Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 23 de abril de 2026 (*)
« Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Directiva 2008/115/CE — Retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular — Artículo 11, apartado 2 — Prohibición de entrada — Duración — Normativa nacional que exige, en principio, una prohibición de entrada y de estancia sin limitación en el tiempo en ciertos supuestos — Amenaza terrorista »
En el asunto C‑446/24,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de la Ciudad Libre Hanseática de Bremen, Alemania), mediante resolución de 17 de junio de 2024, recibida en el Tribunal de Justicia el 25 de junio de 2024, en el procedimiento entre
Freie Hansestadt Bremen
y
DT,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por la Sra. M. L. Arastey Sahún, Presidenta de Sala, y los Sres. J. Passer, E. Regan (Ponente), D. Gratsias y B. Smulders, Jueces;
Abogado General: Sr. J. Richard de la Tour;
Secretaria: Sra. M. Siekierzyńska, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 19 de junio de 2025;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de la Freie Hansestadt Bremen, por la Sra. F. Müller, en calidad de agente;
– en nombre de DT, por la Sra. C. Graebsch, profesora;
– en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. J. Möller y R. Kanitz, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno danés, por la Sra. D. Elkan, el Sr. M. Jespersen y la Sra. C. A.‑S. Maertens, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno sueco, por el Sr. J. Olsson, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. A. Katsimerou y el Sr. M. Wasmeier, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 2 de octubre de 2025;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 3, punto 6, y 11, apartado 2, de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO 2008, L 348, p. 98).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre la Freie Hansestadt Bremen (Ciudad Libre Hanseática de Bremen, Alemania; en lo sucesivo, «Ciudad Libre Hanseática de Bremen») y DT en relación con la prohibición de entrada y estancia en Alemania dictada contra este.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 Los considerandos 2, 6 y 14 de la Directiva 2008/115 tienen el siguiente tenor:
«(2) El Consejo Europeo de Bruselas de 4 y 5 de noviembre de 2004 pidió que se estableciera una política eficaz de expulsión y repatriación, basada en normas comunes, para que las personas sean retornadas humanamente y respetando plenamente sus derechos humanos y su dignidad.
[…]
(6) Procede que los Estados miembros se aseguren de que la finalización de la situación irregular de nacionales de terceros países se lleve a cabo mediante un procedimiento justo y transparente. De conformidad con los principios generales del Derecho comunitario, las decisiones que se tomen en el marco de la presente Directiva deben adoptarse de manera individualizada y fundándose en criterios objetivos, lo que implica que se deben tener en cuenta otros factores además del mero hecho de la situación irregular. Cuando se usen formularios tipo para las decisiones relativas al retorno, es decir, las decisiones de retorno, y, si se dictan, las decisiones de prohibición de entrada y de expulsión, los Estados miembros deben respetar este principio y dar pleno cumplimiento a todas las disposiciones aplicables de la presente Directiva.
[…]
(14) Debe darse una dimensión europea a los efectos de las medidas nacionales de retorno, mediante el establecimiento de una prohibición de entrada que impida la entrada y la estancia en el territorio de todos los Estados miembros. La duración de la prohibición de entrada debe asimismo determinarse teniendo debidamente en cuenta todas las circunstancias pertinentes de cada caso individual y normalmente no debe exceder de cinco años. […]»
4 El artículo 1 de esta Directiva, titulado «Objeto», establece:
«La presente Directiva establece normas y procedimientos comunes que deberán aplicarse en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, de conformidad con los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario, así como del Derecho internacional, incluidas las obligaciones en materia de protección de los refugiados y de derechos humanos.»
5 El artículo 3 de dicha Directiva, que lleva por título «Definiciones», dispone:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
4) “decisión de retorno” una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se declare irregular la situación de un nacional de un tercer país y se imponga o declare una obligación de retorno;
[…]
6) “prohibición de entrada” una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se prohíba la entrada y la estancia en el territorio de los Estados miembros por un período de tiempo determinado, unida a una decisión de retorno;
[…]»
6 A tenor del artículo 11 de la misma Directiva, titulado «Prohibición de entrada»:
«1. Las decisiones de retorno deberán ir acompañadas de una prohibición de entrada:
a) si no se ha concedido ningún plazo para la salida voluntaria, o
b) si la obligación de retorno no se ha cumplido.
