Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentadas el 23 de octubre de 2025 (1)
Asunto C‑621/24
Landkreis Schweinfurt
contra
FB
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Bundessozialgericht (Tribunal Supremo de lo Social, Alemania)]
« Procedimiento prejudicial — Política de asilo — Directiva 2013/33/UE — Acogida de las personas que solicitan protección internacional — Artículo 17 — Normas generales sobre condiciones materiales de acogida — Alcance del requisito de proporcionar a los solicitantes un nivel de vida adecuado — Igualdad de trato — Artículo 20, apartado 1 — Reducción del beneficio de las condiciones materiales de acogida — Concepto de “solicitud posterior” — Norma nacional que excluye de las prestaciones destinadas a cubrir las necesidades en materia de vestido, bienes de uso corriente y de consumo doméstico a los solicitantes respecto a los cuales se ha adoptado una decisión de traslado en virtud del Reglamento (UE) n.º 604/2013, salvo que justifiquen circunstancias particulares — Procedencia »
I. Introducción
1. La petición de decisión prejudicial se refiere, en esencia, al alcance del derecho reconocido a las personas que solicitan protección internacional (2) en el artículo 17, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2013/33/UE (3) a disfrutar de condiciones materiales de acogida que les proporcionen un nivel de vida adecuado que les garantice la subsistencia y la protección de su salud física y psíquica en el territorio del Estado miembro en el que buscan asilo. (4)
2. Esta petición de decisión prejudicial se ha planteado en el marco de un litigio entre FB, joven nacional afgano solicitante de protección internacional, y el Landkreis Schweinfurt (distrito de Schweinfurt, Alemania), sobre la legalidad de una decisión por la que se le retiraron las prestaciones destinadas a cubrir sus necesidades de vestido, bienes de uso corriente y consumo doméstico, por haberse acordado su expulsión del territorio en ejecución de una decisión de traslado adoptada en virtud del Reglamento (UE) n.º 604/2013. (5)
3. El Bundessozialgericht (Tribunal Supremo de lo Social, Alemania) solicita, en primer lugar, al Tribunal de Justicia que dilucide si el Estado miembro de acogida puede dar a los solicitantes respecto a los cuales se ha adoptado una decisión de traslado en virtud del citado Reglamento un trato menos favorable que a los solicitantes que, por el contrario, pueden permanecer en su territorio.
4. A continuación, el órgano jurisdiccional remitente trata de determinar si dicho Estado miembro proporciona a los solicitantes un nivel de vida adecuado que garantice su subsistencia y la protección de su salud física y psíquica cuando les concede prestaciones en especie que cubren el alojamiento, la alimentación, la higiene personal y la asistencia sanitaria, pero les excluye, por principio, de una ayuda para vestido y de una asignación económica destinada a cubrir sus necesidades en materia de bienes de uso corriente y de consumo doméstico.
5. Por último, pregunta al Tribunal de Justicia si tal reducción del beneficio de las condiciones materiales de acogida puede adoptarse sobre la base del artículo 20, apartado 1, párrafo primero, letra c), de la Directiva 2013/33, por considerar que la solicitud presentada por el nacional de un tercer país constituiría, en el caso de autos, una solicitud posterior en el sentido del artículo 2, letra q), de la Directiva 2013/32/UE. (6)
6. En primer lugar, expondré las razones por las que considero que el artículo 17, apartado 2, párrafo primero, y apartado 5, de la Directiva 2013/33 se opone a una norma nacional que excluye por principio de las prestaciones destinadas a cubrir las necesidades en materia de vestido, bienes de uso corriente y consumo doméstico a los solicitantes respecto a los cuales se ha adoptado una decisión de traslado que aún no se ha llevado a cabo. A este respecto, me basaré en los principios establecidos sucesivamente por el Tribunal de Justicia en las sentencias de 27 de septiembre de 2012, Cimade y GISTI, (7)de 12 de noviembre de 2019, Haqbin, (8)de 14 de enero de 2021, The International Protection Appeals Tribunal y otros, (9) y, por último, de 1 de agosto de 2022, Ministero dell’Interno (Retirada de las condiciones materiales de acogida). (10) Recordaré, en particular, que la obligación del Estado miembro de acogida de proporcionar a los solicitantes un nivel de vida adecuado que les garantice su subsistencia y la protección de su salud física y psíquica exige conceder a quienes carecen de autonomía económica una ayuda para vestido y una asignación diaria, hasta su traslado efectivo al Estado miembro responsable del examen de su solicitud de protección internacional.
7. En segundo lugar, explicaré que, en el caso de autos, tal exclusión no podía basarse en lo dispuesto en el artículo 20, apartado 1, párrafo primero, letra c), de la Directiva 2013/33, ya que una solicitud como la presentada por FB no constituía una «solicitud posterior» por las razones expuestas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Khan Yunis y Baabda, (11) dictada el 19 de diciembre de 2024, es decir, unos meses después de que se presentara la presente petición de decisión prejudicial.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. La Directiva 2013/32
8. Según el artículo 2, letra q), de la Directiva 2013/32, se entiende por «solicitud posterior» «una nueva solicitud de protección internacional formulada después de que se haya adoptado una resolución definitiva sobre una solicitud anterior, incluidos los casos en los que el solicitante haya retirado explícitamente su solicitud y los casos en los que la autoridad decisoria haya denegado una solicitud tras su retirada implícita de conformidad con el artículo 28, apartado.»
2. La Directiva 2013/33
9. Los considerandos 8, 11 y 35 de la Directiva 2013/33 exponen lo siguiente:
«(8) Para garantizar la igualdad de trato de los solicitantes en toda la Unión, la presente Directiva deberá aplicarse en todas las fases y tipos de procedimientos de solicitud de protección internacional, en todos los lugares e instalaciones en los que se alojen los solicitantes y a todo el período en que se les permita permanecer en el territorio de los Estados miembros como solicitantes.
[…]
(11) Deben establecerse unas normas sobre la acogida de los solicitantes, que sean suficientes, para garantizarles un nivel de vida digno y unas condiciones de vida comparables en todos los Estados miembros.
[…]
(35) La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en especial por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. [(12)] En particular, la presente Directiva pretende garantizar el pleno respeto de la dignidad humana, así como promover la aplicación de los artículos 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 y 47 de la Carta y debe aplicarse en consecuencia.»
10. A tenor de su artículo 1, apartado 1, el objeto de la Directiva es establecer normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional en los Estados miembros.
11. El artículo 2, letra g), de dicha Directiva define el concepto de «condiciones materiales de acogida» como «las condiciones de acogida que incluyen alojamiento, alimentación y vestido, proporcionados en especie o en forma de asignaciones financieras o de vales, o una combinación de las tres, y una asignación para gastos diarios.»
12. De conformidad con su artículo 3, apartado 1, la Directiva «se aplicará a todos los nacionales de terceros países […] que presenten una solicitud de protección internacional en el territorio […] de un Estado miembro, siempre y cuando se les permita permanecer en su territorio en calidad de solicitantes.»
13. El artículo 17 de la Directiva 2013/33, titulado «Normas generales sobre condiciones materiales de acogida y atención sanitaria», dispone, en su apartado 2, párrafo primero, y en sus apartados 3 y 5:
«2. Los Estados miembros velarán por que las condiciones materiales de acogida proporcionen a los solicitantes un nivel de vida adecuado que les garantice la subsistencia y la protección de su salud física y psíquica.
[…]
3. Los Estados miembros podrán conceder todas o algunas de las condiciones materiales de acogida y de atención sanitaria a condición de que los solicitantes carezcan de medios suficientes para tener atención sanitaria y un nivel de vida adecuado que les permita subsistir.
[…]
5. Cuando los Estados miembros proporcionen las prestaciones inherentes a las condiciones materiales de acogida en forma de asignaciones financieras o de vales, la cuantía de las mismas se fijará de conformidad con los niveles que el Estado miembro de que se trate haya establecido, por ley o en la práctica, para garantizar un nivel de vida adecuado a los nacionales. A este respecto, los Estados miembros podrán dispensar a los solicitantes un trato menos favorable que a los nacionales, en particular, cuando la ayuda material se preste parcialmente en especie o cuando dichos niveles, aplicados a los nacionales, tengan por objeto garantizar un nivel de vida superior al previsto para los solicitantes con arreglo a la presente Directiva».
