportunidad de presentar, en un plazo razonable que no podrá ser inferior a dos semanas, sus objeciones por escrito sobre el fundamento y el importe de la corrección financiera y, cuando proceda, de adjuntar las correspondientes pruebas al respecto.
(3) La resolución a la que se refiere el apartado 1 se adoptará en el plazo de un mes a partir de la presentación de las objeciones a las que se refiere el apartado 2; deberá estar motivada y examinar las pruebas que haya presentado el beneficiario y las objeciones que haya formulado.»
ZOP
23 El artículo 121 de la Zakon za obshtestveni porachki (Ley de Contratación Pública) (DV n.º 13, de 16 de febrero de 2016), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «ZOP»), dispone:
«(1) […] A fin de asegurar la trazabilidad documental (pista de auditoría) de todas sus actuaciones y decisiones y de las actuaciones de las comisiones competentes para la adjudicación de contratos públicos, los órganos de contratación elaborarán un expediente para cada contrato público, con independencia de si ha sido adjudicado o no de forma electrónica.
(2) […] El expediente contendrá todas las decisiones, dictámenes, documentación y demás documentos complementarios, explicaciones, requerimientos, actas, informes definitivos de la comisión [competente para la adjudicación del contrato público], ofertas, solicitudes de intervención, pruebas de las actuaciones efectuadas con arreglo al artículo 44, apartados 3 a 5, y una descripción de las razones por las que, en el marco de una licitación electrónica, se utilizan medios de presentación de documentos distintos de los electrónicos. Cuando [la Agentsia po obshtestvenite porachki (Agencia de Contratación Pública)] haya efectuado un control, se adjuntarán el dictamen de la agencia y los motivos por los que la entidad adjudicadora no haya seguido las recomendaciones ni, en los casos contemplados en los artículos 237a y 237b, los informes sobre las obras de los observadores y el control previo de la legalidad. Formarán parte del expediente el contrato o el acuerdo marco, junto con toda la documentación relativa a su ejecución y liquidación.
(3) Los órganos de contratación custodiarán la información relativa a los contratos cuando se acojan a las excepciones previstas en la ley.»
24 La ZOP contiene disposiciones complementarias, entre las que figura un apartado 3, que establece:
Ǥ 3. Con la presente Ley se introducen los requisitos de las siguientes Directivas:
1. Directiva [2014/24];
[…]»
25 La Naredba za posochvane na nerednosti, predstavlyavashti osnovaniya za izvarshvane na finansovi korektsii, i protsentnite pokazateli za opredelyane razmera na finansovite korektsii po reda na Zakona za upravlenie na sredstva ot evropeyskite fondove pri spodeleno upravlenie (Reglamento por el que se establecen las irregularidades que constituyen motivo para una corrección financiera, así como los indicadores porcentuales para determinar el importe de las correcciones financieras con arreglo al procedimiento establecido en la Ley de Administración de los Recursos Procedentes de los Fondos Europeos en Régimen de Gestión Compartida) (DV n.º 27, de 31 de marzo de 2017), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Naredba»), dispone en su artículo 1:
«Este Reglamento regula:
1. los casos de irregularidades en forma de incumplimiento de las disposiciones relativas a la elección del contratista con arreglo al capítulo 4 de la [ZUSEFSU], cometidas mediante un acto u omisión del beneficiario y que hayan ocasionado o vayan a ocasionar un perjuicio financiero a los [fondos europeos en régimen de gestión compartida], constituyendo un motivo para efectuar una corrección financiera con arreglo al artículo 70, apartado 1, punto 9, de la ZUSEFSU;
2. los valores mínimo y máximo de los indicadores porcentuales para las correcciones financieras motivadas por irregularidades con arreglo al artículo 70, apartado 1, puntos 1, 3 a 7 y 9, de la ZUSEFSU.
[…]»
26 El artículo 2 de la Naredba establece:
«(1) Las irregularidades con arreglo al artículo 70, apartado 1, punto 9, de la ZUSEFSU y los correspondientes indicadores porcentuales para las correcciones financieras se indican en el anexo 1.
[…]
(3) Los indicadores porcentuales vigentes para las correcciones financieras por irregularidades con arreglo al artículo 70, apartado 1, puntos 1 y 3 a 7, de la ZUSEFSU se indican en el anexo 2.
(4) Al determinar la cuantía de la corrección financiera por irregularidades con arreglo al artículo 70, apartado 1, puntos 2, 8 y 10, de la ZUSEFSU se aplicará el método diferencial.»
27 La Naredba contiene disposiciones complementarias que tienen, en particular, el siguiente tenor:
«§ 1. El Reglamento se aplicará también a:
[…]
2. Los programas de cooperación territorial europea en los que la República de Bulgaria participa en el período 2014‑2020 ([…], Programa de Cooperación INTERREG V-A Rumanía-Bulgaria, […] Programa Operativo Conjunto de Cooperación Transfronteriza dentro del Instrumento Europeo de Vecindad “Cuenca del mar Negro 2014‑2020”).»
28 El anexo 1 de la Naredba, al que se remite el artículo 2, apartado 1, de la misma, contiene un cuadro que establece, en su punto 16, que «la trazabilidad documental insuficiente (pista de auditoría) en la adjudicación de un contrato público», descrita como «los documentos exigidos por [la ZOP] en el expediente de los contratos públicos [que] son insuficientes para justificar la adjudicación del contrato, lo que da lugar a una falta de transparencia», da lugar a la aplicación de un porcentaje de corrección del «25 %».
29 El anexo 2 de la Naredba, al que se remite el artículo 2, apartado 3, de la misma, contiene un cuadro, cuyo punto 2 indica que la «violación de los principios de buena gestión financiera de conformidad con los requisitos de los artículos 33, 36, apartado 1, y 61 del Reglamento [2018/1046]» da lugar a la aplicación de un porcentaje de corrección del «100 %» y que, «en atención al principio de proporcionalidad, la corrección financiera podrá reducirse al 25 %, al 10 %, al 5 % o al 2 % siempre que la naturaleza y la gravedad de la infracción puntual o sistémica no justifiquen un importe superior».
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
30 El Programa Operativo Conjunto de Cooperación Transfronteriza «Cuenca del mar Negro 2014‑2020» recibe financiación del IEV, el FEDER y el Instrumento de Ayuda Preadhesión.
31 Este programa operativo conjunto financia el proyecto «Fomento de la innovación técnica en la observación y configuración del medio ambiente para la valoración de las poblaciones de peces y otros seres vivos» (en lo sucesivo, «proyecto Timmod»), que tiene como socio al Instituto. Este último celebró, por una parte, un contrato de cofinanciación con el Ministerio de Desarrollo, Obras Públicas y Administración de Rumanía y, por otra parte, un contrato de cofinanciación, firmado el 26 de enero de 2021 con la autoridad nacional. El apartado 1, punto 2, de las cláusulas complementarias de este último contrato recogía la definición del concepto de «irregularidad» que figura en el artículo 2, letra m), del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014.
