Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 16 de julio de 2026 (*)
« Procedimiento prejudicial — Ciudadanía de la Unión Europea — Artículo 20 TFUE — Miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que nunca ha ejercido su libertad de circulación — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Directiva 2008/115/CE — Retorno de nacionales de países terceros en situación irregular — Amenaza para la seguridad nacional — Opinión de una autoridad nacional especializada — Motivación — Acceso al expediente — Información clasificada — Primacía del Derecho de la Unión »
En el asunto C‑26/25 [Bukla], (i)
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Szegedi Törvényszék (Tribunal General de Szeged, Hungría), mediante resolución de 17 de enero de 2025, recibida en el Tribunal de Justicia el 17 de enero de 2025, en el procedimiento entre
PQ
y
Országos Idegenrendeszeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
Alkotmányvédelmi Hivatal,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. C. Lycourgos (Ponente), Presidente de Sala, y la Sra. O. Spineanu-Matei y los Sres. S. Rodin, N. Piçarra y N. Fenger, Jueces;
Abogado General: Sr. D. Spielmann;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de PQ, por las Sras. T. Kovács, A. Németh y B. Pohárnok, ügyvédek;
– en nombre del Gobierno húngaro, por la Sra. Zs. Biró-Tóth y el Sr. M. Z. Fehér, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. J. Möller y R. Kanitz, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. F. Blanc, A. Katsimerou, E. Montaguti y Zs. Teleki y el Sr. P. J.O. Van Nuffel, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 4 TUE, apartado 3, y 19 TUE, apartado 1; los artículos 20 TFUE y 267 TFUE; los artículos 1, 5, 7, 24, 41, 47, 51 y 52 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y los artículos 1, 5 y 11 a 13 de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO 2008, L 348, p. 98), así como del principio de primacía del Derecho de la Unión.
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre PQ y la Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (Dirección General Nacional de la Policía de Extranjería, Dirección Regional de Dél-Alföld, Hungría; en lo sucesivo, «Dirección Regional») y la Alkotmányvédelmi Hivatal (Oficina para la Defensa de la Constitución, Hungría), en relación con la legalidad de la decisión de retorno y de la prohibición de entrada y estancia adoptadas respecto de PQ.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Tratado FUE
3 El artículo 20 TFUE establece lo siguiente:
«1. Se crea una ciudadanía de la Unión [Europea]. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla.
2. Los ciudadanos de la Unión son titulares de los derechos y están sujetos a los deberes establecidos en los Tratados. Tienen, entre otras cosas, el derecho:
a) de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros;
b) de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro en el que residan, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado;
c) de acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que sean nacionales, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado;
d) de formular peticiones al Parlamento Europeo, de recurrir al Defensor del Pueblo Europeo, así como de dirigirse a las instituciones y a los órganos consultivos de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y de recibir una contestación en esa misma lengua.
Estos derechos se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites definidos por los Tratados y por las medidas adoptadas en aplicación de estos.»
Directiva 2008/115
4 Los considerandos 6 y 24 de la Directiva 2008/115 tienen el siguiente tenor:
«(6) Procede que los Estados miembros se aseguren de que la finalización de la situación irregular de nacionales de terceros países se lleve a cabo mediante un procedimiento justo y transparente. De conformidad con los principios generales del Derecho [de la Unión Europea], las decisiones que se tomen en el marco de la presente Directiva deben adoptarse de manera individualizada y fundándose en criterios objetivos, lo que implica que se deben tener en cuenta otros factores además del mero hecho de la situación irregular. Cuando se usen formularios tipo para las decisiones relativas al retorno, es decir, las decisiones de retorno, y, si se dictan, las decisiones de prohibición de entrada y de expulsión, los Estados miembros deben respetar este principio y dar pleno cumplimiento a todas las disposiciones aplicables de la presente Directiva.
[…]
(24) La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y tiene en cuenta los principios consagrados, en particular, en la [Carta].»
5 El artículo 1 de esta Directiva dispone:
«La presente Directiva establece normas y procedimientos comunes que deberán aplicarse en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, de conformidad con los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario, así como del Derecho internacional, incluidas las obligaciones en materia de protección de los refugiados y de derechos humanos.»
6 El artículo 2, apartado 1, de la citada Directiva establece:
«La presente Directiva se aplicará a los nacionales de terceros países en situación irregular en el territorio de un Estado miembro.»
7 A tenor del artículo 3, punto 2, de la misma Directiva:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
2) “situación irregular”: la presencia en el territorio de un Estado miembro de un nacional de un tercer país que no cumple o ha dejado de cumplir las condiciones de entrada establecidas en el artículo [6] del [Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) (DO 2016, L 77, p. 1)] u otras condiciones de entrada, estancia o residencia en ese Estado miembro».
8 El artículo 5 de la Directiva 2008/115 dispone lo siguiente:
«Al aplicar la presente Directiva, los Estados miembros tendrán debidamente en cuenta:
a) el interés superior del niño,
b) la vida familiar,
c) el estado de salud del nacional de un tercer país de que se trate,
y respetarán el principio de no devolución.»
9 El artículo 6, apartado 1, de esta Directiva prescribe:
«Los Estados miembros dictarán una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio, sin perjuicio de las excepciones contempladas en los apartados 2 a 5.
[…]»
10 El artículo 11 de dicha Directiva define el régimen de las decisiones de prohibición de entrada.
11 El artículo 12, apartado 1, de la citada Directiva dispone:
«Las decisiones de retorno y —si se dictan— las decisiones de prohibición de entrada y de expulsión se dictarán por escrito y consignarán los fundamentos de hecho y de derecho, así como información sobre las vías de recurso de que se dispone.
La información sobre los fundamentos de hecho podrá sujetarse a limitaciones en los casos en que el Derecho nacional permita la restricción del derecho de información, en particular para salvaguardar la seguridad nacional, la defensa, la seguridad pública y para la prevención, investigación, detección y persecución de delitos.»
12 El artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115 establece:
«Se concederá al nacional de un tercer país de que se trate el derecho efectivo a interponer recurso contra las decisiones relativas al retorno o pidiendo que se revisen estas, conforme a lo dispuesto en el artículo 12, apartado 1, ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia.»
Derecho húngaro
Ley II de 2007
13 El artículo 43 de la a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (Ley II de 2007, relativa a la Entrada y Residencia de Nacionales de Terceros Países), de 5 de enero de 2007 (Magyar Közlöny 2007/1.) dispone:
«1. La autoridad de policía de extranjería dictará una prohibición autónoma de entrada y estancia contra el nacional de un tercer país que resida en un lugar desconocido o en el extranjero,
[…]
c) cuya entrada y estancia menoscaben o pongan en peligro la seguridad nacional, la seguridad pública o el orden público;
[…]
2. La autoridad de policía de extranjería ordenará, salvo excepción prevista en la presente Ley, el retorno en virtud de la policía de extranjería de un nacional de un tercer país:
[…]
d) cuya entrada y estancia menoscaben o pongan en peligro la seguridad nacional, la seguridad pública o el orden público;
[…]
3. La iniciativa de la prohibición autónoma de entrada y estancia por el motivo enunciado en el apartado 1, letra c), así como del retorno en virtud de la policía de extranjería por el motivo enunciado en el apartado 2, letra d), también podrá ser adoptada por los órganos de mantenimiento del orden designados en el decreto del Gobierno, dentro de su propio ámbito de competencias, con el fin de cumplir las funciones vinculadas a la protección de los intereses definidos en la ley. Si la prohibición autónoma de entrada y estancia se dicta por el motivo previsto en el apartado 1, letra c), o si el retorno en virtud de la policía de extranjería se ordena por el motivo enunciado en el apartado 2, letra d), los órganos de mantenimiento del orden designados en el decreto del Gobierno, en los casos que afecten a sus funciones y a sus competencias, formularán una propuesta sobre la duración de la prohibición de entrada y estancia. La autoridad de policía de extranjería no podrá apartarse del contenido de la propuesta.»
14 El artículo 45, apartado 1, de esta Ley establece:
«Antes de adoptar una decisión de retorno en virtud de la policía de extranjería de un nacional de un tercer país que disponga de un permiso de residencia concedido por razón de sus vínculos familiares, la autoridad de policía de extranjería tomará en consideración los siguientes aspectos:
a) la duración de la estancia;
b) la edad y la situación familiar del nacional de un tercer país y las posibles consecuencias de la medida de retorno para los miembros de su familia;
c) los vínculos del nacional de un tercer país con Hungría y la ausencia de relaciones con su país de origen.»
15 A tenor del artículo 87/A, apartado 1, de dicha Ley:
«1. A efectos de los procedimientos regulados por la presente Ley, el Gobierno designará, mediante decreto gubernamental adoptado para su ejecución, un órgano especializado del Estado encargado de resolver determinadas cuestiones.»
16 Según el artículo 87/B, apartado 4, de esta misma Ley:
«4. La autoridad de policía de extranjería que conozca del asunto estará vinculada por el dictamen del órgano especializado del Estado en lo que respecta a la cuestión técnica.»
Decreto del Gobierno 114/2007
17 El artículo 114, apartado 4, letra a), del a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 114/2007. Korm. rendelet (Decreto del Gobierno 114/2007, de Aplicación de la Ley II de 2007, relativa a la Entrada y Residencia de Nacionales de Terceros Países), de 24 de mayo de 2007, establece que podrá dictarse una prohibición de entrada y estancia a propuesta de la autoridad de investigación, de la Oficina para la Defensa de la Constitución, de la Policía o del Terrorelhárítási Központ (Centro de Lucha contra el Terrorismo, Hungría).
18 En virtud del artículo 114, apartado 4b, de dicho Decreto, también podrá ordenarse una medida de retorno a propuesta de la autoridad de investigación, de la Oficina para la Defensa de la Constitución o del Centro de Lucha contra el Terrorismo.
Ley CLV de 2009
19 El artículo 11 de la a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (Ley CLV de 2009 sobre Protección de Información Clasificada), de 29 de diciembre de 2009 (Magyar Közlöny 2009/194.), dispone:
«1. El interesado estará facultado para acceder a sus datos personales que tengan la condición de información clasificada nacional sobre la base de la autorización de consulta emitida por el clasificador y sin necesidad de una habilitación personal de seguridad. Antes de acceder a la información clasificada nacional, el interesado deberá efectuar una declaración escrita de confidencialidad y cumplir las normas de protección de dicha información.
2. A petición del interesado, el clasificador decidirá en un plazo de quince días si concede la autorización de consulta. El clasificador denegará la autorización de consulta si el acceso a la información perjudica el interés público subyacente a la clasificación. El clasificador deberá motivar la denegación de la autorización de consulta.
3. En caso de denegación de la autorización de consulta, el interesado podrá impugnar dicha resolución por la vía contencioso-administrativa. […]»
20 El artículo 12, apartado 1, de dicha Ley establece lo siguiente:
«El responsable del tratamiento de la información clasificada podrá denegar al interesado el derecho a acceder a sus datos personales si el interés público subyacente a la clasificación se viera comprometido por el ejercicio de ese derecho.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
21 PQ, nacional de un tercer país, entró legalmente en Hungría en junio de 2005 como jugador de fútbol profesional y desde entonces reside legalmente en dicho Estado miembro. Disponía, en último lugar, de una tarjeta de residencia permanente válida hasta el 15 de septiembre de 2020.
22 Desde 2011 convive con su pareja de hecho, de nacionalidad húngara. De esta relación nacieron dos hijos, de nacionalidad húngara, en 2012 y 2021. PQ ejerce la patria potestad sobre sus hijos conjuntamente con su pareja. Convive con ellos de forma permanente y se encarga de su guarda y custodia efectiva la mayor parte del tiempo. Los hijos de PQ mantienen un estrecho vínculo afectivo y una relación de dependencia con este, que se ha ocupado de ellos de forma continuada desde su nacimiento.