14. El artículo 20 de la mencionada Directiva, titulado «Reducción o retirada del beneficio de las condiciones materiales de acogida», establece lo siguiente:
«1. Los Estados miembros podrán reducir o, en casos excepcionales y debidamente justificados, retirar el beneficio de las condiciones materiales de acogida cuando un solicitante:
[…]
c) haya presentado una solicitud posterior según se define en el artículo 2, letra q), de la Directiva [2013/32].
[…]
5. Las decisiones de reducir o retirar el beneficio de las condiciones materiales de acogida […] se tomarán de forma individual, objetiva e imparcial y estarán motivadas. Las decisiones se basarán en la situación particular de la persona en cuestión […], teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad. Los Estados miembros garantizarán en todas las circunstancias el acceso a la asistencia médica de conformidad con el artículo 19 y garantizarán un nivel de vida digno a todos los solicitantes.
6. Los Estados miembros velarán por que el beneficio de las condiciones materiales de acogida no se retire ni reduzca antes de que se haya tomado una decisión de conformidad con el apartado 5.»
3. El Reglamento Dublín III
15. Los considerandos 11 y 12 del Reglamento Dublín III exponen lo siguiente:
«(11) La Directiva [2013/33] debe aplicarse al procedimiento de determinación del Estado miembro responsable tal como se establece en el presente Reglamento, a reserva de los límites en la aplicación de dicha Directiva.
(12) La Directiva [2013/32] debe aplicarse como complemento y sin perjuicio de las disposiciones relativas a las garantías procesales reguladas por el presente Reglamento, a reserva de los límites en la aplicación de dicha Directiva».
16. El artículo 18 del citado Reglamento establece las «obligaciones del Estado miembro responsable» de la siguiente manera:
«1. El Estado miembro responsable en virtud del presente Reglamento deberá:
[…]
c) readmitir, en las condiciones establecidas en los artículos 23, 24, 25 y 29, al nacional de un tercer país o al apátrida que haya retirado su solicitud en curso de examen y haya formulado una solicitud en otro Estado miembro o se encuentre en el territorio de otro Estado miembro sin un documento de residencia;
2. […]
En los supuestos contemplados en el apartado 1, letra c), cuando el Estado miembro responsable haya interrumpido el examen de una solicitud que haya sido retirada por el solicitante antes de que se haya tomado en primera instancia una decisión sobre el fondo, dicho Estado miembro se asegurará de que el solicitante está habilitado para pedir que se complete el examen de su solicitud o para presentar una nueva solicitud de protección internacional que no será tratada como una solicitud posterior tal como se define en la Directiva [2013/32]. En tales casos, los Estados miembros se asegurarán de que el examen de la solicitud se complete.
[…]»
B. Derecho alemán
1. La Ley sobre las condiciones materiales de acogida
17. Según el artículo 1, apartado 1, punto 5, de la Asylbewerberleistungsgesetz (Ley sobre las Prestaciones a los Solicitantes de Asilo), en su versión publicada el 5 de agosto de 1997, (13) modificada en último lugar por el artículo 18 de la Gesetz zur Stärkung der Impfprävention gegen COVID‑19 und zur Änderung weiterer Vorschriften im Zusammenhang mit der COVID‑19‑Pandemie (Ley para reforzar la prevención de la vacunación contra el COVID‑19 y para modificar otras disposiciones en relación con la pandemia del COVID‑19), (14) de 10 de diciembre de 2021 (en lo sucesivo, «Ley sobre las condiciones materiales de acogida»):
«(1) Tienen derecho a las prestaciones previstas en la presente Ley los extranjeros que residan efectivamente en el territorio federal y que
[…]
5. estén sometidos a una obligación de abandonar el país por vía ejecutiva, aunque la orden de abandonar el territorio aún no sea ejecutable o haya dejado de serlo».
18. El artículo 1a de dicha Ley, titulado «Reducción de derechos», establece lo siguiente:
«(1) Los beneficiarios contemplados en el artículo 1, apartado 1, punto 5, para los que se haya determinado una fecha y una posibilidad de salida del país no tendrán derecho a las prestaciones contempladas en los artículos 2, 3 y 6 a partir del día siguiente a la fecha de salida, a menos que la salida no haya podido llevarse a cabo por motivos que no les sean imputables. Hasta que abandonen el país o se lleve a cabo su expulsión, solo se les concederán prestaciones para cubrir sus necesidades de alimentación y alojamiento, incluida la calefacción, así como de cuidado personal y atención sanitaria. Únicamente si concurren circunstancias especiales en casos concretos, se les podrán conceder también otras prestaciones en el sentido del artículo 3, apartado 1, primera frase. Las prestaciones deberán concederse, por regla general, en especie.
[…]
(7) Los beneficiarios contemplados en el artículo 1, apartado 1, puntos 1 o 5, cuya solicitud de asilo haya sido desestimada por inadmisible mediante una decisión del Bundesamt für Migration und Flüchtlinge [Oficina Federal de Migración y Refugiados, Alemania] con arreglo al artículo 29, apartado 1, punto 1, de la Asylgesetz [(Ley de Asilo), (15) de 26 de junio de 1992], en relación con el artículo 31, apartado 6, de dicha Ley, y para los que se haya ordenado la expulsión de conformidad con el artículo 34a, apartado 1, primera frase, segunda alternativa, de la misma Ley, solo recibirán prestaciones con arreglo al apartado 1, aunque la decisión aún no sea firme. La primera frase no se aplicará cuando un tribunal haya acordado el efecto suspensivo del recurso contra la orden de expulsión».
19. El artículo 3, apartado 1, de la Ley sobre las condiciones materiales de acogida dispone lo siguiente:
«Las personas con derecho a prestaciones conforme al artículo 1 recibirán prestaciones para cubrir las necesidades de alimentación, alojamiento, calefacción, vestido, asistencia sanitaria y enseres y bienes de consumo domésticos (necesidades básicas). Además, se les concederán prestaciones para cubrir las necesidades personales de la vida diaria (necesidades personales básicas)».
20. El artículo 6, apartado 1, de la citada Ley establece lo siguiente:
«Podrán concederse otras prestaciones en particular si, en casos concretos, son indispensables para garantizar la subsistencia o la salud, son necesarias para satisfacer necesidades especiales de los hijos o para cumplir un deber de colaboración administrativa […]».
2. La Ley de asilo
21. El artículo 29 de la Ley de asilo, en su versión publicada el 2 de septiembre de 2008, (16) modificada en último lugar por el artículo 9 de la Gesetz zur Weiterentwicklung des Ausländerzentralregisters (Ley sobre el Desarrollo del Registro Central de Extranjeros), (17) de 9 de julio de 2021, titulada «Solicitudes inadmisibles», establece en su apartado 1, punto 1:
«Una solicitud de asilo se considerará inadmisible cuando:
1. otro Estado miembro otro Estado miembro sea responsable de la tramitación del procedimiento de asilo
a) de conformidad con el Reglamento [Dublín III] […]
[…]»
22. El artículo 34a, apartado 1, de la citada Ley está redactado en los siguientes términos:
«Si el extranjero ha de ser expulsado […] a un Estado responsable de la tramitación del procedimiento de asilo […], la Oficina Federal ordenará la expulsión a dicho Estado en cuanto conste que puede efectuarse la expulsión. Esto se aplicará también en el caso de que el extranjero haya presentado la solicitud de asilo en otro Estado responsable de la tramitación del procedimiento de asilo en virtud de lo dispuesto en el Derecho de la Unión Europea o en un tratado internacional o de que la haya retirado antes de que la Oficina Federal dicte resolución […]».