32 En el marco de la ejecución del proyecto Timmod, el Instituto adjudicó un contrato público de servicios por un valor aproximado de 10 500 levas búlgaras (BGN), sin IVA (aproximadamente 5 000 euros) (en lo sucesivo, «contrato de servicios»). Dicho contrato fue adjudicado a Mezhdunaroden Chernomorski klub EOOD (en lo sucesivo, «contratista»). En virtud del artículo 2 del contrato de servicios, el contratista se comprometía a producir y a suministrar una película de vídeo en los plazos fijados en el pliego de condiciones de dicho contrato, es decir, a más tardar el 1 de mayo de 2022. El artículo 5 del referido contrato estipulaba que debía levantarse un acta de entrega definitiva para acreditar la correcta ejecución del contrato. El artículo 6 del contrato de servicios establecía una cláusula penal de modo que, en caso de incumplimiento culpable de las obligaciones derivadas de dicho contrato, el contratista estaba obligado a pagar al órgano de contratación, a saber, el Instituto, una penalización del 0,1 % por cada día de retraso, sin que dicha penalización pudiera exceder del 20 % del valor del contrato.
33 A raíz de un control administrativo, la autoridad nacional detectó dos irregularidades en la adjudicación y ejecución del contrato, lo que le llevó a adoptar, el 5 de septiembre de 2023, una resolución por la que se imponían dos correcciones financieras al Instituto (en lo sucesivo, «resolución controvertida»).
34 En primer lugar, la autoridad nacional constató que la trazabilidad documental (pista de auditoría) de las condiciones a las que estaba sujeta la adjudicación del contrato de servicios era insuficiente (en lo sucesivo, «primera irregularidad»). En efecto, la autoridad nacional puso de manifiesto que, pese a que los pliegos de la contratación exigían que cada licitador demostrara su experiencia facilitando una lista que incluyera al menos un contrato ejecutado durante los tres años anteriores a la fecha de presentación de la oferta que estuviera relacionado la producción de películas de vídeo (con indicación de los importes, fechas y destinatarios de los servicios ejecutados durante los tres últimos años), el contratista no había aportado pruebas que permitieran concluir que su candidatura se ajustaba a esos requisitos de selección. Así pues, la autoridad nacional consideró que el contratista no cumplía los requisitos mínimos establecidos en los pliegos de la contratación, lo que hacía que la adjudicación del contrato de servicios adoleciese de una falta de transparencia y constituía una infracción de los artículos 2, apartado 1, puntos 2 y 4, y 112, apartado 1, punto 2, de la ZOP. Según la autoridad nacional, la infracción de estas disposiciones constituía una «irregularidad», en el sentido del punto 16 del anexo 1 de la Naredba, al que se remite su artículo 2, apartado 1, respecto de la cual la misma autoridad aplicó, de conformidad con dicha disposición, una corrección financiera del 25 % de los gastos subvencionables con cargo a la financiación de la Unión.
35 En segundo lugar, la autoridad nacional constató que el acta de entrega definitiva de la película de vídeo se había redactado el 9 de mayo de 2022, es decir, con un retraso de ocho días con respecto a la fecha límite de ejecución indicada en el artículo 2 del contrato de servicios. A falta de indicación en el acta relativa a la imputabilidad de ese retraso, la autoridad nacional consideró que este constituía un incumplimiento contractual y que el Instituto debería haber aplicado la cláusula penal prevista en el artículo 6 del mencionado contrato. A su entender, al no aplicar esa cláusula, el Instituto incurrió en gastos que no se ajustaban al presupuesto previsto y violó el principio de buena gestión financiera, en el sentido del artículo 33, apartado 1, del Reglamento 2018/1046, que debía respetarse en virtud del artículo 1, apartado 1.5, del contrato de cofinanciación firmado, el 26 de enero de 2021, entre el Instituto y la autoridad nacional. Por tanto, dicha autoridad concluyó que esa violación constituía una «irregularidad», en el sentido del punto 2 del anexo 2 de la Naredba, al que se remite su artículo 2, apartado 3, en relación con el artículo 70, apartado 1, punto 3, de la ZUSEFSU (en lo sucesivo, «segunda irregularidad»), por la que aplicó una corrección financiera, calculada según el método diferencial previsto en el contrato de servicios y que ascendía a 84 BGN (aproximadamente 40 euros) sobre los gastos subvencionables por la financiación de la Unión.
36 El Instituto impugnó la resolución controvertida ante el Administrativen sad — Varna (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Varna, Bulgaria), que es el órgano jurisdiccional remitente. Dicho órgano jurisdiccional alberga dudas de cinco tipos.
37 En primer lugar, se pregunta sobre el marco jurídico aplicable al litigio del que conoce, planteándose si es aplicable el Reglamento de Ejecución n.º 897/2014, que contiene disposiciones en materia de contratos públicos, o la ZOP, que es la normativa nacional relativa a la contratación pública que transpuso la Directiva 2014/24, dado que ambas normativas contienen tales disposiciones.
38 En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre el concepto de «irregularidad», que figura en términos análogos, aunque no idénticos, por una parte, en el artículo 2, punto 36, del Reglamento n.º 1303/2013 y, por otra parte, en el artículo 2, letra m), del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014. Mientras que la resolución controvertida se refiere a la primera de estas disposiciones, el órgano jurisdiccional remitente considera que también sería posible aplicar la segunda que figura en el contrato de cofinanciación, firmado el 26 de enero de 2021, por el Instituto con la autoridad nacional. Por otra parte, se pregunta si un retraso de ocho días en la ejecución de la prestación debida en virtud del contrato de servicios puede constituir un «incumplimiento del Derecho nacional», en el sentido del artículo 2, punto 36, del Reglamento n.º 1303/2013, cuando no se discute que el contratista prestó efectivamente el servicio al Instituto, que este lo transmitió al líder del proyecto Timmod en Rumanía y que el programa utiliza la película de vídeo realizada.
39 En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas en cuanto al respeto, por parte de la autoridad nacional, del artículo 41, apartado 2, letra c), de la Carta, según el cual toda persona tiene «derecho a una buena administración». Para empezar, a su juicio, del contenido de la resolución controvertida se desprende que la autoridad nacional constató la existencia de una irregularidad cometida por el Instituto limitándose a invocar la infracción del artículo 33, apartado 1, del Reglamento 2018/1046, sin exponer de manera más concreta los hechos constitutivos de dicha infracción ni explicar las razones por las que tal infracción violó los principios de economía, eficiencia y eficacia enunciados en la referida disposición, así como su incidencia en el presupuesto de la Unión. Además, señala que la autoridad nacional no expuso las razones por las que examinó los elementos constitutivos de esa irregularidad a la luz de la definición de este concepto que figura en el artículo 2, punto 36, del Reglamento n.º 1303/2013, y no a la luz de la que se desprende del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014. Por último, afirma que la autoridad nacional tampoco expuso las consideraciones concretas en las que se basó para aplicar el porcentaje de corrección financiera del 25 % utilizado para calcular la «sanción» correspondiente a la primera irregularidad.
