CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. LAILA MEDINA
presentadas el 13 de mayo de 2026 (1)
Asunto C‑61/25 P
Comisión Europea
contra
Reino de España
« Recurso de casación — Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) — Gastos excluidos de la financiación de la Unión Europea — Reglamento (UE) n.º 1306/2013 — Artículo 93, apartado 2 — Condicionalidad — Anexo II — Requisito legal de gestión (RLG) 3 — Biodiversidad — Especies de flora silvestre protegidas — Artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 92/43/CEE — No especificación de las obligaciones de los agricultores »
Introducción
1. Las presentes conclusiones se refieren a un recurso de casación interpuesto por la Comisión Europea por el que se solicita la anulación de la sentencia de 20 de noviembre de 2024, España/Comisión (T‑508/22, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2024:855). Mediante dicha sentencia, el Tribunal General estimó el recurso interpuesto por el Reino de España y anuló, en la medida en que afectaba a dicho Estado miembro, la Decisión de Ejecución (UE) 2022/908 de la Comisión, de 8 de junio de 2022, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader). (2)
2. En dicha Decisión, la Comisión había excluido un importe de financiación de 9 968 215,15 euros, debido a que las autoridades españolas no establecieron controles, entre 2016 y 2017, para verificar la conservación de los hábitats naturales de las especies de flora silvestre protegidas en Castilla y León. Según la Comisión, estos controles eran necesarios en virtud de las normas de condicionalidad establecidas en el Reglamento (UE) n.º 1306/2013, (3) que vincula la financiación de la política agrícola común (4) al cumplimiento de normas fundamentales por parte de los agricultores, especialmente en materia de medio ambiente. En particular, la Comisión reprochó al Reino de España no haber controlado sobre el terreno el cumplimiento, por parte de los agricultores beneficiarios de la ayuda de la Unión Europea, del requisito legal de gestión (RLG) 3, (5) definido con arreglo al anexo II del Reglamento n.º 1306/2013 y, por remisión de este, a las medidas de aplicación del artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 92/43/CEE. (6)
3. En la sentencia recurrida, el Tribunal General indicó que el artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 establece que la obligación de efectuar controles de condicionalidad solo se refiere al respeto de las medidas de transposición de dicha Directiva a nivel nacional. Consideró que, dado que en Castilla y León no se había adoptado ningún plan ni ninguna otra medida de conservación con arreglo al artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 92/43, las exigencias impuestas a los agricultores en virtud del RLG 3 no eran lo suficientemente precisas para que las autoridades españolas pudieran controlar su cumplimiento. Por lo tanto, el Tribunal General concluyó que la Comisión no podía considerar fundadamente que la falta de controles constituyera un incumplimiento y aplicar, por consiguiente, una corrección financiera.
4. El Tribunal de Justicia me pide que examine el segundo motivo invocado por la Comisión en su recurso de casación, que se refiere a la interpretación del artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013. Se trata de una disposición clave del sistema de condicionalidad aplicable en el marco de la PAC sobre la que el Tribunal de Justicia aún no se ha pronunciado. En particular, será preciso determinar si, habida cuenta de su tenor, de su contexto normativo y de su finalidad, el artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 impide a la Comisión excluir de la financiación de la Unión los gastos efectuados con cargo a los fondos FEAGA y Feader (7) cuando, como consideró el Tribunal General en la sentencia recurrida, la ausencia de controles del cumplimiento del RLG 3 se deba a que las autoridades nacionales no han especificado las obligaciones que tienen que cumplir los agricultores.
Marco jurídico
5. El Reglamento n.º 1306/2013, que contiene las principales normas objeto del presente procedimiento, establecía las normas sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la PAC hasta que fue derogado en enero de 2023. Tras esta derogación, fue sustituido por el Reglamento (UE) 2021/2116. (8) El Reglamento n.º 1306/2013 regulaba los Fondos, garantizaba el seguimiento de los gastos y establecía mecanismos de control para las ayudas agrícolas. Las disposiciones de aplicación del Reglamento n.º 1306/2013 fueron establecidas por los Reglamentos de Ejecución (UE) n.os 809/2014 (9) y 908/2014. (10)
6. Los considerandos 54, 55, 59 y 60 del Reglamento n.º 1306/2013 enunciaban lo siguiente:
«(54) El sistema de condicionalidad incorpora en la PAC normas básicas en materia de medio ambiente […]. La condicionalidad tiene como objetivo contribuir al desarrollo de una agricultura sostenible mediante una mejor concienciación de los beneficiarios sobre la necesidad de respetar las normas básicas. También pretende contribuir a hacer que la PAC responda en mayor medida a las expectativas de la sociedad en general gracias a una mejor coherencia de esta política con las políticas en materia de medio ambiente, salud pública, sanidad animal, fitosanidad y bienestar animal. El sistema de condicionalidad forma parte integrante de la PAC y debe, pues, mantenerse. Sin embargo, su ámbito de aplicación, que consiste en listas separadas de requisitos legales de gestión y normas de buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra, debe simplificarse con objeto de garantizar su coherencia y hacerlo más visible. Con este fin procede organizar los requisitos y las normas en una lista única y agruparlos por áreas y temas. […]
(55) Los requisitos legales de gestión deben ser plenamente aplicados por los Estados miembros a fin de que entren en funcionamiento en las explotaciones y garanticen la necesaria igualdad de trato entre agricultores.
