Asuntos acumulados C‑244/24 y C‑290/24 ( i )

P y otros

contra

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

[Peticiones de decisión prejudicial planteadas por el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Ámsterdam, Países Bajos) y por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos)]

Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 19 de diciembre de 2024

«Procedimiento prejudicial — Política de asilo — Protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas — Directiva 2001/55/CE — Artículos 4 y 7 — Invasión de Ucrania por las fuerzas armadas rusas — Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 — Artículo 2, apartado 3 — Facultad de un Estado miembro de aplicar la protección temporal a las personas desplazadas no comprendidas en esa Decisión — Momento en el que un Estado miembro que ha concedido la protección temporal a tales personas puede poner fin a esa protección — Retorno de los nacionales de países terceros en situación irregular — Directiva 2008/115/CE — Artículo 6 — Decisión de retorno — Momento en el que un Estado miembro puede adoptar una decisión de retorno — Situación irregular»

Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas — Directiva 2001/55/CE — Facultad de un Estado miembro de aplicar la protección temporal a las personas desplazas a quienes no se aplica la protección temporal obligatoria — Personas que se han desplazado por las mismas razones desde el mismo país o región de origen — Concepto — Nacionales de terceros países o apátridas titulares de permisos de residencia temporal en Ucrania vigentes el 23 de febrero de 2022 y que probablemente abandonaron este país después del 26 de noviembre de 2021 — Inclusión

[Directiva 2001/55/CE del Consejo, art. 7; Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo, considerando 14 y art. 2, aps. 1 y 3]

(véanse los apartados 96 y 98 a 101)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas — Directiva 2001/55/CE — Facultad de un Estado miembro de aplicar la protección temporal a las personas desplazas a quienes no se aplica la protección temporal obligatoria — Retirada, por el Estado miembro, de la protección temporal facultativa en una fecha anterior a la de la finalización de la protección temporal obligatoria — Procedencia — Condiciones — Salvaguardia de los objetivos y del efecto útil de la Directiva 2001/55/CE — Respeto de los principios generales del Derecho de la Unión

[Directiva 2001/55/CE del Consejo, arts. 2, letra a), 4, 6, ap. 1, letra b), y 7; Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo, considerando 14 y art. 2]

(véanse los apartados 109 a 115, 122 a 129 y 131 a 135 y el punto 1 del fallo)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de inmigración — Retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular — Directiva 2008/115/CE — Política de asilo — Protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas — Directiva 2001/55/CE — Nacional de un tercer país que reside legalmente en el territorio de un Estado miembro en virtud de la protección temporal facultativa — Adopción de una decisión de retorno contra tal persona antes de que cese tal protección — Improcedencia — Protección que finaliza en una fecha próxima — Suspensión de los efectos de esa decisión hasta tal fecha — Irrelevancia

[Reglamento (UE) 2018/1860 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 3, ap. 1; Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 5 y 6; Directiva 2001/55/CE del Consejo, arts. 2, letra g), 7 y 8]

(véanse los apartados 140 a 148 y 152 a 158 y el punto 2 del fallo)

Resumen

En respuesta a dos peticiones de decisión prejudicial planteadas por sendos órganos jurisdiccionales neerlandeses, el Tribunal de Justicia, en Gran Sala, especifica el momento en el que un Estado miembro, por una parte, puede poner fin a la protección temporal facultativa que ha concedido, sobre la base de la Directiva 2001/55 ( 1 ) y de la Decisión de Ejecución 2022/382, ( 2 ) a determinadas categorías de personas desplazadas que no se incluyen en dicha Decisión y, por otra parte, puede adoptar una decisión de retorno, en el sentido de la Directiva 2008/115, ( 3 ) frente a personas que ya no disfrutan de esa protección.

P, AI, ZY y BG son nacionales de terceros países que tenían sendos permisos de residencia temporal en Ucrania vigentes el 24 de febrero de 2022. Tras la invasión del territorio ucraniano por las fuerzas armadas rusas, huyeron a los Países Bajos, donde se les concedió protección temporal, a los efectos de la Directiva 2001/55, conforme a la normativa neerlandesa de aplicación en aquel entonces. ( 4 ) En virtud de esta última normativa, tenían derecho a protección temporal facultativa todos los titulares de permisos de residencia ucranianos, incluidos los temporales, vigentes el 23 de febrero de 2022 y que probablemente hubieran abandonado Ucrania después del 26 de noviembre de 2021. ( 5 ) Además, esa normativa no imponía la obligación de evaluar si esas personas podían regresar a sus países o regiones de origen en condiciones seguras y duraderas.