40 En cuarto lugar, el órgano jurisdiccional remitente observa que ni del artículo 2 del Reglamento n.º 2988/95, ni del Reglamento n.º 232/2014, ni del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014, ni del Reglamento 2018/1046 se desprende que el legislador de la Unión haya adoptado disposiciones específicas que deleguen en los Estados miembros la competencia para fijar el nivel de las sanciones aplicables a las irregularidades detectadas en la ejecución de los proyectos del IEV. A falta de tal delegación en los Estados miembros, dicho órgano jurisdiccional duda de que un Estado miembro pueda establecer, en su normativa nacional, disposiciones que fijen el nivel de las sanciones que pueden imponerse a los beneficiarios de tales proyectos.
41 Por último, en quinto lugar, dicho órgano jurisdiccional alberga dudas en cuanto a la proporcionalidad de las dos «sanciones» impuestas, a la luz del artículo 63, apartado 2, párrafo tercero, del Reglamento 2018/1046 y de las sentencias de 22 de marzo de 2017, Euro-Team y Spirál-Gép (C‑497/15 y C‑498/15, EU:C:2017:229), y de 4 de octubre de 2018, Link Logistik N & N (C‑384/17, EU:C:2018:810). Más concretamente, el órgano jurisdiccional remitente señala que para determinar el importe de las sanciones, la autoridad nacional no tuvo debidamente en cuenta, por una parte, el hecho de que no había puesto en entredicho ni la ejecución del contrato de servicios ni la entrega de la película de vídeo al líder del proyecto Timmod y, por otra parte, que este último no hubiera hecho observaciones acerca de una ejecución defectuosa o fuera de los plazos indicados en el contrato de servicios.
42 En estas circunstancias, el Administrativen sad — Varna (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Varna) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) A la vista del considerando 12 y la sección 1 (“Contratación pública”) del Reglamento de Ejecución [n.º 897/2014], ¿es admisible una práctica de las autoridades nacionales, como la controvertida en el procedimiento principal, según la cual se exige al beneficiario, con motivo del control, que presente pruebas de la capacitación del contratista para cumplir el contrato público con arreglo a la legislación nacional, concretamente el artículo 121 de la [Ley de Contratación Pública], sin que la autoridad nacional aplique las disposiciones en materia de contratación pública del mencionado Reglamento de Ejecución?
2) ¿Es admisible una práctica de las autoridades nacionales, como la controvertida en el procedimiento principal, según la cual, aunque el artículo 2, letra m), del Reglamento de Ejecución [n.º 897/2014], aplicable al Programa Operativo Conjunto de Cooperación Transfronteriza dentro del [IEV] “Cuenca del mar Negro 2014‑2020”, contiene una definición legal del concepto de “irregularidad” y esta disposición se menciona también en el contrato entre la autoridad adjudicadora y el socio como norma que define el concepto de “irregularidad”, la autoridad nacional recurre a la definición legal de “irregularidad” que contiene el artículo 2, punto 36, del Reglamento [n.º 1303/2013] y no a las características del instituto jurídico de la “irregularidad” con arreglo al artículo 2, letra m), del Reglamento de Ejecución [n.º 897/2014], para examinar si existe una “irregularidad” a efectos del contrato público celebrado por el poder adjudicador (el demandante) a fin de ejecutar el contrato de la autoridad administrativa con el beneficiario (el poder adjudicador)?
En caso de respuesta a esta cuestión en el sentido de que es admisible tal práctica, ¿cómo debe interpretarse entonces el concepto de “irregularidad” a efectos del artículo 2, punto 36, del Reglamento [n.º 1303/2013]? En particular, ¿debe considerarse que constituye un incumplimiento del Derecho nacional un retraso de ocho días en la ejecución mediante la prestación del servicio contemplado en el contrato sobre la “creación de un vídeo dentro del proyecto Timmod” cuando el beneficiario, tras recibir la prestación del contratista, se la ha cedido al socio responsable en […] Rumanía y el producto acabado, el vídeo, ha sido utilizado en el programa? Dicho de otra manera: ¿constituye una infracción el retraso en la ejecución del contrato entre el beneficiario y el contratista que deba considerarse como incumplimiento del Derecho nacional con arreglo al artículo 2, punto 36, del Reglamento [n.º 1303/2013], por lo que constituye un gasto injustificado con cargo al presupuesto de la Unión el gasto en que ha incurrido el beneficiario al pagar al contratista conforme al contrato sin efectuar una deducción por importe de 84 BGN (10 500 BGN × 0,1 % = 10,5 BGN al día × 8 días = 84 BGN)?
3) ¿Es admisible, a la vista del artículo 41 de la [Carta], una práctica de una autoridad nacional, como la controvertida en el procedimiento principal, según la cual en la motivación de la decisión por la que se imponen ciertas sanciones al beneficiario por las irregularidades cometidas: 1) se menciona únicamente la disposición del Derecho de la Unión infringida, a saber, el artículo 33, apartado 1, del Reglamento [2018/1046], sin detallar en qué consiste la infracción de esta disposición ni la forma en que se han violado con dicha infracción los principios de economía, eficiencia y eficacia, o la forma en que esta ha perjudicado al presupuesto de la Unión; 2) la autoridad nacional no explica por qué ha examinado los elementos constitutivos de la irregularidad con arreglo a la definición legal del concepto que contiene el artículo 2, punto 36, del Reglamento [n.º 1303/2013], y no con arreglo al artículo 2, letra m), del aplicable Reglamento de Ejecución [n.º 897/2014], y 3) la autoridad nacional no dedica ninguna aclaración concreta a la sanción expresada en un porcentaje, concretamente el 25 % del valor del contrato?
4) En atención al artículo 2, apartados 2 y 3, del Reglamento [n.º 2988/95], ¿deben estar previamente previstos en el Derecho de la Unión la naturaleza y el alcance de la sanción administrativa, así como la naturaleza y la gravedad de la irregularidad por la cual se impone dicha sanción, para que esta pueda ser regulada en el Derecho nacional, y se exige a los Estados miembros que, al regular las medidas y sanciones en el Derecho nacional, tengan en cuenta e indiquen el acto del Derecho [de la Unión] que prevé tales medidas y sanciones? ¿Deben interpretarse las disposiciones del artículo 31, apartado 3, [en relación con el] artículo 74 del Reglamento de Ejecución [n.º 897/2014], en el sentido de que ceden a los Estados miembros la competencia para la adopción de disposiciones relativas a la cuantía de las sanciones que se impongan a los beneficiarios de los proyectos de programas dentro del [IEV]?
5) A la vista del artículo 63, apartado 2, [párrafo tercero,] del Reglamento [2018/1046] (“los Estados miembros impondrán sanciones efectivas, disuasorias y proporcionadas a los perceptores cuando así esté dispuesto en las normas sectoriales o en las disposiciones específicas establecidas en el Derecho nacional”), ¿son admisibles sanciones de la cuantía controvertida en el procedimiento principal, concretamente una sanción por importe de 84 BGN (por haber pagado el beneficiario al contratista sin deducir dicho importe pese al retraso de ocho días en el cumplimiento) y una sanción a razón del 25 % de 10 500,00 BGN, es decir, el importe de los fondos subvencionables con arreglo al contrato entre el beneficiario y el contratista (por violar los principios de buena gestión financiera conforme a lo exigido en los artículos 33, 36, apartado 1, y 61 del Reglamento [2018/1046])?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
43 Con carácter preliminar, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, en el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, establecido por el artículo 267 TFUE, corresponde a este último proporcionar al órgano jurisdiccional nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce. Desde este punto de vista, corresponde, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular las cuestiones que se le han planteado (sentencia de 29 de noviembre de 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, apartado 26, y de 29 de abril de 2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, apartado 32).
