Asunto T‑179/23

Section Conseil de la Fédération de la fonction publique européenne
(FFPE section Conseil)

contra

Consejo de la Unión Europea

Sentencia del Tribunal General (Sala Novena ampliada) de 11 de diciembre de 2024

«Derecho institucional — Acuerdo para la aplicación del artículo 10 quater del Estatuto celebrado entre el Consejo y las organizaciones sindicales o profesionales — Procedimiento de comprobación de los criterios para el reconocimiento y la representatividad de las organizaciones sindicales o profesionales — Nota por la que se informa de los resultados del procedimiento de comprobación — Obligación de motivación — Principio de buena administración — Principio de buena fe contractual — Libertad sindical»

Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Actos de trámite — Exclusión — Ilegalidades de que adolece un acto de trámite que constituye una fase de la elaboración del acto definitivo, invocadas en apoyo del recurso contra este — Admisibilidad

(Art. 263 TFUE)

(véanse los apartados 43 a 46)
Recurso de anulación — Motivos — Recurso contra una decisión adoptada al término del procedimiento administrativo — Irregularidad del procedimiento — Posibilidad de obtener la anulación de dicha decisión demostrando la probabilidad de una decisión diferente de no haberse producido esa irregularidad

(Art. 263 TFUE)

(véanse los apartados 64 y 108)
Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Requisitos de admisibilidad — Medida adoptada en aplicación de un acuerdo celebrado entre una organización sindical o profesional (OSP) y una institución — Medida que afecta directamente al interés colectivo defendido por la OSP — Recurso interpuesto por la OSP contra dicha medida — Admisibilidad

(Art. 263 TFUE; Estatuto de los Funcionarios, art. 10 quater)

(véanse los apartados 98 a 100)
Derecho de la Unión Europea — Principios — Principio de buena administración — Obligación de diligencia — Alcance

(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41)

(véase el apartado 107)
Derechos fundamentales — Libertad de reunión y de asociación — Libertad sindical — Alcance

(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 12, ap. 1, y 52, ap. 3)

(véanse los apartados 163 y 168 a 170)

Resumen

Constituido en formación ampliada de cinco Jueces, el Tribunal General desestima el recurso interpuesto por una organización sindical o profesional del personal (OSP) dirigido a la anulación de una decisión del Consejo de la Unión Europea por la que se declara la pérdida de representatividad de la demandante en dicha institución. El Tribunal General confirma así implícitamente su competencia para pronunciarse sobre medidas adoptadas en aplicación de un acuerdo celebrado entre una institución y una OSP y que afectan directamente al interés colectivo defendido por esta. Asimismo, precisa el alcance de las obligaciones que incumben al Consejo con vistas a la aplicación de una medida de representatividad.

En 2006, la demandante y otras OSP (en lo sucesivo, «OSP cosignatarias») firmaron un acuerdo con el Consejo con el fin de fijar los criterios de reconocimiento y representatividad de las OSP del Consejo (en lo sucesivo, «Acuerdo»), en el marco de la aplicación del artículo 10 quater del Estatuto de los Funcionarios de la Unión.

El Acuerdo preveía que, para ser reconocidas, las OSP debían contar con al menos sesenta afiliados (en lo sucesivo, «umbral de reconocimiento»). Para constituir una OSP representativa en la Secretaría General del Consejo (en lo sucesivo, «SGC»), el umbral se fijaba en trescientos afiliados (en lo sucesivo, «umbral de representatividad»). Las OSP representativas gozan de mayores ventajas que las OSP reconocidas. Según el Acuerdo, el cumplimiento de estos umbrales por las OSP cosignatarias debe ser comprobado, cada tres años, por un organismo independiente (en lo sucesivo, «procedimiento de comprobación»).

En marzo de 2022, la SGC informó a las OSP cosignatarias del inicio de un procedimiento de comprobación. Estas solicitaron que se fijara como fecha de referencia a tener en cuenta para la elaboración de las listas de sus afiliados el 31 de julio de 2022 (en lo sucesivo, «primera fecha de referencia»). Sin embargo, se fijó como fecha de referencia el 31 de mayo de 2022.

Tras un primer procedimiento de comprobación, el agente judicial levantó un acta (en lo sucesivo, «primera acta») según la cual la demandante no había alcanzado el umbral de reconocimiento —ni, por consiguiente, el umbral de representatividad— en la fecha establecida. Mediante nota de 24 de noviembre de 2022, se instó a la demandante, de conformidad con el Acuerdo, a cumplir los umbrales de reconocimiento y de representatividad en el plazo de tres meses.

Según un acta levantada en el marco de un segundo procedimiento de comprobación (en lo sucesivo, «segunda acta»), la demandante, cumplía, en una nueva fecha de referencia, el umbral de reconocimiento, pero no el umbral de representatividad.

Mediante nota de 3 de abril de 2023, la SGC informó a la demandante de la suspensión de sus derechos como OSP representativa y el mantenimiento en su favor de los recursos como OSP reconocida.

La demandante solicitó al Tribunal General la anulación de dicha decisión al amparo del artículo 263 TFUE, en tanto en cuanto suspendía sus derechos como OSP representativa (en lo sucesivo, «decisión impugnada»).