23 El 6 de agosto de 2020, PQ presentó una solicitud de permiso de establecimiento nacional invocando su situación familiar.
24 Mediante un dictamen no motivado de 9 de septiembre de 2020, la Oficina para la Defensa de la Constitución consideró que la permanencia de PQ en Hungría constituía una amenaza para los intereses de dicho Estado miembro en materia de seguridad nacional. Este órgano especializado calificó como información clasificada los datos en que se había basado para emitir el dictamen.
25 Mediante resolución de 27 de octubre de 2020, la Dirección Regional, como autoridad de policía de extranjería de primer grado, denegó la solicitud de permiso de establecimiento nacional presentada por PQ.
26 El 3 de diciembre de 2020, la Oficina para la Defensa de la Constitución propuso la adopción de una decisión de retorno respecto de PQ alegando que su permanencia en Hungría constituía una amenaza para los intereses de dicho Estado miembro en materia de seguridad nacional. Este órgano especializado calificó como información clasificada los datos en que se había basado para emitir el dictamen.
27 La resolución de 27 de octubre de 2020 fue confirmada, el 25 de marzo de 2021, por la Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (Dirección General Nacional de la Policía de Extranjería, Hungría), autoridad de policía de extranjería de segundo grado, basándose en que el Belügyminiszter (Ministro del Interior, Hungría), como órgano especializado de segundo grado, había emitido un dictamen el 12 de febrero de 2021, según el cual la permanencia de PQ en territorio húngaro constituía una amenaza para los intereses de Hungría en materia de seguridad nacional. En su resolución, la Dirección General Nacional de la Policía de Extranjería señaló que, con arreglo a la normativa húngara, no podía apartarse de lo dispuesto en el dictamen emitido por el Ministerio del Interior y que, por lo tanto, estaba obligada a denegar la solicitud de PQ, sin tener en cuenta su situación personal.
28 El 16 de abril de 2021, la Oficina para la Defensa de la Constitución propuso que se dictase una prohibición de entrada y estancia respecto de PQ.
29 Mediante resolución de 6 de mayo de 2021, la Dirección Regional adoptó una decisión de retorno respecto de PQ, ordenó la ejecución forzosa de dicha medida e impuso a PQ una prohibición de entrada y estancia por un período de diez años. Esta decisión se basaba, en particular, en las propuestas adoptadas los días 3 de diciembre de 2020 y 16 de abril de 2021 por la Oficina para la Defensa de la Constitución.
30 Mediante una medida intermedia de 6 de mayo de 2021, la Dirección Regional suspendió la ejecución de la decisión de retorno de PQ hasta que concurrieran las condiciones para el retorno y hubiera concluido un proceso penal instruido contra él, o, en su caso, se hubiera ejecutado la pena eventualmente impuesta al término de dicho proceso penal.
31 PQ interpuso ante el Szegedi Törvényszék (Tribunal General de Szeged, Hungría), que es el órgano jurisdiccional remitente, sendos recursos contra la resolución de la Dirección General Nacional de la Policía de Extranjería de 25 de marzo de 2021 y contra la resolución de la Dirección Regional de 6 de mayo de 2021.
32 Al conocer del primero de estos recursos, el órgano jurisdiccional remitente planteó una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia. El Tribunal de Justicia respondió a esta petición mediante la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada) (C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344).
33 Mediante sentencia de 25 de septiembre de 2024, el órgano jurisdiccional remitente anuló la resolución de la Dirección General Nacional de la Policía de Extranjería de 25 de marzo de 2021 y ordenó a la Dirección Regional que tramitara un nuevo procedimiento teniendo en cuenta la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada) (C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344), al mismo tiempo que proporcionaba indicaciones sobre el enfoque que debía adoptarse a tal efecto.
34 El procedimiento principal se refiere al examen del recurso interpuesto por PQ contra la resolución de la Dirección Regional de 6 de mayo de 2021.
35 El órgano jurisdiccional remitente señala que PQ fue objeto de una decisión de retorno porque la Oficina para la Defensa de la Constitución había considerado que su permanencia en Hungría constituía una amenaza para los intereses de dicho Estado miembro en materia de seguridad nacional. Los motivos en que se basa esta apreciación no han sido revelados ni a PQ ni a la Dirección Regional. Con arreglo al Derecho húngaro, esta última no debe examinar ninguna circunstancia individual adicional y está obligada a atenerse a la apreciación de la Oficina para la Defensa de la Constitución.
36 Dicho órgano jurisdiccional subraya que, según jurisprudencia de la Kúria (Tribunal Supremo, Hungría), en una situación como la que es objeto del litigio principal, los derechos procesales del interesado están garantizados gracias a la facultad que tiene el órgano jurisdiccional competente de consultar, con el fin de apreciar la legalidad de la resolución relativa a la residencia, la información clasificada en la que se basa el dictamen de los órganos especializados.
37 En cualquier caso, aun en el supuesto de que se estimase una solicitud de acceso a información clasificada, ni el interesado ni su representante podrían utilizar en los procedimientos administrativos o judiciales la información clasificada a la que se les concediese acceso, ya que, en la práctica, no se les autoriza a redactar un escrito que incluya el contenido de esa información. Los órganos jurisdiccionales que conocen de los recursos contra resoluciones en materia de residencia no disponen, con arreglo a la normativa húngara, de ninguna potestad a este respecto.
38 El órgano jurisdiccional remitente duda de la compatibilidad de la normativa húngara con las exigencias del Derecho de la Unión. Considera, en particular, que el artículo 5 de la Directiva 2008/115 y el artículo 20 TFUE no permiten adoptar una decisión de retorno, en una situación como la que es objeto del litigio principal, sin haber llevado a cabo una apreciación concreta del conjunto de las circunstancias pertinentes, en particular de las relativas a la vida familiar del interesado. Además, opina que el régimen aplicable a la información clasificada en el marco de los procedimientos administrativo y judicial es contrario a las exigencias consagradas en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
39 En estas circunstancias, el Szegedi Törvényszék (Tribunal General de Szeged) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Deben interpretarse los artículos 5, 12 y 13 de la Directiva [2008/115], en relación con los artículos 7, 24, 41 y 47 de la [Carta], en el sentido de que se oponen a la práctica de un Estado miembro consistente en adoptar una decisión de retorno [respecto de] un nacional de un tercer país, los miembros de cuya familia (hijos menores de edad, pareja de hecho) son nacionales de un Estado miembro de la Unión y habitan en este, sin examinar previamente los criterios establecidos en el artículo 5 de [dicha] Directiva […] y en los artículos 7 y 24 de la Carta?
2) ¿Deben interpretarse los artículos 5, 12 y 13 de la Directiva [2008/115], en relación con los artículos 7, 24 y 51, apartado 1, así como con el artículo 52, apartado 1, de la Carta, en el sentido de que se oponen a la práctica de un Estado miembro en virtud de la cual se adopta una resolución en materia de extranjería por la que se decreta el retorno sobre la base de una propuesta no motivada de la autoridad especializada que determina únicamente que existe un peligro o una vulneración relativos a la seguridad nacional, la seguridad pública o el orden público, propuesta que vincula a la autoridad de extranjería, es imperativa y ha sido emitida sin efectuar un examen en profundidad acerca de la existencia de las razones de seguridad nacional, seguridad pública u orden público en el caso concreto y sin tomar en consideración las circunstancias individuales ni los requisitos de necesidad y proporcionalidad?
3) ¿Deben interpretarse los artículos 5, 12 y 13 de la Directiva [2008/115], en relación con el artículo 47 de la Carta —así como, en su caso, con los artículos 7 y 24 de esta—, en el sentido de que exigen a la autoridad de un Estado miembro que haya adoptado una decisión de retorno por un motivo relativo a razones de seguridad nacional o de orden público o de seguridad pública o a la autoridad especializada que haya determinado el carácter confidencial que velen por que se garantice en todo caso al interesado, nacional de un tercer país, y a su representante legal el derecho a conocer al menos la esencia de la información y datos confidenciales o clasificados en que se sustenta la resolución basada en dicho motivo y a hacer uso de esa información o datos en el procedimiento relativo a esa misma resolución, en el supuesto de que la autoridad competente considere que tal comunicación sería contraria a las razones de seguridad nacional?
4) En caso de respuesta afirmativa, ¿qué debe entenderse exactamente por “la esencia” de los motivos confidenciales en que se basa tal resolución, a la vista de los artículos 41 y 47 de la Carta?»
40 Mediante resolución de 26 de mayo de 2025, recibida en el Tribunal de Justicia ese mismo día, el órgano jurisdiccional remitente presentó una petición de decisión prejudicial complementaria.
41 Señala que, con posterioridad a su petición inicial, la Kúria (Tribunal Supremo) dictó, el 24 de febrero de 2025, una resolución para la unificación de doctrina que es pertinente para todos los procedimientos de policía de extranjería. Todo órgano jurisdiccional húngaro que conozca de un recurso contra una decisión de retorno está obligado a aplicar la interpretación adoptada por la Kúria (Tribunal Supremo), sin poder apartarse de ella, ni siquiera motivando su resolución al respecto.
42 Pues bien, el órgano jurisdiccional remitente duda de la compatibilidad con el Derecho de la Unión de varios aspectos de esta resolución.
43 En particular, subraya, en primer lugar, que resulta de dicha resolución que un órgano jurisdiccional húngaro no puede examinar la existencia de un derecho de residencia en virtud del artículo 20 TFUE o de una relación de dependencia cuando el interesado los haya invocado por primera vez en el marco del procedimiento judicial o cuando en el marco de dicho procedimiento se pongan de manifiesto hechos que demuestren la necesidad de tal examen. Este examen también queda excluido cuando la decisión de retorno impugnada haya venido precedida por otra decisión que haya excluido el derecho de residencia de esa persona en Hungría.
44 En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente señala que, según la Kúria (Tribunal Supremo), en el estado actual de la legislación húngara, al interesado no le está permitido acceder al contenido esencial de los motivos de una resolución adoptada en su contra cuando dichos motivos se basen en información clasificada. En tales circunstancias, el único medio, compatible con el Derecho nacional existente, que permite garantizar el respeto de los derechos de esa persona es que el órgano jurisdiccional competente declare que, al no poder acceder a la información clasificada pertinente, dicha persona se ve incapacitada para defender sus derechos e instar, en consecuencia, al fiscal a actuar en interés de esa misma persona. El fiscal podría entonces decidir intervenir en el procedimiento, disponiendo de acceso a esa información clasificada, pero sin poder comunicarla al interesado. En cambio, en el supuesto de que el fiscal decidiera no intervenir en el procedimiento, el órgano jurisdiccional competente podría no tener en cuenta el punto de vista de las autoridades administrativas sobre la existencia de un riesgo para la seguridad nacional.
45 Habida cuenta de las dudas que alberga en cuanto a la conformidad con el Derecho de la Unión de la resolución de la Kúria (Tribunal Supremo) de 24 de febrero de 2025, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta asimismo sobre la compatibilidad con ese Derecho de los efectos que el Derecho húngaro atribuye a dicha resolución, en la medida en que tales efectos impiden a otras secciones de la Kúria (Tribunal Supremo) o a los tribunales ordinarios húngaros ajustarse al Derecho de la Unión.