44 A este respecto, la circunstancia de que un órgano jurisdiccional nacional, en el plano formal, haya formulado su petición de decisión prejudicial refiriéndose a determinadas disposiciones del Derecho de la Unión no impide que el Tribunal de Justicia le proporcione todos los elementos de interpretación que puedan permitirle resolver el asunto del que conoce, aun cuando no haya hecho referencia a ellos al redactar sus cuestiones prejudiciales. A este respecto, corresponde al Tribunal de Justicia deducir del conjunto de elementos aportados por el órgano jurisdiccional nacional y, especialmente, de la motivación de la resolución de remisión los elementos del Derecho de la Unión que requieren una interpretación, teniendo en cuenta el objeto del litigio (sentencias de 29 de noviembre de 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, apartado 26, y de 29 de abril de 2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, apartado 33).
45 En el caso de autos, el litigio principal versa, en esencia, sobre la legalidad de una resolución adoptada por la autoridad nacional por la que se imponen dos correcciones financieras al beneficiario de un proyecto financiado por el Programa Operativo Conjunto de Cooperación Transfronteriza «Cuenca del mar Negro 2014‑2020» en el marco del IEV, debido a irregularidades constatadas por dicha autoridad en la adjudicación de un contrato público de servicios y en su ejecución. A este respecto, aunque en la primera cuestión prejudicial que plantea, el órgano jurisdiccional remitente se refiere al considerando 12 y a la sección 1, titulada «Contratación pública», del capítulo 4 del título VII, titulado a su vez «Proyectos», del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014, procede considerar que dicho órgano jurisdiccional se pregunta más concretamente sobre las normas aplicables a la contratación pública que se exponen en el artículo 52 de dicho Reglamento de Ejecución.
46 Habida cuenta de lo anterior, procede considerar que, mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 52 del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una normativa nacional que transpone la Directiva 2014/24 establezca que, en el contexto de un control relativo a un proyecto financiado por un programa operativo conjunto en el marco del IEV, la autoridad encargada de dicho control pueda exigir al beneficiario de ese proyecto que aporte la prueba de la competencia y de la experiencia del contratista al que ha adjudicado un contrato público de servicios.
47 A este respecto, del artículo 52, apartado 1, letra a), del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014 se desprende que, cuando el beneficiario de un contrato de subvención celebrado en el marco de un programa operativo conjunto sea un órgano de contratación, podrá aplicar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales adoptadas en relación con la legislación de la Unión o las normas enunciadas en el apartado 2 de dicho artículo 52.
48 A este respecto, es preciso señalar que el artículo 52, apartado 2, letra b), del mencionado Reglamento de Ejecución enumera un conjunto de normas que deben respetarse para los contratos de un valor igual o superior a 60 000 euros. Sin embargo, en el caso de autos, esta disposición no es aplicable puesto que el contrato de servicios controvertido en el litigio principal tiene un valor de 10 500 BGN (aproximadamente 5 000 euros).
49 A continuación, debe indicarse que el artículo 52, apartado 2, letra a), del mismo Reglamento de Ejecución se limita a exigir que, en casos distintos de los contemplados en el apartado 1 de dicho artículo 52, el contrato se adjudique a la oferta económicamente más ventajosa o, cuando proceda, a la oferta que contenga el precio más bajo, evitando cualquier conflicto de intereses.
50 Por último, el artículo 52, apartado 3, del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014 se limita a remitirse a las normas de nacionalidad y origen establecidas en los artículos 8 y 9 del Reglamento n.º 236/2014.
51 De ello se deduce que dicho Reglamento de Ejecución no contiene ninguna disposición que se oponga a que una autoridad encargada del control de un proyecto financiado por un programa operativo conjunto en el marco del IEV pueda exigir al beneficiario de tal proyecto la prueba de la competencia y de la experiencia del contratista, como exige la ZOP, que transpone la Directiva 2014/24.
52 Por lo demás, esta interpretación está respaldada por el hecho de que, como han subrayado el Gobierno búlgaro y la Comisión, la ZOP se aplica a todos los procedimientos de adjudicación de contratos públicos subvencionados por fondos europeos, con independencia del valor de los contratos (véase, en este sentido, la sentencia de 31 de marzo de 2022, Smetna palata na Republika Bulgaria, C‑195/21, EU:C:2022:239, apartados 44 y 45).
53 De las consideraciones anteriores se desprende que el artículo 52 del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que una normativa nacional que transpone la Directiva 2014/24 establezca que, en el contexto de un control relativo a un proyecto financiado por un programa operativo conjunto en el marco del IEV, la autoridad encargada de dicho control pueda exigir al beneficiario de ese proyecto que aporte la prueba de la competencia y de la experiencia del contratista al que ha adjudicado un contrato público de servicios.
Segunda cuestión prejudicial
54 Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 2, letra m), del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014 y el artículo 2, punto 36, del Reglamento n.º 1303/2013 deben interpretarse en el sentido de que pueden constituir irregularidades, en el sentido de estas disposiciones, por una parte, la ejecución tardía de una prestación de servicios con respecto a la fecha prevista en un contrato celebrado entre un órgano de contratación, beneficiario de un proyecto financiado por un programa operativo conjunto en el marco del IEV, y un contratista designado al término de un procedimiento de adjudicación de un contrato público, y, por otra parte, la no aplicación de una cláusula penal de carácter contractual por dicho beneficiario como reacción a esa ejecución tardía.
55 En un primer momento, es preciso determinar si el concepto de «irregularidad» aplicable es el definido en el artículo 2, letra m), del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014 o el que figura en el artículo 2, punto 36, del Reglamento n.º 1303/2013, antes de examinar, en un segundo momento, si un retraso en la ejecución de un contrato y la no aplicación de una cláusula penal como reacción a dicho retraso son conductas que pueden estar comprendidas en tal concepto.
56 En primer lugar, para determinar el concepto de «irregularidad» aplicable, procede referirse al contexto en el que se inscriben las disposiciones mencionadas en el apartado anterior de la presente sentencia.
57 A este respecto, el artículo 7, apartado 7, del Reglamento n.º 232/2014 establece que la financiación con arreglo a dicho Reglamento podrá ponerse en común con la financiación contemplada en otros reglamentos pertinentes de la Unión, en cuyo caso la Comisión decidirá qué conjunto único de normas se aplicará a la ejecución.
58 El artículo 9, apartado 2, del referido Reglamento establece que los programas operativos conjuntos serán cofinanciados por el FEDER y que el mencionado Reglamento se aplicará a la utilización de la contribución del FEDER.
59 De ello se desprende que, cuando un programa operativo conjunto es objeto de cofinanciación por el FEDER, las normas de referencia son las que figuran en el Reglamento n.º 232/2014 y en el Reglamento de Ejecución n.º 897/2014. De lo anterior se deduce que, en tal caso, es aplicable el concepto de «irregularidad» que figura en el artículo 2, letra m), de dicho Reglamento de Ejecución.