Apreciación del Tribunal General

En primer lugar, por lo que respecta a la motivación de la decisión impugnada, el Tribunal General señala que ni esta ni la segunda acta especifican el número exacto de afiliados que computó el agente judicial. No obstante, el Tribunal General desestima el motivo por infundado, ya que se desprendía claramente de la decisión impugnada que dicho número debía ser a la vez igual o superior al umbral de reconocimiento e inferior al umbral de representatividad, sin que la diferencia comprobada fuese inferior a veinte afiliados (entre sesenta y doscientos ochenta).

En segundo lugar, el Tribunal General desestima el motivo basado en el incumplimiento del Acuerdo con ocasión del primer procedimiento de comprobación que dio lugar a la adopción de la nota de 24 de noviembre de 2022 y en irregularidades que afectaban a la primera acta. En primer lugar, indica que, al tener dicha nota carácter de medida meramente preparatoria, la demandante está legitimada para impugnar, con carácter incidental, el primer procedimiento de comprobación, así como su fundamento. En efecto, según jurisprudencia reiterada, las posibles ilegalidades de que estuvieran viciadas las medidas puramente preparatorias pueden invocarse en apoyo del recurso dirigido contra el acto definitivo del que constituyen una fase de elaboración.

En particular, por lo que respecta a la imputación de que la decisión impugnada se adoptó tardíamente atendiendo al calendario trienal de medición de la representatividad de las OSP previsto por el Acuerdo, el Tribunal General observa, por una parte, que el objetivo de dicho calendario consiste en garantizar la comprobación, a intervalos regulares, de los requisitos de reconocimiento y representatividad de las OSP del Consejo, y, por otra parte, que el Acuerdo no contempla sanciones por su incumplimiento. Por lo tanto, consideró que el incumplimiento de dicho calendario debía considerarse una irregularidad de procedimiento y no un vicio sustancial de forma. Pues bien, en el caso de autos, la demandante no aportó un principio de prueba de que contara con un número suficiente de afiliados para cumplir el umbral de representatividad en las fechas previstas en el calendario trienal y, por lo tanto, no demuestra que la decisión impugnada habría podido tener un contenido diferente.

Además, por lo que respecta a la imputación basada en un error relativo a la primera fecha de referencia, el Tribunal General subraya que la determinación de las fechas de referencia para las operaciones de comprobación no se rige por el Acuerdo. Ahora bien, los principios de seguridad jurídica y de igualdad de trato obligaban al Consejo a fijar, como en el caso de autos, una primera fecha de referencia que, además de ser la misma para todas las OSP cosignatarias, también fuera clara y previsible.

En tercer lugar, el Tribunal General desestima el motivo basado en la vulneración del espíritu de cooperación leal que se deriva del Acuerdo y de los principios de buena administración, proporcionalidad y buena fe contractual.

En primer lugar, en respuesta a la alegación de vulneración de este último principio, señala que, según la jurisprudencia, las medidas que afectan directamente al interés colectivo que defiende una OSP en el marco de sus relaciones con una institución pueden ser objeto de un recurso de anulación interpuesto por dicha OSP sobre la base del artículo 263 TFUE, también cuando esas medidas se adoptan en virtud de un acuerdo entre la institución en cuestión y las OSP. Además, al someter el asunto al Tribunal General basándose en dicha disposición del TFUE, las partes del litigio consideraron implícita pero necesariamente que la apreciación de la legalidad de la decisión impugnada no era competencia del juez del contrato.

A continuación, el Tribunal General desestima la alegación de la demandante basada en el incumplimiento de la obligación de diligencia, por cuanto, en particular, el Consejo se negó a aplazar la primera fecha de referencia al 31 de julio de 2022. En particular, el Tribunal General constató que las OSP a las que afectaba el primer procedimiento de verificación habían dispuesto de un plazo suficiente para prepararse. Además, la demandante no aportaba prueba alguna que demostrase que, en la segunda fecha de referencia, habría podido alcanzar el umbral de representatividad, aun cuando en el segundo procedimiento de comprobación se le ofreció un plazo adicional y una nueva ocasión para alcanzar ese umbral.

Asimismo, el Tribunal General desestima, haciendo referencia a la cláusula de confidencialidad contenida en el Acuerdo y al Reglamento 2018/1725, ( 1 ) la imputación de que el Consejo debería haber comunicado a la demandante, a los efectos de los procedimientos de comprobación, determinada información relativa a los grados y a la retribución de los funcionarios, agentes y pensionistas de dicha institución, puesto que dichos datos son de carácter personal.

Por último, desestima la alegación basada en la vulneración del principio de cooperación leal, señalando, entre otros extremos, que el artículo 4 TUE, apartado 3, párrafo primero, que consagra el respeto y la asistencia mutua entre la Unión y los Estados miembros en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados, no impone al Consejo una obligación de cooperación leal en sus relaciones con una persona jurídica como la demandante.

En cuarto lugar, el Tribunal General desestima, a la luz, en particular del artículo 12, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, así como de sus artículos 27 y 28, el motivo basado en la violación del derecho fundamental a la libertad sindical. En efecto, el Tribunal General declara que la decisión impugnada no tiene por objeto penalizar ni obstaculizar el ejercicio de la libertad sindical de la demandante, que conserva la posibilidad de ejercer su labor de representación y de concertación. Dicha decisión tampoco le impide recuperar su estatuto de OSP representativa.

( 1 ) Reglamento (UE) 2018/1725 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2018, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones, órganos y organismos de la Unión, y a la libre circulación de esos datos, y por el que se derogan el Reglamento (CE) n.o 45/2001 y la Decisión n.o 1247/2002/CE (DO 2018, L 295, p. 39).