Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. TAMARA CÁPETA
presentadas el 9 de octubre de 2025 (1)
Asunto C‑519/24
Nitrogénművek Vegyipari Zrt.
contra
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Veszprémi Törvényszék (Tribunal General de Veszprém, Hungría)]
(Procedimiento prejudicial — Protección del medioambiente — Directiva 2003/87/CE — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero — RCDE UE — Objetivos de la Directiva 2003/87 — Asignación gratuita de derechos de emisión — Fuga de carbono — Impuesto nacional sobre el dióxido de carbono producido por la utilización de derechos de emisión gratuitos)
I. Introducción
1. El régimen de comercio de derechos de emisión establecido por la Directiva 2003/87/CE (2) (en lo sucesivo, «RCDE UE») es uno de los instrumentos con los que la Unión Europea se esfuerza por alcanzar sus objetivos medioambientales. Dicha Directiva tiene por objeto descarbonizar la economía de la Unión mediante la regulación de las emisiones de gases de efecto invernadero. Al mismo tiempo, teniendo en cuenta los intereses económicos de la Unión, procura lograr reducciones de manera rentable y económicamente eficiente. (3)
2. El presente asunto versa sobre la medida en que los Estados miembros pueden complementar este régimen establecido a escala de la Unión.
II. Hechos del litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
3. A raíz de la pandemia de COVID‑19 y con motivo de la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania, el 17 de julio de 2023 Hungría adoptó el a jelentős térítésmentes kibocsátásiegység-kiosztásban részesülő létesítmény üzemeltetőjét érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 320/2023. (VII. 17.) Kormányrendelet (Decreto del Gobierno n.º 320/2023, sobre determinadas normas de emergencia relativas a los titulares de instalaciones beneficiarias de una asignación gratuita significativa de derechos de emisión; en lo sucesivo, «Decreto del Gobierno»).
4. Mediante la presente petición de decisión prejudicial, el Veszprémi Törvényszék (Tribunal General de Veszprém, Hungría; en lo sucesivo, «órgano jurisdiccional remitente») pide al Tribunal de Justicia que aclare el Derecho de la Unión pertinente para pronunciarse sobre la compatibilidad de dicho Decreto del Gobierno con los objetivos y las disposiciones de la Directiva 2003/87.
5. Ante el órgano jurisdiccional remitente, Nitrogénművek Vegyipari Zrt., empresa fabricante de abonos nitrogenados establecida en Hungría (en lo sucesivo, «demandante»), impugna una resolución de la Administración tributaria nacional que la declaró deudora de un impuesto sobre el carbono en virtud del Decreto del Gobierno.
6. El Decreto del Gobierno establece un impuesto sobre el carbono, calculado en función de la cantidad de emisiones, a los «a los titulares de instalaciones beneficiarias de una asignación gratuita significativa de derechos de emisión». El impuesto se aplica cuando dichos titulares (i) tengan una media anual de emisiones certificadas de dióxido de carbono durante los tres años anteriores al año en cuestión que supere las 25 000 toneladas y (ii) hayan recibido una asignación gratuita de derechos de emisión durante el año anterior al año en cuestión equivalente, como mínimo, al 50 % de la media de sus emisiones totales certificadas de dióxido de carbono de los tres años que preceden al año en cuestión. (4)
7. El Decreto del Gobierno define su ámbito de aplicación ratione personae en el sentido de que solo se aplica a los titulares de instalaciones beneficiarias de una asignación gratuita significativa de derechos de emisión y que dispongan de una «subinstalación de producto referenciado» o de una «subinstalación con emisiones de proceso», en el sentido del Reglamento Delegado (UE) 2019/331 de la Comisión. (5)
8. La demandante está comprendida en el ámbito de aplicación del Decreto del Gobierno, por lo que fue declarada deudora del impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono.
9. No obstante, la demandante consideró que el Decreto del Gobierno, que constituye el fundamento del impuesto, era contrario tanto a la Magyarország Alaptörvénye (Ley Fundamental húngara) como al Derecho de la Unión y, por tanto, presentó ante la Administración tributaria una declaración tributaria complementaria.
10. La Nemzeti Adó- és Vámhivatal Veszprém Vármegyei Adó- és Vámigazgatósága Administración Nacional de Hacienda y Aduanas — Dirección de Impuestos y Aduanas, Provincia de Veszprém, Hungría; en lo sucesivo, «autoridad tributaria de primer grado») rechazó la declaración complementaria presentada por la demandante el 21 de diciembre de 2023 por considerar que las disposiciones del Decreto del Gobierno estaban en vigor y eran aplicables al demandante.
11. La demandante interpuso entonces recurso administrativo contra la resolución de la autoridad tributaria de primer grado ante la Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága (Dirección de Recursos de la Administración Nacional de Hacienda y Aduanas, Hungría; en lo sucesivo, «autoridad tributaria de segundo grado» o «demandada»).
12. La autoridad tributaria de segundo grado confirmó la resolución de la autoridad tributaria de primer grado. Precisó que, en su condición de autoridades encargadas de la aplicación de la ley, las autoridades tributarias no están facultadas para pronunciarse sobre la legalidad de una norma jurídica basada en una eventual incompatibilidad de esta con las disposiciones de la Constitución húngara o del Derecho de la Unión. Consideró que el pronunciamiento sobre el fondo respecto de una infracción del Derecho de la Unión debía realizarse en un procedimiento contencioso-administrativo.
13. La demandante recurrió esta resolución ante el órgano jurisdiccional remitente, alegando que las resoluciones de las autoridades tributarias de primer y segundo grado (en lo sucesivo, «resoluciones impugnadas») deben modificarse de manera que dicho órgano jurisdiccional declare procedente su declaración complementaria. Con carácter subsidiario, solicita la anulación de las resoluciones impugnadas y que se ordene a la demandada tramitar un nuevo procedimiento y dictar una nueva resolución. La demandante basó sus pretensiones en el hecho de que las resoluciones impugnadas infringen la Ley Fundamental húngara y el RCDE UE y son contrarias a los objetivos de la Directiva 2003/87.
14. Por lo que respecta a estos últimos, la demandante alegó ante el órgano jurisdiccional remitente que el impuesto sobre el dióxido de carbono es incompatible con el objetivo de evitar fugas de carbono, objetivo que la Unión pretendía garantizar con la introducción de la asignación gratuita de derechos de emisión en el RCDE UE. Dado que la recaudación de este impuesto está directamente vinculada a los derechos de emisión gratuitos con arreglo a la Directiva 2003/87, en la práctica tiene por efecto privar a los derechos de emisión gratuitos del carácter gratuito de su asignación.