60 Esta interpretación se ve confirmada, por lo demás, por el objetivo declarado por el legislador de la Unión en los considerandos 9 y 14 del Reglamento n.º 232/2014, en el considerando 8 del Reglamento n.º 236/2014 y en el considerando 12 del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014 de asignar los recursos de la Unión de la manera más eficiente posible, garantizando al mismo tiempo la coherencia y la complementariedad entre los instrumentos de la Unión para la acción exterior y creando sinergias entre el IEV, otros instrumentos de la Unión y otras políticas de la Unión.
61 En cualquier caso, dado que el Reglamento n.º 1303/2013 y el Reglamento de Ejecución n.º 897/2014 forman parte de un mismo dispositivo destinado a garantizar la buena gestión de los fondos de la Unión y a preservar los intereses financieros de esta, el concepto de «irregularidad» requiere una interpretación uniforme (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de mayo de 2016, Județul Neamț y Județul Bacău, C‑260/14 y C‑261/14, EU:C:2016:360, apartados 34 y 37).
62 En el presente asunto, de lo anterior se desprende que la autoridad nacional estaba obligada a evaluar las irregularidades que había detectado con ocasión de un control relativo a un proyecto financiado por el Programa Operativo Conjunto de Cooperación Transfronteriza «Cuenca del mar Negro 2014‑2020» en el marco del IEV, a la luz del concepto de «irregularidad» que figura en el artículo 2, letra m), del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014.
63 En segundo lugar, en cuanto a la cuestión de si la ejecución tardía de una prestación de servicios y la no aplicación de una cláusula penal en respuesta a ese retraso pueden estar comprendidas en el concepto de «irregularidad», en el sentido del artículo 2, letra m), del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014, es preciso recordar que, con arreglo a esta disposición, el incumplimiento de un convenio de financiación, de un contrato o de la legislación aplicable debe resultar de un acto o una omisión de un operador económico que participe en la ejecución del programa que tenga o pueda tener un efecto perjudicial para el presupuesto de la Unión al imputar a este una partida de gasto injustificado. Por lo tanto, la existencia de tal irregularidad requiere que concurran tres requisitos acumulativos, a saber, una infracción del Derecho aplicable, que dicha infracción provenga de una actuación o de una omisión de un operador económico y que se cause un perjuicio, actual o potencial, al presupuesto de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de octubre de 2024, Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, apartado 23 y jurisprudencia citada).
64 El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre si en el caso de autos se cumplen los requisitos primero y tercero.
65 Por lo que respecta al primer requisito, que se refiere al incumplimiento de un convenio de financiación, de un contrato o de la legislación aplicable, basta señalar que dicha formulación es tan amplia que esta expresión puede abarcar tanto la ejecución tardía de una prestación debida en el marco de un contrato celebrado tras un procedimiento de adjudicación de un contrato público como la no aplicación de una cláusula penal como reacción a ese retraso.
66 A este último respecto, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que la autoridad nacional consideró que la no aplicación de la cláusula penal incluida en el contrato de servicios suponía una violación del principio de buena gestión financiera, en el sentido del artículo 33, apartado 1, del Reglamento 2018/1046, y, por tanto, una infracción del artículo 1 del contrato de cofinanciación, firmado el 26 de enero de 2021 con dicha autoridad, que consagra la obligación de respetar ese principio, en la medida en que el beneficiario habría concedido al contratista condiciones más favorables para la ejecución del servicio que las que habían acordado en el referido contrato.
67 Pues bien, dado que el principio de eficacia, que es uno de los componentes del principio de buena gestión financiera mencionado en el artículo 33, apartado 1, del Reglamento 2018/1046, exige que los objetivos perseguidos se alcancen mediante las actividades acometidas, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si la no aplicación de la cláusula penal ha podido ser perjudicial para la consecución de los objetivos perseguidos por el proyecto. Debe realizar esta comprobación a la luz de todas las circunstancias fácticas del litigio principal, como, en particular, el ligero retraso en la entrega de la película de vídeo y la facultad de las partes, prevista en el contrato de servicios, de prorrogar el plazo de ejecución del contrato sobre la base de un acuerdo mutuo, y ello hasta la fecha límite de ejecución del mencionado contrato de cofinanciación. De este modo, no puede excluirse que la no aplicación de la cláusula penal constituya un incumplimiento de un convenio de financiación, de un contrato o de la legislación aplicable, en el sentido del artículo 2, letra m), del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014.
68 El tercer requisito exige que el incumplimiento del convenio de financiación, de un contrato o de la legislación aplicable por un operador económico «tenga o pueda tener un efecto» perjudicial para el presupuesto de la Unión al imputar a este una partida de gasto injustificado. A este respecto, de los propios términos del artículo 2, letra m), del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014, en particular de la expresión «pueda tener un efecto», se desprende que, si bien la irregularidad, en el sentido de esta disposición, no exige demostrar una incidencia financiera concreta en el presupuesto de la Unión, un incumplimiento de las normas aplicables constituye una «irregularidad» siempre que no pueda excluirse la posibilidad de que tal incumplimiento haya incidido en el presupuesto del Fondo de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de octubre de 2024, Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, apartado 26 y jurisprudencia citada). Por lo tanto, esta disposición se opone a que se considere que todo incumplimiento de un convenio de financiación, de un contrato o de la legislación aplicable por un operador económico perjudica automáticamente al presupuesto de la Unión o siempre es susceptible de perjudicar a dicho presupuesto, con independencia de los efectos que tal incumplimiento tenga sobre este (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de octubre de 2024, Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, apartado 27).
69 En el caso de autos, para determinar si la ejecución tardía de la prestación de servicios controvertida en el litigio principal tuvo o podría haber tenido una incidencia en el presupuesto del Fondo de que se trata, procede señalar que no cabe excluir que tal comportamiento haya tenido incidencia en el presupuesto de la Unión, dado que esa ejecución tardía privó al beneficiario de la utilización de la película de vídeo a partir de la fecha de vencimiento prevista en el contrato, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
70 En cuanto a la no aplicación, por parte del beneficiario, de una cláusula penal por retraso en la ejecución del contrato de servicios, es preciso señalar, como hace la Comisión en sus observaciones escritas, que no puede excluirse que tal comportamiento haya tenido una incidencia financiera en el presupuesto de la Unión. A este respecto, corresponde al órgano jurisdiccional remitente examinar si este comportamiento implica una modificación del contrato público con respecto a las condiciones iniciales indicadas en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones, de manera no conforme con el artículo 72, apartados 1, 2 y 4, de la Directiva 2014/24, hasta el punto de que ese comportamiento alterara la naturaleza global del contrato. De ser así, no puede descartarse la posibilidad de que dicho comportamiento haya tenido una incidencia en el presupuesto del Fondo de que se trate.
71 Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 2, letra m), del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014 debe interpretarse en el sentido de que pueden constituir irregularidades, en el sentido de la referida disposición, por una parte, la ejecución tardía de una prestación de servicios con respecto a la fecha prevista en un contrato celebrado entre un órgano de contratación, beneficiario de un proyecto financiado por un programa operativo conjunto en el marco del IEV, y un contratista designado al término de un procedimiento de adjudicación de un contrato público, y, por otra parte, la no aplicación de una cláusula penal de carácter contractual por dicho beneficiario como reacción a esa ejecución tardía.