46 Basándose en estas consideraciones, el Szegedi Törvényszék (Tribunal General de Szeged) añadió a las cuestiones ya planteadas al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«5) ¿ Debe interpretarse el artículo 20 TFUE, en relación con los artículos 5, 7, 24, 41, 47, 51, apartado 1, y 52, apartado 1, de la Carta, en el sentido de que se opone a la normativa de un Estado miembro y a la práctica de un órgano jurisdiccional de rango superior de dicho Estado miembro que
– no permiten al órgano jurisdiccional que controla la resolución de la autoridad de extranjería ordenando el retorno que tenga en cuenta un posible derecho de residencia derivado con arreglo al artículo 20 TFUE o una relación de dependencia —así como los hechos subyacentes— cuando el nacional de un tercer país afectado los invoque por primera vez en la fase del procedimiento judicial (inclusive en los supuestos en los que los vínculos familiares con el ciudadano de la Unión ya fueran conocidos por la autoridad que actuó en el marco del procedimiento administrativo), o cuando los hechos pertinentes a este respecto se ponen de manifiesto por primera vez en la fase del procedimiento judicial;
– establecen que la existencia de un derecho de residencia derivado en virtud del artículo 20 TFUE solo puede examinarse en el marco de un procedimiento de retorno si la decisión de retorno no ha venido precedida de otra resolución (resolviendo sobre una solicitud dirigida a obtener un permiso de residencia o de establecimiento) —en la que, en consecuencia, se haya basado esta— que haya excluido el derecho de residencia en el Estado miembro?
6) ¿ Deben interpretarse los artículos 5, 11, apartado 2, 12, apartado 1, y 13 de la Directiva [2008/115], entendidos a la luz de los considerandos 6 y 24 y del artículo 1 de esta Directiva, y en relación con los artículos 5, 7, 24, 41, 47, 51, apartado 1, y 52, apartado 1, de la Carta, en el sentido de que se oponen a la normativa de un Estado miembro y a la práctica de un órgano jurisdiccional de rango superior de este Estado miembro de conformidad con la cual el control de la proporcionalidad de una resolución adoptada por la autoridad de extranjería en materia de retorno y de prohibición de entrada y de residencia puede efectuarse sin que el nacional de un tercer país afectado, o su representante, hayan podido conocer, como mínimo, el contenido esencial de los motivos de la propuesta del organismo especializado que ha invocado el motivo de orden público, de seguridad pública o de seguridad nacional que subyace a esta resolución y expresar su punto de vista y sus alegaciones en su defensa a este respecto?
7) ¿ Deben interpretarse los artículos 12, apartado 1, y 13 de la Directiva sobre retorno, entendidos a la luz de los considerandos 6 y 24 y del artículo 1 de esta Directiva, y en relación con los artículos 41 y 47 de la Carta, en el sentido de que se oponen a la normativa de un Estado miembro y a la práctica de un órgano jurisdiccional de rango superior de este Estado miembro que establecen que, si son aplicables las excepciones relativas a la seguridad nacional, al orden público y a la seguridad pública enumeradas en el artículo 12, apartado 1, de la Directiva [2008/115], ni la autoridad del Estado miembro que adopta una decisión de retorno basada en un motivo de seguridad nacional o de orden público ni la autoridad (de protección del orden) que determina el carácter confidencial o el carácter clasificado [de la información] están obligadas —cuando la comunicación de los motivos sea contraria a la seguridad nacional— a garantizar que el interesado o su representante tengan en todo caso conocimiento, como mínimo, del contenido esencial de la información confidencial o clasificada en la que se fundamente una decisión basada en tal motivo, así como el derecho a utilizarla en el marco del procedimiento referido a dicha decisión, ya que, en lugar de ello, en el marco del control jurisdiccional de una resolución administrativa basada en tales motivos confidenciales o clasificados, el fiscal, o cualquier otra persona distinta del nacional de un tercer país afectado, puede actuar, a instancia del juez, para proteger los derechos del nacional de un tercer país afectado, pero sin poder tampoco comunicar al demandante afectado al menos el contenido esencial de los motivos?
8) ¿Deben interpretarse el artículo 267 TFUE, los artículos 4 TUE, apartado 3, párrafos segundo y tercero, y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, así como el artículo 47 de la Carta, entendidos a la luz del principio de primacía del Derecho de la Unión, y en relación con los artículos 41, 51, apartado 1, y 52, apartado 1, de la Carta, así como con los artículos 5, 11, apartado 2, 12, apartado 1, y 13 de la Directiva [2008/115] —habida cuenta de los considerandos 6 y 24 y del artículo 1 de esta Directiva—, en el sentido de que se oponen a la normativa de un Estado miembro y a la práctica de un órgano jurisdiccional de rango superior de este Estado miembro en virtud de las cuales
– el órgano jurisdiccional supremo de un Estado miembro puede dictar, aun cuando el Tribunal de Justicia ya haya interpretado en una sentencia el Derecho de la Unión pertinente para un asunto determinado, resoluciones que lleven a cabo una interpretación del Derecho vinculante para todos los órganos jurisdiccionales de rango inferior, de la que estos últimos no puedan apartarse […], y en las que efectúa una interpretación del Derecho de la Unión más extensiva que la que se ha dado en las sentencias del Tribunal de Justicia pertinentes para el asunto considerado, e impone una interpretación uniforme del Derecho que impone, en el marco de la aplicación del Derecho de la Unión, unas condiciones de ejecución contrarias a la interpretación de este Derecho que se realiza en la sentencia del Tribunal de Justicia e impiden su aplicación efectiva;
– el órgano jurisdiccional supremo del Estado miembro, para poder aplicar el Derecho de la Unión o las sentencias del Tribunal de Justicia pertinentes para un asunto determinado, debe incoar un procedimiento específico previsto en el Derecho interno (procedimiento prejudicial interno, procedimiento para la unificación de doctrina) cuando pretenda desviarse, a la vista del Derecho de la Unión, de una o más resoluciones vinculantes de un órgano jurisdiccional de rango superior contrarias al Derecho de la Unión o a las sentencias del Tribunal de Justicia, de manera que la aplicación directa del Derecho de la Unión, incluidas las sentencias del Tribunal de Justicia, solo es posible en virtud de una autorización en este sentido otorgada por la resolución dictada en el marco de tal procedimiento (resolución dictada para la unificación de doctrina)?
9) ¿Debe interpretarse el apartado 97 de [la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344] en el sentido de que el organismo especializado que se pronuncia sobre el riesgo para la seguridad nacional puede concluir que la divulgación del contenido esencial de los motivos en los que se basa su posición puede comprometer de manera directa y particular la seguridad nacional del Estado miembro de que se trate, en la medida en que puede poner en peligro la vida, la salud o la libertad de personas o revelar los métodos de investigación específicamente utilizados por organismos encargados de funciones especializadas relacionadas con la seguridad nacional y, de este modo, obstaculizar gravemente, o incluso impedir, el futuro cumplimiento por dichos organismos de las tareas que les corresponden, motivos que no permiten que la parte o su representante tengan conocimiento del contenido esencial de los motivos en los que se fundamenta esta posición?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
47 Con carácter preliminar, ha de recordarse que, según la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, el procedimiento establecido por el artículo 267 TFUE es un instrumento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los jueces nacionales, por medio del cual el primero aporta a los segundos la información relativa a la interpretación del Derecho de la Unión que estos requieren para la solución del litigio que deben dirimir [véanse el auto de 26 de enero de 1990, Falciola, C‑286/88, EU:C:1990:33, apartado 7, y la sentencia de 15 de abril de 2021, État belge (Elementos posteriores a la decisión de traslado), C‑194/19, EU:C:2021:270, apartado 21].
48 En el marco de este procedimiento de cooperación, corresponde al Tribunal de Justicia proporcionar al juez nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce. Desde este punto de vista, incumbe, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular la cuestión prejudicial que se le ha planteado (véanse las sentencias de 17 de julio de 1997, Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, apartados 22 y 23; de 28 de noviembre de 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, apartado 18, y de 3 de junio de 2025, Kinsa, C‑460/23, EU:C:2025:392, apartado 34). En particular, el Tribunal de Justicia puede verse obligado a tomar en consideración normas de Derecho de la Unión a las que el juez nacional no se haya referido en el enunciado de su cuestión prejudicial (véanse las sentencias de 20 de marzo de 1986, Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, apartado 9, y de 1 de agosto de 2025, Alace y Canpelli, C‑758/24 y C‑759/24, EU:C:2025:591, apartado 44).
49 A este respecto, es preciso señalar, en primer lugar, que, si bien solo la quinta cuestión prejudicial se refiere expresamente al artículo 20 TFUE, de la motivación de la petición de decisión prejudicial se desprende, no obstante, que el órgano jurisdiccional remitente contempla la posibilidad de que PQ tenga derecho a la residencia en virtud de dicho artículo y que, en consecuencia, se pregunta, con carácter general, sobre la compatibilidad del procedimiento de retorno aplicado a PQ con dicho artículo.
50 De ello se deduce que todas las cuestiones prejudiciales directamente relacionadas con este procedimiento de retorno, es decir, las cuestiones prejudiciales primera a séptima, deben examinarse a la luz no solo de las disposiciones de la Directiva 2008/115 y de la Carta a las que hacen referencia, sino también del artículo 20 TFUE.
51 En segundo lugar, por lo que respecta al artículo 41 de la Carta, mencionado por el órgano jurisdiccional remitente en sus cuestiones prejudiciales primera y cuarta a séptima, procede recordar que del tenor de dicho artículo se desprende con claridad que este se dirige no a los Estados miembros, sino únicamente a las instituciones, órganos y organismos de la Unión (sentencia de 22 de septiembre de 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság y otros, C‑159/21, EU:C:2022:708, apartado 34 y jurisprudencia citada).
52 Dicho esto, el artículo 41 de la Carta refleja un principio general del Derecho de la Unión, que debe aplicarse a los Estados miembros cuando aplican ese Derecho (sentencia de 22 de septiembre de 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság y otros, C‑159/21, EU:C:2022:708, apartado 35 y jurisprudencia citada).
53 Por lo tanto, este principio general debe tomarse en consideración en orden a precisar las obligaciones impuestas a los Estados miembros al aplicar el artículo 20 TFUE y la Directiva 2008/115.
54 En tercer lugar, procede señalar que el Gobierno húngaro propone una reformulación sustancial de las cuestiones prejudiciales primera a tercera y octava basándose en una interpretación de la normativa húngara diferente de la realizada por el órgano jurisdiccional remitente.
55 A este respecto, es preciso subrayar que, en apoyo de esta propuesta, dicho Gobierno se ha basado en gran medida en la resolución de la Kúria (Tribunal Supremo) de 24 de febrero de 2025, resolución que aún no se había dictado en la fecha en que se remitió la petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia.
56 Pues bien, en su resolución de 26 de mayo de 2025, el órgano jurisdiccional remitente tuvo en cuenta esta resolución de la Kúria (Tribunal Supremo) y, en consecuencia, consideró que debía formular nuevas cuestiones prejudiciales relativas a algunos de los extremos invocados por el Gobierno húngaro, de modo que la propuesta de dicho Gobierno de reformular las cuestiones prejudiciales primera a tercera con el fin de tomar en consideración la citada resolución de la Kúria (Tribunal Supremo) queda en gran medida privada de objeto.
57 Es cierto que el Gobierno húngaro extrae de la resolución de la Kúria (Tribunal Supremo) conclusiones parcialmente diferentes de las deducidas por el órgano jurisdiccional remitente.
58 No obstante, según reiterada jurisprudencia, en el marco del procedimiento contemplado en el artículo 267 TFUE, que se basa en una clara separación de funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, solo el juez nacional es competente, en particular, para interpretar y aplicar el Derecho nacional (véanse las sentencias de 16 de marzo de 1978, Oehlschläger, 104/77, EU:C:1978:69, apartado 4, y de 24 de julio de 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, apartado 76). Por su parte, el Tribunal de Justicia debe pronunciarse sobre la interpretación o la validez de las disposiciones del Derecho de la Unión sobre las que se le interroga, teniendo en cuenta el contexto fáctico y normativo en el que se inscriben las cuestiones que se le plantean, tal como lo define el órgano jurisdiccional remitente (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de diciembre de 2007, Laval un Partneri, C‑341/05, EU:C:2007:809, apartado 47, y de 1 de agosto de 2025, Royal Football Club Seraing, C‑600/23, EU:C:2025:617, apartado 66).