III. Hechos del litigio principal y cuestiones prejudiciales
23. FB es un nacional afgano que entró en Alemania el 25 de agosto de 2021 a la edad de 19 años y que fue registrado como solicitante de protección internacional el 6 de septiembre de 2021. La Oficina Federal de Migración y Refugiados pidió a Rumanía que lo readmitiera, basándose en que FB había solicitado previamente protección internacional el 6 de agosto de 2021 y con posterioridad retiró implícitamente esa solicitud. (18)
24. En cuanto a las condiciones materiales de acogida que se le concedieron a partir de septiembre de 2021, FB fue alojado en un centro de primera acogida situado en el distrito de Schweinfurt. Recibió las prestaciones en especie previstas en los artículos 3 y 3a de la Ley sobre las condiciones materiales de acogida, a saber, alojamiento con calefacción y mantenimiento, alimentación, vestido, energía doméstica, productos de higiene y aseo personal, así como acceso a la red local de wifi. Además, percibió una prestación en metálico para cubrir sus «necesidades personales básicas» por un importe de 101,25 euros durante el período comprendido entre el 6 y el 30 de septiembre de 2021 y de 121,50 euros mensuales a partir del mes de octubre de 2021. (19)
25. Tras la aceptación de la readmisión de FB por parte de Rumanía, la Oficina Federal de Migración y Refugiados adoptó, el 25 de octubre de 2021, una decisión de inadmisibilidad de su solicitud de protección internacional y ordenó su traslado a dicho Estado miembro. (20) La fecha límite para el traslado se fijó en el 22 de abril de 2021. FB interpuso un recurso contra la decisión de traslado, que fue desestimado por sentencia del Verwaltungsgericht Würzburg (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Wurzburgo, Alemania) de 21 de diciembre de 2021.
26. Tras oír a FB, el distrito de Schweinfurt, mediante resolución de 9 de diciembre de 2021, redujo las prestaciones que se le habían concedido en concepto de condiciones materiales de acogida, basándose en el artículo 1a, apartado 7, de la Ley sobre las condiciones materiales de acogida (21) La resolución era aplicable durante el período comprendido entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2022. A partir del 1 de enero de 2022, FB recibió prestaciones en especie que cubrían sus necesidades de alimentación, alojamiento y calefacción, así como para cuidado personal, atención sanitaria y tratamiento médico en caso de enfermedad. En cambio, dejó de recibir de las prestaciones previstas para cubrir, por una parte, sus «necesidades básicas» en materia de vestido, bienes de uso corriente y consumo doméstico y, por otra, sus «necesidades personales básicas» a las que se refiere el artículo 3, apartado 1, segunda frase, de la citada Ley, es decir, los gastos de transporte, comunicación, ocio, entretenimiento, cultura, alojamiento y restauración, así como otros bienes y servicios. De la resolución controvertida, adjunta a las actuaciones remitidos al Tribunal de Justicia, se desprende que FB no alegó circunstancias particulares que pudieran justificar la concesión de estas otras prestaciones. Los traslados previstos inicialmente para el 19 de enero de 2022 y posteriormente para el 2 de marzo de 2022 no pudieron ejecutarse por razones ajenas a FB, ya que Rumanía dejó de aceptar traslados a partir del 1 de marzo de 2022 debido a la guerra en Ucrania. El 23 de febrero de 2022, FB fue trasladado a otro distrito, donde se le concedieron condiciones que no son objeto de debate en el caso de autos. Por lo tanto, es indiscutible que, en el presente asunto, el período en cuestión es el comprendido entre el 1 de enero de 2022 y el 22 de febrero de 2022.
27. FB interpuso un recurso ante el Sozialgericht Würzburg (Tribunal de lo Social de Wurzburgo) con el fin de obtener condiciones materiales de acogida más favorables y, en particular, una prestación económica para cubrir sus necesidades personales básicas durante el período litigioso.
28. Si bien el recurso fue desestimado por el mencionado tribunal mediante sentencia de 20 de enero de 2023, fue estimado por el Bayerisches Landessozialgericht (Tribunal Regional de lo Social de Baviera, Alemania), mediante sentencia de 31 de mayo de 2023, por considerar que la limitación prevista en el artículo 1a, apartado 7, de la Ley sobre las condiciones materiales de acogida exigía demostrar la existencia de un comportamiento contrario a una obligación, lo que no se había acreditado en el caso de autos. Por consiguiente, el distrito de Schweinfurt interpuso recurso de casación ante el órgano jurisdiccional remitente contra dicha sentencia.
29. En estas circunstancias, el Bundessozialgericht (Tribunal Supremo de lo Social) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) Una disposición de un Estado miembro que concede a los solicitantes […], en función de su condición de personas sometidas a una obligación de abandonar el país por vía ejecutiva en el plazo de traslado previsto en el Reglamento [Dublín III], únicamente el derecho a alojamiento, alimentación, cuidado personal y atención sanitaria y tratamiento en caso de enfermedad y, según las circunstancias del caso concreto, vestido y enseres y bienes de consumo domésticos, ¿cubre el nivel mínimo descrito en el artículo 17, apartados 2 y 5, de la Directiva 2013/33/UE?
2) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión:
a) ¿Debe interpretarse el artículo 20, apartado 1, primera frase, letra c), de la Directiva [2013/33], en relación con el artículo 2, letra q), de la Directiva [2013/32] en el sentido de que una solicitud posterior abarca también las situaciones en las que el solicitante ha presentado previamente una solicitud de protección internacional en otro Estado miembro y, sobre esa base, la Oficina Federal de Migración y Refugiados ha denegado la solicitud por inadmisible con arreglo al Reglamento [Dublín III] y ordenado la expulsión?
b) ¿Depende la cuestión de si, en tal caso, existe una solicitud posterior en el sentido del artículo 2, letra q), de la Directiva 2013/32/UE de la fecha de retirada o de la fecha de una decisión adoptada por el otro Estado miembro con arreglo al artículo 27 o 28 de la Directiva 2013/32/UE?
c) ¿Debe interpretarse el artículo 20, apartado 1, primera frase, letra c), en relación con el artículo 20, apartados 5 y 6, de la Directiva 2013/33/UE y la [Carta], en el sentido de que es admisible reducir el beneficio de las condiciones de acogida a aquellas dirigidas a cubrir las necesidades de alimentación y alojamiento, incluida la calefacción, así como de cuidado personal y atención sanitaria y las prestaciones en caso de enfermedad y, según los casos, de vestido y enseres y bienes de consumo domésticos?»
30. FB, los Gobiernos alemán y belga y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas. Estas partes e interesados (a excepción del Gobierno belga) comparecieron en la vista celebrada el 4 de septiembre de 2025, en la que respondieron oralmente a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia.
IV. Análisis
A. Observación preliminar
31. Habida cuenta del contenido de las intervenciones que tuvieron lugar en la vista ante el Tribunal de Justicia, me parece útil formular una observación previa sobre el alcance de las cuestiones planteadas por el juez remitente.
32. En la vista, el Gobierno alemán sostuvo que el artículo 27, apartado 3, letra a), del Reglamento Dublín III, en la medida en que confiere a la persona afectada el derecho a permanecer en el Estado miembro de que se trate hasta la resolución de su recurso o de su solicitud de revisión contra la decisión de traslado, debe interpretarse en el sentido de que es un obstáculo a la aplicación de la Directiva 2013/33. Según dicho Gobierno, una vez que la decisión de traslado adoptada respecto a FB pasó a ser definitiva, este ya no tenía derecho a permanecer en territorio alemán y, por consiguiente, había quedado fuera del ámbito de aplicación de dicha Directiva, tal como se define en su artículo 3, apartado 1, pese a que el traslado no se había llevado efectivamente a cabo.