Tercera cuestión prejudicial
72 Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 41 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que se opone a la adopción, por una autoridad encargada del control de un proyecto financiado por un programa operativo conjunto en el marco del IEV, de una resolución por la que se imponen correcciones financieras al beneficiario de ese proyecto, debido a irregularidades, en el sentido del artículo 2, punto 36, del Reglamento n.º 1303/2013, cometidas por ese beneficiario y consistentes en la infracción del artículo 33, apartado 1, del Reglamento 2018/1046, sin que se aporten elementos que concreten la infracción de dicha disposición y sin que se proporcione una motivación precisa que justifique la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado correspondiente a un porcentaje del 25 % del valor del contrato.
73 Con carácter preliminar, como se desprende de la jurisprudencia mencionada en el apartado 44 de la presente sentencia, corresponde al Tribunal de Justicia, en el marco de la cooperación instaurada en el artículo 267 TFUE, proporcionar al juez nacional una respuesta útil, lo que puede llevarle, en su caso, a reformular las cuestiones prejudiciales planteadas.
74 En el caso de autos, aunque el órgano jurisdiccional remitente se refiere en su tercera cuestión prejudicial al artículo 41 de la Carta, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que esta disposición no se dirige a los Estados miembros, sino únicamente a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, de modo que dicha disposición no es pertinente (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, apartado 56 y jurisprudencia citada).
75 No obstante, en la medida en que un Estado miembro aplique el Derecho de la Unión, las exigencias derivadas del principio de buena administración, como principio general del Derecho de la Unión, serán aplicables en el marco de un procedimiento tramitado por la autoridad nacional competente (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de marzo de 2025, Obshtina Veliko Tarnovo y Obshtina Belovo, C‑471/23 y C‑477/23, EU:C:2025:155, apartado 73).
76 El derecho a una buena administración encierra la obligación para la Administración de motivar sus decisiones de modo suficientemente específico y concreto para que el interesado pueda comprender las razones de la medida individual que le resulta lesiva, constituyendo la referida obligación el corolario del principio del respeto del derecho de defensa, que es un principio general del Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, apartado 57 y jurisprudencia citada).
77 A la luz de las anteriores consideraciones ha de entenderse que la tercera cuestión prejudicial planteada tiene por objeto determinar si el principio general de buena administración debe interpretarse en el sentido de que no se opone a la adopción, por una autoridad encargada del control de un proyecto financiado por un programa operativo conjunto en el marco del IEV, de una resolución por la que se imponen correcciones financieras al beneficiario de ese proyecto, debido a irregularidades, en el sentido del artículo 2, punto 36, del Reglamento n.º 1303/2013, cometidas por ese beneficiario y consistentes en la infracción del artículo 33, apartado 1, del Reglamento 2018/1046, sin que se aporten elementos que concreten la infracción de dicha disposición y sin que se proporcione una motivación precisa que justifique la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado correspondiente a un porcentaje del 25 % del valor del contrato.
78 En primer lugar, por lo que respecta a la incidencia de la referencia, en la resolución controvertida, al concepto de «irregularidad», en el sentido del artículo 2, punto 36, del Reglamento n.º 1303/2013, en vez de al mismo concepto tal y como se recoge en el artículo 2, letra m), del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014, basta con señalar que, como se ha recordado en el apartado 61 de la presente sentencia, estos dos conceptos deben interpretarse de manera uniforme, de modo que esta circunstancia no priva al beneficiario de la posibilidad de comprender las razones que subyacen a las correcciones financieras impuestas por la mencionada decisión.
79 En segundo lugar, por lo que atañe al carácter suficiente de la motivación de la resolución controvertida en la medida en que esta se remite a la violación del principio de buena gestión financiera mencionado en el artículo 33, apartado 1, del Reglamento 2018/1046, sin aportar elementos que concreten dicha violación, procede observar que el órgano jurisdiccional remitente plantea así sus dudas en relación con la segunda irregularidad, relativa a la no aplicación de la cláusula penal que figura en el contrato de servicios.
80 A este respecto, ha de señalarse que, como se desprende de la resolución de remisión, la resolución controvertida se adoptó con arreglo al artículo 73 de la ZUSEFSU, que establece que la imposición de una corrección financiera se efectuará mediante una resolución motivada, al término de un procedimiento que permita al beneficiario presentar sus objeciones escritas sobre el fundamento y el importe de la corrección financiera prevista, así como aportar pruebas en apoyo de sus objeciones. El apartado 3 de este artículo añade que, en dicha resolución, deben examinarse las pruebas presentadas por el beneficiario y las objeciones que haya formulado.
81 En este contexto, aunque corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar concretamente si la resolución controvertida está suficientemente motivada, de la resolución de remisión se desprende que, durante el procedimiento administrativo al término del cual se adoptó esa resolución, el beneficiario formuló objeciones y presentó pruebas dirigidas a impugnar la existencia de la segunda irregularidad, de modo que la motivación de la resolución controvertida parece lo suficientemente precisa y concreta como para permitir al beneficiario comprender las razones de la corrección que le resulta lesiva. Por lo demás, de dicha resolución, que se adjuntó a las observaciones del Gobierno búlgaro, se desprende que la autoridad nacional consideró que esta irregularidad tenía como origen la prórroga ilegal del plazo de recepción del vídeo por parte del beneficiario, de modo que, a su entender, no se alcanzaron los resultados previstos en el contrato y que, con su actuación, el beneficiario violó globalmente el principio de buena gestión financiera.
82 En tercer lugar, por lo que respecta a la supuesta insuficiencia de motivación relativa a la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado de un porcentaje del 25 % debido a la primera irregularidad, procede señalar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que los Estados miembros pueden basarse en un baremo de porcentajes fijos de corrección, cuando no sea posible determinar con precisión el importe de los gastos irregulares imputados a los Fondos de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de octubre de 2024, Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, apartados 28 a 34).
83 No es menos cierto que la determinación concreta del importe de la corrección que debe aplicarse exige, no obstante, que las autoridades encargadas del control de la utilización de los Fondos de la Unión lleven a cabo un examen individualizado y detallado, teniendo en cuenta todas las circunstancias que caracterizan la irregularidad constatada y que pueden justificar la aplicación de un porcentaje de corrección mayor o más reducido (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de julio de 2016, Wrocław — Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2016:562, apartado 49). Este examen incumbe al órgano jurisdiccional remitente.
84 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la tercera cuestión prejudicial planteada que el principio general de buena administración debe interpretarse en el sentido de que se opone a la adopción, por una autoridad encargada del control de un proyecto financiado por un programa operativo conjunto en el marco del IEV, de una resolución por la que se imponen correcciones financieras al beneficiario de ese proyecto, debido a irregularidades, en el sentido del artículo 2, punto 36, del Reglamento n.º 1303/2013, cometidas por ese beneficiario y consistentes en la infracción del artículo 33, apartado 1, del Reglamento 2018/1046, sin que se aporten elementos que concreten la infracción de dicha disposición y sin que se proporcione una motivación precisa que justifique la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado correspondiente a un porcentaje del 25 % del valor del contrato.