[…]
(59) Los beneficiarios deben comprender claramente sus obligaciones en relación con las normas de condicionalidad. Para ello, todos los requisitos y normas que forman parte de las mismas deben ser comunicadas por los Estados miembros de forma exhaustiva, comprensible y explicativa, incluso, cuando sea posible, por medios electrónicos.
(60) Una aplicación eficaz de la condicionalidad requiere la verificación del respeto de las obligaciones por parte de los beneficiarios. […]»
7. El título V del Reglamento n.º 1306/2013, titulado «Sistemas de control y sanciones», incluía un capítulo I, con la rúbrica «Normas generales». Este capítulo contenía, por su parte, el artículo 58 de dicho Reglamento, titulado «Protección de los intereses financieros de la Unión», que disponía:
«1. Los Estados miembros adoptarán, en el contexto de la PAC, todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas y cualquier otra medida necesarias para garantizar una protección eficaz de los intereses financieros de la Unión y, en concreto, para:
a) cerciorarse de la legalidad y corrección de las operaciones financiadas por los Fondos;
[…]
c) prevenir, detectar y corregir las irregularidades;
[…]
2. Los Estados miembros implantarán sistemas de gestión y control eficaces para garantizar el cumplimiento de la legislación que regula los regímenes de ayuda de la Unión con objeto de reducir al máximo el riesgo de perjuicio financiero para la Unión.
[…]»
8. El título VI del Reglamento n.º 1306/2013, titulado «Condicionalidad», contenía un capítulo I, titulado a su vez «Ámbito de aplicación», que comprendía los artículos 91 a 95 de dicho Reglamento, y un capítulo II, titulado «Sistema de control y sanciones administrativas en relación con la condicionalidad», que incluía los artículos 96 a 101 de ese mismo Reglamento.
9. A tenor del artículo 91 del Reglamento n.º 1306/2013, titulado «Principio general»:
«1. Cuando un beneficiario a que se refiere el artículo 92 incumpla las normas de condicionalidad, previstas en el artículo 93, se le impondrá una sanción administrativa.
2. La sanción administrativa a que se refiere el apartado 1 solo se aplicará cuando el incumplimiento sea el resultado de una acción u omisión directamente imputable al beneficiario de que se trate […]
[…]
3. A efectos del presente título, se entenderá por:
[…]
b) “requisito”, cada uno de los requisitos legales de gestión en virtud del derecho de la Unión mencionad[os] en el anexo II, dentro de un acto dado, que sea diferente, en cuanto al fondo, de cualquier otro requisito de dicho acto.»
10. El artículo 93 del Reglamento n.º 1306/2013, titulado «Normas de condicionalidad», disponía, en sus apartados 1 y 2:
«1. Las normas de condicionalidad serán los requisitos legales de gestión, previstos por la legislación de la Unión, y las normas en materia de buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra, establecidas a nivel nacional, que figuran en el anexo II, relativas a los siguientes ámbitos:
a) medio ambiente, cambio climático y buenas condiciones agrarias de la tierra;
b) salud pública y sanidad animal y vegetal;
c) bienestar animal.
2. Las actuaciones contempladas en el anexo II en relación con los requisitos legales de gestión se aplicarán en su versión vigente y, en el caso de las Directivas, tal como las apliquen los Estados miembros.»
11. A tenor del artículo 95 del Reglamento n.º 1306/2013, titulado «Información a los beneficiarios»:
«Los Estados miembros facilitarán a los beneficiarios interesados, en su caso mediante la utilización de medios electrónicos, una lista de los requisitos y normas que se aplicarán a nivel de explotación, así como información clara y precisa sobre los mismos.»
12. El artículo 96 del Reglamento n.º 1306/2013, titulado «Controles de la condicionalidad», disponía lo siguiente:
«[…]
3. Los Estados miembros efectuarán controles sobre el terreno para verificar si un beneficiario cumple las obligaciones previstas en el presente título.
[…]»
Antecedentes del litigio
13. Los antecedentes del litigio se expusieron en los apartados 2 a 35 de la sentencia recurrida y, a efectos de las presentes conclusiones, pueden resumirse del siguiente modo.
14. Al término de una investigación efectuada en la comunidad autónoma de Castilla y León sobre el modo de aplicación del sistema de condicionalidad previsto en el título VI del Reglamento n.º 1306/2013, la Comisión detectó diferentes deficiencias en tres controles fundamentales durante los años 2016 y 2017, relativas, en particular, al alcance y la calidad de los controles sobre el terreno efectuados por las autoridades españolas. Según la Comisión, estas deficiencias generaban un riesgo para los Fondos y, por lo tanto, procedía aplicar una corrección financiera a tanto alzado sobre el importe total de la ayuda abonada a los beneficiarios, a los que se aplicaba el sistema de condicionalidad.