Mediante sentencia de 17 de enero de 2024, el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) declaró que la protección temporal de los nacionales de países terceros que se encontraran en una situación como la de P, AI, ZY y BG finalizaría de pleno Derecho el 4 de marzo de 2024, esto es, la fecha límite ( 6 ) en la que habría cesado la protección temporal a falta de una decisión adoptada por el Consejo en virtud del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2001/55. ( 7 ) Por consiguiente, mediante cuatro decisiones de retorno, en el sentido de la Directiva 2008/115, dictadas el 7 de febrero de 2024, el Secretario de Estado ( 8 ) ordenó a P, a AI, a ZY y a BG que abandonaran el territorio de la Unión en el plazo de cuatro semanas a contar desde el 4 de marzo de 2024.

P interpuso ante el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Ámsterdam, Países Bajos) recurso contra la decisión dictada contra él.

Los recursos interpuestos por AI y BG contra las decisiones dictadas contra ellos se estimaron en primera instancia mediante sentencias de 19 de marzo de 2024 y de 27 de marzo de 2024. El Secretario de Estado apeló esas sentencias ante el Consejo de Estado. En cambio, al haberse desestimado por infundado, en primera instancia, mediante sentencia de 27 de marzo de 2024 el recurso interpuesto por ZY contra la decisión dictada contra él, este apeló esa sentencia ante el mencionado órgano jurisdiccional.

En el marco de los citados litigios, los dos órganos jurisdiccionales remitentes plantearon sendas peticiones de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia. Por una parte, en la medida en que la resolución de estos litigios requiere determinar la fecha en la que finaliza la protección temporal facultativa, en el sentido de la Directiva 2001/55, concedida por las autoridades neerlandesas, dichos órganos jurisdiccionales albergan dudas sobre si puede retirarse tal protección antes de que finalice la protección temporal obligatoria. ( 9 ) Por otra parte, se preguntan por la legalidad de las decisiones de retorno dictadas frente a los demandantes en los litigios principales, considerando que se adoptaron en una fecha en la que aún se encontraban en situación regular en el territorio de los Países Bajos.

Apreciación del Tribunal de Justicia

En primer lugar, el Tribunal de Justicia examina si los artículos 4 y 7 de la Directiva 2001/55 se oponen a que un Estado miembro que ha concedido la protección temporal a categorías de personas distintas de las contempladas en el artículo 2, apartados 1 y 2, de la Decisión de Ejecución retire a esas categorías de personas dicha protección temporal facultativa antes de que finalice la protección temporal obligatoria decidida por el Consejo en virtud del artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva.

Con carácter preliminar, el Tribunal de Justicia considera que un Estado miembro que hace uso de la facultad ofrecida por el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 está aplicando el Derecho de la Unión, de modo que no puede conceder la protección temporal facultativa a personas que no se hayan desplazado por las mismas razones desde el mismo país o la misma región de origen que las personas que disfrutan de la protección temporal obligatoria.

En este contexto, el Tribunal de Justicia declara que dicha disposición y el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución permiten a un Estado miembro conceder la protección temporal facultativa a nacionales de terceros países o apátridas que fueran titulares de permisos de residencia temporal en Ucrania vigentes el 23 de febrero de 2022 y que probablemente abandonaran ese país después del 26 de noviembre de 2021, sin que se evalúe si pueden regresar a sus países o regiones de origen en condiciones seguras y duraderas. A este respecto, por una parte, la razón de la aplicación de la protección temporal obligatoria, tal como la identifica el Consejo en dicha Decisión de Ejecución, no es otra que la invasión de Ucrania por las fuerzas armadas rusas que comenzó el 24 de febrero de 2022. Pues bien, los nacionales de terceros países o apátridas que, debido a la duración muy limitada de su derecho de estancia en el territorio de la Unión, hubieran tenido que regresar a Ucrania poco después de que se iniciara esa invasión pueden asimilarse a las personas desplazadas en razón de tal invasión. Por otra parte, aunque el artículo 2, apartado 3, de la Decisión de Ejecución se refiere expresamente, entre los posibles beneficiarios de la protección temporal facultativa, a los apátridas y nacionales de terceros países que residieran legalmente en Ucrania y que no puedan regresar a su país o región de origen en condiciones seguras y duraderas, tal categoría meramente se menciona a título de ejemplo.