15. La demandante añadió que el Decreto del Gobierno constituye un obstáculo al ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado y que la normativa controvertida es discriminatoria. A este respecto, la demandante alegó que la definición del ámbito de aplicación ratione personae del Decreto del Gobierno es arbitraria y que discrimina a los titulares comprendidos en el ámbito de aplicación de dicha normativa frente a los que no lo están y a los titulares establecidos en Hungría que se hallan comprendidos en su ámbito de aplicación frente a los titulares establecidos en otros Estados miembros.
16. La demandante también alega que el Decreto del Gobierno es contrario tanto a la libertad de establecimiento como a la libre prestación de servicios, puesto que, vulnerando el principio de no discriminación, contiene una restricción desproporcionada que no está justificada por una razón imperiosa de interés general, a la vista del concepto de «titular» que figura en el artículo 3, letra f), de la Directiva 2003/87. Además, al conferir una ventaja selectiva a otros operadores económicos, el Decreto del Gobierno también constituye una ayuda estatal no notificada que infringe los artículos 107 TFUE y 108 TFUE.
17. Por último, la demandante alega que el Decreto del Gobierno constituye una restricción desproporcionada del derecho de propiedad, por lo que infringe el artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y el artículo 1 del Primer Protocolo adicional al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH»). A este respecto, la demandante precisa que toda restricción de derechos fundamentales debe respetar los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, en el sentido de que debe ser previsible y dejar a los interesados tiempo suficiente para llevar a cabo las modificaciones exigidas por las modificaciones legislativas de que se trate. La ausencia de período transitorio viola estos principios.
18. La demandada ante el órgano jurisdiccional remitente solicitó la desestimación del recurso y el mantenimiento del razonamiento jurídico expuesto en las resoluciones impugnadas. En particular, la demandada alegó que el Decreto del Gobierno no infringe las disposiciones de la Directiva 2003/87.
19. En cuanto a sus pretensiones relativas a la conformidad (o a la falta de conformidad) del Decreto del Gobierno con la Directiva 2003/87, tanto la demandante como la demandada han invocado la misma jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a saber, las sentencias dictadas en los asuntos Iberdrola y otros, (6)ŠKO-Energo, (7) y PPC Power. (8)
20. Por lo que respecta a la alegación de la demandante relativa a la libertad de establecimiento, la demandada indicó que no estaba claro de qué modo podría haberse vulnerado tal libertad, puesto que la demandante ya está establecida en Hungría y su establecimiento —o el inicio o la continuación de sus operaciones— en otro Estado miembro no es, desde ningún punto de vista, objeto del presente asunto. (9) Por último, la demandada se remitió a la sentencia Adusbef y otros (10) en apoyo de su tesis según la cual la libertad de empresa no constituye una prerrogativa absoluta y puede estar sometida a intervenciones del poder público que establezcan limitaciones al ejercicio de la actividad económica en aras del interés general. La demandada alegó igualmente que el derecho de propiedad no es una prerrogativa absoluta y que su ejercicio también puede ser objeto de restricciones.
21. En estas circunstancias, el Veszprémi Törvényszék (Tribunal General de Veszprém) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Deben —o pueden— interpretarse los objetivos y las disposiciones de la [Directiva 2003/87] —en particular, aunque no exclusivamente, sus artículos 1, 10 y 11 y sus considerandos 5, 7 y 20—, en el sentido de que se oponen a una medida nacional (decreto del Gobierno) que:
– somete a posteriori las emisiones producidas por la utilización de derechos de emisión a una carga fiscal (percepción de una carga);
– somete a posteriori las emisiones producidas por la utilización de derechos de emisión gratuitos a una carga fiscal (percepción de una carga);
– somete a posteriori las emisiones producidas por la utilización de derechos de emisión gratuitos a una carga fiscal (percepción de una carga) cuyo efecto es privar a los derechos de emisión gratuitos de su valor y de su efecto compensatorio;
– somete a posteriori las emisiones producidas por la utilización de derechos de emisión gratuitos a una carga fiscal (percepción de una carga) cuyo efecto es disuadir a los titulares de reducir sus emisiones, de mejorar su eficiencia medioambiental o de invertir en tecnologías más respetuosas con el medio ambiente;
– somete a posteriori las emisiones producidas por la utilización de derechos de emisión gratuitos a una carga fiscal (percepción de una carga) cuya imposición tiene una finalidad que no guarda ninguna relación con la protección del medio ambiente ni con el régimen para el comercio de derechos de emisión de la Unión Europea y sus objetivos, siendo por el contrario el hacer frente a los efectos del conflicto armado y de la catástrofe humanitaria en la vecindad de Hungría la finalidad y único fundamento de la autorización para el establecimiento de esa imposición?
2) A la luz de la prohibición de discriminación que se deriva de los artículos 18 [TFUE], 49 [TFUE] y 56 [TFUE], del artículo 21 de la [Carta] y del artículo 14 [CEDH], ¿debe —o puede— interpretarse el concepto de “titular” que figura en el artículo 3, letra f), de la Directiva [2003/87] en el sentido de que se opone a una medida nacional (decreto del Gobierno) que discrimina de forma injustificada y arbitraria y sin fundamento en una razón imperiosa de interés general a una determinada categoría de tales titulares en relación con los titulares no comprendidos en su ámbito de aplicación?
3) ¿Deben —o pueden— interpretarse, los artículos 18 TFUE, 49 TFUE y 56 TFUE en el sentido de que se oponen a una medida nacional (decreto del Gobierno) que restringe el ejercicio de esas libertades y que:
– discrimina de forma injustificada y arbitraria y sin fundamento en una razón imperiosa de interés general a una determinada categoría de titulares, en el sentido del artículo 3, letra f), de la Directiva [2003/87], sometiendo a estos a una regulación diferente (más gravosa);
– define un ámbito de aplicación personal de forma arbitraria y sin fundamento en una razón imperiosa de interés general, y que no es apto para alcanzar los objetivos de la habilitación en virtud del cual se estableció, y
– se introduce de forma repentina e imprevisible, con solo tres días transcurridos entre su publicación y su entrada en vigor, al tiempo que impone a posteriori obligaciones con carácter retroactivo respecto de hechos ocurridos antes de su entrada en vigor?
4) ¿Debe —o puede— interpretarse la protección del derecho a la propiedad, que garantizan el artículo 17 de la Carta y el artículo 1 del Primer Protocolo Adicional del CEDH, en el sentido de que se opone a una medida nacional (decreto del Gobierno) que tiene carácter confiscatorio y que priva completamente en un futuro inminente de sus ganancias a los titulares comprendidos en su ámbito de aplicación, lo que constituye una injerencia desproporcionada e intolerable?»
22. La demandante en el litigio principal, el Gobierno húngaro y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas al Tribunal de Justicia.