15. Tras los contactos entre las autoridades españolas y la Comisión, en particular en relación con el cálculo del riesgo generado para los Fondos por las deficiencias apreciadas, y tras el informe del Órgano de Conciliación, adoptado con arreglo al artículo 40 del Reglamento de Ejecución n.º 908/2014, la Comisión comunicó su posición final a las autoridades españolas. En esta posición, mantuvo sus apreciaciones sobre las deficiencias en relación con los controles fundamentales primero y segundo, así como sobre el riesgo generado para los Fondos por tales deficiencias.
16. Por lo que respecta a la segunda de las cuatro infracciones comprendidas en el primer control fundamental, que es la única afectada por el presente procedimiento, dichas apreciaciones se referían al RLG 3 y tenían por objeto la ausencia de controles para la conservación de los hábitats naturales de las especies de flora silvestre protegidas en los años de solicitud 2016 y 2017. En particular, la Comisión declaró que las autoridades españolas no habían efectuado los controles de condicionalidad exigidos en el artículo 96, apartado 3, del Reglamento n.º 1306/2013, así como en los artículos 24, apartado 1, y 65, apartado 1, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014.
17. Habida cuenta de todas las deficiencias apreciadas, la Comisión determinó, en su posición final, que debía aplicarse, respecto de los años de solicitud 2016 y 2017, una corrección financiera a tanto alzado del 5 % sobre el 10 % del importe total de la ayuda, y, respecto del año de solicitud 2018, del 2 % sobre el 10 % del importe total de la ayuda. Por consiguiente, en la Decisión controvertida, la Comisión excluyó de la financiación de la Unión el importe bruto total de 9 973 274,36 euros, lo que, teniendo en cuenta los importes ya recuperados a raíz de investigaciones anteriores, dio lugar a una corrección financiera neta de 9 968 215,15 euros.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
18. Mediante demanda de 19 de agosto de 2022, el Reino de España solicitó al Tribunal General que anulara la Decisión controvertida en la medida en que le afectaba. En apoyo de su recurso, invocó dos motivos, en los que alegaba diferentes errores de hecho, de Derecho y de apreciación supuestamente cometidos por la Comisión.
19. En particular, el primer motivo constaba de seis partes, de las cuales las cuatro primeras se referían a la falta de pruebas de una duda seria y razonable en relación con las distintas deficiencias apreciadas en los controles fundamentales primero y segundo. La quinta parte de este motivo se refería a la vulneración del principio de buena administración en que se había incurrido, según el citado Estado miembro, al rechazar el cálculo del importe que debía excluirse de la financiación de la Unión, basado en una extrapolación propuesta por el Reino de España. La sexta parte de este motivo y el segundo motivo se referían a la vulneración del principio de proporcionalidad de que supuestamente adolecía la corrección financiera a tanto alzado impuesta por la Comisión.
20. Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General estimó en su totalidad la segunda parte y parcialmente la cuarta parte del primer motivo, por considerar que la Comisión había basado indebidamente la corrección financiera a tanto alzado controvertida en dos deficiencias: por una parte, la ausencia de controles de condicionalidad del RLG 3, infringiendo con ello el artículo 96, apartado 3, del Reglamento n.º 1306/2013, y, por otra parte, la ausencia de firma de los beneficiarios en los informes de control de condicionalidad, infringiendo así el artículo 72, apartado 1, letra b), inciso ii), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014. Por lo demás, el Tribunal General desestimó las partes primera y tercera del primer motivo. No examinó las partes quinta y sexta del primer motivo ni el segundo motivo.
21. Por lo que atañe a la segunda parte del primer motivo, que es la que es objeto del presente recurso de casación, el Tribunal General indicó, antes de nada, que, en virtud del artículo 93, apartado 1, del Reglamento n.º 1306/2013, las normas de condicionalidad de los RLG se establecen en el anexo II de dicho Reglamento. Por lo que respecta, más concretamente, al RLG 3, el citado anexo II se remite al artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 92/43, que establece que los Estados miembros fijarán, para las zonas especiales de conservación de los hábitats de especies de flora silvestre protegidas, las medidas de conservación necesarias, que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, y adoptarán las medidas apropiadas para evitar el deterioro de esos hábitats. El Tribunal General indicó, asimismo, que, en Castilla y León, el artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 92/43 había sido transpuesto mediante el Decreto 63/2007, (11) que contiene una lista de las especies de flora silvestre protegidas en esta comunidad autónoma española.