59 De ello se deduce que, para responder a las cuestiones prejudiciales primera a tercera y octava, el Tribunal de Justicia no debe basarse en la descripción de la normativa húngara invocada por el Gobierno húngaro, sino en la realizada por el órgano jurisdiccional remitente.
Primera cuestión prejudicial
60 Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 20 TFUE y los artículos 5, 12 y 13 de la Directiva 2008/115, en relación con los artículos 7, 24 y 47 de la Carta y con el principio general de buena administración, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que las autoridades de un Estado miembro adopten una decisión de retorno respecto de un nacional de un tercer país miembro de la familia de ciudadanos de la Unión, nacionales de ese Estado miembro que nunca han ejercido su libertad de circulación, sin haber examinado previamente las consecuencias de tal decisión sobre la vida familiar de ese nacional de un tercer país y sobre la situación de sus hijos menores de edad.
61 Con carácter preliminar, debe observarse que los artículos 12 y 13 de la Directiva 2008/115, el artículo 47 de la Carta y el principio general de buena administración imponen obligaciones de carácter procesal que carecen de pertinencia para responder a la primera cuestión prejudicial.
62 Hecha esta precisión, procede recordar, en primer lugar, que según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 20 TFUE se opone a medidas nacionales que tengan por efecto privar a los ciudadanos de la Unión del disfrute efectivo de los derechos conferidos por su estatuto de ciudadanos de la Unión [sentencia de 25 de abril de 2024, NW et PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 58 y jurisprudencia citada].
63 Sin embargo, las disposiciones del Tratado FUE relativas a la ciudadanía de la Unión no confieren ningún derecho autónomo a los nacionales de terceros países. En efecto, los eventuales derechos conferidos a tales nacionales no son derechos propios de esos nacionales, sino derechos derivados de los que tiene el ciudadano de la Unión. La finalidad y la justificación de dichos derechos derivados se basan en la consideración de que no reconocerlos puede suponer un menoscabo, en particular, de la libertad de circulación del ciudadano de la Unión en el territorio de la Unión [sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 59 y jurisprudencia citada].
64 A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que existen situaciones muy específicas en las que, pese a no ser aplicable el Derecho derivado de la Unión en materia de derecho de residencia de los nacionales de terceros países y pese a que el ciudadano de la Unión de que se trate no haya ejercido su libertad de circulación, debe reconocerse sin embargo un derecho de residencia a un nacional de un tercer país, miembro de la familia de dicho ciudadano, pues de lo contrario se vulneraría el efecto útil de la ciudadanía de la Unión si, como consecuencia de la denegación de ese derecho, dicho ciudadano se viera obligado de hecho a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto, lo que le privaría del disfrute efectivo de la esencia de los derechos conferidos por ese estatuto [sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 60 y jurisprudencia citada].
65 No obstante, la denegación del derecho de residencia a un nacional de un tercer país únicamente podrá desvirtuar el efecto útil de la ciudadanía de la Unión cuando entre dicho nacional y el ciudadano de la Unión, miembro de su familia, exista tal relación de dependencia que esta llevaría a que el ciudadano de la Unión se viese obligado a acompañar al nacional del tercer país en cuestión y a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto [sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 61 y jurisprudencia citada].
66 Como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el reconocimiento de un derecho de residencia en virtud del artículo 20 TFUE debe apreciarse a la luz de la intensidad de la relación de dependencia entre el nacional de un tercer país de que se trate y el ciudadano de la Unión, miembro de la familia del primero, teniendo en cuenta el conjunto de circunstancias del caso concreto [sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 63 y jurisprudencia citada].
67 En este contexto, un Estado miembro no puede, cuando se cumplen los requisitos enunciados en los apartados 64 a 66 de la presente sentencia, dictar una decisión de retorno contra el nacional de un tercer país de que se trate.
68 En efecto, por una parte, en tal situación, el artículo 20 TFUE se opone a que se deniegue la residencia a ese nacional de un tercer país, así como a que se le imponga una medida de expulsión o, en un sentido más amplio, una medida que le obligue a regresar a un tercer país, puesto que tales medidas pueden tener por efecto privar al ciudadano de la Unión de que se trate, debido a la relación de dependencia existente entre él y dicho nacional de un tercer país, del disfrute efectivo de los derechos conferidos por su estatuto de ciudadano de la Unión [véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de septiembre de 2016, CS, C‑304/14, EU:C:2016:674, apartado 32, y de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 65].
69 Por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el derecho de residencia previsto en el artículo 20 TFUE dimana directamente del Derecho primario y nace desde el momento en que se cumplen los requisitos que justifican la concesión de ese derecho de residencia, aun antes de la presentación de una solicitud que tenga por objeto el reconocimiento del derecho de residencia (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2025, Stadt Wuppertal, C‑130/24, EU:C:2025:340, apartados 32, 33 y 39).
70 Por consiguiente, desde el mismo momento en que surja una relación de dependencia como la contemplada en el apartado 65 de la presente sentencia, no podrá ya considerarse que el nacional de un tercer país de que se trate, mientras dure esa relación de dependencia, se encuentre en situación irregular en el territorio del Estado miembro en cuestión, a efectos del artículo 3, punto 2, de la Directiva 2008/115 [véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), C‑82/16, EU:C:2018:308, apartado 89].
71 Pues bien, del artículo 2, apartado 1, y del artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva se desprende que un Estado miembro solo puede adoptar una decisión de retorno contra un nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2024, Kaduna, C‑244/24 y C‑290/24, EU:C:2024:1038, apartados 137 y 138).
72 De lo anterior resulta que incumbe a las autoridades nacionales competentes tener debidamente en cuenta el artículo 20 TFUE cuando se propongan adoptar una decisión de retorno contra un nacional de un tercer país miembro de la familia de un ciudadano de la Unión.
73 A tal fin, si bien es cierto que corresponde a los Estados miembros fijar las normas de aplicación del artículo 20 TFUE en el marco de los procedimientos de retorno, no lo es menos que tales normas no deben poner en peligro el efecto útil de dicho artículo [véase, por analogía, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 68 y jurisprudencia citada].
74 A este respecto, dado que la incoación de un procedimiento de retorno respecto del progenitor de un ciudadano de la Unión menor de edad puede, al igual que la adopción de una decisión por la que se deniega la residencia a dicho progenitor, privar a ese ciudadano de la Unión del disfrute efectivo de los derechos que para él se derivan del estatuto que le confiere el artículo 20 TFUE, los requisitos procedimentales que se imponen a las autoridades nacionales competentes a efectos de la tramitación de las solicitudes de permiso de residencia son extrapolables, mutatis mutandis, a los procedimientos de retorno.
75 De ello se deduce que, en el marco de tal procedimiento, las autoridades nacionales competentes no tienen la obligación de examinar sistemáticamente y por iniciativa propia si existe una relación de dependencia, en el sentido del artículo 20 TFUE, ya que corresponde al interesado aportar los datos que permitan valorar si se cumplen los requisitos de aplicación de ese artículo [véase, por analogía, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 69 y jurisprudencia citada].
76 No obstante, para garantizar el efecto útil del artículo 20 TFUE, corresponde a las autoridades nacionales que instruyen un procedimiento de retorno frente a un nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, valorar, en particular basándose en los datos que el nacional del tercer país y el ciudadano de la Unión deben poder facilitarles libremente y procediendo, en su caso, a las investigaciones necesarias, si existe entre esas dos personas una relación de dependencia como la descrita en el apartado 65 de la presente sentencia [véase, por analogía, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 70 y jurisprudencia citada].
77 Por consiguiente, cuando las autoridades nacionales competentes decidan, con arreglo a la normativa nacional, adoptar una decisión de retorno frente a un nacional de un tercer país cuyos vínculos familiares con un ciudadano de la Unión conozcan, deben asegurarse, en su caso recabando la información necesaria a tal fin, de que la resolución que vayan a adoptar no tenga por efecto que ese ciudadano de la Unión se vea obligado, de hecho, a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto. A tal efecto, dichas autoridades deben, en particular, comprobar si existe, entre los interesados, una relación de dependencia como la descrita en el apartado 65 de la presente sentencia [véase, por analogía, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartados 71 y 72].
78 En segundo lugar, con independencia de las exigencias derivadas del artículo 20 TFUE, al aplicar la Directiva 2008/115, los Estados miembros deben, con arreglo al artículo 5 de dicha Directiva, por una parte, tener debidamente en cuenta el interés superior del niño, la vida familiar y el estado de salud del nacional de un tercer país de que se trate y, por otra parte, respetar el principio de no devolución. Estos intereses y este principio deben tenerse debidamente en cuenta en todas las fases del procedimiento de retorno, y, en particular, en el momento de la adopción de una decisión de retorno [véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de noviembre de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Expulsión – Cannabis medicinal), C‑69/21, EU:C:2022:913, apartado 91, y de 4 de septiembre de 2025, Adrar, C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, apartado 79].
79 Por lo tanto, un Estado miembro no puede adoptar una decisión de retorno sin tener en cuenta los datos pertinentes de la vida familiar del nacional de un tercer país en cuestión que este haya alegado, aun cuando haya sido en apoyo de una solicitud de residencia [véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), C‑82/16, EU:C:2018:308, apartado 104].
80 Además, cuando las autoridades nacionales competentes se propongan adoptar una decisión de retorno contra un progenitor de un menor, corresponde a dichas autoridades realizar una apreciación general y exhaustiva de la situación de ese menor, teniendo debidamente en cuenta el interés superior del niño [véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de enero de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Retorno de un menor no acompañado), C‑441/19, EU:C:2021:9, apartado 60, y de 11 de marzo de 2021, État belge (Retorno del progenitor de un menor), C‑112/20, EU:C:2021:197, apartado 33].
81 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 20 TFUE y el artículo 5 de la Directiva 2008/115 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que las autoridades de un Estado miembro adopten una decisión de retorno contra un nacional de un tercer país miembro de la familia de ciudadanos de la Unión, nacionales de ese Estado miembro que nunca han ejercido su libertad de circulación, sin haber examinado previamente las consecuencias de tal decisión sobre la vida familiar de ese nacional de un tercer país y sobre la situación de sus hijos menores de edad, cuando dichas autoridades dispongan de información sobre la existencia de vínculos familiares entre dicho nacional de un tercer país y esos ciudadanos de la Unión.
Quinta cuestión prejudicial
82 Mediante su quinta cuestión prejudicial, que procede examinar en segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 20 TFUE, en relación con los artículos 7, 24 y 47 de la Carta y con el principio general de buena administración, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro, tal como la interpreta el tribunal supremo de ese Estado miembro, que excluye la posibilidad de invocar dicho artículo 20 contra una decisión de retorno o en el curso de un procedimiento de retorno cuando:
– o bien un derecho de residencia en virtud del citado artículo 20 o una relación de dependencia se invoquen por primera vez en la fase del procedimiento judicial, aun cuando los vínculos familiares entre el nacional de un tercer país de que se trate y un ciudadano de la Unión fuesen ya conocidos por las autoridades competentes;
– o bien los hechos relevantes a efectos de la aplicación del citado artículo 20 se pongan de manifiesto por primera vez durante el procedimiento judicial;
– o bien el procedimiento de retorno haya venido precedido de una decisión denegatoria de la estancia en el Estado miembro de que se trate.
