1

Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que:

2

Los considerandos 1 y 4 de la Directiva 2019/1937 tienen el siguiente tenor:

[…]

3

En virtud del artículo 1 de dicha Directiva:

«La presente Directiva tiene por objeto reforzar la aplicación del Derecho y las políticas de la Unión en ámbitos específicos mediante el establecimiento de normas mínimas comunes que proporcionen un elevado nivel de protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión.»

4

El artículo 26 de la citada Directiva establece lo siguiente:

«1.   Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 17 de diciembre de 2021.

[…]

3.   Cuando los Estados miembros adopten las disposiciones mencionadas en los apartados 1 y 2, estas harán referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones.»

5

La Comunicación 2023/C 2/01 de la Comisión, titulada «Sanciones financieras en los procedimientos de infracción» (DO 2023, C 2, p. 1; en lo sucesivo, «Comunicación de 2023»), dedica sus secciones 3 y 4, respectivamente, a las «multas coercitivas» y al «pago a tanto alzado».

6

La sección 3.2 de la Comunicación de 2023, relativa a la aplicación del coeficiente de gravedad al calcular la multa coercitiva diaria, dispone lo siguiente:

«Una infracción relativa […] a la no comunicación de las medidas de transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo se considera en todos los casos grave. Para adaptar el importe de la sanción a las circunstancias específicas del caso, la Comisión determina el coeficiente de gravedad sobre la base de dos parámetros: la importancia de las normas de la Unión infringidas o no transpuestas y los efectos de la infracción en los intereses generales y particulares.

[…]»

7

Con arreglo a la sección 3.2.2 de dicha Comunicación:

«En el caso de los recursos interpuestos en virtud del artículo 260 [TFUE], apartado 3, […] la Comisión aplica sistemáticamente un coeficiente de gravedad de 10 en caso de total omisión de la comunicación de las medidas de transposición. En una Unión basada en el respeto del Estado de Derecho, todos los actos legislativos deben considerarse de igual importancia y requieren una transposición completa por parte de los Estados miembros dentro de los plazos que fijan.

En caso de falta parcial de comunicación de las medidas de transposición, debe tenerse en cuenta la importancia de la omisión en la transposición a la hora de fijar el coeficiente de gravedad inferior a 10. Además, pueden tenerse en cuenta los efectos de la infracción en los intereses generales y particulares […]».

8

Según la sección 3.3 de la misma Comunicación, titulada «Aplicación del coeficiente de duración»:

«[…]

El coeficiente de duración se expresa como un multiplicador comprendido entre 1 y 3. Para realizar el cálculo, se aplica un índice de 0,10 por mes a partir de la fecha de la primera sentencia o a partir del día siguiente a la expiración del plazo de transposición de la directiva de que se trate.

[…]»

9

La sección 3.4 de dicha Comunicación, titulada «Capacidad de pago del Estado miembro», establece lo siguiente:

«[…]

El nivel de sanción necesario para tener un efecto disuasorio variará en función de la capacidad de pago de los Estados miembros. Este efecto disuasorio se refleja en el factor n. Se define como la media geométrica ponderada del producto interior bruto (PIB) […] del Estado miembro de que se trate en comparación con la media de los PIB de los Estados miembros, con un factor de ponderación de dos, y de la población del Estado miembro de que se trate, en comparación con la media de las poblaciones de los Estados miembros, con un factor de ponderación de uno. Esto representa la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate en relación con la capacidad de pago de los demás Estados miembros:

[…]

[…] La Comisión ha decidido revisar su método de cálculo del factor n, que ahora se basa sobre todo en el PIB de los Estados miembros y, en segundo lugar, en su población como criterio demográfico que permite mantener una desviación razonable entre los distintos Estados miembros. Tener en cuenta la población para un tercio del cálculo del factor n reduce en un grado razonable la variación de los factores n de los Estados miembros, en comparación con un cálculo basado únicamente en el PIB. También añade un elemento de estabilidad en el cálculo del factor n, ya que es poco probable que la población varíe significativamente de un año para otro. En cambio, el PIB de un Estado miembro podría experimentar mayores fluctuaciones anuales, en particular en períodos de crisis económica. Al mismo tiempo, dado que el PIB del Estado miembro sigue representando dos tercios del cálculo, todavía es el factor predominante a efectos de evaluar su capacidad de pago.