23. El 25 de junio de 2025 se celebró la vista, en la que esas mismas partes formularon observaciones orales.
III. Análisis
A. Sobre las cuestiones prejudiciales planteadas
24. Es preciso hacer algunas observaciones preliminares en relación con la primera cuestión prejudicial planteada.
25. En primer lugar, mediante esta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita la interpretación de, entre otros, el artículo 10 de la Directiva 2003/87. En la versión inicial de esta Directiva, la disposición relativa a la asignación gratuita de derechos de emisión era efectivamente el artículo 10. Sin embargo, dicha Directiva ha sido objeto de numerosas modificaciones, (11) de tal modo que, actualmente, la asignación gratuita de derechos de emisión se encuentra regulada en su artículo 10 bis. Por consiguiente, procede entender la primera cuestión prejudicial del órgano jurisdiccional remitente en el sentido de que solicita la interpretación del artículo 10 bis de la Directiva 2003/87, no de su artículo 10.
26. En segundo lugar, la primera cuestión prejudicial se refiere a diferentes escenarios presentados en cinco partes. El escenario expuesto en la primera parte, que se refiere al impuesto sobre las emisiones producidas por la utilización de derechos de emisión en general, es hipotético, ya que no se corresponde con las circunstancias del asunto del que conoce el órgano jurisdiccional remitente. En cambio, el impuesto controvertido en el presente asunto, a cuyo pago obliga el Decreto del Gobierno, se refiere a un impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono producidas por instalaciones beneficiarias de una asignación gratuita de derechos de emisión significativa, y solo afecta a tales instalaciones. Por esta razón, el Tribunal de Justicia no puede responder a esta parte de la primera cuestión.
27. El resto de la primera cuestión se refiere a un impuesto sobre las emisiones producidas por la utilización de derechos de emisión gratuitos. En efecto, en estas partes de la cuestión prejudicial, primero se califica la normativa nacional controvertida de normativa que priva a los derechos de emisión gratuitos de su valor y de su efecto compensatorio y que disuade a los titulares de reducir sus emisiones, mejorar su eficacia medioambiental o invertir en tecnologías más respetuosas con el medio ambiente. Seguidamente, se pide que se dilucide si esta normativa nacional, con los efectos descritos, es conforme o no con la Directiva 2003/87.
28. La cuestión de si la normativa nacional controvertida tiene realmente tales efectos no es una cuestión que el Tribunal de Justicia pueda examinar en el marco de un procedimiento prejudicial. Dado que toda normativa nacional que menoscabe específicamente los objetivos de una directiva es inevitablemente contraria a esta, de las cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia en el presente asunto debe entenderse que el órgano jurisdiccional remitente solicita en realidad al Tribunal de Justicia que confirme que los objetivos que menciona son efectivamente los objetivos perseguidos por la Directiva 2003/87 al mantener los derechos de emisión gratuitos en el RCDE UE.
29. Por lo tanto, en mi análisis responderé a la cuestión centrándome en los objetivos de mantenimiento de los derechos de emisión gratuitos en el RCDE UE y en el marco jurídico mediante el cual se garantizan dichos objetivos.
30. La última parte de la primera cuestión prejudicial se refiere a si la imposición de una carga fiscal queda excluida por el motivo de que no guarda relación con la protección del medio ambiente o con el RCDE UE y sus objetivos, sino que, más bien, pretende hacer frente a los efectos de la pandemia de COVID‑19 y la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania. En mi opinión, esta cuestión solo debe responderse si el impuesto de que se trata no es contrario a los objetivos de los derechos de emisión gratuitos en el marco del RCDE UE. Si así fuera, y con independencia de su finalidad presupuestaria nacional, dicho impuesto estaría prohibido por la Directiva 2003/87.
31. Por lo que respecta a las cuestiones prejudiciales segunda, tercera y cuarta, considero que no son pertinentes. La Directiva 2003/87 se adoptó sobre la base del artículo 192 TFUE, apartado 1 (entonces artículo 175 CE, apartado 1), que constituye la base jurídica para la adopción de disposiciones legislativas en materia de medio ambiente. No obstante, según el considerando 7 de dicha Directiva, sus disposiciones también se consideran necesarias para mantener la integridad del mercado interior y evitar distorsiones de la competencia. Por tanto, si se llega a la conclusión de que la normativa nacional de que se trata infringe dicha Directiva, no será necesario determinar si también es contraria a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios, ya que estará prohibida en virtud de la propia Directiva.
32. Habida cuenta de lo anterior, analizaré los objetivos de la distribución gratuita de derechos de emisión a determinados operadores del mercado. Si el órgano jurisdiccional nacional determina que el Decreto del Gobierno y las resoluciones adoptadas sobre la base de este son contrarios a estos objetivos, debe dejar inaplicada la normativa nacional controvertida.
B. Objetivos de los derechos de emisión gratuitos
33. Como se ha indicado en la parte introductoria y confirmado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el RCDE UE tiene por objeto reducir de manera sustancial las emisiones de gases de efecto invernadero en la Unión, pero preservando al mismo tiempo el desarrollo económico, el empleo y la competitividad de las industrias de la Unión. (12)
34. En general, el RCDE UE funciona de tal modo que cada emisión de gases de efecto invernadero incluida en el ámbito de aplicación de dicho régimen debe tener una correspondencia con la cantidad de derechos de emisión que deban ser entregados. A más tardar el 30 de abril de cada año, el titular de cada instalación debe entregar la cantidad de derechos de emisión que corresponda a sus emisiones de gases de efecto invernadero durante ese período. (13)
35. Los derechos de emisión pueden adquirirse mediante subasta —es decir, a título oneroso— o ser asignados gratuitamente. Al mismo tiempo, el límite máximo de la cantidad total de emisiones autorizadas se reduce progresivamente.
36. El RCDE UE, tal como existe en la actualidad, se introdujo de manera progresiva. Hasta la fecha, el RCDE UE ha tenido cuatro períodos de comercio. (14)
37. Durante el primer período de comercio, comprendido entre 2005 y 2007, casi todos los derechos de emisión correspondientes a las emisiones de las instalaciones incluidas en el régimen se asignaron gratuitamente en función de la cantidad de las emisiones pasadas de estas industrias. Para dicho período, cada Estado miembro debía fijar los límites máximos, lo que significaba que las autoridades nacionales eran las que debían determinar el volumen de derechos de emisión asignados a cada instalación sobre la base de sus planes nacionales de asignación.