En otros casos, las decisiones de retorno podrán ir acompañadas de una prohibición de entrada.
2. La duración de la prohibición de entrada se determinará con la debida consideración de todas las circunstancias pertinentes del caso concreto y, en principio, su vigencia no excederá de cinco años. Podrá sin embargo exceder de cinco años si el nacional de un tercer país representa una amenaza grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional.
3. Los Estados miembros considerarán la posibilidad de revocar o suspender la prohibición de entrada dictada de conformidad con el apartado 1, párrafo segundo, contra un nacional de un tercer país si este puede demostrar que ha abandonado el territorio del Estado miembro en pleno cumplimiento de una decisión de retorno.
[…]
Los Estados miembros podrán abstenerse de dictar, revocar o suspender una prohibición de entrada en casos concretos, por motivos humanitarios.
Los Estados miembros podrán revocar o suspender una prohibición de entrada en casos concretos o para determinados tipos de casos, por otros motivos.
[…]»
Derecho alemán
7 El artículo 11 de la Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Ley sobre Residencia, Trabajo e Integración de los Extranjeros en el Territorio Federal), de 30 de julio de 2004 (BGBl. 2004 I, p. 1950), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «AufenthG»), que lleva por título «Prohibición de entrada y de estancia», dispone:
«[…]
(4) Se podrá revocar la prohibición de entrada y de estancia o reducir su duración, para salvaguardar intereses del extranjero dignos de protección o en la medida en que la finalidad de dicha prohibición ya no lo exija. […]
[…]
(5a) […] Queda en principio excluida la reducción de la duración o la revocación de la prohibición de entrada y de estancia. La autoridad de mayor rango del estado federado podrá admitir excepciones a este principio caso por caso.
(5b) Si el extranjero es expulsado del territorio federal en virtud de una orden de expulsión adoptada con arreglo al artículo 58a, deberá dictarse, en principio, una prohibición de entrada y de estancia de duración ilimitada. En los supuestos contemplados en el apartado 5a o si el extranjero ha sido expulsado por alguno de los motivos de expulsión mencionados en el artículo 54, apartado 1, puntos 1, 2 o 2a, podrá dictarse una prohibición de entrada y de estancia de duración ilimitada tras una evaluación individualizada. El apartado 5a, frases tercera y cuarta, se aplicará mutatis mutandis.
[…]»
8 El artículo 58a de la AufenthG, titulado «Orden de expulsión», establece en su apartado 1:
«Sobre la base de un pronóstico fundamentado en hechos, la autoridad de mayor rango del estado federado podrá adoptar una orden de expulsión, sin medida previa de expulsión, contra un extranjero a fin de prevenir un peligro especialmente grave para la seguridad de la República Federal de Alemania o una amenaza terrorista. La orden de expulsión será inmediatamente ejecutiva, sin que se requiera ninguna advertencia de expulsión.
[…]»
Litigio principal y cuestión prejudicial
9 El demandante en el litigio principal es un nacional ruso que vivió en Bremen (Alemania) en virtud de un permiso de residencia.
10 El 13 de marzo de 2017, el Senator für Inneres (Consejero de Interior) de la Ciudad Libre Hanseática de Bremen (en lo sucesivo, «Consejero de Interior») dictó una orden de expulsión a la Federación de Rusia contra dicho demandante de conformidad con el artículo 58a de la AufenthG, porque, según los informes de las autoridades de seguridad competentes, existía el riesgo de que cometiera un atentado terrorista en Alemania.
11 Tras desestimarse los recursos que interpuso ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania), el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal, Alemania) y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, fue expulsado a la Federación de Rusia el 4 de septiembre de 2017. Actualmente reside en dicho tercer país.