[…]»

10

La sección 4.2 de la citada Comunicación establece el método de cálculo de la suma a tanto alzado del siguiente modo:

«La suma a tanto alzado se calcula con un método similar al utilizado para calcular la multa coercitiva, es decir:

[…]».

11

La sección 4.2.1 de dicha Comunicación tiene el siguiente tenor:

«Para calcular la suma a tanto alzado, el importe diario ha de multiplicarse por el número de días en que persista la infracción. Este último se define de la manera siguiente:

[…]

[…]»

12

En virtud de lo dispuesto en la sección 4.2.2 de la misma Comunicación:

«Para el cálculo de la suma a tanto alzado, la Comisión aplica el mismo coeficiente de gravedad y el mismo factor n fijo que para el cálculo de la multa coercitiva […]

El importe de la tasa fija aplicable a la suma a tanto alzado es inferior al de las multas coercitivas. […]

El importe de la tasa fija aplicable a la suma a tanto alzado figura en el punto 2 del anexo I.

[…]»

13

El anexo I de la Comunicación de 2023, titulado «Datos utilizados para determinar las sanciones financieras propuestas al Tribunal [de Justicia]», establece, en su punto 1, que la tasa fija aplicable a la multa coercitiva que se menciona en la sección 3 de la citada Comunicación se establece en 3000 euros diarios; en su punto 2, que la tasa fija aplicable a la suma a tanto alzado que se menciona en la sección 4.2.2 de dicha Comunicación se establece en 1000 euros diarios, es decir, un tercio de la tasa fija aplicable a las multas coercitivas, y, en su punto 3, que el factor «n» para la República de Estonia se fija en 0,06. En el punto 5 de ese mismo anexo se precisa que la suma a tanto alzado mínima que se establece para dicho Estado miembro asciende a 168000 euros.

14

El 27 de enero de 2022, la Comisión remitió un escrito de requerimiento a la República de Estonia en el que le reprochaba que no le hubiese comunicado las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la Directiva 2019/1937, cuyo plazo de transposición había expirado el 17 de diciembre de 2021. En su respuesta de 28 de marzo de 2022, la República de Estonia, que reconoció las imputaciones formuladas contra ella, indicó que el proyecto de ley que posibilitaría la transposición de dicha Directiva había sido sometido al examen del Parlamento estonio y que la ley de transposición debía entrar en vigor el 1 de junio de 2022.

15

A falta de una comunicación posterior sobre la transposición de la citada Directiva, la Comisión remitió, el 15 de julio de 2022, un dictamen motivado a la República de Estonia en el que la instaba a dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de la referida Directiva en el plazo de dos meses a partir de la recepción de dicho dictamen.

16

En su respuesta al dictamen motivado, fechada el 13 de septiembre de 2022, la República de Estonia, que no negó el incumplimiento que se le imputaba, precisó el estado en el que se encontraba el procedimiento legislativo de adopción de la ley de transposición de la Directiva 2019/1937.

17

Al considerar que dicho Estado miembro seguía sin dar cumplimiento a sus obligaciones, la Comisión decidió, el 14 de marzo de 2023, interponer el presente recurso ante el Tribunal de Justicia.

18

Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 4 de enero de 2024, se suspendió el procedimiento hasta que se dictara sentencia en el asunto C‑147/23. Tras el pronunciamiento de la sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes) (C‑147/23, EU:C:2024:346), el procedimiento se reanudó en el presente asunto mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia del mismo día.

19

La Comisión recuerda que, en virtud del artículo 288 TFUE, párrafo tercero, los Estados miembros están obligados a adoptar las disposiciones necesarias para transponer a su ordenamiento jurídico interno las directivas dentro de los plazos señalados en estas y a comunicarle inmediatamente dichas disposiciones.

20

La citada institución precisa que la existencia de cualquier incumplimiento de estas obligaciones debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado que le hubiese remitido.

21

Pues bien, en el presente asunto, la República de Estonia no adoptó las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para transponer la Directiva 2019/1937 ni informó a la Comisión de su adopción antes de que expirara el plazo fijado en el dictamen motivado de 15 de julio de 2022.

22

En su escrito de contestación, la República de Estonia reconoce el incumplimiento que se le imputa y precisa que, debido a las elecciones legislativas de 5 de marzo de 2023, el examen del proyecto de ley de transposición de la Directiva 2019/1937 se aplazó al mes de junio de 2023. Dicho Estado miembro expone, además, que la normativa nacional vigente contiene una serie de disposiciones que permiten, en ámbitos concretos, la protección de los denunciantes, sin que, no obstante, puedan calificarse de disposiciones de transposición de dicha Directiva.

