Asunto C‑181/23

Comisión Europea

contra

República de Malta

Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 29 de abril de 2025

«Incumplimiento de Estado — Artículo 20 TFUE — Ciudadanía de la Unión — Artículo 4 TUE, apartado 3 — Principio de cooperación leal — Principio de confianza mutua entre los Estados miembros — Concesión de la nacionalidad de un Estado miembro — Relación especial de solidaridad y de lealtad — Aplicación de un programa de ciudadanía para inversores — Naturalización a cambio de pagos o de inversiones predeterminados — Carácter transaccional de un régimen de naturalización que se asemeja a una “comercialización” de la ciudadanía de la Unión»

Ciudadanía de la Unión — Disposiciones del Tratado — Nacionalidad de un Estado miembro — Competencias respectivas de la Unión y los Estados miembros — Límites — Requisitos de adquisición y pérdida de la nacionalidad — Inclusión en la competencia de los Estados miembros — Infracción del Derecho de la Unión en el ejercicio por los Estados miembros de su competencia en materia de concesión de la nacionalidad

(véanse los apartados 81 a 83)
Ciudadanía de la Unión — Disposiciones del Tratado — Nacionalidad de un Estado miembro — Concesión de la nacionalidad de un Estado miembro — Principio de cooperación leal — Principio de confianza mutua entre los Estados miembros — Relación especial de solidaridad y de lealtad entre un Estado miembro y sus ciudadanos — Aplicación de un programa de ciudadanía para inversores — Naturalización a cambio de pagos o de inversiones predeterminados — Carácter transaccional de un régimen de naturalización que se asemeja a una “comercialización” de la ciudadanía de la Unión» — Incumplimiento

(Arts. 2 TUE, 3 TUE, ap. 2, 4 TUE, ap. 3, 10 TUE y 11 TUE; arts. 20 TFUE a 24 TFUE)

(véanse los apartados 84 a 121 y el punto 1 del fallo)

Resumen

En un recurso por incumplimiento, el Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, declara que al establecer y aplicar un programa de ciudadanía para inversores, que establece un procedimiento transaccional de naturalización a cambio de pagos o de inversiones predeterminados y que se asemeja, por tanto, a una comercialización de la concesión de la nacionalidad de un Estado miembro y, por extensión, de la del estatuto de ciudadano de la Unión, la República de Malta ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 20 TFUE y del artículo 4 TUE, apartado 3.

La Ley de Ciudadanía maltesa ( 1 ) regula la adquisición, privación y renuncia a la ciudadanía maltesa y establece, en su artículo 10, las condiciones para la naturalización ordinaria. Una modificación de 2013 de esta ley ofrecía, paralelamente al procedimiento establecido en el artículo 10, apartado 1, la posibilidad de conceder a un solicitante un certificado de naturalización mediante la participación en un «programa para inversores individuales», regulado por un conjunto de requisitos y de procedimientos distintos. Ese programa de ciudadanía para inversores fue modificado en 2020 (en lo sucesivo, «programa de ciudadanía para inversores de 2020»).

En virtud de la normativa maltesa contra la que se dirige el recurso, ( 2 ) se podrá conceder un certificado de naturalización como ciudadano de Malta a un extranjero o apátrida que haya prestado servicios excepcionales a la República de Malta. En particular, se incluyen en tales servicios diversas contribuciones, entre ellas, las de los inversores. Los requisitos que deben cumplirse para que un inversor pueda solicitar la nacionalidad maltesa son, en primer término, el pago de una contribución de 600000 euros o de 750000 euros al Gobierno maltés; en segundo término, la adquisición de un bien inmueble de uso residencial de un valor mínimo de 700000 euros o el arrendamiento de un bien de este tipo por un alquiler anual de al menos 16000 euros por un período mínimo de cinco años; en tercer término, la donación de al menos 10000 euros a una organización o a una sociedad no gubernamental; en cuarto término, la residencia legal en Malta durante treinta y seis meses, período que puede reducirse a doce meses si el solicitante realiza una contribución adicional y, en quinto término, la validación de la admisibilidad del inversor de que se trate y la autorización para la presentación de una solicitud de naturalización.