22. A continuación, el Tribunal General declaró que la combinación entre, por una parte, el Decreto 63/2007, que reconoce la presencia de especies de flora silvestre protegidas en Castilla y León, y, por otra parte, la ausencia de controles de condicionalidad del RLG 3, destinados específicamente a proteger tales especies, constituía una prueba de la duda seria y razonable que podía albergarse en cuanto a los controles efectuados. De ello dedujo, conforme a la reiterada jurisprudencia aplicable en este ámbito, que el Reino de España debía demostrar que las apreciaciones de la Comisión eran inexactas.
23. Por último, el Tribunal General señaló que, de conformidad con el artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013, la obligación de efectuar controles de condicionalidad del RLG 3 solo se refiere al respeto de las medidas de transposición de la Directiva 92/43 a nivel nacional. Según esa disposición, las actuaciones contempladas en el anexo II de dicho Reglamento en relación con los RLG solo se aplican en su versión vigente y, en el caso de las directivas, tal como las apliquen los Estados miembros. En el caso de autos, al no existir ninguna medida de conservación previamente definida por las autoridades españolas, en el sentido del artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 92/43, las exigencias impuestas a los agricultores en virtud del RLG 3 no estaban determinadas de manera suficientemente precisa para que las autoridades españolas pudieran controlar efectivamente su cumplimiento. El Tribunal General declaró que, en consecuencia, el Reino de España podía sostener fundadamente que la Comisión no podía considerar que la falta de control de condicionalidad del RLG 3 constituyera un incumplimiento.
24. La Decisión controvertida fue anulada en su totalidad por la sentencia recurrida, en la medida en que afectaba al Reino de España. Por lo que respecta al alcance de esta anulación, el Tribunal General indicó, en esencia, que, sin tener en cuenta las deficiencias impugnadas mediante las partes segunda y cuarta del primer motivo, el cálculo del importe total de la corrección financiera a tanto alzado normalmente habría sido diferente y que, por lo tanto, correspondía a la Comisión extraer las consecuencias de dicha anulación.
Pretensiones de las partes del recurso de casación
25. Mediante su recurso de casación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule el punto 1 de la parte dispositiva de la sentencia recurrida en tanto en cuanto estima la segunda parte del primer motivo de recurso.
– Desestime la segunda parte del primer motivo de recurso por infundada.
– Devuelva el asunto al Tribunal General para que juzgue sobre las partes quinta y sexta del primer motivo y sobre el segundo motivo de recurso.
– Condene en costas al Reino de España.
26. El Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso de casación.
– Condene en costas a la Comisión.
Análisis jurídico
27. En apoyo de su recurso de casación, la Comisión invoca dos motivos, basados, el primero, en un error en la aplicación de las reglas sobre administración de la carga de la prueba en el contexto del procedimiento de liquidación de cuentas y, el segundo, en un error de interpretación de las obligaciones que incumben a los Estados miembros en relación con la aplicación del RLG 3 y los controles de su cumplimiento por los agricultores.
28. Conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, mi análisis versará sobre el segundo de estos motivos de casación y se centrará, en particular, en la interpretación del artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013.
Alegaciones de las partes
29. Mediante el segundo motivo que alega en apoyo de su recurso de casación, la Comisión sostiene que el Tribunal General concluyó erróneamente que el Reino de España había podido refutar la prueba de la existencia de una duda seria y razonable en cuanto a la obligación de efectuar controles sobre el terreno para garantizar el cumplimiento del RLG 3 invocando su propia omisión en lo que se refiere a la especificación, en el Derecho interno, de las obligaciones derivadas del artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 92/43. Más concretamente, la Comisión considera que esta conclusión del Tribunal General no puede basarse en el artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013. En su opinión, esta disposición no debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro no tiene que llevar a cabo controles sobre el terreno en relación con la condicionalidad cuando las autoridades nacionales no hayan definido previamente los requisitos que deben verificarse. Por el contrario, la Comisión entiende que cuando un Estado miembro no cumple su deber de aplicar los RLG y, por ello, no se efectúa ningún control sobre el terreno, dicho Estado miembro no cumple la obligación de disponer de un sistema de controles que garantice el control efectivo del cumplimiento de los RLG, como exigen, en particular, el artículo 96, apartado 3, del Reglamento n.º 1306/2013 y los artículos 24, apartado 1, y 65, apartado 1, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014. A su entender, una interpretación diferente puede privar de eficacia tanto al Reglamento n.º 1306/2013 como al Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, y ser contraria a la finalidad de los requisitos previstos en materia de condicionalidad.
30. El Reino de España rebate estas alegaciones, ya que considera que la interpretación del artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 efectuada por el Tribunal General en la sentencia recurrida es correcta. En particular, el Reino de España alega que son los Estados miembros quienes definen el contenido del RLG 3 al transponer la Directiva 92/43. Afirma que, en el momento de aplicar esta Directiva en Castilla y León, las autoridades españolas consideraron que no era necesario adoptar planes de recuperación o de conservación de los hábitats de especies de flora silvestre protegidas ni otras medidas de conservación, con arreglo al artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 92/43, que impusieran obligaciones a los agricultores en el marco de su actividad. En este contexto, según el Reino de España, la ausencia de controles sobre el terreno estaba justificada, dado que, en virtud del artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013, el RLG 3 debe ser objeto de un control que tenga en cuenta la manera en que el Estado miembro ha transpuesto la Directiva 92/43. En su opinión, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, ello no significa que el Estado miembro no disponga de un régimen de control fiable y operativo en virtud del sistema de condicionalidad impuesto por el Reglamento n.º 1306/2013.