A continuación, tras señalar que la protección temporal facultativa concedida por las autoridades neerlandesas a los nacionales de terceros países como los de los litigios principales dejó de producir efectos antes de que finalizara la protección temporal obligatoria, el Tribunal de Justicia analiza si los artículos 4 y 7 de la Directiva 2001/55 requieren que el disfrute de esa protección temporal facultativa se mantenga mientras siga produciendo efectos la protección temporal obligatoria aplicada por el Consejo en virtud del artículo 5 de dicha Directiva o, al menos, hasta que se acabe la prórroga automática de la duración inicial de esa protección temporal obligatoria, contemplada en el apartado 1 del citado artículo 4.

Sobre este particular, el Tribunal de Justicia declara que, en virtud del artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55, los Estados miembros pueden decidir libremente poner fin a la protección temporal facultativa que hayan concedido antes de que finalice la protección temporal obligatoria fijada a escala de la Unión. ( 10 )

A este respecto, por una parte, esta disposición deja a los Estados miembros libertad para fijar la fecha a partir de la cual desean conceder la protección temporal facultativa, siempre que tal fecha se sitúe entre aquella en la que entre en vigor la protección temporal obligatoria y aquella en la que la misma deje de surtir efectos. Por otra parte, los Estados miembros conservan el control sobre la duración de la protección temporal facultativa que desean conceder, siempre que esta esté dentro del marco temporal de aplicación del mecanismo de protección temporal definido a escala de la Unión. En efecto, en la medida en que tal protección no es resultado de una obligación establecida por el Derecho de la Unión, sino de la decisión autónoma de un Estado miembro de ampliar el círculo de beneficiarios de dicha protección, tal Estado miembro debe poder retirarla también de manera autónoma.

Además, tal interpretación del artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 se ve corroborada tanto por el objetivo perseguido por esta disposición, fomentar que los Estados miembros amplíen las categorías de personas desplazadas que pueden disfrutar de protección temporal, como por el objetivo más general de dicha Directiva consistente en evitar la congestión del sistema de concesión de protección internacional. En efecto, prohibir que un Estado miembro retire, por las razones que considere oportunas, la protección temporal facultativa antes de que finalice la protección temporal obligatoria fijada a escala de la Unión tendría como efecto disuadirlos de ejercer la facultad contemplada en el artículo 7 de la Directiva 2001/55 y frustrar así los objetivos perseguidos por este artículo y esta Directiva.

No obstante, tal decisión de retirada no puede contravenir los objetivos ni el efecto útil de la Directiva 2001/55 y debe respetar los principios generales del Derecho de la Unión, en particular el principio de protección de la confianza legítima.

A este respecto, por lo que toca, en primer término, a la salvaguardia de los objetivos y del efecto útil de la Directiva 2001/55, esta vela, en concreto, por preservar la posibilidad efectiva de los nacionales de terceros países y apátridas que disfruten de protección temporal de obtener protección internacional, tras un examen adecuado de su situación individual, garantizándoles al tiempo, de forma inmediata, una protección de menor alcance. Por tanto, sería contrario a este objetivo y al efecto útil de esta Directiva que el examen de la solicitud de protección internacional que esos nacionales de terceros países y apátridas hayan, en su caso, presentado y sobre la que aún no se haya adoptado una decisión no se llevara a término tras expirar la protección temporal facultativa. Asimismo, una vez finalizada la protección temporal facultativa, no puede impedirse que esas personas ejerzan, de manera efectiva, su derecho a formular una solicitud de protección internacional, que constituye una fase esencial del procedimiento de concesión de dicha protección. Así pues, la falta de respuesta del beneficiario de protección temporal al requerimiento de las autoridades del Estado miembro de que se trate dirigido a determinar si deseaba que se prosiguiera el examen de su solicitud de protección internacional no puede tener como consecuencia que la solicitud de protección internacional que este pudiera presentar después se califique de solicitud posterior, en el sentido del artículo 2, letra q), de la Directiva 2013/32. ( 11 )

Por lo que se refiere, en segundo lugar, al principio de protección de la confianza legítima, los particulares no pueden confiar legítimamente en que se mantendrá una situación existente que puede modificarse en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones de la Unión. Pues bien, en el caso de autos, por un lado, el Consejo puede poner fin en cualquier momento a la protección temporal obligatoria ( 12 ) y, por otro, los Estados miembros no pueden mantener la protección temporal facultativa que en su caso hayan establecido tras la fecha de finalización de la protección temporal obligatoria. ( 13 ) De lo anterior se sigue que las autoridades neerlandesas no habrían podido dar a los beneficiarios de protección temporal facultativa garantías precisas conformes con el Derecho de la Unión en cuanto a la duración mínima de esta protección más allá de la hipotética garantía de que se comprometían a no poner fin a la protección temporal facultativa antes de que la protección temporal obligatoria dejara de producir efectos. Sin embargo, no parece que dichas autoridades dieran a los nacionales de terceros países de que se trata en los litigios principales tal garantía, extremo que, no obstante, corresponde comprobar a los órganos jurisdiccionales remitentes.