En el procedimiento administrativo previo, la Comisión advirtió que podía considerarse que tales programas de ciudadanía para inversores utilizan el logro común que supone la ciudadanía de la Unión, lo que vulnera el principio de cooperación leal entre esta y los Estados miembros. En su respuesta al escrito de requerimiento de octubre de 2020, la República de Malta señaló que había procedido a una revisión de la normativa nacional aplicable a la concesión de la nacionalidad maltesa. En un escrito de requerimiento complementario, la Comisión indicó que el programa de ciudadanía para inversores de 2020 no subsanaba el carácter transaccional del programa de ciudadanía para inversores de 2014.

El 2 de marzo de 2022, la República de Malta suspendió su programa de ciudadanía para inversores de 2020 para los nacionales rusos y bielorrusos, pero lo mantuvo en vigor para los ciudadanos de otros terceros países.

Al considerar que el programa de ciudadanía para inversores de 2014 y el programa de ciudadanía para inversores de 2020 aplicados por la República de Malta son incompatibles con el Derecho de la Unión, la Comisión inició un procedimiento por incumplimiento que se refiere únicamente al programa de 2020 y que se apoya en un único motivo, basado en el incumplimiento del artículo 20 TFUE y del artículo 4 TUE, apartado 3.

Apreciación del Tribunal de Justicia

Para comenzar, el Tribunal de Justicia recuerda que, de conformidad con el artículo 9 TUE y el artículo 20 TFUE, apartado 1, será ciudadano de la Unión toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro. Según esas mismas disposiciones, la ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla.

A continuación, indica que, si bien es cierto que la determinación de los requisitos para la concesión y la pérdida de la nacionalidad de un Estado miembro es competencia de cada Estado miembro, esta competencia debe ejercerse respetando el Derecho de la Unión.

En este contexto, ni el texto de los Tratados ni su sistema permiten inferir de estos una voluntad por parte de sus autores de establecer, por lo que respecta a la concesión de la nacionalidad de un Estado miembro, una excepción a la obligación de respetar el Derecho de la Unión que implique que solo las vulneraciones significativas de los valores y objetivos de la Unión puedan dar lugar a una infracción del Derecho de la Unión en el ejercicio por los Estados miembros de su competencia en la materia. No cabe admitir tal excepción, puesto que equivaldría a una limitación de los efectos inherentes a la primacía del Derecho de la Unión, que es una de las características esenciales de este Derecho y, por tanto, del marco constitucional de la Unión.

Por otra parte, a tenor del artículo 3 TUE, apartado 2, la Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores. Además del derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros conferido a todo ciudadano de la Unión, también se le confieren derechos políticos ( 3 ) que garantizan su participación en la vida democrática de la Unión, entre ellos el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro en el que reside, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado.

A la luz de estos diferentes derechos, el Tribunal de Justicia ha declarado, por un lado, que las disposiciones relativas a la ciudadanía de la Unión figuran entre las disposiciones fundamentales de los Tratados que, integradas en el marco de un sistema propio de la Unión, están estructuradas de forma que contribuyan a la realización del proceso de integración que constituye la razón de ser de la propia Unión y, por tanto, forman parte integrante de su marco constitucional y, por otro lado, que el estatuto de ciudadano de la Unión constituye el estatuto fundamental de los ciudadanos de los Estados miembros.

Así pues, la ciudadanía de la Unión es una de las principales concreciones de la solidaridad que subyace a ese proceso de integración. Por consiguiente, forma parte de la identidad de la Unión como ordenamiento jurídico propio aceptado por los Estados miembros sobre una base de reciprocidad.

Además, en virtud del principio de cooperación leal, consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, incumbe a cada Estado miembro abstenerse de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión.

El ejercicio de la competencia de los Estados miembros en materia de definición de los requisitos para la concesión de la nacionalidad de un Estado miembro no carece, por tanto, de límites. En efecto, la ciudadanía de la Unión se basa en los valores comunes indicados en el artículo 2 TUE y en la confianza mutua que se reconocen los Estados miembros en cuanto al hecho de que ninguno de ellos ejercerá esta competencia de manera manifiestamente incompatible con la propia naturaleza de la ciudadanía de la Unión.