38. Durante el segundo período de comercio, de 2008 a 2012, la proporción de los derechos de emisión asignados gratuitamente se redujo a alrededor del 90 %. Al igual que en el período anterior, la asignación de derechos de emisión se decidió a nivel de los Estados miembros, lo que dio lugar a enfoques nacionales divergentes. Con el fin de evitar las discrepancias que esta situación había generado, el legislador de la Unión adaptó el sistema por tercera vez.
39. La modificación más importante del sistema se produjo en el tercer período de comercio, que se extendió de 2013 a 2020. A partir del inicio de este período, ya no se requería a los Estados miembros para que elaboraran planes nacionales de asignación. En su lugar, estos planes se sustituyeron por una única limitación de los derechos de emisión a escala de la Unión. Desde entonces, este límite se ha ido reduciendo cada año en consonancia con el objetivo climático de la Unión, lo que garantiza que las emisiones globales de la UE disminuyan a lo largo del tiempo.
40. Durante dicho tercer período, la subasta de derechos de emisión se convirtió en el sistema de asignación de derechos de emisión por defecto. Sin embargo, siguieron asignándose derechos de emisión gratuitos.
41. Mientras que durante los dos primeros períodos la asignación gratuita de derechos podía estar justificada por la necesidad de poner en funcionamiento el nuevo mercado de derechos de emisión y de permitir a los operadores económicos participantes prepararse para dicho mercado, cabe preguntarse por qué se mantuvieron los derechos de emisión gratuitos durante el tercer y cuarto período de comercio.
42. La razón más importante —relevante también durante los dos primeros períodos, según confirma la jurisprudencia relativa a estos períodos (15)— es evitar la pérdida de competitividad de las industrias de la Unión, lo que puede dar lugar al fenómeno conocido como fuga de carbono. (16)
43. La fuga de carbono se refiere al riesgo de desplazamiento de la producción y, por ende, de las emisiones de gases de efecto invernadero fuera de las fronteras de la Unión, debido a la carga económica que supone la descarbonización en la Unión. (17)
44. Como se ha indicado anteriormente, durante el tercer período se produjo la centralización de la regulación y la gestión del RCDE UE, lo que requirió una armonización de las normas de la Unión. Desde entonces, la distribución de derechos de emisión gratuitos se basa en la evaluación del riesgo de fuga de carbono a escala de la Unión. Sobre la base de la Directiva 2003/87, la Comisión establece una lista relativa a la fuga de carbono, (18) en la que enumera los sectores y subsectores que pueden optar a la asignación gratuita de derechos de emisión debido a su exposición a un riesgo significativo de fuga de carbono. Las instalaciones y subinstalaciones que operen en esos sectores podrán recibir derechos de emisión gratuitos que cubran hasta el 100 % de sus emisiones.
45. Sin embargo, la prevención de la fuga de carbono no es el único objetivo del régimen de derechos de emisión gratuitos establecido en el RCDE UE. Los derechos de emisión gratuitos no deben obstaculizar el objetivo principal de dicho régimen, a saber, la descarbonización. Por consiguiente, el otro objetivo que la asignación gratuita de derechos de emisión pretende alcanzar es incitar a las instalaciones que reciben derechos de emisión gratuitos a, no obstante, introducir tecnologías nuevas más limpias. Para alcanzar este objetivo, la legislación de la Unión establece que las instalaciones con derecho a una cobertura del 100 % de sus emisiones solo podrán recibir esos derechos de emisión si su rendimiento obtiene buenos resultados desde el punto de vista de la descarbonización, determinados en función de parámetros de referencia de rendimiento ex ante, armonizados a escala de la Unión. La cantidad de derechos de emisión asignados gratuitamente a cada instalación ya no se calcula únicamente sobre la base de las emisiones pasadas, sino que se determina utilizando los parámetros de referencia de emisiones de gases de efecto invernadero elaboradas para cada producto. Según la explicación de la Comisión, los parámetros de referencia se determinan teniendo en cuenta los resultados de las instalaciones que constituyan el 10 % de las instalaciones más eficaces desde el punto de vista de la descarbonización a escala de la Unión; (19) con ello se pretende premiar a las instalaciones que se convierten en instalaciones más limpias e incentivar a otras a seguir la misma senda.
46. Para alinearse con el proyecto del Pacto Verde Europeo (20) y alcanzar el objetivo climático de la Unión para 2030, a saber, una reducción de las emisiones netas de al menos un 55 % respecto a los niveles de 1990, el RCDE UE se adaptó por cuarta vez con efectos a partir de 2021. (21)
47. El caso de autos se enmarca en el cuarto período de comercio, comprendido entre 2021 y 2030.
48. En comparación con el tercer período de comercio, no se han producido cambios significativos en los objetivos de la asignación gratuita de derechos de emisión ni en los métodos principales para alcanzarlos.
49. Durante el cuarto período, la subasta de derechos de emisión sigue siendo el principal método de distribución de tales derechos y se rige por el artículo 10 de la Directiva 2003/87. No obstante, los derechos de emisión también se distribuyen gratuitamente, y su asignación se rige por los artículos 10 bis y 10 ter de la Directiva 2003/87, relativos, respectivamente, a las normas para el establecimiento de parámetros de referencia ex ante a escala de la Unión y al establecimiento de las normas para determinar los sectores expuestos al riesgo de fuga de carbono.
50. Además, durante ese período, el número de sectores que se beneficiaban de asignaciones gratuitas disminuyó a sesenta y tres, lo que aún representaba una gran parte de las emisiones en la Unión, a saber, el 94 %. (22) Sin embargo, aun cuando, en teoría, estos sectores pueden recibir derechos de emisión gratuitos para cubrir el 100 % de sus emisiones, aún deben comprar el resto de derechos de emisión en el mercado para cubrir sus costes de producción, a menos que su rendimiento se encuentre al mismo nivel que el de las instalaciones que constituyan el 10 % de las instalaciones más eficaces. Por último, el sistema de cálculo de estos parámetros de referencia también se modificó parcialmente en el cuarto período. (23)
51. Pese a algunas modificaciones introducidas durante el cuarto período de comercio en comparación con el tercer período, las principales razones para mantener la asignación gratuita de derechos de emisión siguieron siendo las mismas, es decir, por una parte, mantener con su uso la competitividad de las industrias de la Unión y evitar la fuga de carbono y, por otra parte, intentar incentivar los esfuerzos de descarbonización en los sectores beneficiarios de derechos de emisión gratuitos.
52. Estos dos objetivos pueden requerir medidas diferentes e incluso contradictorias. Por tanto, el sistema armonizado de la Unión para los derechos de emisión gratuitos en el marco del RCDE UE tiene por objeto establecer un equilibrio entre ambos objetivos.