33. Es de señalar que el Gobierno alemán no formuló esta alegación en sus observaciones escritas y, a mi juicio, su examen excede el ámbito del litigio definido por el órgano jurisdiccional remitente. En efecto, parte de la premisa de que, durante el período en cuestión, FB está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2013/33, a pesar de la desestimación del recurso que interpuso contra la decisión de traslado a Rumanía y del carácter definitivo de esta. En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente se limita a preguntar al Tribunal de Justicia sobre la interpretación de los artículos 17, apartados 2 y 5, y 20 de la mencionada Directiva en lo que respecta al alcance del derecho reconocido a dicho solicitante de disfrutar de condiciones materiales de acogida que le proporcionen un nivel de vida adecuado. Pues bien, he de recordar que, según jurisprudencia reiterada, incumbe únicamente al órgano jurisdiccional nacional definir el objeto de las cuestiones que se propone plantear al Tribunal de Justicia. (22)
34. En tales circunstancias, considero que el Tribunal de Justicia no puede ampliar el objeto de las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente examinándolas a la luz del artículo 27, apartado 3, del Reglamento Dublín III para determinar si, al haber agotado los recursos previstos en la disposición mencionada, FB ya no tenía derecho a permanecer en el territorio alemán, pese a que no se había ejecutado la decisión de traslado, y, por lo tanto, quedaba fuera del ámbito de aplicación de la Directiva 2013/33. Dado que esta cuestión sobrepasa con mucho el ámbito definido por dicho órgano jurisdiccional, considero que el Tribunal de Justicia debe limitarse a interpretar las disposiciones de la mencionada Directiva a las que se refiere expresamente el órgano jurisdiccional remitente.
B. Los requisitos de aplicación de las normas generales relativas a las condiciones materiales de acogida establecidas en el artículo 17 de la Directiva 2013/33 (primera cuestión)
35. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, al Tribunal de Justicia si el artículo 17, apartado 2, párrafo primero, y apartado 5, de la Directiva 2013/33 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en cuya virtud la autoridad competente retira las prestaciones destinadas a cubrir las necesidades en materia de vestido, bienes de uso corriente y consumo doméstico, concedidas en especie o en forma de prestaciones económicas, a los solicitantes respecto a los cuales se ha adoptado una decisión de traslado en virtud del Reglamento Dublín III, salvo que demuestren que concurren circunstancias particulares en el caso concreto.
36. Esta cuestión exige analizar el trato que el Estado miembro de acogida está obligado a dispensar a un solicitante que va a ser trasladado al Estado miembro responsable del examen de su solicitud de protección internacional, antes de examinar el alcance del requisito de proporcionar un nivel de vida adecuado que figura en el artículo 17, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2013/33. Examinaré la situación de un solicitante que, al igual que FB, no disponía de recursos propios, tal como se precisó en la vista.
1. Sobre el trato que debe darse a los solicitantes respecto a los cuales se ha adoptado una decisión de traslado
37. De conformidad con su título, el artículo 17 de la Directiva 2013/33 establece las normas generales sobre las condiciones materiales de acogida.
38. El apartado 2 de ese artículo define el objeto y la finalidad de las medidas relativas a las condiciones materiales de acogida, y exige a los Estados miembros que tales medidas garanticen a los «solicitantes» la subsistencia y la protección de su salud física y psíquica.
39. Por su parte, el apartado 5 del mismo artículo define las normas aplicables a la fijación de la cuantía de las asignaciones económicas o de los vales concedidos a tal efecto, precisando que los Estados miembros pueden dispensar a los solicitantes un trato menos favorable que a sus nacionales, en particular, cuando la ayuda material se preste parcialmente en especie o cuando dichos niveles, aplicados a los nacionales, tengan por objeto garantizar un nivel de vida superior al previsto para los solicitantes con arreglo a la Directiva 2013/33.
40. El órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que determine si, más allá de la diferencia de trato permitida entre un solicitante y un nacional, el Estado miembro de acogida puede, además, tratar de manera diferente a los solicitantes respecto a los cuales se ha adoptado una decisión de traslado al Estado miembro responsable del examen de su solicitud, dándoles un trato menos favorable que a los demás solicitantes.
41. Teniendo en cuenta el objetivo de la Directiva 2013/33 y los términos en que se expresa, no cabe duda de que no fue voluntad del legislador de la Unión introducir un régimen de acogida variable en el que las modalidades de acogida del solicitante dependan, en realidad, de si el Estado miembro en el que se encuentra es el Estado miembro que decidirá definitivamente sobre su solicitud de protección internacional. A excepción de las disposiciones específicas previstas expresamente por el legislador en relación con las personas vulnerables (artículos 21 a 25 de dicha Directiva), las personas internadas (artículo 10 de la referida Directiva) o las personas sancionadas por su comportamiento (artículo 20 de la citada Directiva), ninguna razón, ya sea de carácter textual, sistemático o teleológico, permite establecer tal diferencia de trato.
42. En primer lugar, en el estado actual del Derecho de la Unión, ninguno de los instrumentos que integran el régimen común europeo de asilo establece un estatuto jurídico propio del solicitante respecto al cual se ha adoptado una decisión de traslado ni prevé para él un régimen jurídico particular. (23)
43. Así, en lo que respecta a la Directiva 2013/33, el Tribunal de Justicia ya declaró en la sentencia The International Protection Appeals Tribunal y otros que «los solicitantes que son objeto de los “procedimientos de solicitud de protección internacional” establecidos por el Reglamento Dublín III están manifiestamente incluidos en el ámbito de aplicación subjetivo de dicha Directiva» (24) y que esta no distingue según que el solicitante sea o no objeto de un procedimiento de traslado. (25) El Tribunal de Justicia señaló que el legislador de la Unión utiliza de manera uniforme y transversal el concepto de «solicitante» que figura en el artículo 2, letra b), de la citada Directiva, que se refiere a «una sola categoría de solicitantes» que comprende a todos los nacionales de terceros países y apátridas que presenten una solicitud de protección internacional mientras no se haya dictado una resolución definitiva. (26) Una decisión de traslado no es una resolución definitiva sobre una solicitud de protección internacional, por lo que su adopción no puede producir el efecto de privar al interesado de la condición de «solicitante» en el sentido de la disposición citada, ni de los derechos asociados a tal condición. (27) Pues bien, debe señalarse que el artículo 17, apartado 2, de la mencionada Directiva se refiere a los «solicitantes», sin hacer distinción ninguna.
44. En segundo lugar, el objetivo de la Directiva 2013/33 no es lograr la integración de los solicitantes en el Estado miembro de acogida, sino asegurar que se atienda a sus necesidades esenciales e inmediatas con el fin de garantizar, de conformidad con los considerandos 11 y 35 de la citada Directiva, el respeto de sus derechos fundamentales.
45. En este contexto, el Tribunal de Justicia ha señalado que el respeto de la dignidad humana y del derecho de asilo, reconocidos respectivamente en los artículos 1 y 18 de la Carta, se imponen no solo con respecto a los solicitantes que se encuentran en el territorio del Estado miembro responsable del examen de su solicitud, sino también con respecto a quienes estén a la espera de la determinación de dicho Estado. (28)
46. Este razonamiento también es válido para los solicitantes que se encuentran a la espera de su traslado efectivo al Estado miembro responsable del examen de su solicitud. En efecto, el concepto mismo de «acogida» exige tener en cuenta un criterio objetivo, a saber, el lugar en el que se encuentra el solicitante, y no la aplicación de las normas establecidas en el Reglamento Dublín III y la práctica habitual, de las que se desprende que la fecha del traslado y la fecha en que este se lleva a cabo siguen siendo, en definitiva, inciertas. Por otra parte, el Tribunal de Justicia lo ha destacado acertadamente, recordando que la exclusión de los solicitantes de determinadas condiciones materiales de acogida no puede justificarse por la rapidez del procedimiento de determinación del Estado miembro responsable, habida cuenta de los plazos del procedimiento de (re)admisón y traslado establecidos en los artículos 21 a 25 y en el artículo 29 del Reglamento Dublín III, ni tampoco está justificada tal exclusión en los casos en la que el traslado no se lleva a cabo en los plazos fijados. (29) El presente asunto es un ejemplo de ello, ya que no solo el plazo máximo en el que debía ejecutarse la decisión de traslado era de seis meses —lo que constituye un período extremadamente largo si el solicitante que carece de autonomía económica no recibe ayuda para vestido ni percibe la asignación diaria—, sino que además esa decisión nunca se ejecutó.