A este respecto, el Tribunal de Justicia recuerda su jurisprudencia, según la cual el fundamento del vínculo de nacionalidad de un Estado miembro reside en la relación especial de solidaridad y de lealtad entre dicho Estado y sus nacionales, así como en la reciprocidad de derechos y deberes.

Por lo que respecta al establecimiento de tal relación especial de solidaridad y de lealtad, la definición de los requisitos de concesión de la nacionalidad de un Estado miembro no es, ciertamente, competencia de la Unión, sino de cada Estado miembro, que dispone de un amplio margen de apreciación para elegir los criterios que hayan de aplicarse. Sin embargo, esos criterios deberán aplicarse respetando el Derecho de la Unión.

Pues bien, un Estado miembro incumple manifiestamente la exigencia de tal relación especial cuando establece y aplica un programa de naturalización basado en un procedimiento transaccional, entre ese mismo Estado miembro y las personas que presentan una solicitud de concesión de la nacionalidad, que se asemeja a una comercialización de la concesión del estatuto de nacional de un Estado miembro y, por extensión, de la del estatuto de ciudadano de la Unión.

Además, los Estados miembros están obligados a reconocer los efectos derivados de la atribución a una persona, por otro Estado miembro, de la nacionalidad de este último en orden al ejercicio de los derechos y libertades derivados del Derecho de la Unión. Una naturalización transaccional que se concede a cambio de pagos o de inversiones predeterminados no solo es contraria al principio de cooperación leal, sino que también puede poner en entredicho la confianza mutua que subyace a esta exigencia de reconocimiento. Esta confianza que se refiere a la premisa de que la atribución de la nacionalidad de un Estado miembro se basa en una relación especial de solidaridad y de lealtad que justifica la concesión de los derechos derivados, en particular, del estatuto de ciudadano de la Unión.

En el presente asunto, los tres primeros requisitos establecidos por las disposiciones que regulan el programa de ciudadanía para inversores de 2020 parecen indicar que los pagos o las inversiones por importes mínimos predeterminados ocupan un lugar decisivo en dicho programa, lo que sugiere que este se asemeja a una comercialización de la concesión de la nacionalidad de un Estado miembro al término de un procedimiento transaccional. Tal calificación no puede quedar desvirtuada por los demás requisitos a los que está sujeta la concesión de la nacionalidad maltesa en virtud de ese programa, en particular, el referente a la comprobación de la admisibilidad del solicitante. Esta comprobación tiene por objeto, en esencia, asegurarse de que la aplicación del programa de ciudadanía para inversores de 2020 no menoscabe determinados objetivos de interés público de la República de Malta, en particular la seguridad pública y la seguridad nacional de dicho Estado miembro, así como su imagen interna y externa y no comprobar si la situación del solicitante justifica que se le conceda la nacionalidad maltesa. Por otra parte, el programa de ciudadanía para inversores de 2020 fue presentado públicamente por la República de Malta como programa que ofrecía principalmente las ventajas derivadas de la ciudadanía de la Unión, en particular el derecho a circular y residir libremente en los demás Estados miembros. Tal presentación contribuye a demostrar que, a través de ese programa, ese Estado miembro ha establecido un procedimiento transaccional que se asemeja a una comercialización de la concesión de la nacionalidad de un Estado miembro utilizando los derechos vinculados a la condición de ciudadano de la Unión a efectos de promover dicho procedimiento.

( 1 ) Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [Ley de Ciudadanía Maltesa (capítulo 188 de las Leyes de Malta)].

( 2 ) Artículo 10, apartado 9, de la Ley de Ciudadanía Maltesa, en su versión modificada por la Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) [Ley de Segunda Modificación de la Ley de Ciudadanía Maltesa (Ley n.o XXXVIII de 2020)] (The Malta Government Gazette n.o 20,452, de 31 de julio de 2020) y por el Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) [Reglamento de 2020 relativo a la Concesión de la Ciudadanía por Servicios Excepcionales (legislación derivada 188.06 de las Leyes de Malta)] (The Malta Government Gazette n.o 20,524, de 20 de noviembre de 2020).

( 3 ) Contemplados en los artículos 10 TUE y 11 TUE y concretados en los artículos 20 TFUE, 22 TFUE y 24 TFUE.