53. Mientras no existan medidas de descarbonización a escala mundial, la competitividad de las industrias de la UE incluidas en el RCDE UE se verá afectada, ya que los productos importados de otros países que no disponen de tales medidas medioambientales podrían entrar en el mercado de la Unión con precios más bajos. Esto podría cambiar con la introducción del Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (en lo sucesivo, «MAFC»), que, llegado el momento, podría eliminar las razones de la conservación de los derechos de emisión gratuitos. (24) Sin embargo, la introducción transitoria del MAFC en 2023 no influyó en las circunstancias de que se trata en el caso de autos, ya que la demandante siguió siendo una instalación con derecho a la cobertura íntegra de sus emisiones mediante derechos de emisión gratuitos para su producción, dentro de los parámetros de referencia.
C. Competencias restantes de los Estados miembros en lo que respecta a la asignación gratuita de derechos de emisión en el marco del RCDE UE
54. Para alcanzar los objetivos del régimen de derechos de emisión gratuitos en el marco del RCDE UE, las normas sobre su asignación están plenamente armonizadas a escala de la Unión. (25) A tal efecto, el instrumento principal es la Directiva 2003/87, que constituye la base que faculta a la Comisión para adoptar actos de ejecución y determinados actos delegados para, en su caso, completarlo. El artículo 10 bis, apartado 1, de dicha Directiva se refiere a los casos en relación con los cuales la Comisión puede completar las normas armonizadas por el legislador de la Unión en materia de asignación gratuita de derechos de emisión.
55. De este modo, sobre la base de sus facultades delegadas, la Comisión adoptó la Decisión Delegada 2019/708, por la que se modifica la lista de los sectores y subsectores que se consideran expuestos a un riesgo de fuga de carbono para el período 2021‑2030. (26)
56. Otro ámbito en el que la Comisión está facultada para completar la Directiva 2003/87 mediante actos delegados es el establecimiento de parámetros de referencia para la asignación de derechos de emisión gratuitos a las instalaciones incluidas en la lista relativa a la fuga de carbono, para lo cual puede adoptar normas comunes. El reglamento delegado pertinente para el período de comercio en curso y para las instalaciones fijas, como la de la demandante, es el Reglamento Delegado 2019/331. La Comisión también adoptó los parámetros de referencia revisados para el período comprendido entre 2021 y 2025 en el Reglamento de Ejecución (UE) 2021/447. (27)
57. Sobre la base de estos actos, en el marco de las medidas nacionales de aplicación, los Estados miembros comunicaron a la Comisión sus listas nacionales de instalaciones y subinstalaciones que tenían derecho a la asignación gratuita de derechos de emisión de conformidad con las normas armonizadas de la Unión. A continuación, la Comisión aprobó las listas nacionales que consideró conformes con las normas armonizadas de la Unión establecidas en la Decisión (UE) 2021/355. (28)
58. Aunque la Comisión adopta normas detalladas, el legislador de la Unión establece los criterios para determinar el riesgo de fuga de carbono y para establecer los parámetros de referencia y la lista de instalaciones beneficiarias y la cantidad de derechos de emisión gratuitos que pueden recibir durante un período determinado. Estos criterios legislativos son vinculantes para la Comisión a la hora de establecer normas de ejecución y normas complementarias. Así, como explicó el Tribunal de Justicia en la sentencia DK Recycling, (29) la Comisión debe respetar las normas establecidas por la Directiva 2003/87 al establecer parámetros de referencia y elaborar la lista de fugas de carbono. (30)
59. Por consiguiente, por lo que respecta a la asignación gratuita de derechos de emisión, la Directiva 2003/87 ha establecido una armonización completa a escala de la Unión, que permite al legislador de la Unión minimizar las distorsiones de la competencia en el mercado interior. (31)
60. De ello se deduce claramente que los Estados miembros no pueden modificar unilateralmente las normas que regulan la asignación gratuita de derechos de emisión, normas que están armonizadas a escala de la Unión.
61. Como explicó la Comisión en la vista, el proceso de elaboración de las listas de los sectores expuestos a un riesgo de fuga de carbono y las listas que identifican las instalaciones que constituyan el 10 % de las instalaciones más eficaces, con el fin de establecer parámetros de referencia, es un proceso complejo y largo. Su objetivo es lograr un equilibrio adecuado entre las normas que, por una parte, garantizan el mantenimiento de la competitividad y evitan las fugas de carbono y que, por otra, incitan a los operadores económicos a buscar vías de descarbonización.
62. Como he señalado anteriormente, los Estados miembros desempeñan un papel en la configuración del sistema de derechos de emisión gratuitos, y lo hacen mediante las medidas de aplicación que deben adoptar en virtud del artículo 11 de la Directiva 2003/87. Presentan a la Comisión listas detalladas de las instalaciones que operan en su territorio, listas que la Comisión aceptará o rechazará después de haber comprobado la conformidad de dichas instalaciones con las normas armonizadas de la Unión que establece el RCDE UE.
63. No obstante, una vez que la lista de instalaciones beneficiarias y la cantidad de derechos de emisión gratuitos a que tienen derecho están establecidas a escala de la Unión, los Estados miembros ya no pueden interferir en este régimen. Ello es así aun cuando consideren que las normas armonizadas de la Unión no conducen a una descarbonización suficiente.
64. Solo existe una medida que los Estados miembros pueden adoptar en relación con los derechos de emisión gratuitos que se han fijado a escala de la Unión. El artículo 10 bis, apartado 6, permite a los Estados miembros adoptar medidas financieras en favor de determinados sectores o subsectores expuestos a un alto riesgo de fuga de carbono debido a costes indirectos significativos de la electricidad, siempre que dichas medidas financieras sean conformes con las normas sobre ayudas estatales y no provoquen distorsiones indebidas de la competencia en el mercado interior.
65. La justificación de esta disposición se encuentra en los efectos que la exclusión del sector de la electricidad del régimen de derechos de emisión gratuitos durante el tercer período de comercio tuvo sobre otros participantes en el RCDE UE. Las empresas del sector de la electricidad tuvieron que comenzar a subastar sus derechos de emisión, lo que dio lugar a un aumento de los precios de la electricidad, ya que el coste de esa subasta se repercutió a los consumidores. El aumento de los precios de la electricidad representa costes indirectos para las instalaciones emisoras de carbono y no está cubierto por los derechos de emisión gratuitos que reciben. Por consiguiente, la Directiva 2003/87 permite —o incluso se podría sostener que exige— que los Estados miembros introduzcan subvenciones para las instalaciones que no puedan repercutir tales costes indirectos a los consumidores sin perder competitividad. Así, el artículo 10 bis, apartado 6, de la Directiva 2003/87 permite a los Estados miembros adoptar medidas para mitigar las fugas de carbono, medidas que se suman a los derechos de emisión gratuitos.