Cuarta cuestión prejudicial
85 Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 2, apartados 2 y 3, del Reglamento n.º 2988/95, en relación con los artículos 31, apartado 3, y 74 del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014, debe interpretarse en el sentido de que corresponde a los Estados miembros establecer un régimen de sanciones que pueda aplicarse a los beneficiarios de proyectos financiados por el IEV.
86 Con carácter preliminar, procede señalar que el órgano jurisdiccional remitente parte de la premisa de que correcciones financieras como las controvertidas en el litigio principal constituyen sanciones administrativas, en el sentido de los artículos 2, apartado 2, y 5 del Reglamento n.º 2988/95. En virtud de la primera de estas disposiciones, no se podrá imponer sanción administrativa alguna que no esté contemplada en un acto de la Unión anterior a la irregularidad. La segunda de estas disposiciones enumera, por su parte, las irregularidades intencionadas o provocadas por negligencia que pueden dar lugar a sanciones administrativas.
87 No obstante, como establece el artículo 4, apartado 4, del referido Reglamento, una medida administrativa no se considera una sanción.
88 En efecto, de reiterada jurisprudencia se desprende que una corrección financiera, en la medida en que tiene por objeto la retirada de una ventaja obtenida indebidamente, no constituye una «sanción administrativa» que exija una base legal clara e inequívoca, distinta del Reglamento n.º 2988/95, sino que constituye una «medida administrativa», en el sentido del artículo 4 de dicho Reglamento, mediante la cual se extraen las consecuencias de la constatación de que no se cumplen las condiciones exigidas para la obtención de la mencionada ventaja resultante de la normativa de la Unión. Por tanto, la obligación de devolver la ventaja indebidamente obtenida no constituye una sanción, sino que es la consecuencia de la inobservancia de las condiciones legalmente establecidas y no está sujeta al principio de que las infracciones y las sanciones deben estar previamente determinadas por el Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 2012, FranceAgriMer, C‑670/11, EU:C:2012:807, apartados 64 y 65 y jurisprudencia citada).
89 En el caso de autos, procede observar, como han hecho el Gobierno búlgaro y la Comisión, que las correcciones financieras impuestas al beneficiario se adoptaron sobre la base, en particular, de los artículos 70 y 73 de la ZUSEFSU y del apartado 1, punto 2, de las disposiciones complementarias de la Naredba, que no son disposiciones relativas a sanciones o multas administrativas, sino a correcciones financieras.
90 No obstante, para responder de la manera más completa posible a la pregunta del órgano jurisdiccional remitente acerca de si un Estado miembro puede, sobre la base de los artículos 31, apartado 3, y 74 del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014, adoptar medidas para aplicar correcciones financieras a beneficiarios de proyectos incluidos en un programa financiado por el IEV, procede añadir que el Reglamento n.º 2988/95 se limita a establecer normas generales de control y sanciones con el fin de proteger los intereses financieros de la Unión. Así pues, el Tribunal de Justicia ha declarado que, por tanto, la recuperación de los fondos incorrectamente utilizados ha de efectuarse en virtud de otras disposiciones, en su caso, en virtud de disposiciones sectoriales (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de diciembre de 2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, apartado 37 y jurisprudencia citada).
91 Por consiguiente, procede comprobar si puede adoptarse una «corrección financiera» sobre la base de los artículos 31, apartado 3, y 74 del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014.
92 A este respecto, el artículo 31, apartado 3, del citado Reglamento de Ejecución establece que los países participantes prevendrán, detectarán y corregirán las irregularidades y procederán a la recuperación de los importes pagados indebidamente en su territorio, mientras que el artículo 74 de dicho Reglamento de Ejecución establece normas relativas a las «responsabilidades financieras y recuperaciones». Por otra parte, el artículo 71, apartado 1, del mismo Reglamento de Ejecución confiere «en primera instancia» a la autoridad de gestión la responsabilidad de prevenir e investigar las irregularidades, de efectuar las correcciones financieras necesarias en relación con las irregularidades individuales o sistémicas detectadas en los proyectos y de poner en marcha las acciones de recuperación necesarias. Dicha autoridad efectuará las correcciones financieras que requieran las irregularidades individuales o sistémicas detectadas en los proyectos, teniendo en cuenta la naturaleza y gravedad de las irregularidades y las pérdidas financieras resultantes de ellas. La referida autoridad aplicará una corrección financiera proporcionada.
93 Estas disposiciones generales implican que los Estados miembros establezcan, en su normativa nacional, por una parte, normas relativas al nivel de las correcciones financieras que tengan en cuenta la naturaleza y la gravedad de las irregularidades y de la pérdida financiera y, por otra parte, correcciones financieras proporcionadas, y ello, en particular, para garantizar la seguridad jurídica (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de octubre de 2024, Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, apartados 30 a 34).
94 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuarta cuestión prejudicial que los artículos 31, apartado 3, y 74 del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014 deben interpretarse en el sentido de que corresponde a los Estados miembros establecer, en su normativa nacional, normas relativas al nivel de las correcciones financieras, que tengan en cuenta la naturaleza y la gravedad de las irregularidades, la pérdida financiera y las correcciones financieras proporcionadas que puedan aplicarse a los beneficiarios de proyectos financiados por el IEV.
Quinta cuestión prejudicial
95 Con carácter preliminar, procede señalar que, al igual que en su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente, en su quinta cuestión prejudicial, parte de la premisa de que la resolución controvertida impone sanciones, en el sentido de los artículos 2, apartado 2, y 5 del Reglamento n.º 2988/95. Pues bien, por las razones expuestas en los apartados 87 a 91 de la presente sentencia, las correcciones financieras que contiene la mencionada resolución no son sanciones, sino medidas administrativas, en el sentido del artículo 4 del citado Reglamento.
96 En este contexto, si bien, en su quinta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se refiere al artículo 63, apartado 2, párrafo tercero, del Reglamento 2018/1046, que establece que los Estados miembros impondrán «sanciones efectivas, disuasorias y proporcionadas a los perceptores cuando así esté dispuesto en las normas sectoriales o en las disposiciones específicas establecidas en el Derecho nacional», esta disposición no es pertinente para responder a la cuestión planteada. En cambio, dado que el mencionado órgano jurisdiccional se pregunta por la proporcionalidad de las correcciones financieras impuestas por la resolución controvertida, es preciso remitirse al artículo 63, apartado 2, párrafo primero, letra c), del referido Reglamento, que establece que, cuando los Estados miembros desempeñen las funciones relativas a la ejecución presupuestaria, adoptarán todas las medidas necesarias, incluidas medidas legales, reglamentarias y administrativas, para proteger los intereses financieros de la Unión, a saber, en particular, las que permitan prevenir, detectar y corregir las irregularidades y el fraude.