Apreciación jurídica
31. Con carácter preliminar, procede recordar que el presente asunto versa sobre una decisión adoptada por la Comisión en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas previsto en el artículo 52 del Reglamento n.º 1306/2013. Este procedimiento, que se desarrolla entre dicha institución y cada uno de los Estados miembros que se hayan beneficiado de la financiación de la PAC, tiene por objeto comprobar si, como exige el artículo 58, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013, el Estado miembro de que se trate dispone de un sistema de control y gestión eficaz que permita garantizar el cumplimiento de la legislación que regula los regímenes de ayuda de la Unión y reducir al máximo el riesgo de perjuicio financiero para la Unión. El procedimiento de liquidación de cuentas se refiere también a la cuestión de si, en el marco de dicho sistema, el Estado miembro de que se trate ha efectuado los controles necesarios para determinar si se han respetado las normas establecidas en el Reglamento n.º 1306/2013, incluidas las relativas a la condicionalidad. Como señala acertadamente el Tribunal General en el apartado 75 de la sentencia recurrida, cuando estos controles no se hayan efectuado o hayan sido deficientes, la Comisión tiene la obligación de aplicar una corrección financiera para evitar que los Fondos se hagan cargo de importes que no hayan servido para financiar un objetivo perseguido por el Derecho de la Unión. (12)
32. Por otra parte, de reiterada jurisprudencia se desprende que, para probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, corresponde a la Comisión aportar la prueba de una duda seria y razonable que alberga con respecto a los controles efectuados por las administraciones nacionales o a la irregularidad de las cifras transmitidas por ellas, sin tener que demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles o la irregularidad de dichas cifras. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de las cuentas de los Fondos y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión. (13)
33. En el caso de autos, el Tribunal General declaró, por un lado, en los apartados 76 y 77 de la sentencia recurrida, que, a falta de controles de condicionalidad del RLG 3 por parte de las autoridades españolas en Castilla y León, la Comisión había logrado acreditar, en su posición final, la duda seria y razonable en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado anterior y que correspondía, por tanto, al Reino de España demostrar que las apreciaciones de la Comisión eran inexactas. Sin embargo, en el apartado 79 de la sentencia recurrida, el Tribunal General estimó, por otro lado, que la alegación del Reino de España basada en la falta de especificaciones precisas, con arreglo al artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 92/43, que permitieran a los agricultores proteger las especies de flora silvestre en Castilla y León había posibilitado refutar la conclusión de la Comisión de que los controles de condicionalidad del RLG 3 no eran conformes.
34. En primer lugar, por lo que respecta a la conclusión del Tribunal General de que la Comisión aportó la prueba de una duda seria y razonable, procede señalar que el sistema de condicionalidad establecido por el Reglamento n.º 1306/2013 exige, en efecto, que los agricultores que reciban las ayudas mencionadas en el artículo 92 de dicho Reglamento respeten determinadas normas destinadas a proteger el medio ambiente, la salud pública y el bienestar de los animales. Según el artículo 93, apartado 1, del Reglamento n.º 1306/2013, estas normas incluyen, en particular, los RLG, que se presentan en una única lista y se agrupan por ámbito y por tema en el anexo II de este Reglamento. (14)
35. Por lo que atañe al objetivo específico de protección de la biodiversidad, el anexo II de dicho Reglamento indica, bajo la rúbrica «RLG 3», que las normas que deben cumplir los agricultores son, en particular, las establecidas en la Directiva 92/43, más concretamente en su artículo 6, apartados 1 y 2. Como el Tribunal General señaló en el apartado 72 de la sentencia recurrida, esta disposición establece, por una parte, que los Estados miembros fijarán, para las zonas especiales de conservación de los hábitats de especies de flora silvestre protegidas, las medidas de conservación necesarias, que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, y, por otra parte, que los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar el deterioro de dichos hábitats. En Castilla y León, que es la comunidad autónoma española afectada en el presente asunto, el artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 92/43 fue transpuesto mediante el Decreto 63/2007. Este Decreto contenía una lista de las especies de flora silvestre protegidas y preveía la adopción de planes de recuperación y conservación de los hábitats de dichas especies. (15)
36. De ello se deduce que el Tribunal General podía considerar fundadamente que la Comisión había aportado la prueba de una duda seria y razonable, en el sentido de la jurisprudencia citada en el punto 32 de las presentes conclusiones, en la medida en que, aunque la presencia de especies de flora silvestre protegidas en Castilla y León había sido reconocida por la legislación nacional de transposición de la Directiva 92/43, no se había efectuado ningún control de condicionalidad del RLG 3 destinado específicamente a proteger tales especies.