El Tribunal de Justicia deduce de las anteriores consideraciones que los artículos 4 y 7 de la Directiva 2001/55 no se oponen a que un Estado miembro que ha concedido la protección temporal a categorías de personas distintas de las contempladas en la Decisión de Ejecución retire a esas categorías de personas tal protección temporal facultativa antes de que expire la protección temporal obligatoria decidida por el Consejo en virtud del artículo 4, apartado 2, de esta Directiva. ( 14 )

En segundo lugar, el Tribunal de Justicia declara que el artículo 6 de la Directiva 2008/115 se opone a que contra un nacional de un tercer país que se encuentra en situación regular en el territorio de un Estado miembro merced a la facultad, ejercida por este, de reconocerle la protección temporal facultativa, contemplada en el artículo 7 de la Directiva 2001/55, se dicte una decisión de retorno antes de que haya finalizado dicha protección, aun cuando resulte que dicha protección dejará de aplicarse en una fecha próxima y los efectos de dicha decisión se suspendan hasta esa fecha.

A este respecto, en primer lugar, esta Directiva se opone a que un Estado miembro adopte una decisión de retorno contra un nacional de un tercer país que se halle en situación regular en su territorio, con independencia de que la autoridad nacional competente señale expresamente, en tal decisión, que esta no surtirá efectos mientras la residencia del interesado siga siendo legal. En efecto, por una parte, tan pronto como se adopte, toda decisión de retorno debe ser objeto sin demora de una descripción, por el Estado miembro de que se trate, en el Sistema de Información de Schengen para «verificar que la obligación de retorno se ha cumplido y para apoyar la ejecución de las decisiones de retorno», ( 15 ) incluso cuando esa decisión no surta efectos inmediatos. Pues bien, en este último supuesto, en la fecha en que se efectúa la descripción, la persona de que se trata sigue residiendo legalmente en el territorio de ese Estado miembro y puede disponer del derecho a desplazarse a otros Estados miembros. Por otra parte, tal decisión de retorno anticipada se adoptaría sin considerar los cambios en las circunstancias que pudieran producirse entre su adopción y la finalización de la residencia legal de la persona de que se trate y que tuvieran una incidencia significativa en la apreciación de su situación.

En segundo lugar, mientras los nacionales de terceros países sigan disfrutando de protección temporal facultativa, se encuentran en situación regular en el territorio del Estado miembro de que se trate y, por tanto, no puede dictarse contra ellos una decisión de retorno. En efecto, los beneficiarios de tal protección deben disponer de todos los derechos que la Directiva 2001/55 reconoce a los beneficiarios de protección temporal obligatoria. ( 16 ) Así, en la medida en que el Estado miembro de que se trate debe entregar al beneficiario de protección temporal obligatoria un permiso que lo faculte para residir en el territorio de ese Estado miembro, ( 17 ) tal permiso debe concederse igualmente a los beneficiarios de protección temporal facultativa.

En tercer lugar, si bien existe el riesgo de que, al expirar la protección temporal facultativa, las autoridades nacionales encargadas de la adopción de las decisiones de retorno se enfrenten a un número importante de situaciones individuales que deban examinarse simultáneamente, tal riesgo es por sí solo insuficiente para permitir que no se aplique el principio recordado. Además, si bien la expulsión de un nacional de un tercer país en situación irregular debe ser, en principio, una prioridad para los Estados miembros, estos también deben respetar las exigencias materiales y procedimentales que les incumben en virtud del Derecho de la Unión, a fin de que dichos nacionales sean repatriados de forma humana y con pleno respeto de sus derechos fundamentales y dignidad. Así pues, cuando las autoridades de un Estado miembro encargadas de adoptar las decisiones de retorno se enfrenten a un número muy importante de casos individuales que hayan de examinarse simultáneamente, debido a la expiración de la protección temporal facultativa, la Directiva 2008/115 solamente se opone a que dichas autoridades difieran, más allá de un plazo razonable en consideración a tal situación, la adopción de las decisiones de retorno que hayan de dictarse frente a los nacionales de terceros países y apátridas que hayan disfrutado de tal protección.