23

En su escrito de réplica, la Comisión recuerda que, según reiterada jurisprudencia, las disposiciones, prácticas o circunstancias del ordenamiento jurídico nacional no pueden justificar el retraso en la transposición de una directiva.

24

A tenor del artículo 26, apartado 1, de la Directiva 2019/1937, los Estados miembros debían poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en esta a más tardar el 17 de diciembre de 2021. Asimismo, el artículo 26, apartado 3, de la citada Directiva precisa que, cuando los Estados miembros adopten tales disposiciones nacionales, estas deben hacer referencia a la Directiva de que se trata o ir acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Además, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 26, apartado 3, de esta Directiva, correspondía a los Estados miembros comunicar a la Comisión el texto de tales disposiciones nacionales.

25

Según jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado, sin que los cambios ocurridos posteriormente puedan ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 28 y jurisprudencia citada].

26

Por lo demás, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que, si una directiva prevé expresamente que los Estados miembros están obligados a garantizar que las disposiciones necesarias para su cumplimiento hagan referencia a dicha directiva o vayan acompañadas de tal referencia en su publicación oficial, es necesario, en todo caso, que los Estados miembros adopten un acto positivo de transposición de la directiva de que se trate [sentencia de 14 de marzo de 2024, Comisión/Letonia (Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas), C‑454/22, EU:C:2024:235, apartado 33 y jurisprudencia citada].

27

En el presente asunto, tras haber comprobado que la República de Estonia no le había comunicado las disposiciones necesarias para transponer la Directiva 2019/1937, la Comisión remitió a dicho Estado miembro, el 15 de julio de 2022, un dictamen motivado, instándolo a dar cumplimiento a las obligaciones mencionadas en dicho dictamen en un plazo de dos meses, que comenzaba a correr desde la recepción de este.

28

Pues bien, como se desprende del escrito de contestación y del escrito de dúplica presentados por la República de Estonia en este procedimiento, al expirar dicho plazo, el citado Estado miembro no había adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la Directiva 2019/1937 y, en consecuencia, tampoco había comunicado tales disposiciones a la Comisión.

29

La República de Estonia, que no niega el incumplimiento que se le imputa, indica que el retraso en la transposición y, por tanto, en la comunicación de las medidas de transposición es achacable, en particular, a las elecciones legislativas de 5 de marzo de 2023.

30

A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar un incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión, como la falta de transposición de una directiva dentro del plazo fijado [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 33 y jurisprudencia citada].

31

Además, tal como se deduce del propio tenor del artículo 26, apartado 1, de la Directiva 2019/1937, el legislador de la Unión consideró que un plazo de transposición de dos años era suficiente para permitir a los Estados miembros cumplir con sus obligaciones.

32

En consecuencia, procede declarar que la República de Estonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 26, apartados 1 y 3, de la Directiva 2019/1937 al no haber adoptado, al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado de 15 de julio de 2022, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en dicha Directiva 2019/1937 y, por tanto, al no haber comunicado a la Comisión tales disposiciones.

33

Por considerar que el incumplimiento imputado a la República de Estonia persistía en la fecha en la que la Comisión interpuso el presente recurso ante el Tribunal de Justicia, la citada institución propone, sobre la base del artículo 260 TFUE, apartado 3, condenar a dicho Estado miembro al pago tanto de una suma a tanto alzado como de una multa coercitiva diaria.

34

Para fijar los importes de estas sanciones pecuniarias, la Comisión se basa en los principios generales de la sección 2 de la Comunicación de 2023 y en el método de cálculo que figura en las secciones 3 y 4 de dicha Comunicación. En particular, la citada institución indica que la determinación de tales importes debe basarse en una serie de criterios fundamentales, a saber, la gravedad de la infracción, su duración y la necesidad de garantizar el efecto disuasorio de la sanción para evitar la reincidencia.

35

Por lo que se refiere, en primer lugar, a la gravedad de la infracción, la Comisión recuerda que el coeficiente aplicable en virtud de la Comunicación de 2023 está comprendido entre un mínimo de 1 y un máximo de 20. Dicha institución precisa que, con arreglo a la sección 3.2.2 de la citada Comunicación, aplica sistemáticamente un coeficiente de gravedad de 10 en caso de total omisión de la comunicación de las disposiciones de transposición de una directiva, dado que cualquier falta de transposición de una directiva y de comunicación de tales disposiciones presenta el mismo grado de gravedad, con independencia de la naturaleza de las disposiciones de la directiva de que se trate.