37. En segundo lugar, por lo que respecta a la conclusión del Tribunal General de que el Reino de España había refutado la existencia de tal duda seria y razonable, es preciso señalar que esta apreciación se basa en la interpretación del artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 efectuada por el Tribunal General en el apartado 78 de la sentencia recurrida y aplicada al caso de autos en el apartado 79 de dicha sentencia. En esencia, el Tribunal General consideró que, de conformidad con el tenor de esa disposición, el deber de efectuar controles de condicionalidad solo se refiere al respeto de las medidas de transposición de la Directiva 92/43 a nivel nacional, de modo que, en los casos en que no se hubiera adoptado ningún plan ni ninguna otra medida de conservación, las obligaciones impuestas en virtud del RLG 3 no estarían determinadas de manera suficientemente precisa para exigir a las autoridades nacionales que controlaran su cumplimiento.
38. Para determinar si la interpretación efectuada por el Tribunal General y su aplicación al caso de autos adolecen de error, como alega la Comisión, procede señalar que el Tribunal de Justicia ha recordado en numerosas ocasiones los criterios hermenéuticos que deben emplearse para interpretar una disposición del Derecho de la Unión. Conforme a reiterada jurisprudencia, a tales efectos, no solo debe tenerse en cuenta su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. (16)
39. Por lo que se refiere a la interpretación literal, el artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 establece que las actuaciones contempladas en el anexo II en relación con los RLG se aplicarán en su versión vigente y, «en el caso de las directivas, tal como las apliquen los Estados miembros». De ello se desprende que, cuando los RLG se definen en relación con una directiva, como ocurre en el caso de autos, los controles de condicionalidad efectuados para comprobar el cumplimiento de dichos RLG deben realizarse a la luz de las normas que dan efecto a esa directiva, tal como hayan sido adoptadas por las autoridades nacionales. Así pues, el artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 tiene por objeto precisar el marco normativo en virtud del cual los Estados miembros están obligados a examinar si los agricultores que reciben la financiación de la PAC cumplen las normas de condicionalidad establecidas en dicho Reglamento. Pues bien, contrariamente a la interpretación que de ella hizo el Tribunal General en la sentencia recurrida, ningún elemento del tenor de esta disposición permite entender que un Estado miembro quedaría exento de su obligación de efectuar controles de condicionalidad en caso de que no se hubieran especificado los RLG. Se trata de un silogismo que, en mi opinión, no encuentra apoyo en el texto de esta disposición.
40. Además, procede señalar que, por lo que atañe a los casos en que los RLG se definen en relación con una directiva, el artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 utiliza, en su versión francesa, la expresión «mise en œuvre», es decir, el participio pasado de un verbo, para referirse a la versión en virtud de la cual las autoridades nacionales deben llevar a cabo sus controles de condicionalidad. (17) Por lo tanto, el propio tenor del artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 presupone que las autoridades nacionales hayan adoptado previamente medidas en virtud de los RLG en relación con la directiva de que se trate. De ello resulta que el texto de esta disposición no puede utilizarse para extraer ninguna consecuencia jurídica cuando no se hayan concretado los RLG.
41. De ello se deduce que, desde un punto de vista literal, el artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 no puede interpretarse en el sentido de que un Estado miembro no está obligado a efectuar controles de condicionalidad cuando las autoridades nacionales no hayan especificado las obligaciones que se derivan de la Directiva a la que remite el anexo II de dicho Reglamento.
42. Además, aun suponiendo que pueda considerarse que el tenor del artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 es ambiguo, opino que las interpretaciones contextual y teleológica de esta disposición, que, sin embargo, no fueron examinadas por el Tribunal General, también respaldan la conclusión anterior.
43. Por lo que se refiere a la interpretación contextual, procede señalar que el artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 figura en el título VI de este Reglamento, que lleva por título «Condicionalidad». El artículo 96 del citado Reglamento, incluido en el mismo título, establece la obligación de los Estados miembros de efectuar controles para verificar que los beneficiarios de la ayuda financiera de la Unión cumplen los RLG, en particular en forma de controles sobre el terreno. Esta obligación se reitera, en términos similares, en los artículos 24, apartado 1, letra c), y 65, apartado 1, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, que indican que los controles por parte de las autoridades nacionales deben efectuarse de modo que se garantice la comprobación efectiva de los requisitos y normas aplicables en relación con la condicionalidad. Pues bien, en la medida en que estas disposiciones no establecen ninguna excepción en cuanto a la realización de los controles, el artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 no puede interpretarse, por razones de coherencia, en el sentido de que permite omitir la obligación principal que recae sobre los Estados miembros en virtud del sistema de condicionalidad.