12 Mediante decisión de 1 de diciembre de 2017, la kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (Autoridad Municipal de Extranjería del Municipio de Bremen, Alemania) declaró que la expulsión ordenada en virtud del artículo 58a de la AufenthG no estaba limitada a una duración determinada.
13 Mediante sentencia de 3 de diciembre de 2021, que ha adquirido firmeza, el Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de la Ciudad Libre Hanseática de Bremen, Alemania) anuló esta decisión debido a que todavía no se había dictado contra el demandante en el litigio principal una prohibición de entrada y de estancia en el territorio de los Estados miembros.
14 Mediante decisión de 1 de febrero de 2022, el Consejero de Interior dictó contra el demandante en el litigio principal una prohibición de entrada y de estancia en Alemania de duración ilimitada. En apoyo de esta decisión, alegó, en esencia, que, por regla general, debe adoptarse tal prohibición de duración ilimitada, de conformidad con el artículo 11, apartado 5b, primera frase, de la AufenthG, contra las personas que hayan sido expulsadas en virtud de una orden de expulsión dictada con arreglo al artículo 58a de esta Ley. El Consejero de Interior afirmó que no había motivos para aplicar una excepción a esta regla en el caso de este demandante, habida cuenta de los informes de los servicios de seguridad pertinentes relativos al comportamiento adoptado por dicho demandante tras su expulsión y sus vínculos sociales y familiares con Alemania. El Consejero de Interior consideró que aún cabía temer que, si entrara en el territorio de la República Federal de Alemania, cometiese un atentado terrorista en dicho territorio.
15 Pronunciándose sobre el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el demandante en el litigio principal contra esta decisión de 1 de febrero de 2022, el Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de la Ciudad Libre Hanseática de Bremen) anuló dicha decisión, por considerar que el artículo 11, apartado 5b, primera frase, de la AufenthG no es aplicable, dado que la emisión de una prohibición de entrada y de estancia en el territorio de los Estados miembros de duración ilimitada no es conforme con los artículos 3, punto 6, y 11, apartado 2, de la Directiva 2008/115.
16 La Ciudad Libre Hanseática de Bremen interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de la Ciudad Libre Hanseática de Bremen) ante el Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de la Ciudad Libre Hanseática de Bremen, Alemania), que es el órgano jurisdiccional remitente.
17 Este último órgano jurisdiccional observa que se ha impuesto al demandante en el litigio principal una prohibición de entrada y de estancia en Alemania de duración ilimitada sobre la base del artículo 11, apartado 5b, primera frase, de la AufenthG. Sin embargo, el artículo 3, punto 6, de la Directiva 2008/115 define la «prohibición de entrada» como una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial por el que «se prohíba» la entrada y la estancia en el territorio de los Estados miembros «por un período de tiempo determinado» y el artículo 11, apartado 2, de esta Directiva obliga a determinar una «duración» para dicha prohibición. Por lo tanto, a su entender, se plantea la cuestión de si estas disposiciones de la citada Directiva deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que se dicte una prohibición de entrada en el territorio de los Estados miembros de duración ilimitada —como la prevista, como regla general, en el artículo 11, apartado 5b, primera frase, de la AufenthG— contra extranjeros a cuya estancia se haya puesto fin para evitar una amenaza terrorista de conformidad con el artículo 58a de esta ley.
18 El órgano jurisdiccional remitente estima que es necesario plantear una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia, ya que este aún no se ha pronunciado sobre esta cuestión y los órganos jurisdiccionales nacionales, el Gobierno alemán y la doctrina alemana ofrecen respuestas divergentes al respecto.