66. En mi opinión, el hecho de que la propia Directiva 2003/87 faculte a los Estados miembros para adoptar medidas adicionales para mitigar el riesgo de fuga de carbono que origina el RCDE UE en forma de subvenciones financieras constituye un argumento a favor de la comprensión del régimen de derechos de emisión gratuitos previsto en dicha Directiva como un régimen plenamente armonizado a escala de la Unión. Los Estados miembros solo pueden interferir en este régimen si el Derecho de la Unión que resulte pertinente les faculta específicamente para ello.
67. Sin embargo, el hecho de que la asignación de derechos de emisión gratuitos en el marco del RCDE UE esté plenamente armonizada no significa que los Estados miembros no puedan fijar objetivos de descarbonización adicionales y más ambiciosos a través de instrumentos como los impuestos sobre el carbono recaudados de los operadores económicos que actúan en el ámbito de su competencia. Estos impuestos, no obstante, no pueden interferir en el sistema de asignación gratuita de derechos de emisión establecido en el RCDE UE. Además, aunque estos impuestos no interfieran en el RCDE UE, no pueden crear obstáculos injustificados a las libertades garantizadas en el mercado interior.
68. Así pues, en mi opinión, un Estado miembro puede introducir un impuesto sobre el carbono —que aumentaría con carácter general el precio de producción— que deban soportar todas las empresas situadas en su territorio que emitan gases de efecto invernadero, impuesto que, por tanto, también afectaría a las instalaciones que tienen derecho a la asignación gratuita de derechos de emisión en el marco del RCDE UE. (32) Si bien un precio de producción más elevado podría disuadir a las instalaciones de establecerse en ese Estado miembro, ello no afecta a la libertad de establecimiento, del mismo modo que, por ejemplo, unos salarios mínimos más elevados en un Estado miembro en comparación con otros Estados miembros no menoscaban dicha libertad. Además, este impuesto no tiene ningún efecto negativo en los objetivos del RCDE UE, aunque sí afecta al efecto compensatorio de las asignaciones gratuitas de derechos de emisión. Una empresa establecida en un Estado miembro que establezca impuestos sobre el carbono podría decidir transferir su producción a otro Estado miembro que no establezca tal impuesto junto con el RCDE UE, pero en el que seguirá recibiendo derechos de emisión gratuitos. Por consiguiente, tal impuesto general no crea necesariamente un incentivo para abandonar el mercado interior de la Unión y, por lo tanto, no es contrario al objetivo de evitar las fugas de carbono.
69. Por el contrario, si una carga fiscal introducida por un Estado miembro altera el equilibrio alcanzado a escala de la Unión en el sistema de asignación gratuita en el marco del RCDE UE, dicha carga estaría prohibida por la Directiva 2003/87.
D. Aplicación al caso de autos
70. El análisis anterior permite concluir que la Directiva 2003/87 impide a los Estados miembros adoptar medidas, incluido un impuesto sobre el carbono, que interfieran en el sistema armonizado de asignación gratuita de derechos de emisión y sean contrarias a los objetivos de dicho régimen.
71. Ello responde a la primera cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente.
72. Por consiguiente, el órgano jurisdiccional remitente debe decidir si el impuesto establecido por el Decreto del Gobierno interfiere efectivamente en el régimen establecido para la asignación gratuita de derechos de emisión y si es contrario a alguno de sus objetivos, en particular el de preservar la competitividad de los operadores económicos establecidos en la Unión y de incitar a estos a descarbonizar su producción.
73. Aunque corresponde al órgano jurisdiccional nacional efectuar tal apreciación, el Tribunal de Justicia puede proporcionar algunas indicaciones al respecto con el fin de ayudar a dicho órgano jurisdiccional en su apreciación. Por lo tanto, expondré las razonas por las que entiendo que la Directiva 2003/87 no permite imponer cargas fiscales como las establecidos por el Decreto del Gobierno.
74. Cabe recordar que la instalación de la demandante pertenece al grupo de sectores y subsectores que, en virtud del artículo 10 ter, apartado 1, de la Directiva 2003/87, se consideran expuestos a un riesgo de fuga de carbono, tal como se establece en el anexo I de la Decisión Delegada 2019/708. Las instalaciones que allí se enumeran reciben derechos de emisión gratuitos para el período que finalizará en 2030 equivalentes al 100 % de la cantidad correspondiente a los parámetros de referencia determinados de conformidad con el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 y con los actos de ejecución de la Unión.
75. La carga fiscal establecida por el Decreto del Gobierno afecta a la asignación de derechos de emisión gratuitos a la demandante, a la que tenía derecho en el marco del RCDE UE. Dado que la carga fiscal solo se aplica a los titulares que se benefician de una asignación gratuita de derechos de emisión significativa, el Decreto del Gobierno transforma de hecho esa asignación gratuita en una asignación a título oneroso. Además, dado que la carga fiscal se aplica a las emisiones pasadas de los titulares afectados, la demandante no tuvo la posibilidad de incluir dicha carga en el precio de sus productos para compensarla. Por consiguiente, la imposición de la carga fiscal controvertida es contraria al objetivo de mantener la competitividad de las industrias con altas emisiones de carbono en la Unión, alcanzado mediante la asignación gratuita de derechos de emisión.
76. Además, la carga fiscal establecida por el Decreto del Gobierno no se aplica con carácter general a todos los productores de gases de efecto invernadero, aunque se calcule sobre la base de la cantidad de gases de efecto invernadero producidos.
77. En efecto, la tasa solo se aplica a los productores de gases de efecto invernadero que tenían derecho a la plena cobertura de su producción mediante derechos de emisión gratuitos en el marco del RCDE UE. Por lo tanto, la carga fiscal no aumenta con carácter general los costes de las empresas en Hungría, sino que afecta exclusivamente a aquellos operadores económicos, que, según el legislador de la Unión, necesitan protección frente a la disminución de la competitividad y las fugas de carbono.
78. Además, parece que la carga fiscal controvertida establece una distinción adicional entre los titulares beneficiarios de derechos de emisión gratuitos, excluyendo a aquellos que reciben tales derechos en función de referencias de calor y combustible. En la vista, invitado a explicar las razones de esta diferenciación, el Gobierno húngaro explicó que en algunos sectores no se alcanzaban los objetivos de descarbonización, razón por la cual el legislador decidió actuar introduciendo la carga fiscal.
79. Sin embargo, como se ha explicado anteriormente, no puede privarse de estos derechos de emisión gratuitos mediante medidas nacionales unilaterales a las instalaciones cuya legitimación para recibir derechos de emisión gratuitos haya sido confirmada por decisiones de ejecución de la Comisión sobre la base de la información transmitida por los Estados miembros. La carga fiscal controvertida interfiere en la lista de instalaciones legitimadas para recibir derechos de emisión gratuitos debido a la existencia de un alto riesgo de fuga de carbono. Si el Estado miembro considera que debe modificarse una lista, debe proponer tal cambio a escala de la Unión.