47. El hecho de excluir a los solicitantes de las condiciones materiales de acogida por no encontrarse «en el lugar adecuado» con arreglo a los criterios de responsabilidad establecidos en el Reglamento Dublín III supondría un menoscabo de sus derechos fundamentales. Objetivamente, estos se encuentran en una situación similar a la de los solicitantes que residen en el Estado miembro responsable de su solicitud o en espera de que se determine dicho Estado. Sus necesidades son las mismas: aunque no estén sujetos a las obligaciones de cooperación que impone el examen de su solicitud, deben disponer de alojamiento, alimentación, vestido y una cantidad de dinero que les permita conservar un mínimo de dignidad y autonomía para disfrutar los derechos que les reconoce la Directiva 2013/33.
48. Tal enfoque también sería contrario al objetivo de la Directiva 2013/33, tal y como se expresa en su considerando 8, de «garantizar la igualdad de trato de los solicitantes en toda la Unión, [aplicándose] en todas las fases y tipos de procedimientos de solicitud de protección internacional, en todos los lugares e instalaciones en los que se alojen los solicitantes y a todo el período en que se les permita permanecer en el territorio de los Estados miembros como solicitantes.» (30) El procedimiento de traslado y (re)admisión de un solicitante por parte del Estado miembro responsable del examen de su solicitud, llevado a cabo de conformidad con el Reglamento «Dublín III» es, por su propia naturaleza, un «procedimiento de solicitud de protección internacional.» (31) Además, del considerando 11 en relación con el artículo 20, apartado 5, del mencionado Reglamento se desprende que las normas de acogida previstas en la Directiva 2013/33 son aplicables al procedimiento de determinación del Estado miembro responsable, ya que este solo finaliza a partir de la (re)admisión del solicitante por dicho Estado. El Tribunal de Justicia lo confirmó en la sentencia The International Protection Appeals Tribunal y otros, al considerar que la obligación que incumbe al Estado miembro de acogida de conceder las condiciones de acogida al solicitante «solo finaliza en el momento del traslado definitivo de este último al Estado miembro requerido.» (32)
49. Por último, en tercer lugar, admitir que el Estado miembro de acogida pueda interrumpir la acogida de los solicitantes por no ser el Estado miembro responsable del examen de su solicitud contravendría la finalidad del régimen común europeo de asilo, al someter a una parte significativa de los solicitantes a normas nacionales mucho menos favorables que las normas armonizadas establecidas en dicho régimen. Es evidente que una medida de este tipo no permitiría «garantizar la continuidad de la protección y los derechos reconocidos en el [Reglamento Dublín III] y en [los demás] instrumentos jurídicos pertinentes en materia de asilo», tal como la voluntad del legislador de la Unión se expresa en el artículo 31 del mencionado Reglamento.
50. Por consiguiente, a la luz de estos razonamientos, considero que el artículo 17, apartado 2, párrafo primero, y apartado 5, de la Directiva 2013/33 se opone a una norma nacional en virtud de la cual los solicitantes respecto a los cuales se ha adoptado una decisión de traslado al Estado miembro responsable del examen de su solicitud de protección internacional reciben un trato menos favorable que los demás solicitantes.
51. A continuación, procede examinar el segundo aspecto de la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente: ¿Proporciona un Estado miembro a los solicitantes un nivel de vida adecuado que les garantice la subsistencia y la protección de su salud física y psíquica si les excluye de la ayuda para vestido y de una asignación diaria destinada a cubrir la compra de bienes de uso corriente y de bienes de consumo doméstico?
2. Sobre el alcance del requisito de proporcionar a los solicitantes un nivel de vida adecuado
52. El artículo 17, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2013/33 establece el principio de que las medidas nacionales relativas a las condiciones materiales de acogida deben proporcionar a los solicitantes un nivel de vida adecuado que les garantice la subsistencia y la protección de su salud física y psíquica.
53. Para determinar el alcance y las modalidades de la toma a cargo exigida por esta disposición, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que precise el alcance del requisito de proporcionar a los solicitantes un nivel de vida adecuado y el contenido de las obligaciones que se derivan de él para los Estados miembros.
54. En Derecho económico, la expresión «nivel de vida» se refiere al bienestar económico y social de una persona o de un grupo de personas, y en particular a su capacidad para satisfacer sus necesidades esenciales y no esenciales. En la Directiva 2013/33, el legislador de la Unión se refiere tanto al requisito de proporcionar un nivel de vida «adecuado» como al de garantizar un nivel de vida «digno», sin definir el alcance de dichos requisitos. Por lo tanto, el órgano jurisdiccional remitente trata de determinar si es posible establecer un paralelismo entre ambos.
55. En primer lugar, el artículo 17, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2013/33 no contiene ninguna referencia expresa al derecho de los Estados miembros a determinar el sentido y el alcance del concepto de «nivel de vida adecuado». De conformidad con la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, procede, por tanto, dar a este concepto una interpretación autónoma y uniforme, teniendo en cuenta no solo su tenor literal, sino también el contexto en el que se inscribe y los objetivos perseguidos por la Directiva. (33)
56. Siguiendo este método, el Tribunal de Justicia ha definido el alcance del requisito de garantizar condiciones de vida dignas establecido en el artículo 20, apartado 5, de la Directiva 2013/33 en el sentido de que prohíbe a los Estados miembros poner al solicitante en una situación de extrema indigencia material que no le permita unas condiciones de vida dignas, que le prive de la posibilidad de satisfacer sus necesidades más elementales, como alojarse, alimentarse, vestirse y lavarse, y que menoscabe por ello su salud física o mental o lo coloque en una situación de degradación incompatible con su dignidad. (34) En la sentencia Cimade y GISTI, el Tribunal de Justicia ya había declarado que no se podía privar a un solicitante de la protección de las normas mínimas de acogida, ni siquiera de manera temporal, tras la presentación de la solicitud de asilo y antes de su traslado efectivo, ya que ello supondría, en particular, no tener en cuenta la finalidad de dicha Directiva ni los requisitos del artículo 1 de la Carta, según el cual la dignidad humana debe ser respetada y protegida. (35)
57. En el artículo 17, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2013/33, el legislador de la Unión exige que las medidas relativas a las condiciones materiales de acogida proporcionen no condiciones de vida «dignas», sino un nivel de vida «adecuado».
58. Pongo de relieve que los Estados miembros deben garantizar estas condiciones de vida mediante las medidas relativas a las «condiciones materiales de acogida», que, por lo tanto, forman parte de aquellas. Esas condiciones se definen en el artículo 2, letra g), de la Directiva 2013/33 e incluyen «alojamiento, alimentación y vestido, proporcionados en especie o en forma de asignaciones financieras o de vales, o una combinación de las tres, y una asignación para gastos diarios.» Si bien el legislador de la Unión reconoce a los Estados miembros un margen de apreciación en cuanto a la forma en que se ofrecen dichas condiciones, define con precisión su contenido, identificando las necesidades que han de satisfacerse. Como atestigua el uso de la conjunción «y», las condiciones materiales de acogida son acumulativas y deben considerarse indisociablemente unidas, ya que constituyen el medio para proporcionar un nivel de vida adecuado al solicitante que carece de autonomía económica. En el contexto del artículo 17, apartado 2, párrafo primero, de la referida Directiva, el derecho a un nivel de vida adecuado se concibe, por tanto, como un derecho compuesto cuyo disfrute depende del cumplimiento simultáneo de cada uno de estos requisitos. (36)
59. Por consiguiente, los Estados miembros no pueden establecer un régimen «a la carta» suprimiendo o retirando uno de estos componentes. A este respecto, observo que los términos del artículo 17, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2013/33 se distinguen de los empleados en el artículo 17, apartado 3, de dicha Directiva, que permite a los Estados miembros conceder «todas o algunas» de esas condiciones cuando el solicitante dispone de recursos propios. De ello se desprende que, en virtud del artículo 17, apartado 2, párrafo primero, de la citada Directiva, los Estados miembros no pueden eludir la obligación que les incumbe de satisfacer las necesidades del solicitante en materia de alojamiento, alimentación y vestido, y de abonarle una asignación diaria.