19 En particular, el órgano jurisdiccional remitente indica que una parte de la doctrina alemana aprueba la sentencia del Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de la Ciudad Libre Hanseática de Bremen). Según esta parte de la doctrina, el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en la sentencia de 19 de septiembre de 2013, Filev y Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569), apartado 27, que de los términos «la duración de la prohibición de entrada se determinará», que figuran en el artículo 11, apartado 2, primera frase, de la Directiva 2008/115, resulta claramente que los Estados miembros están obligados a limitar los efectos en el tiempo de cualquier prohibición de entrada en su territorio, con independencia de que el nacional interesado de un tercer país presente una solicitud a tal efecto. Esta interpretación se ve corroborada por la definición del concepto de «prohibición de entrada» que aparece en el artículo 3, punto 6, de esta Directiva. Asimismo, ningún elemento que permita llegar a la conclusión opuesta resulta de la Recomendación (UE) 2017/2338 de la Comisión, de 16 de noviembre de 2017, por la que se establece un «Manual de Retorno» común destinado a ser utilizado por las autoridades competentes de los Estados miembros en las tareas relacionadas con el retorno (DO 2017, L 339, p. 83), que señala en concreto lo siguiente: «Inexistencia de prohibiciones de entrada ilimitadas: la duración de la prohibición de entrada es un elemento clave de la decisión de prohibición de entrada».
20 Sin embargo, según señala el órgano jurisdiccional remitente, otra parte de la doctrina alemana considera que la prohibición de entrada y de estancia prevista en el artículo 11, apartado 5b, primera frase, de la AufenthG es conforme con los artículos 3, punto 6, y 11, apartado 2, de la Directiva 2008/115. Algunos autores que apoyan esta interpretación opinan que, en el Manual de Retorno recogido en dicha Recomendación, la Comisión Europea ha considerado que la «imposición sistemática de prohibiciones de entrada permanentes […], sin tener en cuenta las circunstancias específicas», es contraria a dicha Directiva. Según dichos autores, el artículo 11, apartado 5b, primera frase, de la AufenthG es compatible con la citada Directiva por cuanto se refiere únicamente a los supuestos contemplados en el artículo 58a de esta ley, entre los que figuran en particular los referidos a las personas que representan una amenaza terrorista. Por último, según esta línea doctrinal, el apartado 27 de la sentencia de 19 de septiembre de 2013, Filev y Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569), debe situarse en el contexto de la cuestión prejudicial que se había planteado al Tribunal de Justicia en el asunto que dio lugar a dicha sentencia. Esta cuestión prejudicial se refería únicamente a si es conforme con el Derecho de la Unión una disposición nacional que supedita la limitación de la duración de una prohibición de entrada a que el nacional de un tercer país interesado solicite acogerse a dicha limitación.
21 En estas circunstancias, el Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de la Ciudad Libre Hanseática de Bremen) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
¿Deben interpretarse los artículos 3, punto 6, y 11, apartado 2, de la [Directiva 2008/115] en el sentido de que se oponen a una normativa nacional en virtud de la cual ha de imponerse por regla general una prohibición de entrada sin limitación en el tiempo a una persona a cuyo derecho de residencia se ha puesto fin y contra la que se ha dictado una decisión de retorno por constituir una amenaza terrorista?»
Sobre la cuestión prejudicial
Observaciones preliminares
22 El demandante en el litigio principal sostiene que, habida cuenta del lapso transcurrido entre la adopción de la decisión de retorno controvertida en el litigio principal, el 13 de marzo de 2017, y la emisión de la prohibición de entrada de que es objeto, el 1 de febrero de 2022, no cabe considerar que dicha prohibición esté vinculada a esa decisión de retorno, como exige la Directiva 2008/115. Mediante su argumentación, el demandante en el litigio principal impugna de esta manera la aplicabilidad de esta Directiva a una situación como la examinada en el litigio principal.
23 A este respecto, debe señalarse que el artículo 3, punto 6, de la Directiva 2008/115 define la «prohibición de entrada» como una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se prohíba la entrada y la estancia en el territorio de los Estados miembros por un período de tiempo determinado, «unida a una decisión de retorno», decisión esta última que se define en el artículo 3, punto 4, de esta Directiva como una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se declare irregular la situación de un nacional de un tercer país y se imponga o declare una obligación de retorno.