36

En segundo lugar, por lo que respecta a la duración de la infracción, la Comisión señala que, en virtud de la sección 3.3 de la Comunicación de 2023, el coeficiente de duración se expresa como un multiplicador comprendido entre 1 y 3 y se aplica un índice de 0,10 por mes a partir del día siguiente a la expiración del plazo de transposición de la directiva en cuestión hasta el momento en que la Comisión decide someter el asunto al Tribunal de Justicia. Dado que la duración de dicho período en el presente asunto es de trece meses, el coeficiente de duración que debe aplicarse es, según la Comisión, de 1,3.

37

En tercer lugar, en cuanto al criterio relativo a la necesidad de garantizar el efecto disuasorio de la sanción teniendo en cuenta la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate, la Comisión indica que se expresa mediante el factor «n» fijado para cada Estado miembro en el punto 3 del anexo I de la Comunicación de 2023. Su cálculo se basa en la relación entre el PIB del Estado de que se trate y el PIB medio nacional de la Unión multiplicado por la relación entre la población de dicho Estado y la población media nacional de la Unión. El primer cociente se pondera en dos tercios, mientras que el segundo se pondera en un tercio. Con arreglo al citado punto 3, el factor «n» de la República de Estonia es de 0,06.

38

En consecuencia, en primer término, en relación con el cálculo del importe de la suma a tanto alzado, la Comisión propone, en virtud de la sección 4.2 de la Comunicación de 2023, aplicar un coeficiente de gravedad de 10 y un factor «n» de 0,06. El producto de estos dos elementos debe multiplicarse por el importe de la tasa fija aplicable a la suma a tanto alzado que se menciona en el punto 2 del anexo I de dicha Comunicación, a saber, 1000 euros, lo que corresponde a la suma de 600 euros, que se multiplica por el número de días en que haya persistido el incumplimiento, de conformidad con la sección 4.2.1 de dicha Comunicación. La Comisión indica que el pago de esta suma a tanto alzado debe imponerse siempre que sea superior a 168000 euros, que es la suma a tanto alzado mínima fijada para la República de Estonia en el punto 5 del anexo I de la Comunicación de 2023.

39

En segundo término, por lo que respecta a la fijación del importe de la multa coercitiva, la Comisión propone multiplicar la tasa fija aplicable a la multa coercitiva fijada en el punto 1 del anexo I de la Comunicación de 2023, que asciende a 3000 euros por día, por el coeficiente de gravedad de 10 y el coeficiente de duración de 1,3, así como por el factor «n» de 0,06. Ello da lugar a una multa coercitiva de 2340 euros diarios.

40

Por último, la Comisión propone que se considere que la fecha en la que la obligación de pago produce efectos es la del pronunciamiento de la sentencia que se dicte en el presente asunto.

41

En su escrito de contestación, la República de Estonia señala que las propuestas de la Comisión relativas a los importes de las sanciones pecuniarias van más allá de lo necesario para garantizar el carácter eficaz y disuasorio de tales sanciones.

42

Por lo que respecta al importe de la suma a tanto alzado, el citado Estado miembro considera que la suma propuesta por la Comisión no tiene en cuenta los efectos reales del incumplimiento sobre los intereses públicos y privados.

43

Por una parte, según la República de Estonia, la aplicación sistemática de un coeficiente de gravedad de 10 no permite a la Comisión tener en cuenta la normativa existente en materia de protección de los denunciantes. Así, el artículo 3 de la töölepingu seadus (Ley sobre el Contrato de Trabajo) (RT I, 7 de marzo de 2023) y el artículo 13 de la avaliku teenistuse seadus (Ley de la Función Pública) (RT I, 7 de marzo de 2023) establecen la prohibición general de represalias contra los denunciantes, tal como exige el artículo 19 de la Directiva 2019/1937. Además, la protección de los denunciantes está garantizada por el artículo 6, apartado 2, de la korruptsioonivastane seadus (Ley Anticorrupción) (RT I, 13 de abril de 2021), los artículos 49, 51, 52 y 521 de la rahapesu ja terrorismi tõkestamise seadus (Ley de Lucha contra el Blanqueo de Dinero y el Terrorismo) (RT I, 10 de febrero de 2023), los artículos 502 y 503 de la finantsinspektsiooni seadus (Ley relativa a la Autoridad de Supervisión y Financiera) (RT I, 30 de noviembre de 2022) y los artículos 2011, 2012 y 23749 de la väärtpaberituru seadus (Ley del Mercado de Valores) (RT I, 17 de marzo de 2023). Además, según la República de Estonia, varias autoridades públicas han establecido canales de denuncia interna.