60. En segundo lugar, el término «adecuado» implica la concesión de prestaciones que sean apropiadas para asegurar no el acceso a una serie de derechos económicos, sociales y culturales, sino la subsistencia del solicitante y la protección de su salud física y psíquica. En el artículo 17, apartado 3, de la Directiva 2013/33, el legislador de la Unión se refiere expresamente a los medios suficientes del solicitante para tener «atención sanitaria y un nivel de vida adecuado que [le] permita subsistir.». (37) Esta precisión implica la concesión de prestaciones cuyo contenido sea apropiado a la situación individual del solicitante en una sociedad determinada y en un momento concreta. (38) Los términos del artículo 17, apartado 5, de la mencionada Directiva son particularmente esclarecedores a este respecto, al exigir, a tal efecto, que la cuantía de las asignaciones económicas o de los vales concedidos en concepto de condiciones materiales de acogida se fije «de conformidad con los niveles que el Estado miembro de que se trate haya establecido.» Por el contrario, si la ayuda para vestido se proporciona en especie, considero que debe permitir al solicitante acceder a vestido y calzado de aspecto razonablemente decoroso, adecuados al género y la edad, de temporada y en cantidad suficiente.
61. A la luz de estas consideraciones de carácter textual, el requisito de proporcionar un nivel de vida adecuado establecido en el artículo 17, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2013/33, si bien cubre las necesidades básicas del solicitante, va más allá de la mera la subsistencia. Este debe poder llevar una vida digna con acceso a recursos suficientes y apropiados para satisfacer sus necesidades de alojamiento, alimentación, vestido y atención médica, y para disfrutar de una autonomía mínima en una sociedad determinada y en una época concreta. (39)
62. El contexto de esta disposición refuerza la interpretación según la cual este requisito tiene un alcance material mucho más amplio que el de preservar unas condiciones de vida dignas.
63. En efecto, el requisito de proporcionar un nivel de vida adecuado al solicitante forma parte del contexto de la concesión de las condiciones materiales de acogida, cuyas modalidades se definen en el artículo 17 de la Directiva 2013/33, mientras que el relativo a la necesidad de preservar condiciones de vida dignas está relacionado con la reducción o retirada del beneficio de las condiciones materiales de acogida, previstas en el artículo 20 de la mencionada Directiva. (40) Esta última exigencia constituye, por tanto, una excepción que solo es aplicable en situaciones caracterizadas por un abuso de derecho o un comportamiento contrario a las normas jurídicas por parte del solicitante. Al exigir que se respeten la integridad y la dignidad del solicitante, cuando se le retiran total o parcialmente las condiciones materiales de acogida, el legislador de la Unión establece un umbral mínimo por debajo del cual los Estados miembros no pueden descender.
64. Por el contrario, el requisito de proporcionar a los solicitantes un nivel de vida adecuado que establece el artículo 17, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2013/33 es la regla, y tiene necesariamente un alcance material más amplio. Lo confirma la sentencia de 27 de febrero de 2014, Saciri y otros, (41)en la que el Tribunal de Justicia exigió que el nivel de las condiciones materiales de acogida, en particular la ayuda económica concedida a tal efecto, sea suficiente para garantizar atención sanitaria y un nivel de vida «digno y adecuado» que permita subsistir a los solicitantes.
65. Por último, retirar de las condiciones materiales de acogida previstas en el artículo 17, apartado 2, de la Directiva 2013/33 las prestaciones destinadas a cubrir las necesidades en materia de vestido, bienes de consumo corriente y uso doméstico sería claramente contrario al objetivo fijado por el legislador de la Unión.
66. En lo que respecta a la ayuda para vestido, se admite que es una condición previa para el disfrute de los derechos humanos en general. (42) Recuérdese que, según el Tribunal de Justicia, la necesidad de vestirse es una necesidad «básica», al igual que la necesidad de alojarse y alimentarse, por estar relacionada con el respeto de la dignidad humana. El hecho de llevar ropa raída y sucia es, además, el aspecto más visible y revelador de la indigencia. Vestirse no solo contribuye a la protección de la salud psíquica, sino también, de manera evidente, a la preservación de la salud física del interesado, ya que una prenda adecuada protege el cuerpo contra las inclemencias del tiempo, el frío, la lluvia, etc. Vestirse es también una forma de garantizar la eficacia de los derechos que se reconocen al solicitante, como circular, cursar una formación o acceder al mercado laboral.
67. La asignación diaria también constituye un elemento esencial de las condiciones materiales de acogida, ya que, como subrayó en repetidas ocasiones la Comisión en la vista, permite al solicitante disfrutar de un mínimo de autonomía. Esta prestación, que queda a la libre disposición del solicitante y está concebida como «dinero de bolsillo», cuyo importe depende de cada Estado miembro, debe permitirle adquirir bienes de uso corriente que son esenciales, como productos de higiene personal o títulos de transporte. Según la Agencia de Asilo de la Unión Europea (AAUE), (43) esta asignación persigue varios objetivos: en primer lugar, permitir a los solicitantes alcanzar un nivel mínimo de subsistencia física, aparte de las necesidades básicas de alojamiento, alimentación y ropa; en segundo lugar, garantizarles un nivel mínimo de participación en la vida sociocultural del Estado miembro en que reside y, en tercer lugar, permitirles disfrutar de un cierto grado de autonomía. (44) Añadiría que esta asignación también permite a los solicitantes cumplir la obligación de cooperación que les incumbe en el procedimiento de examen de su solicitud de protección internacional, respondiendo a las diferentes convocatorias y acudiendo a las entrevistas, y les permite también disfrutar de los derechos que se les reconocen, como el derecho a cursar una formación o tener acceso a la asistencia sanitaria.
68. A este respecto, he de señalar que, en Derecho internacional, se reconoce que el derecho a un nivel de vida adecuado —que también se conoce como derecho a un nivel de vida «suficiente» o «apropiado»— exige que toda persona tenga acceso no solo a una alimentación adecuada, una vivienda adecuada, vestido adecuado y la atención médica y los servicios sociales necesarios, sino también a otros derechos económicos, sociales y culturales necesarios en una sociedad determinada en un momento concreto, como el derecho a la educación o el derecho al trabajo. (45) Los bienes y servicios deben estar disponibles en cantidad y calidad suficientes, y ser apropiados al género o la edad y adecuados desde el punto de vista cultural. Si bien existen divergencias en cuanto al alcance preciso de este derecho, se admite que está vinculado al ejercicio de otros derechos, unos menos prioritarios que otros, y se basa en el derecho a la dignidad humana. (46) Así, en términos puramente económicos, el Banco Mundial estima que un nivel de vida adecuado implica vivir por encima del umbral de pobreza de la sociedad en cuestión. Según el Banco Mundial, la garantía de un nivel de vida adecuado exige cubrir dos tipos de gastos: los gastos necesarios para alimentarse y comprar los bienes de primera necesidad y otro tipo de gastos, que reflejan el coste de la participación en la vida cotidiana de la sociedad y que varían según los países. (47)
69. De todo ello se desprende que el requisito de proporcionar un nivel de vida adecuado, establecido en el artículo 17, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2013/33, se opone a que un Estado miembro prive a un solicitante de las prestaciones destinadas a cubrir sus necesidades en materia de vestido, bienes de uso corriente y consumo doméstico.
70. Una norma nacional como la controvertida en el litigio principal me parece aún más problemática por basarse en una exclusión automática de dichas prestaciones.