44. Además, ha de considerarse, al igual que la Comisión, que ello implica evidentemente que las exigencias que se derivan de los RLG para los agricultores hayan sido definidas de manera suficientemente precisa para permitir un control eficaz de su cumplimiento y para que los agricultores sean conscientes de ellas. Aparte del hecho de que, como se ha indicado en el punto 40 de las presentes conclusiones, esta obligación puede deducirse del propio tenor del artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013, este aspecto resulta aún más evidente a la luz de los considerandos 55, 59 y 60 de dicho Reglamento. En efecto, estos considerandos aportan precisiones acerca del sistema de condicionalidad establecido por el Reglamento n.º 1306/2013, en la medida en que declaran, por una parte, que los Estados miembros tienen la obligación de aplicar plenamente los RLG a fin de que entren en funcionamiento en las explotaciones agrarias y, por otra parte, que los agricultores deben comprender claramente sus obligaciones en relación con los RLG. Estas declaraciones se recogen, en particular, en el artículo 95 del Reglamento n.º 1306/2013, a tenor del cual los Estados miembros están obligados a facilitar a los agricultores una lista de los requisitos y normas que se aplicarán a nivel de explotación, así como información clara y precisa sobre los mismos.
45. De ello se deduce que, desde el punto de vista contextual, el Tribunal General no podía interpretar el artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013, en un caso en el que los RLG aún deben definirse en relación con una directiva, en el sentido de que exime a un Estado miembro de su obligación de efectuar controles de condicionalidad porque no se han especificado las obligaciones para los agricultores. En efecto, la obligación de los Estados miembros de efectuar este tipo de controles presupone que las autoridades nacionales hayan definido previamente las exigencias que deben cumplir los agricultores, de modo que la falta de tal precisión y, por ende, de los controles de condicionalidad debía llevar a la Comisión a apreciar un incumplimiento.
46. Por último, por lo que se refiere a la interpretación teleológica, considero que el razonamiento del Tribunal General también es contrario a la finalidad del Reglamento n.º 1306/2013 y, en particular, de las normas que en él se establecen en relación con la condicionalidad. A este respecto, basta con recordar que el objetivo de estas normas es garantizar un vínculo entre la financiación de la Unión sobre la base de los Fondos y la consecución, por parte de los beneficiarios de esa financiación, de los objetivos perseguidos por otras políticas de la Unión, como la protección del medio ambiente. Como el Tribunal General señaló en el apartado 46 de la sentencia recurrida, los Fondos financian únicamente las intervenciones llevadas a cabo según las disposiciones del Derecho de la Unión. Sin embargo, la finalidad perseguida por el Reglamento n.º 1306/2013, que instaura el sistema de condicionalidad, así como la de las normas que establece, quedaría en entredicho si el artículo 93, apartado 2, de ese Reglamento se interpretara en el sentido de que permite a los Estados miembros eludir su deber de control invocando su propia omisión de proporcionar las precisiones relativas a las exigencias que deben cumplir los agricultores en virtud de los RLG.
47. De lo anterior se desprende que ninguno de los criterios establecidos por el Tribunal de Justicia para interpretar una disposición del Derecho de la Unión permite acoger la interpretación del artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 efectuada por el Tribunal General, tal como se desprende del apartado 78 de la sentencia recurrida.
48. Las alegaciones formuladas por el Reino de España en sus escritos no desvirtúan la conclusión anterior.
49. En primer lugar, debe desestimarse la alegación de que la aplicación de una corrección financiera cuando, como en el caso de autos, las especificaciones relativas a los RLG no han sido adoptadas por las autoridades nacionales equivale a sancionar a los agricultores por una falta que no les es imputable. A este respecto, basta con señalar que, con arreglo al artículo 91, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013, los agricultores solo pueden ser sancionados por los incumplimientos de las normas de condicionalidad que les sean imputables, lo que excluye cualquier repercusión sobre ellos de la corrección financiera aplicada por la Comisión en la Decisión controvertida, que solo es atribuible a las autoridades españolas. Además, como señala acertadamente la Comisión, el procedimiento de liquidación de cuentas es un procedimiento entre dicha institución y el Estado miembro en el que este es el único responsable en caso de incumplimiento por falta de controles. Además, el perjuicio causado por este comportamiento del Estado miembro a los agricultores podría dar lugar a una compensación por la infracción del Derecho de la Unión cometida por dicho Estado.
50. En segundo lugar, aun suponiendo que la Comisión haya citado por primera vez el artículo 95 del Reglamento n.º 1306/2013 en su recurso de casación ante el Tribunal de Justicia, como sostiene el Reino de España, tal cita no constituye una alegación nueva que pueda declararse inadmisible. En efecto, la Comisión se refiere a esta disposición, contenida en el título VI del Reglamento n.º 1306/2013, relativo a las normas de condicionalidad, para aclarar la interpretación contextual que considera que debe darse al artículo 93, apartado 2, de dicho Reglamento. Pues bien, como se ha indicado en el punto 38 de las presentes conclusiones, para dilucidar si la interpretación efectuada por el Tribunal General y su aplicación al caso de autos en la sentencia recurrida adolecían de error, era preciso determinar el sentido de esta disposición a la luz, entre otras cosas, de su contexto normativo. Por lo tanto, ha de considerarse que la invocación por la Comisión del artículo 95 del Reglamento n.º 1306/2013 era pertinente y admisible para el análisis jurídico que debe realizarse en el presente procedimiento.