24 Asimismo, con arreglo al artículo 11, apartado 1, de dicha Directiva, las decisiones de retorno deberán «ir acompañadas» de una prohibición de entrada si no se ha concedido ningún plazo para la salida voluntaria o si la obligación de retorno no se ha cumplido. En otros casos, las decisiones de retorno podrán «ir acompañadas» de una «prohibición de entrada».
25 De las consideraciones expuestas en los apartados 23 y 24 de la presente sentencia se desprende que una «prohibición de entrada», en el sentido de la Directiva 2008/115, está destinada a completar una decisión de retorno, prohibiendo al interesado, por un plazo determinado tras su «retorno», tal como se define este término en el artículo 3, punto 3, de esta Directiva, y, por tanto, después de su salida del territorio de los Estados miembros, que entre de nuevo en este territorio y permanezca en él. Una prohibición de entrada solo produce efectos, por consiguiente, a partir del momento en que el interesado abandone efectivamente dicho territorio (sentencia de 3 de junio de 2021, Westerwaldkreis, C‑546/19, EU:C:2021:432, apartado 52 y jurisprudencia citada).
26 Ahora bien, como se desprende de la jurisprudencia, una prohibición de entrada no debe adoptarse simultáneamente junto con una decisión de retorno o siquiera dictarse en un breve plazo tras la adopción de tal decisión (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de agosto de 2025, Al Hoceima y Boghni, C‑636/23 y C‑637/23, EU:C:2025:603, apartado 66). De esta manera, basta con que esta «prohibición de entrada» se haya adoptado a raíz de la decisión mediante la cual el Estado miembro de acogida revocó al nacional de un tercer país interesado, por un motivo idéntico, su derecho de residencia en su territorio [véase, por analogía, la sentencia de 27 de abril de 2023, M. D. (Prohibición de entrada en Hungría), C‑528/21, EU:C:2023:341, apartado 80].
27 En el presente caso, de la resolución de remisión se desprende que la decisión de prohibir al demandante en el litigio principal la entrada en Alemania está «vinculada» a la decisión, adoptada por un motivo idéntico, de revocarle su derecho de residencia en Alemania y expulsarle, a saber, por el motivo de que, según los servicios de seguridad competentes, existía el riesgo de que cometiera un atentado terrorista en Alemania.
28 Además, parece que la decisión de retorno controvertida en el litigio principal se adoptó sin que se hubiera previsto un plazo de salida voluntaria —extremo que, no obstante, corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente—, de manera que, según se desprende del apartado 24 de la presente sentencia, con arreglo al artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2008/115, la autoridad competente alemana debía adoptar una prohibición de entrada contra el demandante en el litigio principal.
29 En estas circunstancias, no cabe considerar que el lapso transcurrido entre la adopción de la decisión de retorno y la prohibición de entrada controvertida en el litigio principal tenga como consecuencia que dicha prohibición quede excluida del ámbito de aplicación de la Directiva 2008/115.
Sobre el fondo
30 Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 3, punto 6, y 11, apartado 2, de la Directiva 2008/115 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional en virtud de la cual, en principio, procede dictar una prohibición de entrada en el territorio de los Estados miembros sin limitación en el tiempo contra un nacional de un tercer país en situación irregular que sea objeto de una decisión de retorno cuando esta última se base en la existencia de una amenaza terrorista.
31 Según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, debe tenerse en cuenta no solo su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia de 13 de febrero de 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, apartado 48 y jurisprudencia citada).
32 Para empezar, por lo que respecta al tenor de los artículos 3, punto 6, y 11, apartado 2, de la Directiva 2008/115, ha de recordarse que esta primera disposición define la «prohibición de entrada» como una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial, unida a una decisión de retorno, que prohíba la entrada y la estancia en el territorio de los Estados miembros «por un período de tiempo determinado». Por su parte, el artículo 11, apartado 2, de esta Directiva dispone, en su primera frase, que la duración de la prohibición de entrada se determinará con la debida consideración de «todas las circunstancias pertinentes del caso concreto» y, en principio, su vigencia no excederá de cinco años, mientras que, en su segunda frase, se precisa que la duración de la prohibición de entrada «podrá sin embargo exceder de cinco años» si el nacional de un tercer país representa una amenaza grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional.