83 Por lo que respecta, en primer término, al supuesto de que no se haya invocado un derecho de residencia en virtud del artículo 20 TFUE o una relación de dependencia durante el procedimiento administrativo, es preciso subrayar que incumbe al nacional de un tercer país sujeto a un procedimiento de retorno un deber de cooperación leal en virtud del cual debe informar de inmediato a la autoridad nacional competente de cualquier acontecimiento pertinente en relación con su vida familiar (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de septiembre de 2025, Adrar, C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, apartado 83 y jurisprudencia citada).
84 Sin embargo, como se desprende de los apartados 73 a 77 de la presente sentencia, cuando las autoridades nacionales competentes dispongan de información sobre la existencia de vínculos familiares entre el nacional de un tercer país de que se trate y un ciudadano de la Unión, dichas autoridades no pueden adoptar una decisión de retorno sin haber comprobado, procediendo, en caso necesario, a las investigaciones oportunas, que el artículo 20 TFUE no se opone a la adopción de tal decisión.
85 En tal situación, el hecho de que ese nacional de un tercer país no haya invocado específicamente el artículo 20 TFUE ante esas autoridades no exime a estas de efectuar tal comprobación ni les permite adoptar una decisión de retorno si, al término de dicha comprobación, constatan que se cumplen los requisitos enunciados en los apartados 64 a 66 de la presente sentencia [véase, por analogía, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 73].
86 Por lo tanto, habida cuenta del carácter claro e incondicional de las obligaciones que incumben de este modo a las autoridades nacionales competentes, debe considerarse que tales obligaciones tienen efecto directo, de modo que el nacional de un tercer país de que se trate debe poder alegar ante un órgano jurisdiccional nacional, en el marco de un recurso efectivo como el exigido en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115 y en el artículo 47 de la Carta, el eventual incumplimiento de esas obligaciones, aun cuando no haya invocado ante dichas autoridades un derecho de residencia en virtud del artículo 20 TFUE o una relación de dependencia.
87 En segundo término, por lo que respecta a posibles elementos de hecho puestos de manifiesto por primera vez durante el procedimiento judicial, procede recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado que, para evitar que un ciudadano de la Unión menor de edad se vea privado del disfrute efectivo de los derechos que para él se derivan del estatuto que le confiere el artículo 20 TFUE, incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales que han de pronunciarse sobre una denegación de residencia tener en cuenta los hechos acaecidos después de la resolución administrativa [véase, en este sentido, la sentencia de 22 de junio de 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Madre tailandesa de un hijo menor de edad neerlandés), C‑459/20, EU:C:2023:499, apartado 52].
88 Dado que la incoación de un procedimiento de retorno también puede privar a un ciudadano de la Unión menor de edad del disfrute efectivo de los derechos que para él se derivan del estatuto que le confiere el artículo 20 TFUE, esta solución debe aplicarse también al examinar un recurso contra una decisión de retorno.
89 Por otra parte, resulta obligado observar que, en relación con una medida de expulsión dictada contra un nacional de un Estado miembro por un motivo de orden público, el Tribunal de Justicia ha declarado que el Derecho de la Unión se opone a una práctica nacional conforme a la cual se considera que los órganos jurisdiccionales nacionales no tienen que tener en cuenta los hechos posteriores a dicha medida (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de abril de 2004, Orfanopoulos y Oliveri, C‑482/01 y C‑493/01, EU:C:2004:262, apartado 82).
90 De ello se deduce que un órgano jurisdiccional nacional que conozca de un recurso contra una decisión de retorno debe tener en cuenta elementos de hecho relevantes para la aplicación del artículo 20 TFUE puestos de manifiesto por primera vez durante el procedimiento judicial.
91 En tercer término, por lo que respecta a la pertinencia de la existencia de una decisión previa sobre la residencia, es preciso subrayar que, dado que corresponde a los Estados miembros establecer las normas de aplicación del artículo 20 TFUE en el marco de un procedimiento de retorno, tienen la posibilidad de definirlas procurando asegurarse de que el derecho del nacional de un tercer país de que se trate a que se tenga en cuenta su situación familiar previamente a la adopción de una decisión de retorno no pueda instrumentalizarse con la finalidad de que se reabra o prolongue indefinidamente el procedimiento administrativo [véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), C‑82/16, EU:C:2018:308, apartado 105].
92 En particular, un Estado miembro puede disponer que las autoridades nacionales competentes deban tener en cuenta las constataciones relativas a la situación familiar de la persona de que se trate realizadas al examinar una solicitud de permiso de residencia, sin tener que reconsiderar necesariamente la totalidad de esa situación ex novo.
93 Sin embargo, por una parte, la existencia de una decisión por la que se deniega la residencia no puede tener carácter determinante, a efectos de la aplicación del artículo 20 TFUE en el curso de un procedimiento de retorno, en una situación, como la que es objeto del procedimiento principal, en la que las autoridades nacionales competentes han adoptado dicha resolución sin apreciar en modo alguno si ese artículo era aplicable, pese a que disponían de información sobre la existencia de vínculos familiares entre el nacional de un tercer país de que se trata y un ciudadano de la Unión.
94 Por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la residencia se desprende que las autoridades nacionales competentes deben tener en cuenta la situación tal como se presenta en el momento en que tienen que pronunciarse sobre la aplicación del artículo 20 TFUE [véase, en este sentido, la sentencia de 22 de junio de 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Madre tailandesa de un hijo menor de edad neerlandés), C‑459/20, EU:C:2023:499, apartado 52]. Además, como se ha recordado en el apartado 69 de la presente sentencia, un derecho de residencia en virtud del artículo 20 TFUE nace desde el momento en que se cumplen los requisitos que justifican su concesión, con independencia de los procedimientos que se tramiten para el reconocimiento de ese derecho.
95 De las consideraciones expuestas en el apartado anterior de la presente sentencia se deduce que, en una situación en que la decisión de denegación de la residencia y la decisión de retorno no se adoptan simultáneamente, y especialmente en una situación, como la que es objeto del procedimiento principal, en que la adopción de ambas decisiones está separada por un lapso de tiempo significativo, las autoridades nacionales competentes deben, en cualquier caso, tener en cuenta, en el curso del procedimiento de retorno, eventuales circunstancias nuevas relevantes a efectos de la aplicación del artículo 20 TFUE y que, por lo tanto, no podrán basarse exclusivamente, para excluir esa aplicación, en que el derecho de residencia haya sido denegado anteriormente, aun cuando tal denegación se haya adoptado teniendo debidamente en cuenta dicho artículo.
96 Por consiguiente, procede responder a la quinta cuestión prejudicial que el artículo 20 TFUE, en relación con el artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro, tal como la interpreta el tribunal supremo de ese Estado miembro, que excluye la posibilidad de invocar dicho artículo 20 contra una decisión de retorno o en el curso de un procedimiento de retorno cuando:
– o bien un derecho de residencia en virtud del citado artículo 20 o una relación de dependencia se invoquen por primera vez en la fase del procedimiento judicial, aun cuando los vínculos familiares entre el nacional de un tercer país de que se trate y un ciudadano de la Unión fuesen ya conocidos por las autoridades competentes;
– o bien los hechos relevantes a efectos de la aplicación de ese mismo artículo 20 se pongan de manifiesto por primera vez durante el procedimiento judicial;
– o bien el procedimiento de retorno haya venido precedido de una decisión denegatoria de la estancia en el Estado miembro de que se trate.
Segunda cuestión prejudicial
97 Mediante su segunda cuestión prejudicial, que procede examinar en tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 20 TFUE y los artículos 5, 12 y 13 de la Directiva 2008/115, en relación con los artículos 7 y 24 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro que obliga a las autoridades de ese Estado miembro a adoptar una decisión de retorno, por un motivo de seguridad nacional, contra un nacional de un tercer país miembro de la familia de ciudadanos de la Unión, nacionales de dicho Estado miembro que nunca han ejercido su libertad de circulación, basándose exclusivamente en un dictamen vinculante no motivado adoptado por un órgano encargado de funciones especializadas relacionadas con la seguridad nacional, sin un examen riguroso del conjunto de las circunstancias individuales y del respeto del principio de proporcionalidad.
98 En primer lugar, de la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que los Estados miembros pueden establecer excepciones, en determinadas condiciones, al derecho de residencia derivado que se deduce del artículo 20 TFUE, para un miembro de la familia de un ciudadano de la Unión como el mencionado en el apartado 64 de la presente sentencia, con el fin de garantizar el mantenimiento del orden público o la salvaguardia de la seguridad pública. Este puede ser el caso cuando ese ciudadano de un tercer país representa una amenaza real, actual y suficientemente grave para el orden público o la seguridad pública o nacional [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 76 y jurisprudencia citada].
99 Sin embargo, una denegación del derecho de residencia por tal motivo solo podría derivarse de una apreciación concreta del conjunto de circunstancias pertinentes del asunto, a la luz del principio de proporcionalidad, de los derechos fundamentales cuyo respeto garantiza el Tribunal de Justicia y, eventualmente, del interés superior del hijo del nacional de un tercer país de que se trate [sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 77 y jurisprudencia citada].
100 De las consideraciones expuestas en los apartados 72 y 73 de la presente sentencia se desprende que esta exigencia se impone también en el curso de un procedimiento de retorno instruido contra un nacional de un tercer país miembro de la familia de ciudadanos de la Unión, nacionales del Estado miembro de que se trate, que nunca han ejercido su libertad de circulación. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que dicha exigencia debe cumplirse en un procedimiento relativo a la aplicación del artículo 20 TFUE en el que se cuestione no una decisión por la que se deniega la residencia, sino una medida de expulsión (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de septiembre de 2016, CS, C‑304/14, EU:C:2016:674, apartados 40 y 41).
101 Por otra parte, cuando se propongan adoptar una decisión de retorno por un motivo de seguridad nacional, los Estados miembros también están obligados a respetar el artículo 5 de la Directiva 2008/115 y los artículos 7 y 24 de la Carta.
102 Pues bien, como indica el considerando 6 de dicha Directiva, las decisiones que se tomen en su marco deben adoptarse de manera individualizada y fundándose en criterios objetivos, de modo que incumbe a las autoridades nacionales competentes tener en cuenta el conjunto de las circunstancias pertinentes a efectos de la aplicación de dichos artículos, y en particular la situación familiar del nacional de un tercer país de que se trate, antes de poder adoptar tal decisión de retorno. Además, dichas autoridades nacionales deben garantizar el respeto del principio de proporcionalidad en todas las fases del procedimiento de retorno (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de junio de 2015, Zh. y O., C‑554/13, EU:C:2015:377, apartado 49, y de 1 de agosto de 2025, Al Hoceima y Boghni, C‑636/23 y C‑637/23, EU:C:2025:603, apartado 77).
103 Por lo tanto, aunque el Derecho de la Unión no determina qué autoridad ha de llevar a cabo las apreciaciones mencionadas en los apartados 99 y 101 de la presente sentencia, lo cierto es que una decisión de retorno, basada en un motivo de seguridad nacional, únicamente puede adoptarse al término de tales apreciaciones.
104 En segundo lugar, el artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2008/115 establece que las decisiones de retorno se dictarán por escrito y consignarán los fundamentos de hecho y de Derecho. No obstante, esta disposición permite limitar la información sobre los fundamentos de hecho en los casos en que el Derecho nacional permita la restricción del derecho de información, en particular para salvaguardar la seguridad nacional.
105 Dado que el Derecho de la Unión no contiene ninguna norma que defina con precisión la regulación concreta de tal limitación, esta corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro, en virtud del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, siempre que no sea menos favorable que la aplicable a situaciones similares de naturaleza interna (principio de equivalencia) y que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad) [véase, por analogía, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 79 y jurisprudencia citada].