97 De ello se deduce que procede entender que, mediante la quinta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 63, apartado 2, párrafo primero, letra c), del Reglamento 2018/1046, en relación con el principio de proporcionalidad, debe interpretarse en el sentido de que se opone a la imposición, por una parte, de una corrección financiera calculada mediante un porcentaje fijo destinada a corregir una irregularidad derivada de una deficiencia en la trazabilidad documental y, por otra parte, de una corrección financiera calculada mediante un método diferencial y destinada a corregir irregularidades derivadas del retraso en la ejecución de una prestación de servicios y de la no aplicación de una cláusula penal.
98 A este respecto, el citado artículo 63, apartado 2, párrafo primero, letra c), debe interpretarse en relación con el artículo 71, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014, que establece que la autoridad de gestión efectuará las correcciones financieras necesarias en relación con las irregularidades individuales o sistémicas detectadas en los proyectos, la asistencia técnica o el programa. Dicha autoridad tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de las irregularidades y las pérdidas financieras, y «efectuará una corrección financiera proporcionada» consistente en la anulación total o parcial de la contribución de la Unión a un proyecto o a la asistencia técnica.
99 En cuanto a la proporcionalidad del importe de la corrección financiera, el Tribunal de Justicia ha declarado que los Estados miembros pueden basarse en un baremo de porcentajes fijos de corrección cuando no sea posible determinar con precisión el importe de los gastos irregulares imputados a los Fondos de la Unión, siempre que el importe final de la corrección que deba aplicarse se determine tras un examen individualizado y detallado, que debe tener en cuenta todas las particularidades relativas a la naturaleza y a la gravedad de la irregularidad constatada que ha de corregirse, así como la pérdida financiera resultante para el Fondo de la Unión de que se trate, de modo que la aplicación de tal porcentaje respete el principio de proporcionalidad. De ello se deriva que, en principio, el importe de una corrección financiera no debe determinarse de manera automática, únicamente sobre la base de un baremo de porcentajes fijos de corrección preestablecido (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de octubre de 2024, Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, apartados 29 a 34 y jurisprudencia citada).
100 En el caso de autos, como se desprende de la resolución de remisión, mediante los artículos 70 y 73 de la ZUSEFSU, en relación con los artículos 1 y 2 y con el anexo 2 de la Naredba al que se remite el artículo 2, apartado 3, de esta, el legislador búlgaro quiso ajustar el porcentaje de corrección financiera «en atención del principio de proporcionalidad, [pudiendo] la corrección financiera […] reducirse al 25 %, al 10 %, al 5 % o al 2 % siempre que la naturaleza y la gravedad de la infracción puntual o sistémica no justifiquen un importe superior». Por consiguiente, incumbe al órgano jurisdiccional remitente comprobar si la corrección financiera del 25 % de los gastos subvencionables en virtud del contrato de servicios fue efectivamente impuesta tras un examen individualizado y detallado, que tuviese en cuenta todas las particularidades de la irregularidad constatada por la autoridad nacional en la resolución controvertida.
101 Así pues, por lo que respecta a la primera irregularidad, corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar si la corrección financiera del 25 %, aplicada por insuficiencia en la trazabilidad documental, es proporcionada a la luz de todas las particularidades que caracterizan dicha irregularidad.
102 Asimismo, en cuanto a la segunda irregularidad, corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar si la corrección financiera, calculada según el método diferencial y aplicada debido a la violación del principio de buena gestión financiera, es proporcionada a la luz de todas las particularidades que caracterizan dicha irregularidad.
103 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la quinta cuestión prejudicial que el artículo 63, apartado 2, párrafo primero, letra c), del Reglamento 2018/1046, en relación con el principio de proporcionalidad, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a la imposición, por una parte, de una corrección financiera calculada mediante un porcentaje fijo destinada a corregir una irregularidad derivada de una deficiencia en la trazabilidad documental y, por otra parte, de una corrección financiera calculada mediante un método diferencial y destinada a corregir irregularidades derivadas del retraso en la ejecución de una prestación de servicios y de la no aplicación de una cláusula penal.
Costas
104 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) declara:
1) El artículo 52 del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 897/2014 de la Comisión, de 18 de agosto de 2014, por el que se establecen disposiciones específicas para la ejecución de programas de cooperación transfronteriza financiados en el marco del Reglamento (UE) n.º 232/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Instrumento Europeo de Vecindad,
debe interpretarse en el sentido de que
no se opone a que una normativa nacional que transpone la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, establezca que, en el contexto de un control relativo a un proyecto financiado por un programa operativo conjunto en el marco del Instrumento Europeo de Vecindad (IEV), la autoridad encargada de dicho control pueda exigir al beneficiario de ese proyecto que aporte la prueba de la competencia y de la experiencia del contratista al que ha adjudicado un contrato público de servicios.
2) El artículo 2, letra m), del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014
debe interpretarse en el sentido de que
pueden constituir irregularidades, en el sentido de la referida disposición, por una parte, la ejecución tardía de una prestación de servicios con respecto a la fecha prevista en un contrato celebrado entre un órgano de contratación, beneficiario de un proyecto financiado por un programa operativo conjunto en el marco del Instrumento Europeo de Vecindad, y un contratista designado al término de un procedimiento de adjudicación de un contrato público, y, por otra parte, la no aplicación de una cláusula penal de carácter contractual por dicho beneficiario como reacción a esa ejecución tardía.
3) El principio general de buena administración debe interpretarse en el sentido de que se opone a la adopción, por una autoridad encargada del control de un proyecto financiado por un programa operativo conjunto en el marco del Instrumento Europeo de Vecindad, de una resolución por la que se imponen correcciones financieras al beneficiario de ese proyecto, debido a irregularidades, en el sentido del artículo 2, punto 36, del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo, cometidas por ese beneficiario y consistentes en la infracción del artículo 33, apartado 1, del Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1296/2013, (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013, (UE) n.º 1304/2013, (UE) n.º 1309/2013, (UE) n.º 1316/2013, (UE) n.º 223/2014 y (UE) n.º 283/2014 y la Decisión n.º 541/2014/UE y por el que se deroga el Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012, sin que se aporten elementos que concreten la infracción de dicha disposición y sin que se proporcione una motivación precisa que justifique la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado correspondiente a un porcentaje del 25 % del valor del contrato.
4) Los artículos 31, apartado 3, y 74 del Reglamento de Ejecución n.º 897/2014
deben interpretarse en el sentido de que
corresponde a los Estados miembros establecer, en su normativa nacional, normas relativas al nivel de las correcciones financieras, que tengan en cuenta la naturaleza y la gravedad de las irregularidades, la pérdida financiera y las correcciones financieras proporcionadas que puedan aplicarse a los beneficiarios de proyectos financiados por el Instrumento Europeo de Vecindad.
5) El artículo 63, apartado 2, párrafo primero, letra c), del Reglamento 2018/1046, en relación con el principio de proporcionalidad,
debe interpretarse en el sentido de que
no se opone a la imposición, por una parte, de una corrección financiera calculada mediante un porcentaje fijo destinada a corregir una irregularidad derivada de una deficiencia en la trazabilidad documental y, por otra parte, de una corrección financiera calculada mediante un método diferencial y destinada a corregir irregularidades derivadas del retraso en la ejecución de una prestación de servicios y de la no aplicación de una cláusula penal.
Firmas
* Lengua de procedimiento: búlgaro.