33 En primer lugar, del propio tenor de este artículo 11, apartado 2, primera frase, resulta que la duración de la prohibición de entrada debe limitarse, en principio, a cinco años.
34 En cambio, no se impone expresamente ningún límite temporal máximo en el caso de que el nacional de un tercer país represente una amenaza grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional, ya que la segunda frase del apartado 2 del artículo 11 de la Directiva 2008/115 se limita a establecer que la duración de la prohibición de entrada «podrá sin embargo exceder de cinco años» en tal caso. Pues bien, de la referencia expresa a una duración temporal máxima «de principio» limitada a cinco años que figura en la primera frase de este apartado se desprende que, si el legislador de la Unión hubiera querido imponer una duración temporal máxima también para el supuesto de que el nacional de un tercer país represente una amenaza grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional, lo habría enunciado de modo expreso (véase, por analogía, la sentencia de 19 de septiembre de 2013, Filev y Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, apartado 30).
35 Desde esta perspectiva, la referencia, en el artículo 3, punto 6, de la Directiva 2008/115, al hecho de que una prohibición de entrada prohíba la entrada y la estancia en el territorio de los Estados miembros por un período de tiempo «determinado» no debe entenderse necesariamente en el sentido de que obliga a las autoridades nacionales a establecer, en cada caso, que la duración de la prohibición de entrada adoptada está limitada en el tiempo, sino que también puede interpretarse, como han sostenido los Gobiernos danés y sueco y como ha señalado el Abogado General en el punto 25 de sus conclusiones, en el sentido de que supone que, en cada caso, las autoridades nacionales competentes están obligadas a «determinar», en la decisión mediante la cual dicten tal prohibición, la duración de esta de forma precisa y motivada, ya sea esta limitada o ilimitada.
36 En segundo lugar, del propio tenor de la primera frase del apartado 2 del artículo 11 de la Directiva 2008/115 se desprende que la duración de la prohibición de entrada debe determinarse con la debida consideración de todas las circunstancias pertinentes del caso concreto. Pues bien, aunque, según se desprende del apartado 34 de la presente sentencia, la segunda frase de este apartado establece la posibilidad de que los Estados miembros excedan la duración de principio de cinco años prevista en dicha primera frase en caso de amenaza grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional, esta segunda frase no establece, en cambio, ninguna excepción, incluso en tal supuesto, a la obligación de estos Estados miembros de considerar debidamente todas las circunstancias pertinentes del caso de que se trate.
37 A continuación, en lo referente al contexto en el que se inscriben los artículos 3, punto 6, y 11, apartado 2, de la Directiva 2008/115, se ha de recordar, en primer lugar, que el artículo 11, apartado 3, de la Directiva 2008/115 establece las circunstancias en las que los Estados miembros, por una parte, están obligados a considerar la posibilidad de revocar o suspender una prohibición de entrada y, por otra parte, pueden abstenerse de dictar, pueden revocar o pueden suspender tal prohibición. Pues bien, estas obligaciones y facultades permiten garantizar, en su caso, el cumplimiento de las garantías sustantivas y procedimentales previstas en esta Directiva, así como el hecho de que una prohibición de duración ilimitada no sigue produciendo efectos más allá del momento a partir del cual ya no puede ser considerada necesaria y proporcionada al objetivo que persigue.