51. En tercer lugar, por lo que respecta a la alegación del Reino de España de que las autoridades españolas habían considerado que no era necesario adoptar planes de recuperación o de conservación de los hábitats de las especies de flora silvestre protegidas ni otras medidas de conservación, con arreglo al artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 92/43, que impusieran obligaciones a los agricultores en el marco de su actividad, ha de señalarse que esta alegación se ve contradicha por el propio contenido del Decreto 63/2007, tal como lo describe el Tribunal General en la sentencia recurrida. En efecto, del apartado 79 de dicha sentencia se desprende que el Decreto 63/2007 no solo contenía una lista de las especies de flora silvestre protegidas en Castilla y León, sino que también preveía la adopción de planes de recuperación y de conservación de los hábitats de dichas especies. Esto pone de manifiesto que, a juicio de las autoridades españolas, eran necesarias medidas específicas para aplicar el artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 92/43 en el momento en que se adoptó la lista de las especies de flora silvestre protegidas en Castilla y León.
52. A la luz de todo lo anterior, considero que debe declararse que el Tribunal General incurrió en error de Derecho en la interpretación del artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 al concluir, sobre la base de esta disposición, en el apartado 82 de la sentencia recurrida, que el Reino de España había podido refutar la conclusión manifestada por la Comisión en su posición final de que los controles de condicionalidad del RLG 3 por parte de dicho Estado miembro no eran conformes.
53. En mi opinión, debe estimarse el segundo motivo de casación, lo que implica necesariamente la anulación de la sentencia recurrida. Por lo demás, como el Tribunal de Justicia dispone de los elementos necesarios para resolver definitivamente la segunda parte del primer motivo del recurso interpuesto en primera instancia, procedería, de conformidad con el artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, desestimar dicha parte. Finalmente, en la medida en que, en primera instancia, el Tribunal General no se pronunció sobre el fondo de las partes quinta y sexta del primer motivo ni sobre el segundo motivo invocados por el Reino de España, el asunto debería devolverse al Tribunal General.
Conclusión
54. A la vista de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
– Anule la sentencia del Tribunal General de 20 de noviembre de 2024, España/Comisión (T‑508/22, EU:T:2024:855).
– Devuelva el asunto al Tribunal General para que se pronuncie sobre el fondo de las partes quinta y sexta del primer motivo y sobre el segundo motivo.
– Condene en costas al Reino de España.
1 Lengua original: francés.
2 DO 2022, L 157, p. 15; en lo sucesivo, «Decisión controvertida».
3 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la política agrícola común, por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 y (CE) n.º 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549; corrección de errores en DO 2016, L 130, p. 17).
4 En lo sucesivo, «PAC».
5 En lo sucesivo, «RLG 3».
6 Directiva del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7).
7 En lo sucesivo, conjuntamente, «Fondos».
8 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.º 1306/2013 (DO 2021, L 435, p. 187).
9 Reglamento de Ejecución de la Comisión, de 17 de julio de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere al sistema integrado de gestión y control, las medidas de desarrollo rural y la condicionalidad (DO 2014, L 227, p. 69).
10 Reglamento de Ejecución de la Comisión, de 6 de agosto de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 en relación con los organismos pagadores y otros organismos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las normas relativas a los controles, las garantías y la transparencia (DO 2014, L 255, p. 59), en su versión modificada por el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/56 de la Comisión, de 12 de enero de 2018 (DO 2018, L 10, p. 9) (en lo sucesivo, «Reglamento de Ejecución n.º 908/2014»).
11 Decreto de 14 de junio por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora (BOCYL n.º 119, de 20 de junio de 2007, p. 13197; en lo sucesivo, «Decreto 63/2007»).
12 Véase, entre otras, la sentencia de 11 de enero de 2001, Grecia/Comisión (C‑247/98, EU:C:2001:4), apartado 14, citada en la sentencia recurrida.
13 Véase la sentencia de 6 de noviembre de 2014, Países Bajos/Comisión (C‑610/13 P, EU:C:2014:2349), apartado 58 y jurisprudencia citada.
14 Véase, a este respecto, el considerando 55 del Reglamento n.º 1306/2013.
15 Véase también, a este respecto, el apartado 79 de la sentencia recurrida.
16 Véase, entre otras, la sentencia de 22 de febrero de 2024, Landkreis Jerichower Land (C‑85/23, EU:C:2024:161), apartado 30 y jurisprudencia citada.
17 Véanse asimismo, entre otras, las versiones de esta disposición en inglés («implemented»), en alemán («umgesetzt»), en italiano («attuate»), en portugués («transpostas»), en neerlandés («omgezet»), en lituano («įgyvendintos»), en eslovaco («transponovanom»), en danés («gennemført») o en estonio («rakendatutena»).