106 A este respecto, también es importante recordar que los Estados miembros, al aplicar el Derecho de la Unión, están obligados a garantizar el cumplimiento tanto de las exigencias derivadas del principio general de buena administración como del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47, párrafo primero, de la Carta [sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 80 y jurisprudencia citada].
107 Pues bien, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 47 de la Carta exige que el interesado pueda conocer los motivos de la resolución adoptada con respecto a él, bien mediante la lectura de la propia resolución, bien mediante la notificación de la motivación de esta efectuada a petición del interesado, sin perjuicio de la facultad del juez competente de exigir a la autoridad en cuestión que comunique tal motivación, a fin de permitir que el interesado defienda sus derechos en las mejores condiciones posibles y decida con pleno conocimiento de causa sobre la conveniencia de someter el asunto al juez competente, así como para poner a este último en condiciones de ejercer plenamente el control de la legalidad de la resolución nacional de que se trate [sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 81 y jurisprudencia citada].
108 Dicho esto, es preciso recordar que los derechos enunciados en el artículo 47 de la Carta no constituyen una prerrogativa absoluta y que la obligación de motivación, que es su corolario, puede por tanto limitarse, dentro del marco definido en el artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2008/115, sobre la base de una ponderación entre, por un lado, el derecho a la buena administración y el derecho a la tutela judicial efectiva de la persona afectada y, por otro lado, los intereses invocados para justificar la no divulgación de un dato del expediente a esa persona, en particular cuando dichos intereses se refieran a la seguridad nacional (véase, por analogía, la sentencia de 22 de septiembre de 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság y otros, C‑159/21, EU:C:2022:708, apartado 50).
109 Sin embargo, esta ponderación no puede llevar, habida cuenta del respeto necesario del artículo 47 de la Carta, a privar de toda efectividad al derecho de defensa del interesado y a vaciar de contenido el derecho de recurso previsto en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115, en particular al no comunicarle al menos las razones esenciales en las que se fundamenta una resolución dictada contra él (véase, por analogía, la sentencia de 22 de septiembre de 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság y otros, C‑159/21, EU:C:2022:708, apartado 51).
110 Se desprende de las consideraciones anteriores, relativas tanto a la exigencia de tener en cuenta todas las circunstancias pertinentes a efectos de la aplicación del artículo 20 TFUE y del artículo 5 de la Directiva 2008/115 como a la obligación de motivación de las decisiones de retorno, que una autoridad nacional competente en materia de retorno no puede válidamente limitarse a aplicar una resolución no motivada adoptada por otra autoridad nacional que no haya cumplido esa exigencia, y adoptar, sobre esa única base y por un motivo de seguridad nacional, una decisión de retorno contra un nacional de un tercer país miembro de la familia de ciudadanos de la Unión, nacionales de dicho Estado miembro que no hayan ejercido nunca su libertad de circulación [véase, por analogía, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 82 y jurisprudencia citada].
111 Esta conclusión no excluye en modo alguno que una parte de la información utilizada por la autoridad competente para llevar a cabo la evaluación a que hacen referencia los apartados 99 y 101 de la presente sentencia pueda ser facilitada por órganos encargados de funciones especializadas relacionadas con la seguridad nacional, por iniciativa propia o a petición de dicha autoridad [véase, por analogía, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 83 y jurisprudencia citada].
112 Dicha conclusión tampoco prohíbe a un Estado miembro atribuir a un órgano encargado de funciones especializadas relacionadas con la seguridad nacional la facultad de emitir un dictamen que obligue, de manera vinculante, a adoptar una decisión de retorno, siempre que dicho órgano cumpla con la obligación de motivación y solo pueda adoptar ese dictamen tras haber tenido debidamente en cuenta todas las circunstancias pertinentes mencionadas en los apartados 99 y 101 de la presente sentencia [véase, por analogía, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 84 y jurisprudencia citada].
113 Habida cuenta de todo lo anterior, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 20 TFUE y los artículos 5, 12 y 13 de la Directiva 2008/115, en relación con los artículos 7 y 24 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro que obliga a las autoridades de ese Estado miembro a adoptar una decisión de retorno, por un motivo de seguridad nacional, contra un nacional de un tercer país miembro de la familia de ciudadanos de la Unión, nacionales de dicho Estado miembro que nunca han ejercido su libertad de circulación, basándose exclusivamente en un dictamen vinculante no motivado adoptado por un órgano encargado de funciones especializadas relacionadas con la seguridad nacional, sin un examen riguroso del conjunto de las circunstancias individuales y del respeto del principio de proporcionalidad.
Sobre las cuestiones prejudiciales tercera, cuarta, sexta y séptima
114 Mediante las cuestiones prejudiciales tercera, cuarta, sexta y séptima, que procede examinar conjuntamente y en cuarto lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 12 y 13 de la Directiva 2008/115, en relación con los artículos 1, 5 y 11 de esta, con el artículo 20 TFUE, con el principio general de buena administración y con los artículos 5, 7, 24 y 47 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro, tal como la interpreta el tribunal supremo de ese Estado miembro, que establece que, cuando una decisión de retorno y una decisión de prohibición de entrada, adoptadas respecto de un nacional de un tercer país miembro de la familia de ciudadanos de la Unión, nacionales de dicho Estado miembro que nunca han ejercido su libertad de circulación, se basen en información cuya divulgación comprometería la seguridad nacional del citado Estado miembro, ese nacional de un tercer país solo podrá acceder a dicha información tras haber obtenido una autorización a tal efecto, no se le comunicará siquiera el contenido esencial de los motivos en que se basen esas decisiones y no podrá, en cualquier caso, utilizar, a efectos de los procedimientos administrativo o judicial, la información a la que, en su caso, pudiera haber tenido acceso, sino que el órgano jurisdiccional competente deberá solicitar a un fiscal que intervenga para proteger los derechos de dicho nacional de un tercer país.
115 Con carácter preliminar, procede señalar que, dado que las cuestiones prejudiciales tercera, cuarta, sexta y séptima se refieren exclusivamente al procedimiento que debe seguirse ante las autoridades nacionales competentes y los órganos jurisdiccionales nacionales en una situación como la que es objeto del litigio principal, los artículos 1 y 11 de la Directiva 2008/115 y los artículos 5, 7 y 24 de la Carta no son pertinentes para responder a estas cuestiones.
116 Como se ha señalado en el apartado 104 de la presente sentencia, el artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2008/115 establece que las decisiones de retorno y las decisiones de prohibición de entrada se dictarán por escrito y consignarán los fundamentos de hecho y de Derecho.
117 El artículo 13, apartado 1, de esta Directiva dispone que se concederá al nacional de un tercer país de que se trate el derecho efectivo a interponer recurso contra dichas decisiones ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia.
118 Sin embargo, estas disposiciones no contienen ninguna indicación en cuanto a la regulación del acceso al expediente relativo a un procedimiento de retorno. Además, como se ha señalado en los apartados 104 y 105 de la presente sentencia, si bien el artículo 12, apartado 1, de la referida Directiva permite limitar la información relativa a los fundamentos de hecho que deben figurar en las decisiones relativas al retorno, en los casos en que el Derecho nacional permita la restricción del derecho de información, en particular para salvaguardar la seguridad nacional, el Derecho de la Unión no contiene ninguna norma específica que defina las condiciones concretas de tal limitación.
119 De ello se deduce que la regulación concreta de los procedimientos establecidos en materia de acceso del nacional de un tercer país de que se trate al expediente relativo a un procedimiento de retorno y a los fundamentos de una decisión de retorno y de una decisión de prohibición de entrada, cuando tales decisiones se basen en información cuya divulgación comprometería la seguridad nacional del Estado miembro en cuestión, depende del ordenamiento jurídico de cada Estado miembro, dentro de los límites derivados de los principios y del derecho mencionados en los apartados 105 y 106 de la presente sentencia.
120 De ello se desprende, en particular, que el respeto del derecho de defensa del interesado debe garantizarse tanto durante el procedimiento administrativo como en un eventual procedimiento judicial [sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 88 y jurisprudencia citada].
121 A este respecto, por lo que atañe, en primer lugar, al procedimiento administrativo, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el respeto del derecho de defensa implica que, cuando las Administraciones de los Estados miembros adoptan resoluciones que entran en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, debe permitirse al destinatario de una resolución que afecte significativamente a sus intereses dar a conocer oportunamente su punto de vista sobre los elementos en los que la Administración vaya a basar su decisión [sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 89 y jurisprudencia citada].
122 Esta exigencia tiene por objeto, en particular, en el marco de un procedimiento de retorno como el que es objeto del litigio principal, permitir a la autoridad competente cumplir con su obligación de pronunciarse sobre la eventual adopción de una decisión de retorno y de una decisión de prohibición de entrada llevando a cabo con pleno conocimiento de causa la evaluación individual de todas las circunstancias pertinentes, lo que requiere que el destinatario de esas decisiones pueda corregir un error o invocar elementos de su situación personal que justifiquen que dichas decisiones se adopten, que no se adopten o que tengan un contenido u otro [véase, por analogía, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 90 y jurisprudencia citada].
123 Dicha exigencia tiene por objeto, con carácter más general, contribuir, al incoarse un procedimiento de retorno, al cumplimiento de las obligaciones impuestas por el artículo 5 de la Directiva 2008/115, garantizando que el nacional de un tercer país de que se trate pueda dar a conocer su punto de vista sobre los efectos concretos de esas obligaciones para con él [véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica), C‑82/16, EU:C:2018:308, apartado 103, y de 14 de enero de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Retorno de un menor no acompañado), C‑441/19, EU:C:2021:9, apartado 59].
124 Dado que tal exigencia supone necesariamente que se ofrezca a ese nacional de un tercer país, en su caso a través de un abogado, una posibilidad concreta de conocer los elementos en que la Administración pretende basar su decisión, el derecho a acceder a todos los elementos del expediente durante el procedimiento administrativo constituye el corolario del derecho de defensa [véase, por analogía, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 91 y jurisprudencia citada].
125 Por lo que respecta, en segundo lugar, al procedimiento judicial, el respeto del derecho de defensa implica que el demandante pueda acceder no solo a los motivos de las resoluciones adoptadas con respecto a él, sino también a todos los elementos del expediente en los que se haya basado la Administración, con el fin de manifestarse sobre dichos elementos [sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 92 y jurisprudencia citada].
126 Además, el principio de contradicción, que forma parte del derecho de defensa a que se refiere el artículo 47 de la Carta, implica que las partes en un proceso deben tener derecho a conocer y a discutir todos los documentos y observaciones presentados al juez para influir en su decisión, lo que supone que la persona afectada por una decisión de retorno y una decisión de prohibición de entrada debe poder tener conocimiento de los elementos de su expediente que se pongan a disposición del órgano jurisdiccional que debe pronunciarse sobre el recurso interpuesto contra esas decisiones [sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 93 y jurisprudencia citada].
127 Dicho esto, es preciso recordar que el derecho de defensa no es absoluto y que el derecho de acceso al expediente, que es su corolario, puede limitarse sobre la base de una ponderación entre, por un lado, el principio general de buena administración y el derecho a la tutela judicial efectiva de la persona afectada y, por otro lado, los intereses invocados para justificar la no divulgación de un dato del expediente a esa persona, en particular, cuando dichos intereses se refieren a la seguridad nacional [sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 94 y jurisprudencia citada].
128 Esta ponderación no puede llevar, sin embargo, habida cuenta del respeto necesario del artículo 47 de la Carta, a privar de toda efectividad al derecho de defensa del interesado y a vaciar de contenido el derecho de recurso previsto en dicho artículo 47, en particular al no comunicar a este, al menos, las razones esenciales en las que se fundamentan las decisiones adoptadas contra él [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 95 y jurisprudencia citada].