44

Por otra parte, el citado Estado miembro recuerda los numerosos esfuerzos que realizó para transponer la Directiva 2019/1937 y explica que la duración del examen del proyecto de ley de transposición de esta Directiva fue más larga de lo inicialmente previsto debido a la celebración, el 5 de marzo de 2023, de elecciones legislativas.

45

Por último, la República de Estonia alega que, habida cuenta del número extremadamente bajo de casos de falta de transposición que siempre la ha caracterizado, la prevención de la repetición de un comportamiento infractor no justifica el importe solicitado por la Comisión.

46

En consecuencia, a su parecer, para alcanzar el objetivo de persuasión y de disuasión, sería suficiente con aplicar un coeficiente de gravedad igual o inferior a 5.

47

Por las mismas razones, también debería reducirse el importe de la multa coercitiva propuesto por la Comisión.

48

En su escrito de réplica, la Comisión señala que el coeficiente de gravedad de 10 que propone es moderado y corresponde al nivel previsto en la sección 3.2.2 de la Comunicación de 2023.

49

Considera que las diferentes disposiciones de Derecho nacional mencionadas por la República de Estonia en su escrito de contestación no pueden tenerse en cuenta para fijar dicho coeficiente, ya que no son pertinentes para determinar el estado de transposición de la Directiva 2019/1937 al Derecho nacional.

50

Afirma la Comisión que estas disposiciones nacionales no le fueron notificadas. Además, no contienen referencia alguna a dicha Directiva y, por tanto, no constituyen, en su opinión, un acto positivo de transposición.

51

Así, a su parecer, las citadas disposiciones nacionales no responden a las exigencias de claridad y de precisión requeridas por la jurisprudencia para garantizar la seguridad jurídica de los beneficiarios de los derechos reconocidos por la Directiva 2019/1937 y la plena aplicación de sus disposiciones.

52

Por consiguiente, la Comisión confirma los importes de las sanciones pecuniarias que propuso en su demanda.

53

En su escrito de dúplica, la República de Estonia señala, por una parte, que las disposiciones nacionales a las que se refirió en su escrito de contestación demuestran que deben relativizarse los efectos negativos del incumplimiento que se le imputa sobre los intereses públicos y privados. Por tanto, los importes de las sanciones pecuniarias propuestas deben adaptarse a las circunstancias y ser proporcionados a la infracción cometida. Por otra parte, la determinación del grado de persuasión y de disuasión de estas sanciones requiere que se tengan en cuenta las circunstancias particulares de cada asunto.

54

A este respecto, la Comisión no puede justificar el carácter automático de la aplicación de un coeficiente de gravedad por la necesidad de garantizar la igualdad de trato entre los Estados miembros. Por el contrario, este principio exige, según la República de Estonia, una apreciación diferenciada en función del contenido normativo de cada directiva y de la situación específica de cada Estado miembro.

55

En el presente asunto, la República de Estonia afirma que ya dispone de una normativa sectorial que se corresponde, en cierta medida, con el régimen de protección requerido por la Directiva 2019/1937. El citado Estado miembro se remite, a este respecto, al considerando 4 de dicha Directiva, a tenor del cual esta tiene por objeto colmar las lagunas que puedan derivarse de un nivel de protección fragmentado y desigual.

56

Además, el número limitado de infracciones cometidas por dicho Estado miembro justifica, a su parecer, una reducción de tales importes, dado que el riesgo de reincidencia es limitado.

57

Por consiguiente, la República de Estonia solicita, por una parte, que el importe de la suma a tanto alzado se determine multiplicando un importe diario de 300 euros por el número de días transcurridos entre el día siguiente a la expiración del plazo de transposición y aquel en el que se haya puesto fin al incumplimiento o, en su defecto, el día en que se dicte sentencia en el presente asunto. Por otra parte, solicita que el importe de la multa coercitiva se fije en 1170 euros por cada día de retraso a partir de la fecha en que se dicte sentencia en el presente asunto y hasta la fecha de transposición completa de la Directiva 2019/1937.