71. En cambio, ha de señalarse que el artículo 17, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2013/33 se basa en la concesión, en principio, de la asignación diaria y de las prestaciones destinadas a cubrir las necesidades del solicitante en materia de alojamiento, alimentación y vestido. Esta concesión de principio se impone con mayor razón cuando el solicitante carece de autonomía económica y no puede acceder de inmediato al mercado laboral para subvenir a sus propias necesidades y alcanzar por sí mismo un determinado nivel de vida. El Estado miembro de acogida solo puede retirar la totalidad o parte de estas condiciones materiales de acogida en la hipótesis de que el solicitante disponga de recursos propios, contemplada en el artículo 17, apartado 3, de la citada Directiva, o en el caso de que haya abusado del sistema de acogida o en el supuesto de que haya sido sancionado por un incumplimiento grave de la normativa del centro de alojamiento o por un comportamiento violento grave, como prevé el artículo 20, apartados 1 a 4, de la referida Directiva.
72. Pues bien, un régimen jurídico como el controvertido se basa en el principio contrario al que inspira el artículo 17, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2013/33, ya que establece una exclusión de principio de las prestaciones destinadas a cubrir las necesidades del solicitante en materia de vestido, bienes de uso corriente y consumo doméstico. De los debates que tuvieron lugar en la vista se desprende que la decisión administrativa por la que se excluyen estas prestaciones es automática desde el momento en que se ha tomado una decisión de traslado y se adopta sin tener en cuenta la situación individual del solicitante. Este queda entonces obligado a presentar una solicitud ante la autoridad nacional competente, en la que solo puede solicitar el restablecimiento de la ayuda para vestido si justifica que concurren circunstancias particulares. (48) En el caso de autos, me parece que la decisión controvertida se adoptó sin que fuera precedida de un examen individual que permitiera evaluar las necesidades de FB y las consecuencias que su exclusión de la ayuda para vestido y de la asignación económica tendría para la continuación de su permanencia en el territorio nacional.
73. A mi juicio, teniendo en cuenta todas estas consideraciones, el artículo 17, apartado 2, párrafo primero, y apartado 5, de la Directiva 2013/33 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que excluye automáticamente a un solicitante de las prestaciones destinadas a cubrir sus necesidades en materia de vestido, bienes de uso y consumo doméstico por el mero hecho de que se haya adoptado respecto a é una decisión de traslado, en aplicación del Reglamento Dublín III.
C. Sobre la reducción o la retirada de las condiciones materiales de acogida debido a la presentación de una solicitud posterior (segunda cuestión)
74. El órgano jurisdiccional remitente formula su segunda cuestión prejudicial para el supuesto de que el régimen jurídico controvertido en el litigio principal no cumpla el requisito de proporcionar a los solicitantes un nivel de vida adecuado, establecido en el artículo 17, apartado 2, párrafo primero, y apartado 5, de la Directiva 2013/33.
75. Mediante las tres subcuestiones que contiene la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende determinar si un régimen como el controvertido puede estar justificado de conformidad con el artículo 20, apartado 1, párrafo primero, letra c), de la Directiva 2013/33, en virtud del cual el Estado miembro de acogida puede reducir el beneficio de las condiciones materiales de acogida cuando un solicitante haya presentado una solicitud posterior, tal como se define en el artículo 2, letra q), de la Directiva 2013/32. Según dicho órgano jurisdiccional, la solicitud de protección internacional presentada en Alemania podría constituir, en efecto, una «solicitud posterior» en el sentido de esta última disposición. Sin embargo, ninguna de estas disposiciones se pronuncia acerca de si también cabe hablar de una solicitud posterior en el supuesto de que intervengan varios Estados miembros. Además, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide si el régimen en cuestión es conforme con las garantías expresamente previstas en el artículo 20, apartados 5 y 6, de la referida Directiva, en particular la relativa al respeto de la dignidad humana.
76. Debo señalar de entrada que estas cuestiones se plantearon al Tribunal de Justicia antes de que este aportara aclaraciones esenciales sobre el concepto de «solicitud posterior» en la sentencia Khan Yunis, a la que remito.
77. En la mencionada sentencia, el Tribunal de Justicia confirmó, esencialmente, que el concepto de «solicitud posterior», tal como se define en el artículo 2, letra q), de la citada Directiva, comprende la situación en la que un solicitante presenta una nueva solicitud después de que otro Estado miembro ya haya adoptado una decisión sobre una solicitud que había presentado anteriormente. (49) No obstante, el Tribunal de Justicia puntualizó que el primer Estado miembro ante el que el solicitante presentó su solicitud debe haber adoptado una «resolución definitiva» sobre dicha solicitud en el sentido del artículo 2, letra e), de la mencionada Directiva. (50)
78. Pues bien, de la información que figura en la resolución de remisión se desprende que la nueva solicitud presentada por FB en Alemania el 6 de septiembre de 2021 no puede calificarse de «solicitud posterior» en el sentido del artículo 2, letra q), de la Directiva 2013/32, por lo que no es aplicable el artículo 20, apartado 1, párrafo primero, letra c), de la Directiva 2013/33. Todos los participantes en la vista coinciden en que dicha solicitud se presentó antes de que se adoptara una resolución definitiva sobre la solicitud que FB había presentado anteriormente el 6 de agosto de 2021 en Rumanía y que posteriormente retiró de forma implícita.
79. Un plazo de cuatro semanas era manifiestamente demasiado corto para que las autoridades rumanas pudieran llevar a cabo un examen completo de esta primera solicitud, que les permitiera determinar si FB reunía los requisitos para que se le reconociera el estatuto de refugiado o el que confiere la protección subsidiaria.
80. Además, la resolución que declaraba la inadmisibilidad de la solicitud presentada por FB en Alemania se adoptó antes de que expirara el plazo de nueve meses que los Estados miembros deben respetar, con arreglo al artículo 28, apartado 2, de la Directiva 2013/32, antes de tramitar una nueva solicitud como solicitud posterior, en caso de retirada implícita de la primera.
81. Por último, entiendo que, de conformidad con el artículo 20, apartado 5, y del artículo 23, apartado 1, del Reglamento Dublín III, Alemania invocó la responsabilidad de Rumanía y solicitó la readmisión de FB en virtud del artículo 18, apartado 1, letra c), del citado Reglamento, alegando que había presentado una nueva solicitud ante las autoridades alemanas tras haber retirado implícitamente la solicitud presentada anteriormente ante las autoridades rumanas. Rumanía aceptó readmitir al interesado sobre la base de dicho artículo. Pues bien, en mi opinión, esta base presupone que la primera solicitud no haya sido desestimada y, por lo tanto, que no se haya adoptado una resolución definitiva. (51)
82. En estas circunstancias, propongo al Tribunal de Justicia que declare que el artículo 2, letra q), de la Directiva 2013/32, al que se refiere el artículo 20, apartado 1, párrafo primero, letra c), de la Directiva 2013/33, debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «solicitud posterior» no comprende la situación en la que un solicitante presenta una nueva solicitud en un Estado miembro antes de que otro Estado miembro haya adoptado una resolución definitiva sobre una solicitud que había presentado anteriormente.
V. Conclusión
83. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Bundessozialgericht (Tribunal Supremo de lo Social, Alemania) de la siguiente manera:
«1) El artículo 17, apartado 2, párrafo primero, y apartado 5, de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional,
debe interpretarse en el sentido de que
se opone a una normativa nacional que excluye automáticamente a una persona que ha solicitado protección internacional de las prestaciones destinadas a cubrir sus necesidades en materia de vestido, bienes de uso y consumo doméstico por el mero hecho de que se haya adoptado respecto a ella una decisión de traslado, en virtud del Reglamento (UE) n.º 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida.
2) El artículo 2, letra q), de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, al que se refiere el artículo 20, apartado 1, párrafo primero, letra c), de la Directiva 2013/33,
debe interpretarse en el sentido de que
el concepto de “solicitud posterior” no comprende la situación en la que un solicitante de protección internacional presenta una nueva solicitud en un Estado miembro antes de que otro Estado miembro haya adoptado una resolución definitiva sobre una solicitud que había presentado anteriormente.»
1 Lengua original: francés.
2 En lo sucesivo, «solicitantes».
3 Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (DO 2013, L 180, p. 96).
4 En lo sucesivo, «Estado miembro de acogida».
5 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (DO 2013, L 180, p. 31) (en lo sucesivo, «Reglamento Dublín III»).