38 En segundo lugar, el considerando 6 de la Directiva 2008/115 expone que las decisiones que se tomen en el marco de esta deben adoptarse «de manera individualizada», mientras que el considerando 14 de dicha Directiva, que subyace a su artículo 11, apartado 2, primera frase, señala que la duración de la prohibición de entrada debe determinarse «teniendo debidamente en cuenta todas las circunstancias pertinentes de cada caso individual», corroborando así la interpretación de esta última disposición según la cual, aun en presencia de una amenaza terrorista, la decisión relativa a la duración de una prohibición de entrada, al igual que toda decisión adoptada en virtud de esta Directiva, debe tener en cuenta todas las circunstancias específicas del caso concreto.
39 Por último, en cuanto a los objetivos perseguidos por los artículos 3, punto 6, y 11, apartado 2, de la Directiva 2008/115 y, de forma más general, por esta última, debe recordarse que el objetivo del artículo 11, apartado 2, de esta Directiva consiste, en particular, en garantizar que la duración de una prohibición de entrada no exceda de cinco años, salvo si la persona de que se trata constituye una amenaza grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional (sentencia de 19 de septiembre de 2013, Filev y Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, apartado 32).
40 Asimismo, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que una prohibición de entrada constituye un medio para aumentar la eficacia de la política de la Unión Europea en materia de retorno, al garantizar que, durante un cierto tiempo tras la expulsión de un nacional de un tercer país cuya situación sea irregular, no podrá volver legalmente al territorio de los Estados miembros. De este modo, este instrumento se enmarca en el objetivo de la propia Directiva citada, que, como se desprende de su considerando 2, pretende establecer una política eficaz de expulsión y repatriación, basada en normas comunes, para que las personas afectadas sean retornadas humanamente y respetando plenamente sus derechos humanos y su dignidad [véase, en este sentido, la sentencia de 27 de abril de 2023, M. D. (Prohibición de entrada en Hungría), C‑528/21, EU:C:2023:341, apartados 72 y 77 y jurisprudencia citada].
41 En efecto, el objeto mismo de la Directiva 2008/115 consiste, tal como se desprende de su artículo 1, en establecer las normas y los procedimientos comunes que deberán aplicarse en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, de conformidad con los derechos fundamentales como principios generales del Derecho de la Unión, así como el Derecho internacional, incluidas las obligaciones en materia de protección de los refugiados y de derechos humanos.
42 Ahora bien, interpretar los artículos 3, punto 6, y 11, apartado 2, de la Directiva 2008/115 en el sentido de que conceden a las autoridades nacionales competentes la posibilidad de decidir, teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso concreto, que la existencia de una amenaza terrorista justifica la emisión de una prohibición de entrada de duración ilimitada al nacional de un tercer país de que se trate no menoscaba en modo alguno el objetivo de estas disposiciones mencionado en el apartado 39 de la presente sentencia. Al contrario, esta interpretación permite garantizar que los Estados miembros puedan emplear plenamente el eficaz instrumento que constituye la prohibición de entrada para velar por la seguridad de sus respectivos territorios, a la vez que se garantiza que la duración de la vigencia de dicho instrumento se justifica a la vista de las circunstancias específicas del caso concreto, respetando los derechos fundamentales de las personas en cuestión.
43 La mencionada interpretación se ve corroborada por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos según la cual el hecho de que un nacional de un tercer país represente una amenaza grave para el orden público, como una amenaza terrorista, puede bastar, por sí solo, para considerar que las autoridades nacionales competentes están facultadas, a la vista de un examen de todas las circunstancias pertinentes que caracterizan la situación de dicha persona, para dictar contra ella no solo una orden de expulsión del territorio nacional, sino también una prohibición de entrada de duración ilimitada, sin que se les pueda acusar de haber infringido con ello el artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, relativo al derecho al respeto a la vida privada y familiar (véanse, en este sentido, TEDH, sentencias de 25 de marzo de 2010, Mutlag c. Alemania, CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, §§ 60 a 63; de 30 de noviembre de 2021, Avci c. Dinamarca, CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, §§ 35 a 39; de 22 de marzo de 2022, Laraba c. Dinamarca, CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, §§ 32 a 35, y de 5 de septiembre de 2023, Al-Masudi c. Dinamarca, CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, §§ 33 a 36).