58

El artículo 260 TFUE, apartado 3, párrafo primero, establece que, cuando la Comisión presente un recurso ante el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 258 TFUE por considerar que el Estado miembro afectado ha incumplido la obligación de informar sobre las disposiciones necesarias para transponer una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo, puede, si lo considera oportuno, indicar el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva que deba ser pagada por dicho Estado miembro y que considere adaptado a las circunstancias. Con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, párrafo segundo, si el Tribunal de Justicia comprueba la existencia del incumplimiento, puede imponer al Estado miembro afectado el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva dentro del límite del importe indicado por la Comisión. La obligación de pago surtirá efecto en la fecha fijada por el Tribunal de Justicia en la sentencia.

59

Dado que, como se desprende del apartado 32 de la presente sentencia, ha quedado acreditado que, al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado de 15 de julio de 2022, la República de Estonia no había adoptado ni, por tanto, comunicado a la Comisión las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para transponer lo establecido en la Directiva 2019/1937 a su Derecho interno, el incumplimiento así declarado está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 3.

60

Por lo demás, conviene recordar que el objetivo que persigue el mecanismo que figura en el artículo 260 TFUE, apartado 3, no es solo incitar a los Estados miembros a poner fin lo antes posible a un incumplimiento que, de no existir dicha disposición, tendría tendencia a persistir, sino también agilizar y acelerar el procedimiento para la imposición de sanciones pecuniarias en los casos de incumplimiento de la obligación de comunicar las disposiciones nacionales de transposición de una directiva adoptada con arreglo al procedimiento legislativo [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 57 y jurisprudencia citada].

61

Para alcanzar este objetivo, el artículo 260 TFUE, apartado 3, prevé la imposición de dos tipos de sanciones pecuniarias, a saber, una suma a tanto alzado y una multa coercitiva diaria.

62

Si la imposición de una multa coercitiva diaria resulta especialmente adaptada para inducir a un Estado miembro a poner fin lo antes posible a un incumplimiento, la condena al pago de una suma a tanto alzado descansa más bien en la apreciación de las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones del Estado miembro de que se trate para los intereses privados y públicos, en especial cuando el incumplimiento se ha mantenido largo tiempo [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 59 y jurisprudencia citada].

63

A este respecto, la Comisión motiva la naturaleza y el importe de las sanciones pecuniarias solicitadas teniendo en cuenta las directrices que ha adoptado, como las contenidas en sus comunicaciones, que, aunque no vinculan al Tribunal de Justicia, contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación llevada a cabo por la Comisión [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 60 y jurisprudencia citada].

64

En el presente asunto, la Comisión se basó en la Comunicación de 2023 para justificar su pretensión de que se condenase a la República de Estonia al pago de una multa coercitiva diaria y de una suma a tanto alzado, así como para fijar los importes de estas.

65

Por lo que respecta a la oportunidad de imponer tales sanciones pecuniarias, corresponde al Tribunal de Justicia determinar en cada caso, en función de las circunstancias concretas del asunto del que conoce y del grado de persuasión y de disuasión que considere necesario, las sanciones pecuniarias que resulten apropiadas, en particular para evitar la repetición de infracciones análogas del Derecho de la Unión [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 62 y jurisprudencia citada].

66

En primer término, en lo que atañe a la imposición de una suma a tanto alzado, a pesar de que la República de Estonia mantuvo informados a los servicios de la Comisión sobre el estado en que se encontraba el procedimiento de transposición al Derecho nacional de lo dispuesto en la Directiva 2019/1937, el conjunto de los elementos jurídicos y fácticos en torno al incumplimiento declarado constituye un indicador de que la prevención efectiva de la repetición en el futuro de infracciones análogas del Derecho de la Unión requiere la adopción de una medida disuasoria, como la imposición del pago de una suma a tanto alzado. En efecto, la República de Estonia no había adoptado ninguna disposición que permitiera la transposición de la Directiva 2019/1937 cuando expiró el plazo previsto en el artículo 26, apartado 1, de esta. Además, ninguna de estas disposiciones había sido notificada a la Comisión al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado de 15 de julio de 2022 ni tampoco en la fecha en que el Tribunal de Justicia examinó los hechos.