80. Al elaborar las listas que posteriormente remitían a la Comisión, los Estados miembros debían prestar especial atención a los casos en que un producto referenciado se produce en más de una instalación, en que más de un producto referenciado se produce en la misma instalación y en que productos intermedios se intercambian entre diferentes instalaciones. Esto era importante, como se destacó en el Reglamento Delegado 2019/331, para garantizar la igualdad de trato de las instalaciones y evitar el falseamiento de la competencia. (33)
81. La lista en la que figura la demandante se elaboró sobre la base de toda esta información.
82. Por consiguiente, al interferir en el derecho de la demandante a recibir asignaciones gratuitas —o en el de otras instalaciones que se encuentren en una situación similar—, las cargas fiscales controvertidas interfieren en el régimen de la Unión para la asignación de derechos de emisión gratuitos basado en la igualdad de trato de todos los titulares participantes.
83. La demandada sostiene que la carga fiscal controvertida se calcula sobre la base de la cantidad de emisiones de gases de efecto invernadero producidas, y no sobre la base del valor de los derechos de emisión gratuitos asignados a los titulares obligados a su pago. Basándose en la sentencia Iberdrola y otros, dicha parte alega que la Directiva 2003/87 autoriza cargas fiscales por la utilización de las asignaciones gratuitas de derechos de emisión, prohibiendo solo las cargas fiscales directamente impuestas sobre dichas asignaciones gratuitas.
84. Sin embargo, los hechos que dieron lugar a la sentencia Iberdrola y otros eran diferentes; en aquel asunto, el Gobierno español introdujo cargas con las que pretendía eliminar la práctica consistente en repercutir el valor de los derechos de emisión a los consumidores de las empresas del sector de la electricidad. Estas empresas, que, en aquel momento (el segundo período de comercio), aún eran beneficiarias de la asignación gratuita de derechos de emisión, incluían y repercutían el valor de los derechos de emisión en los precios que debían pagar los consumidores, aun cuando dichos derechos de emisión se hubieran asignado gratuitamente. Cuando los derechos de emisión se subastan y su precio se repercute a los consumidores, el beneficio correspondiente, que se origina con la emisión de gases de efecto invernadero, pertenece al Estado. Cuando los derechos de emisión se asignan gratuitamente, pero su valor sigue repercutiéndose a los consumidores, el beneficio obtenido de las emisiones de carbono pertenece al agente económico que ha producido dichas emisiones. Esto es manifiestamente contrario al principio de que quien contamina paga. Dado que el objetivo de la carga impuesta en dicho asunto era impedir la obtención de tales beneficios, contrarios a los objetivos de la Directiva 2003/87, el Tribunal de Justicia no los consideró contrarios a ella.
85. Pues bien, en el caso de autos, la normativa nacional controvertida no representa tal corrección de los efectos de la asignación gratuita de derechos de emisión. Por el contrario, la carga fiscal en cuestión neutraliza el valor compensatorio de tal asignación y, por lo tanto, es contraria al objetivo de mantener la competitividad y evitar las fugas de carbono.
86. Ciertamente, la carga fiscal controvertida podría incitar a los titulares obligados a su pago a reducir la cantidad de sus emisiones de carbono, esto es, en caso de que la empresa pudiera hacer frente a la disminución de la competitividad y decidiera permanecer en el Estado de que se trate. Sin embargo, el régimen de la Unión para los derechos de emisión gratuitos busca el equilibrio entre estos dos objetivos. Por lo tanto, la interferencia en este equilibrio a través de impuestos sobre el carbono selectivos es contraria al régimen armonizado a escala de la Unión.
87. En otros dos asuntos mencionados por la demandada, el Tribunal de Justicia declaró que la normativa nacional en cuestión era contraria a uno de los objetivos del régimen de asignación gratuita de derechos de emisión. En el asunto que dio lugar a la sentencia ŠKO-Energo, se consideró que las cargas impuestas directamente sobre el valor de los derechos de emisión gratuitos menoscababan el objetivo del mantenimiento de la competitividad, mientras que en el asunto que dio lugar a la sentencia PPC Power se consideró que un impuesto eslovaco sobre las asignaciones gratuitas no utilizadas era contrario al objetivo de fomentar los esfuerzos de descarbonización.
88. Por consiguiente, basta con que haya disposiciones contrarias a uno solo de los objetivos del régimen de asignación gratuita de derechos de emisión en el marco del RCDE UE para, no obstante, concluir que existe una medida nacional, como un impuesto sobre el carbono selectivo, que es contraria a la Directiva 2003/87.
89. Por último, el razonamiento expuesto anteriormente es aplicable a cualquier medida nacional, cualquiera que sea su finalidad. Por consiguiente, aun cuando, como se desprende de la última parte de la primera cuestión prejudicial planteada, la carga fiscal controvertida no tenga por objeto reducir las emisiones de carbono, sino más bien hacer frente a los efectos de la pandemia de COVID‑19 y a la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania, tal medida se consideraría contraria al RCDE UE establecido por la Directiva 2003/87 por ser contraria a los objetivos de la asignación gratuita de derechos de emisión o menoscabar el equilibrio establecido a escala de la Unión para alcanzar esos objetivos.
IV. Conclusión
90. A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial planteada por el Veszprémi Törvényszék (Tribunal General de Veszprém, Hungría) del modo siguiente:
«Los objetivos y las disposiciones de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo, en su versión modificada por la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, en particular sus artículos 1, 10 bis y 11,
deben interpretarse en el sentido de que se oponen al establecimiento de una carga fiscal por una normativa nacional que
– somete a posteriori las emisiones producidas por la utilización de derechos de emisión gratuitos a una carga fiscal cuyo efecto es privar a los derechos de emisión gratuitos de su valor y de su efecto compensatorio, o que
– somete a posteriori las emisiones producidas por la utilización de derechos de emisión gratuitos a una carga fiscal cuyo efecto es disuadir a los titulares de reducir sus emisiones, mejorar su eficiencia medioambiental o invertir en tecnologías más respetuosas con el medio ambiente,
independientemente de la finalidad declarada de tal carga fiscal en virtud del Derecho nacional.»
1 Lengua original: inglés.
2 Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO 2003, L 275, p. 32).
3 Artículo 1 de la Directiva 2003/87. Véanse asimismo sus considerandos 5 y 7.
4 Véase el artículo 1, apartado 1, letras ba) y bb), del Decreto del Gobierno.
5 Reglamento Delegado de la Comisión de 19 de diciembre de 2018, por el que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 (DO 2019, L 59, p. 8).