44 En el presente asunto, la Ciudad Libre Hanseática de Bremen y el Gobierno alemán ponen de relieve, en primer término, que la propia norma examinada en el litigio principal permite tener en cuenta las circunstancias pertinentes del caso concreto, puesto que, al establecer una distinción en función de la gravedad de las infracciones y de la naturaleza y gravedad de los riesgos que se pretende evitar, el legislador nacional ha introducido normas estandarizadas para determinadas categorías de situaciones, sin no obstante establecer la emisión de prohibiciones de entrada de duración ilimitada en todos los casos.
45 En segundo término, de los elementos aportados al Tribunal de Justicia se desprende que la norma «de principio» controvertida en el litigio principal admite excepciones, ya que determinadas circunstancias excepcionales y atípicas permiten, de manera individualizada, apartarse de dicha norma. En particular, de la petición de decisión prejudicial se desprende que, en el presente asunto, el Consejero de Interior consideró que no había motivos para apartarse de dicha norma en el caso del demandante en el litigio principal, habida cuenta de los informes de los servicios de seguridad competentes relativos al comportamiento adoptado por dicho demandante tras su expulsión, así como de sus vínculos sociales y familiares con Alemania. Por consiguiente, procede señalar que, a pesar de que existe una norma general aplicable a situaciones como la controvertida en el litigio principal, la posibilidad de apartarse de ella implica, como mínimo, la valoración de las circunstancias específicas del caso concreto.
46 En tercer término, la Ciudad Libre Hanseática de Bremen y el Gobierno alemán destacan la posibilidad de comprobar si siguen vigentes las circunstancias particulares que condujeron a la adopción de una prohibición de entrada de duración ilimitada. Según indican, en caso de que se produzca un cambio duradero del comportamiento del nacional de un tercer país, las disposiciones del artículo 11, apartados 4 y 5b, de la AufenthG disponen expresamente que es posible revocar o acortar posteriormente la prohibición de entrada y de estancia.
47 En última instancia, corresponde al órgano jurisdiccional remitente verificar si la normativa alemana controvertida en el asunto principal permite tener efectivamente en cuenta todas las circunstancias pertinentes de cada caso concreto de manera que se justifique no solo la constatación de la existencia de una amenaza terrorista, sino también la aplicabilidad de la norma que impone, en principio, una prohibición de entrada en el territorio de los Estados miembros de duración ilimitada debido a la adopción de una decisión de retorno basada en la existencia de tal amenaza.
48 Habida cuenta de todo lo anterior, ha de responderse a la cuestión prejudicial planteada que los artículos 3, punto 6, y 11, apartado 2, de la Directiva 2008/115 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional en virtud de la cual, en principio, procede dictar una prohibición de entrada en el territorio de los Estados miembros sin limitación en el tiempo contra un nacional de un tercer país en situación irregular que sea objeto de una decisión de retorno cuando esta última se base en la existencia de una amenaza terrorista, siempre que la autoridad nacional competente pueda tener debidamente en cuenta todas las circunstancias pertinentes del caso concreto para justificar la constatación de la existencia de tal amenaza y la aplicabilidad de dicha normativa en el caso concreto de que se trate.
Costas
49 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:
Los artículos 3, punto 6, y 11, apartado 2, de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular,
deben interpretarse en el sentido de que
no se oponen a una normativa nacional en virtud de la cual, en principio, procede dictar una prohibición de entrada en el territorio de los Estados miembros sin limitación en el tiempo contra un nacional de un tercer país en situación irregular que sea objeto de una decisión de retorno cuando esta última se base en la existencia de una amenaza terrorista, siempre que la autoridad nacional competente pueda tener debidamente en cuenta todas las circunstancias pertinentes del caso concreto para justificar la constatación de la existencia de tal amenaza y la aplicabilidad de dicha normativa en el caso concreto de que se trate.
Firmas
* Lengua de procedimiento: alemán.