( i ) La denominación del presente asunto es ficticia. No se corresponde con el nombre de ninguna parte en el procedimiento.

( 1 ) Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida (DO 2001, L 212, p. 12). El artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2001/55 faculta a los Estados miembros para ampliar la protección temporal prevista en esta Directiva a categorías de personas distintas de las que el Consejo designe en su decisión contemplada en el artículo 5 de dicha Directiva por la que se aplique dicha protección, siempre que dichas personas se hayan desplazado por las mismas razones y procedan del mismo país o región de origen.

( 2 ) Mediante la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 del Consejo, de 4 de marzo de 2022, por la que se constata la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de Ucrania en el sentido del artículo 5 de la Directiva 2001/55/CE y con el efecto de que se inicie la protección temporal (DO 2022, L 71, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión de Ejecución»), el Consejo decidió activar el mecanismo de protección temporal previsto en la Directiva 2001/55. A tenor del artículo 2, apartado 3, de esta Decisión de Ejecución, los Estados miembros podrán aplicar asimismo esta Decisión a personas no comprendidas en los apartados 1 y 2 de este artículo, incluidas las personas apátridas y los nacionales de terceros países distintos de Ucrania, que residieran legalmente en Ucrania y que no puedan regresar a su país o región de origen en condiciones seguras y duraderas.

( 3 ) Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO 2008, L 348, p. 98).

( 4 ) El artículo 3.9a, apartado 1, letra c), del Voorschrift Vreemdelingen 2000 (Reglamento de Extranjería de 2000), en su versión vigente entre el 4 de marzo de 2022 y el 18 de julio de 2022.

( 5 ) Es decir, 90 días antes del inicio de la invasión de Ucrania por las fuerzas armadas rusas.

( 6 ) Resultante del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/55, según el cual, «sin perjuicio de las disposiciones del artículo 6, la duración de la protección será de un año. De no cesar de conformidad con lo dispuesto en la letra b) del apartado 1 del artículo 6, será prorrogable automáticamente por períodos de 6 meses durante un plazo máximo de un año».

( 7 ) Según el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2001/55, «en caso de que persistan los motivos para la protección temporal, el Consejo podrá decidir por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión, que estudiará a su vez cualquier solicitud de un Estado miembro de que presente una propuesta al Consejo, prorrogar dicha protección temporal durante un año como máximo».

( 8 ) En el presente caso, el Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Secretario de Estado de Justicia y Seguridad, Países Bajos; en lo sucesivo, «Secretario de Estado»).

( 9 ) Esto es, la protección derivada de una decisión del Consejo en virtud del artículo 5 de la Directiva 2001/55 por la que se constate la existencia de una afluencia masiva de personas desplazadas. Tal decisión tiene como efecto que se aplique la protección temporal en todos los Estados miembros vinculados por la Directiva 2001/55 respecto de los grupos específicos de personas descritos en dicha decisión, a partir de la fecha fijada por esta última.

( 10 ) El Tribunal de Justicia precisa que, por lo tanto, los Estados miembros no están obligados a igualar la duración de esta protección temporal facultativa a la duración inicial de la protección temporal obligatoria o su prórroga automática, contempladas en el artículo 4, apartado 1, de dicha Directiva, ni a la resultante, en su caso, de su prórroga opcional, contemplada en el artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva.

( 11 ) Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (DO 2013, L 180, p. 60).

( 12 ) Véase el artículo 6, apartado 1, letra b), de la Directiva 2001/55.

( 13 ) Véase el artículo 7 de la Directiva 2001/55.

( 14 ) Ese Estado miembro puede retirar la protección temporal que ha concedido a dichas categorías de personas en una fecha anterior a aquella en la que la protección temporal decidida por el Consejo deje de producir efectos siempre que, en particular, dicho Estado miembro no contravenga los objetivos ni el efecto útil de la Directiva 2001/55 y respete los principios generales del Derecho de la Unión.

( 15 ) Véase el artículo 3, apartado 1, del Reglamento (UE) 2018/1860 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de noviembre de 2018, sobre la utilización del Sistema de Información de Schengen para el retorno de nacionales de terceros países en situación irregular (DO 2018, L 312, p. 1).

( 16 ) Véase el artículo 7 de la Directiva 2001/55.

( 17 ) Véase el artículo 8 de la Directiva 2001/55, en relación con su artículo 2, letra g).