6 Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (DO 2013, L 180, p. 60).
7 C‑179/11, EU:C:2012:594, en lo sucesivo, «sentencia Cimade y GISTI»
8 C‑233/18, EU:C:2019:956.
9 C‑322/19 y C‑385/19, EU:C:2021:11, en lo sucesivo, «sentencia The International Protection Appeals Tribunal y otros».
10 C‑422/21, EU:C:2022:616. Véase asimismo el asunto Sidi Bouzid (C‑184/24), actualmente pendiente.
11 C‑123/23 y C‑202/23, EU:C:2024:1042, en lo sucesivo, «sentencia Khan Yunis».
12 En lo sucesivo, «Carta».
13 BGBl. 1997 I, p. 2022.
14 BGBl. 2021 I, p. 5162.
15 BGBl. 1992 I, p. 1126.
16 BGBl. 2008 I, p. 1798.
17 BGBl 2021 I, p. 2467.
18 Esta situación corresponde a la prevista en el artículo 28, apartado 1, párrafo segundo, letra b), de la Directiva 2013/32.
19 De la legislación nacional se desprende que las «necesidades personales básicas» de los solicitantes incluyen los gastos de transporte, comunicación, ocio, entretenimiento, cultura, alojamiento y restauración, así como otros bienes y servicios.
20 En lo sucesivo, «decisión de traslado».
21 En lo sucesivo, «resolución controvertida».
22 Véanse las sentencias de 23 de octubre de 1997, Franzén (C‑189/95, EU:C:1997:504), apartado 79, y de 17 de octubre de 2024, Sony Computer Entertainment Europe (C‑159/23, EU:C:2024:887), apartado 28.
23 Véanse, a este respecto, mis conclusiones presentadas en los asuntos The International Protection Appeals Tribunal y otros (C‑322/19 y C‑385/19, EU:C:2020:642), punto 53.
24 Sentencia The International Protection Appeals Tribunal y otros, apartado 65 (el subrayado es mío). Véanse también los apartados 61 a 73, en particular el apartado 67, de la sentencia. En esta, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 15 de la Directiva 2013/33 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que excluye a un solicitante de protección internacional del acceso al mercado de trabajo por el único motivo de que se haya dictado respecto a él una decisión de traslado, de acuerdo con el Reglamento Dublín III. La sentencia The International Protection Appeals Tribunal y otros se basa en los principios establecidos por el Tribunal en los apartados 36 a 50 de la sentencia Cimade y GISTI. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que un Estado miembro, ante el que se ha presentado una solicitud de protección internacional está obligado a conceder las condiciones mínimas de acogida de los solicitantes de asilo previstas por la Directiva 2003/09/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003, por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros (DO 2003, L 31, p. 18), derogada y sustituida por la Directiva 2013/33, incluso al solicitante de asilo respecto del cual decide requerir a otro Estado miembro para que se haga cargo de él o lo readmita como Estado miembro responsable del examen de su solicitud de asilo, conforme al Reglamento n.º 343/2003, de 18 de febrero de 2003, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país (DO 2003, L 50, p. 1), derogado y sustituido por el Reglamento Dublín III.
25 Véase la sentencia The International Protection Appeals Tribunal y otros, apartado 64.
26 Véanse las sentencias The International Protection Appeals Tribunal y otros, apartado 67, y Cimade y GISTI, apartado 40.
27 Véase, en este sentido, la sentencia The International Protection Appeals Tribunal y otros, apartados 64 y 68.
28 Véase la sentencia Cimade y GISTI, apartados 42 y 43.
29 Véase la sentencia Cimade y GISTI, apartados 44 y 45.
30 El subrayado es mío.
31 Véanse mis conclusiones presentadas en los asuntos The International Protection Appeals Tribunal y otros, (C‑322/19 y C‑385/19, EU:C:2020:642), punto 67.
32 Véase la sentencia The International Protection Appeals Tribunal y otros, apartado 68.
33 Véanse las sentencias de 17 de noviembre de 1983, Merck/Hauptzollamt Hamburg-Jonas (292/82, EU:C:1983:335), apartado 12; de 29 de febrero de 2024, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Conversión religiosa posterior) (C‑222/22, EU:C:2024:192), apartado 25, y de 4 de septiembre de 2025, Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate Mureș y otros. (C‑489/23, EU:C:2025:651), apartado 31.
34 Véase la sentencia de 1 de agosto de 2022, Ministero dell’Interno (Retirada de las condiciones materiales de acogida) (C‑422/21, EU:C:2022:616), apartados 39 y 40, que remite a la sentencia de 12 de noviembre de 2019, Haqbin (C‑233/18, EU:C:2019:956), apartados 46 a 48.
35 Véase la sentencia Cimade y GISTI, apartado 56.
36 Véase, a este respecto, en Derecho internacional, Eide, A., y Eide, W. B., «Adequate Standard of Living», en Moeckli, D., y otros, International Human Rights Law, 4a ed., Oxford University Press, Oxford, 2022, pp. 187 a 208.
37 El subrayado es mío.
38 Véase, a este respecto, Smith, R. K. M., International Human Rights Law, 10.ªed., Oxford University Press, Oxford, 2022, en particular el capítulo 16, titulado «The right to an adequate standard of living», pp. 307‑321, punto 16.1.2, así como Eide, A. y Eide, W. B., «Article 25», en Alfredsson, G., y Eide, A., The Universal Declaration of Human Rights: a Common Standard of Achievement, Kluwer Law International, La Haya, 2023, pp. 523 a 550.
39 Véase Eide, A. y Eide, W. B., «Adequate Standard of Living», op. cit., en particular punto 2. Véase también Trebilcock, A., «La notion de droit à un niveau de vie suffisant», en Thouvenin, J.-M. y Trebilcock, A., Le droit international social: Droits Économiques, Sociaux et Culturels, pp. 1664 a 1680, en particular punto 19.
40 Véanse asimismo los considerandos 11 y 35 de la Directiva 2013/33.
41 C‑79/13, EU:C:2014:103, apartado 40.
42 Sobre la cuestión relativa a la existencia de un derecho a vestimenta apropiada, véase Graham, L., G., «Reasserting the Right to Adequate Clothing in International Human Rights Law», Human Rights Law Review, vol. 24 n.º 1, 2024.
43 La AAUE sustituyó a la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO).
44 Guía de la EASO acerca de las condiciones de acogida: estándares operativos e indicadores, septiembre de 2016, p. 33.
45 Este derecho está consagrado, en particular, en el artículo 25, párrafo 1, de la Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, que establece que «toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad» (véase Eide, A. y Eide, W. B., «Article 25», op. cit., en particular pp. 531 y 532). Este derecho también está reconocido en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y que entró en vigor el 3 de enero de 1976, que establece en su párrafo 1 que «los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.»
46 Véase Trebilcock, A., op. cit., en particular los puntos 14, 20 y 21, así como Smith, R., K., M., op. cit., en particular el punto 16.1.
47 Véase Eide, A., y Eide, W. B., «Adequate Standard of Living», op. cit., en particular el punto 2.
48 De la resolución de remisión se desprende que el solicitante fue «oído» en el procedimiento de adopción de la decisión controvertida.
49 Véase la sentencia Khan Yunis, apartado 53.
50 Véase la sentencia Khan Yunis, apartado 74. El concepto de «resolución definitiva» designa, de conformidad con el artículo 2, letra e), de la Directiva 2013/32, la «resolución por la cual se establece si se concede o no al nacional de un tercer país o al apátrida el estatuto de refugiado o de protección subsidiaria en virtud de la Directiva 2011/95/UE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO 2011, L 337, p. 9] y contra la que ya no puede interponerse recurso en el marco de lo dispuesto en el capítulo V de la […] Directiva [2013/32].»
51 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 18, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento Dublín III, en ese caso corresponde al Estado miembro requerido asegurarse de que «el solicitante está habilitado para pedir que se complete el examen de su solicitud o para presentar una nueva solicitud de protección internacional que no será tratada como una solicitud posterior» (el subrayado es mío).