129 Dicha ponderación puede, en cambio, conducir a que determinados elementos del expediente no se comuniquen al interesado cuando la divulgación de esos elementos pueda comprometer de manera directa y particular la seguridad nacional del Estado miembro en cuestión, en la medida en que pueda poner en peligro la vida, la salud o la libertad de personas o revelar los métodos de investigación específicamente utilizados por organismos encargados de funciones especializadas relacionadas con la seguridad nacional y, de este modo, obstaculizar gravemente, o incluso impedir, el futuro cumplimiento por dichos organismos de las tareas que les corresponden [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 96 y jurisprudencia citada].
130 Por tanto, si bien los Estados miembros pueden, cuando la seguridad nacional lo exige, no conceder al interesado un acceso directo a la totalidad de su expediente en el marco de un procedimiento de retorno como el que es objeto del procedimiento principal, y en particular limitar al amparo del artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2008/115 la información relativa a los fundamentos de hecho de las decisiones adoptadas contra él, estos no pueden, sin vulnerar el principio de efectividad, el derecho a una buena administración y el derecho a un recurso efectivo, colocar a esa persona en una situación en la que no pueda tener conocimiento oportuno, en su caso en el marco de un procedimiento específico destinado a preservar la seguridad nacional, del contenido de los elementos decisivos que figuran en dicho expediente [véase, por analogía, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 97 y jurisprudencia citada].
131 En este contexto, procede señalar, primeramente, que, cuando la divulgación de información incorporada al expediente ha sido restringida por un motivo de seguridad nacional, el respeto del derecho de defensa del interesado no queda garantizado de manera suficiente por la posibilidad de que esa persona obtenga, en determinadas condiciones, una autorización para acceder a esa información acompañada de una prohibición completa de utilizar la información así obtenida a efectos del procedimiento administrativo o del eventual procedimiento judicial [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 98 y jurisprudencia citada].
132 Seguidamente, la facultad del órgano jurisdiccional competente de acceder a la totalidad del expediente no puede sustituir al acceso a la información incorporada a ese expediente por parte del interesado, puesto que el respeto del derecho de defensa implica que el interesado, en su caso a través de un abogado, pueda hacer valer sus intereses expresando su punto de vista sobre esos elementos [véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 99, y de 29 de julio de 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657), apartado 95 y jurisprudencia citada].
133 Por último, un mecanismo como el descrito por el órgano jurisdiccional remitente, basado en la intervención de un fiscal en interés del nacional de un tercer país de que se trate, sin que el propio fiscal pueda comunicar los datos a los que tenga acceso a ese nacional de un tercer país, no puede satisfacer las exigencias derivadas del artículo 47 de la Carta.
134 En efecto, tal mecanismo no permite en modo alguno garantizar que el fiscal exprese el punto de vista del nacional de un tercer país de que se trate acerca de los elementos pertinentes del expediente, puesto que ese nacional de un tercer país no tiene conocimiento de tales elementos y el fiscal no está obligado a consultar a dicho nacional de un tercer país o a seguir eventuales instrucciones formuladas por este.
135 Además, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la comunicación de las razones esenciales en que se fundamenta la decisión controvertida, contemplada en el apartado 130 de la presente sentencia, debe efectuarse con respecto al propio destinatario de dicha decisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de junio de 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, apartado 65, y de 29 de julio de 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, apartado 88).
136 Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha considerado que una normativa nacional con arreglo a la cual un abogado puede tener acceso a la información clasificada en la que se basa una decisión, pero no está autorizado a divulgar su contenido a su cliente, no basta para garantizar el respeto del artículo 47 de la Carta (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, apartado 95).
137 Por consiguiente, procede responder a las cuestiones prejudiciales tercera, cuarta, sexta y séptima que los artículos 12 y 13 de la Directiva 2008/115, en relación con el artículo 5 de esta, con el artículo 20 TFUE, con el principio general de buena administración y con el artículo 47 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro, tal como la interpreta el tribunal supremo de ese Estado miembro, que establece que, cuando una decisión de retorno y una decisión de prohibición de entrada, adoptadas respecto de un nacional de un tercer país miembro de la familia de ciudadanos de la Unión, nacionales de dicho Estado miembro que nunca han ejercido su libertad de circulación, se basen en información cuya divulgación comprometería la seguridad nacional del citado Estado miembro, ese nacional de un tercer país solo podrá acceder a dicha información tras haber obtenido una autorización a tal efecto, no se le comunicará siquiera el contenido esencial de los motivos en que se basen esas decisiones y no podrá, en cualquier caso, utilizar, a efectos de los procedimientos administrativo o judicial, la información a la que, en su caso, pudiera haber tenido acceso, sino que el órgano jurisdiccional competente deberá solicitar a un fiscal que intervenga para proteger los derechos de dicho nacional de un tercer país.
Novena cuestión prejudicial
138 Mediante su novena cuestión prejudicial, que procede examinar en quinto lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el principio general de buena administración y el artículo 47 de la Carta deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro que establece que un órgano encargado de funciones especializadas relacionadas con la seguridad nacional puede, cuando considere que la propia divulgación del contenido esencial de los motivos en que se base una decisión de retorno podría menoscabar la seguridad nacional, denegar por completo la divulgación de esos motivos al nacional de un tercer país que es objeto de dicha decisión.
139 Como se desprende del apartado 130 de la presente sentencia, el principio de efectividad, el principio general de buena administración y el artículo 47 de la Carta se oponen a que un órgano jurisdiccional nacional que conoce de un recurso contra una decisión de retorno pueda desestimar dicho recurso basándose, de manera determinante, en elementos del expediente cuyo contenido esencial no se haya comunicado al interesado.
140 Es cierto que las reglas sobre clasificación y desclasificación de información de las normativas nacionales y sobre las condiciones de divulgación de la información clasificada no han sido armonizadas mediante un acto de la Unión [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 103 y jurisprudencia citada].
141 Ello no obstante, cuando una decisión de retorno se base en información clasificada, estas reglas deben aplicarse respetando el principio general de buena administración y el artículo 47 de la Carta [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 105 y jurisprudencia citada].
142 Pues bien, el Tribunal de Justicia ha declarado que, con el fin de evitar en casos excepcionales, por motivos relacionados con la seguridad del Estado, que se comuniquen al interesado, con precisión y por extenso, las razones que constituyan el fundamento de una resolución en materia de residencia, los Estados miembros pueden establecer técnicas y normas de Derecho procesal que les permitan conciliar, por un lado, las legítimas consideraciones de seguridad del Estado en cuanto a la naturaleza y a las fuentes de la información tenida en cuenta para adoptar una resolución de ese tipo y, por otro, la necesidad de garantizar en grado suficiente al justiciable el respeto de sus derechos procesales, tales como el derecho a ser oído y el principio de contradicción [sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 107 y jurisprudencia citada].
143 El Tribunal de Justicia ha considerado compatible con el artículo 47 de la Carta un sistema que permita al órgano jurisdiccional competente conocer tanto la totalidad de los motivos que justificaron su adopción como las correspondientes pruebas en las que se basó la resolución de que se trate, pero también comprobar si las razones de seguridad del Estado invocadas por la autoridad nacional se oponen efectivamente o no a la comunicación de la totalidad de dichos motivos y pruebas [sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 108 y jurisprudencia citada].
144 Por lo que respecta al control jurisdiccional de estas razones, el Tribunal de Justicia ha considerado que, para garantizar el respeto del artículo 47 de la Carta, basta con que el órgano jurisdiccional competente pueda, en el supuesto de que considere que dichas razones no son válidas, dar a la autoridad nacional la posibilidad de comunicar al interesado los motivos y las pruebas que falten [sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 109 y jurisprudencia citada].
145 En ese supuesto, si la autoridad nacional competente decide no comunicar la totalidad de los motivos y pruebas correspondientes, el órgano jurisdiccional competente debe, para ajustarse al artículo 47 de la Carta, proceder al examen de la legalidad de la decisión controvertida basándose exclusivamente en los motivos y pruebas que se hayan comunicado [sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 110 y jurisprudencia citada].
146 Por el contrario, en el supuesto de que el órgano jurisdiccional competente considere que las razones invocadas por la autoridad nacional competente se oponen a la comunicación de la totalidad de los motivos y pruebas, el Tribunal de Justicia ha estimado que el órgano jurisdiccional competente puede tener en cuenta estos motivos y pruebas ponderando adecuadamente las exigencias pertinentes y ha señalado que, cuando dicho órgano jurisdiccional procede de esta forma, debe velar por que los motivos esenciales que constituyan el fundamento de la resolución de que se trate se comuniquen al interesado de una manera en que se tenga debidamente en cuenta la necesaria confidencialidad de las pruebas [sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 111 y jurisprudencia citada].
147 No obstante, el Tribunal de Justicia también ha precisado que, en caso de incumplimiento de la referida obligación de comunicación, el mencionado órgano jurisdiccional está obligado a deducir las consecuencias de ello [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de abril de 2024, NW y PQ (Información clasificada), C‑420/22 y C‑528/22, EU:C:2024:344, apartado 112 y jurisprudencia citada].
148 En estas circunstancias, los Estados miembros siguen teniendo la posibilidad de reservar a la autoridad nacional competente la facultad de comunicar o no motivos o pruebas clasificados, siempre que el órgano jurisdiccional nacional que conozca del recurso contra una decisión de retorno tenga la facultad de extraer las consecuencias de la decisión finalmente adoptada a este respecto por esa autoridad (véase, por analogía, la sentencia de 29 de julio de 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, apartado 99 y jurisprudencia citada).
149 En consecuencia, procede responder a la novena cuestión prejudicial que el principio general de buena administración y el artículo 47 de la Carta deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa de un Estado miembro que establece que un órgano encargado de funciones especializadas relacionadas con la seguridad nacional puede, cuando considere que la propia divulgación del contenido esencial de los motivos en que se base una decisión de retorno podría menoscabar la seguridad nacional, denegar por completo la divulgación de esos motivos al nacional de un tercer país que es objeto de esa decisión. En cambio, para garantizar el respeto del derecho de defensa del interesado, el órgano jurisdiccional nacional que conozca de un recurso contra tal decisión debe, en su caso, extraer las consecuencias de una eventual decisión de las autoridades competentes de no comunicar, total o parcialmente, los motivos de esa decisión y las pruebas correspondientes.
Octava cuestión prejudicial
Sobre la admisibilidad
150 La Comisión Europea alega que la octava cuestión prejudicial debe declararse parcialmente inadmisible, en la medida en que se refiere a los efectos sobre la propia Kúria (Tribunal Supremo) de una resolución para la unificación de doctrina. Señala, en efecto, que, dado que el órgano jurisdiccional remitente es un órgano jurisdiccional de rango inferior, una respuesta del Tribunal de Justicia a este respecto no le sería de ninguna utilidad para resolver el litigio principal.
151 A este respecto, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el marco de la cooperación entre este y los órganos jurisdiccionales nacionales establecida en el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar su sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse (véanse las sentencias de 21 de abril de 1988, Pardini, 338/85, EU:C:1988:194, apartado 8, y de 24 de julio de 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, apartado 61).
152 De ello se sigue que las cuestiones relativas al Derecho de la Unión gozan de una presunción de pertinencia. El Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no guarda relación alguna ni con la realidad ni con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para dar una respuesta útil a las cuestiones que se le hayan planteado (véanse las sentencias de 13 de julio de 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, apartado 20, y de 24 de julio de 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, apartado 62).
153 En el caso de autos, dado que el órgano jurisdiccional remitente no forma parte de la Kúria (Tribunal Supremo), sino que es un órgano jurisdiccional de rango inferior, procede considerar que las normas que definen las condiciones en que la Kúria (Tribunal Supremo) puede apartarse de su propia jurisprudencia no guardan manifiestamente relación alguna con el objeto del litigio principal.