6 Sentencia de 17 de octubre de 2013 (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 y C‑640/11; en lo sucesivo, «sentencia Iberdrola y otros», EU:C:2013:660).
7 Sentencia de 26 de febrero de 2015 (C‑43/14, en lo sucesivo, «sentencia ŠKO-Energo», EU:C:2015:120).
8 Sentencia de 12 de abril de 2018 (C‑302/17, en lo sucesivo, «sentencia PPC Power», EU:C:2018:245).
9 La demandada hizo referencia a las sentencias de 3 de marzo de 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140); de 3 de marzo de 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), y de 17 de octubre de 2013, Iberdrola y otros.
10 Sentencia de 16 de julio de 2020 (C‑685/18, EU:C:2020:567).
11 Versión resultante de la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 2003/87 para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (DO 2009, L 140, p. 63), modificada por última vez por la Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87 para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, así como la Decisión (UE) 2015/1814 (DO 2018, L 76, p. 3). Procede señalar que la Directiva 2003/87 fue modificada de nuevo en 2023. No obstante, estas modificaciones son posteriores a las circunstancias del presente asunto.
12 Véase, a este respecto, la sentencia de 22 de junio de 2016, DK RecyclingundRoheisen/Comisión (C‑540/14 P, en lo sucesivo, «sentencia DK Recycling», EU:C:2016:469), apartado 49.
13 El artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2003/78 dispone que «los Estados miembros velarán por que, a más tardar el 30 de abril de cada año, el titular de cada instalación entregue un número de derechos de emisión equivalente a las emisiones totales de esa instalación durante el año natural anterior, verificadas de conformidad con el artículo 15, y porque dichos derechos se cancelen a continuación.»
14 Para una descripción concisa, pero clara, de la evolución y las razones de las distintas fases del RCDE UE, véase Sato, M., et al., «Allocation, allocation, allocation! The political economy of the development of the European Union Emissions Trading System», WIREs Climate Change, Vol. 13, n.º 5, 2022, pp. 1‑19.
15 Véanse las sentencias Iberdrola y otros, apartado 39, y ŠKO-Energo, apartado 28.
16 Véase, a este respecto, el considerando 10 de la Directiva 2018/410, que modificó la Directiva de base 2003/87 para el cuarto período de comercio.
17 Como explica Carević, M., «from the environmental perspective, a measure which aims to reduce greenhouse gas emissions can only be effective if it does not at the same time induce carbon leakage which results in the increase of emissions elsewhere» [desde el punto de vista medioambiental, una medida destinada a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero solo puede ser eficaz si no provoca al mismo tiempo una fuga de carbono que dé lugar a un aumento de las emisiones en otro lugar]. Véase «Carbon fuites in the EU in the light of the Paris Climate Agreement», Croatia Yearbook of European Law and Policy, volumen 11, 2016, aps. 47‑51 en p. 51.
18 La primera de estas listas fue establecida mediante Decisión de la Comisión de 24 de diciembre de 2009 por la que se determina, de conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, una lista de los sectores y subsectores que se consideran expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono [notificada con el número C(2009) 10251] (DO 2010, L 1, p. 10). Hasta la fecha, la lista de los sectores expuestos al riesgo significativo de fuga de carbono se ha modificado en varias ocasiones. La lista actual es la que se contiene en la Decisión Delegada (UE) 2019/708 de la Comisión, de 15 de febrero de 2019, que completa la Directiva 2003/87 en lo referente a la determinación de los sectores y subsectores que se consideran en riesgo de fuga de carbono para el período 2021‑2030 (DO 2019, L 120, p. 20)
19 Véase, a este respecto, el artículo 10 bis, apartado 2, de la Directiva 2003/87.
20 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — «El Pacto Verde Europeo», COM(2019) 640 final.
21 Sobre el cuarto período de comercio, véase, por ejemplo, De Clara, S. y Mayr, K., «The EU ETS phase IV reform: implications for system functioning and for the carbon price signal», Oxford Energy Insight, Vol. 38, 2018, pp. 1‑18.
22 En el tercer período, ciento cincuenta y seis sectores que representaban el 98 % de las emisiones podían beneficiarse de derechos de emisión gratuitos. Véase Sato, M., y otros, nota 14, op. cit., p. 9.
23 Ibidem.
24 El MAFC fue introducido mediante el Reglamento (UE) 2023/956 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de mayo de 2023, por el que se establece un Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (DO 2023, L 130, p. 52). En virtud de este mecanismo, a los productos importados de países que no están sujetos a medidas de descarbonización se les impone una carga a la entrada en el mercado interior de la Unión, protegiendo así la competitividad de la producción de la Unión y fomentando una producción más limpia en terceros países. La fase transitoria para la introducción de la medida comenzó en 2023 y su plena aplicación está prevista para 2026.
25 Véase, a este respecto, el considerando 23 de la Directiva 2009/29, que introdujo el artículo 10 bis en la Directiva 2003/87: «Debe preverse la asignación gratuita de derechos de emisión con carácter transitorio a instalaciones por medio de normas armonizadas a nivel comunitario (“parámetros de referencia ”“ex ante”) para minimizar las distorsiones de la competencia en la Comunidad. […]» (el subrayado es nuestro).
26 Véase la nota 18 de las presentes conclusiones.
27 Reglamento de Ejecución de la Comisión de 12 de marzo de 2021, por el que se determinan los valores revisados de los parámetros de referencia para la asignación gratuita de derechos de emisión en el período comprendido entre 2021 y 2025 con arreglo al artículo 10 bis, apartado 2, de la Directiva 2003/87 (DO 2021, L 87, p. 29).
28 Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 2021, relativa a las medidas nacionales de aplicación para la asignación gratuita transitoria de derechos de emisión de gases de efecto invernadero con arreglo al artículo 11, apartado 3, de la Directiva 2003/87 (DO 2021, L 68, p. 221).
29 Apartado 52.
30 Por esta razón, en el apartado 55 de la sentencia DK Recycling, el Tribunal de Justicia consideró que la Comisión no podía incluir una instalación en la lista sobre la base del concepto de «dificultades excesivas», cuya existencia a nivel nacional se había alegado, ya que el legislador de la Unión no había establecido este requisito para la elaboración de las listas de fuga de carbono.
31 Sentencia DK Recycling, apartado 53.
32 Véase, a este respecto, Nysten, J. V., «On the legality of national carbon pricing instruments alongside the new EU ETS 2», npj Climate Action, vol. 3, n.º 91, 2024, pp. 1‑10.
33 Véanse los considerandos 15 y 16 del Reglamento Delegado 2019/331.