154 Por consiguiente, la octava cuestión prejudicial es admisible únicamente en la medida en que se refiere a las normas que definen las facultades de los órganos jurisdiccionales de rango inferior.
Sobre el fondo
155 Mediante la parte admisible de su octava cuestión prejudicial, que procede examinar en sexto lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 4 TUE, apartado 3, y 19 TUE, apartado 1, el artículo 267 TFUE y el artículo 47 de la Carta, en relación con el principio de primacía del Derecho de la Unión, el principio general de buena administración y los artículos 1, 5 y 11 a 13 de la Directiva 2008/115, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro que obliga a un órgano jurisdiccional nacional a atenerse a las apreciaciones jurídicas de un órgano jurisdiccional de rango superior aun cuando considere, habida cuenta de la interpretación del Derecho de la Unión proporcionada por el Tribunal de Justicia, que tales apreciaciones no son conformes con dicho Derecho.
156 Con carácter preliminar, procede señalar que, dado que la octava cuestión prejudicial se refiere a las normas que regulan, de manera general, las relaciones entre la Kúria (Tribunal Supremo) y los órganos jurisdiccionales húngaros de rango inferior, las disposiciones de la Directiva 2008/115 no son directamente pertinentes para responder a esta cuestión.
157 Según jurisprudencia reiterada, el principio de primacía del Derecho de la Unión consagra la preeminencia de este Derecho sobre el Derecho de los Estados miembros. Por consiguiente, este principio impone a todos los órganos de los Estados miembros la obligación de garantizar la plena eficacia de las distintas normas de la Unión, sin que el Derecho de los Estados miembros pueda mermar la eficacia reconocida a esas distintas normas en el territorio de dichos Estados. De ello se desprende que, en virtud del principio de primacía del Derecho de la Unión, la invocación por un Estado miembro de disposiciones de Derecho nacional, aunque sean de rango constitucional, no puede afectar a la unidad y a la eficacia del Derecho de la Unión (sentencia de 11 de enero de 2024, Global Ink Trade, C‑537/22, EU:C:2024:6, apartado 23 y jurisprudencia citada).
158 En este contexto, es preciso señalar que el juez nacional que haya ejercido la facultad que le otorga el artículo 267 TFUE está vinculado, a la hora de resolver el litigio principal, por la interpretación de las disposiciones del Derecho de la Unión efectuada por el Tribunal de Justicia y, por lo tanto, debe dejar de lado, en su caso, las apreciaciones de un órgano jurisdiccional nacional superior si, habida cuenta de la interpretación dada por el Tribunal de Justicia, considera que tales apreciaciones no son compatibles con el Derecho de la Unión, dejando en su caso inaplicada una norma nacional que lo obligue a seguir las resoluciones de dicho órgano jurisdiccional de rango superior (sentencias de 11 de enero de 2024, Global Ink Trade, C‑537/22, EU:C:2024:6, apartado 24, y de 12 de febrero de 2026, Petlichev, C‑56/25, EU:C:2026:87, apartado 47 y jurisprudencia citada).
159 En estas circunstancias, el requisito de que se garantice la plena eficacia del Derecho de la Unión incluye la obligación de ese juez nacional de modificar, en caso necesario, una jurisprudencia reiterada si esta se basa en una interpretación del Derecho interno incompatible con el Derecho de la Unión (sentencias de 11 de enero de 2024, Global Ink Trade, C‑537/22, EU:C:2024:6, apartado 25, y de 12 de febrero de 2026, Petlichev, C‑56/25, EU:C:2026:87, apartado 48 y jurisprudencia citada).
160 Asimismo, cuando la jurisprudencia del Tribunal de Justicia haya dado una respuesta clara a una cuestión relativa a la interpretación del Derecho de la Unión, el referido juez nacional debe hacer todo lo necesario para aplicar esa interpretación (sentencia de 11 de enero de 2024, Global Ink Trade, C‑537/22, EU:C:2024:6, apartado 26 y jurisprudencia citada).
161 Si bien el Tribunal de Justicia consideró, en el apartado 29 de la sentencia de 11 de enero de 2024, Global Ink Trade (C‑537/22, EU:C:2024:6), que una normativa de un Estado miembro que obligue en principio a los órganos jurisdiccionales de rango inferior a atenerse a las apreciaciones de un órgano jurisdiccional de rango superior podía, no obstante, ser compatible con el principio de primacía del Derecho de la Unión, llegó a esta conclusión debido a que la normativa controvertida en el asunto que dio lugar a dicha sentencia autorizaba a los órganos jurisdiccionales de rango inferior a apartarse de tales apreciaciones cuando considerasen que eran incompatibles con el Derecho de la Unión y siempre que motivasen su decisión a este respecto.
162 Por el contrario, en el caso de autos, el órgano jurisdiccional remitente ha precisado expresamente que la normativa húngara aplicable no le autoriza en modo alguno a apartarse de una resolución de la Kúria (Tribunal Supremo) dictada para la unificación de doctrina. Pues bien, de los apartados 157 a 160 de la presente sentencia se desprende que tal normativa vulnera el principio de primacía del Derecho de la Unión.
163 Si bien el Gobierno húngaro sostiene que la normativa húngara permite al órgano jurisdiccional remitente apartarse de la resolución de la Kúria (Tribunal Supremo) controvertida en el litigio principal siempre que motive expresamente esta decisión, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recordada en el apartado 58 de la presente sentencia se desprende que, en el marco del procedimiento contemplado en el artículo 267 TFUE, el Tribunal de Justicia debe pronunciarse teniendo en cuenta el contexto normativo en el que se inscriben las cuestiones que se le plantean, tal como lo define el órgano jurisdiccional remitente.
164 Por consiguiente, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional remitente asegurarse de que la normativa húngara aplicable en el litigio principal tiene efectivamente el alcance que ha indicado en la resolución de remisión.
165 Procede señalar además que, si bien la octava cuestión prejudicial no se refiere solo a la interpretación del principio de primacía del Derecho de la Unión y del artículo 267 TFUE, sino también a la de otras disposiciones diversas del Derecho primario y a la del principio general de buena administración, de lo anterior se desprende que el principio de primacía del Derecho de la Unión y el artículo 267 TFUE se oponen en cualquier caso a una normativa como la mencionada en dicha cuestión prejudicial, de modo que no es necesario pronunciarse sobre esas otras disposiciones del Derecho primario mencionadas ni sobre el principio general de buena administración.
166 Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la octava cuestión prejudicial que el principio de primacía del Derecho de la Unión y el artículo 267 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro que obliga a un órgano jurisdiccional nacional a atenerse a las apreciaciones jurídicas de un órgano jurisdiccional de rango superior aun cuando considere, habida cuenta de la interpretación del Derecho de la Unión proporcionada por el Tribunal de Justicia, que tales apreciaciones no son conformes con ese Derecho.
Costas
167 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
1) El artículo 20 TFUE y el artículo 5 de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular,
deben interpretarse en el sentido de que
se oponen a que las autoridades de un Estado miembro adopten una decisión de retorno contra un nacional de un tercer país miembro de la familia de ciudadanos de la Unión Europea, nacionales de ese Estado miembro que nunca han ejercido su libertad de circulación, sin haber examinado previamente las consecuencias de tal decisión sobre la vida familiar de ese nacional de un tercer país y sobre la situación de sus hijos menores de edad, cuando dichas autoridades dispongan de información sobre la existencia de vínculos familiares entre dicho nacional de un tercer país y esos ciudadanos de la Unión.
2) El artículo 20 TFUE, en relación con el 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea,
debe interpretarse en el sentido de que
se opone a una normativa de un Estado miembro, tal y como la interpreta el tribunal supremo de ese Estado miembro, que excluye la posibilidad de invocar dicho artículo 20 contra una decisión de retorno o en el curso de un procedimiento de retorno cuando:
– o bien un derecho de residencia en virtud del citado artículo 20 o una relación de dependencia se invoquen por primera vez en la fase del procedimiento judicial, aun cuando los vínculos familiares entre el nacional de un tercer país de que se trate y un ciudadano de la Unión fuesen ya conocidos por las autoridades competentes;
– o bien los hechos relevantes a efectos de la aplicación de ese mismo artículo 20 se pongan de manifiesto por primera vez durante el procedimiento judicial;
– o bien el procedimiento de retorno haya venido precedido de una decisión denegatoria de la estancia en el Estado miembro de que se trate.
3) El artículo 20 TFUE y los artículos 5, 12 y 13 de la Directiva 2008/115, en relación con los artículos 7 y 24 de la Carta de los Derechos Fundamentales,
deben interpretarse en el sentido de que
se oponen a una normativa de un Estado miembro que obliga a las autoridades de ese Estado miembro a adoptar una decisión de retorno, por un motivo de seguridad nacional, contra un nacional de un tercer país miembro de la familia de ciudadanos de la Unión, nacionales de dicho Estado miembro que nunca han ejercido su libertad de circulación, basándose exclusivamente en un dictamen vinculante no motivado adoptado por un órgano encargado de funciones especializadas relacionadas con la seguridad nacional, sin un examen riguroso del conjunto de las circunstancias individuales y del respeto del principio de proporcionalidad.
4) Los artículos 12 y 13 de la Directiva 2008/115, en relación con el artículo 5 de esta, con el artículo 20 TFUE, con el principio general de buena administración y con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales,
deben interpretarse en el sentido de que
se oponen a una normativa de un Estado miembro, tal como la interpreta el tribunal supremo de ese Estado miembro, que establece que cuando una decisión de retorno y una decisión de prohibición de entrada, adoptadas respecto de un nacional de un tercer país miembro de la familia de ciudadanos de la Unión, nacionales de dicho Estado miembro que nunca han ejercido su libertad de circulación, se basen en información cuya divulgación comprometería la seguridad nacional del citado Estado miembro, ese nacional de un tercer país solo podrá acceder a dicha información tras haber obtenido una autorización a tal efecto, no se le comunicará siquiera el contenido esencial de los motivos en que se basen esas decisiones y no podrá, en cualquier caso, utilizar, a efectos de los procedimientos administrativo o judicial, la información a la que, en su caso, pudiera haber tenido acceso, sino que el órgano jurisdiccional competente deberá solicitar a un fiscal que intervenga para proteger los derechos de dicho nacional de un tercer país.
5) El principio general de buena administración y el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales
deben interpretarse en el sentido de que
no se oponen a una normativa de un Estado miembro que establece que un órgano encargado de funciones especializadas relacionadas con la seguridad nacional puede, cuando considere que la propia divulgación del contenido esencial de los motivos en que se base una decisión de retorno podría menoscabar la seguridad nacional, denegar por completo la divulgación de esos motivos al nacional de un tercer país que es objeto de esa decisión. En cambio, para garantizar el respeto del derecho de defensa del interesado, el órgano jurisdiccional nacional que conozca de un recurso contra tal decisión debe, en su caso, extraer las consecuencias de una eventual decisión de las autoridades competentes de no comunicar, total o parcialmente, los motivos de esa decisión y las pruebas correspondientes.
6) El principio de primacía del Derecho de la Unión y el artículo 267 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro que obliga a un órgano jurisdiccional nacional a atenerse a las apreciaciones jurídicas de un órgano jurisdiccional de rango superior, aun cuando considere, habida cuenta de la interpretación del Derecho de la Unión realizada por el Tribunal de Justicia, que tales apreciaciones no son conformes con ese Derecho.
Firmas
* Lengua de procedimiento: húngaro.
i La denominación del presente asunto es ficticia. No se corresponde con el nombre de ninguna parte en el procedimiento.