67

En segundo término, por lo que respecta a la imposición de una multa coercitiva, la imposición de tal sanción solo está justificada, en principio, si el incumplimiento que esta multa coercitiva pretende sancionar perdura hasta el examen de los hechos por el Tribunal de Justicia, que debe considerarse realizado en la fecha en que concluye el procedimiento. Debe señalarse que, en un caso en el que no se haya celebrado vista, como sucede en el presente asunto, la fecha que debe tenerse en cuenta a este respecto es la de la terminación de la fase escrita del procedimiento [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 64].

68

De ello se sigue que, para determinar si, en el presente asunto, cabe considerar la imposición de una multa coercitiva, procede examinar si el incumplimiento declarado en el apartado 32 de la presente sentencia perduró hasta la fecha de terminación de la fase escrita, que tuvo lugar el 14 de agosto de 2023.

69

En el presente asunto no se discute que, en esa fecha, la República de Estonia no había adoptado ni, en consecuencia, comunicado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para transponer la Directiva 2019/1937 a su Derecho interno. Por consiguiente, debe declararse que dicho Estado miembro persistió en su incumplimiento hasta el examen de los hechos por el Tribunal de Justicia.

70

En estas circunstancias, la condena de la República de Estonia al pago de la multa coercitiva diaria solicitada por la Comisión constituye un medio económico apropiado para garantizar que dicho Estado miembro ponga fin, lo antes posible, al incumplimiento declarado y cumpla las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2019/1937. Ahora bien, dado que no cabe excluir que, en la fecha en que se pronuncie la sentencia en el presente asunto, se haya efectuado plenamente la transposición de la citada Directiva, solo procedería imponer una multa coercitiva en la medida en que el incumplimiento persista en la fecha de tal pronunciamiento [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 66].

71

En lo que respecta al cálculo del importe de las sanciones pedidas por la Comisión, debe recordarse que, con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, el Tribunal de Justicia es el único competente para imponer una sanción pecuniaria a un Estado miembro. No obstante, en un procedimiento iniciado sobre la base de esta disposición, el Tribunal de Justicia solo posee una facultad de apreciación delimitada, puesto que, en caso de que declare la existencia de un incumplimiento, las propuestas de la Comisión vinculan al Tribunal de Justicia en cuanto a la naturaleza de la sanción pecuniaria que puede imponer y al importe máximo de esta [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 67 y jurisprudencia citada].

72

En el ejercicio de su facultad de apreciación en la materia, según queda delimitada por las propuestas de la Comisión, corresponde al Tribunal de Justicia fijar el importe de las sanciones pecuniarias impuestas a un Estado miembro en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 3, de tal manera que sea, por un lado, adecuado a las circunstancias y, por otro, proporcionado a la infracción cometida. Entre los factores pertinentes a este respecto figuran, en particular, la gravedad del incumplimiento declarado, el período durante el cual este ha persistido y la capacidad de pago del Estado miembro en cuestión [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 68 y jurisprudencia citada].

73

Debe recordarse, asimismo, que, en el marco de esta facultad de apreciación, directrices como las comunicaciones de la Comisión no vinculan al Tribunal de Justicia, pero contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de la propia Comisión cuando dicha institución hace propuestas al Tribunal de Justicia [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 69 y jurisprudencia citada].

74

En el presente asunto, la Comisión se basó en la Comunicación de 2023 para fijar el importe de las sanciones pecuniarias exigidas.

75

En primer lugar, por lo que respecta a la gravedad del incumplimiento declarado, de la sección 3.2 de la Comunicación de 2023 se desprende que, según la Comisión, la no comunicación de las disposiciones de transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo se considera en todos los casos grave. Por consiguiente, este incumplimiento justifica, a su parecer, la aplicación automática de un coeficiente de gravedad de 10.

76

La República de Estonia cuestiona la magnitud de dicho coeficiente y el carácter automático de su aplicación en el presente asunto.

77

A este respecto, cabe recordar que la obligación de adoptar disposiciones para garantizar la transposición completa de una directiva y la obligación de comunicarlas a la Comisión constituyen obligaciones básicas de los Estados miembros destinadas a garantizar la plena efectividad del Derecho de la Unión y, por tanto, debe considerarse que su incumplimiento reviste una gravedad considerable [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 72 y jurisprudencia citada].

78

En el presente asunto, es preciso subrayar que la Directiva 2019/1937 es un instrumento esencial del Derecho de la Unión, en la medida en que establece, según su artículo 1, en relación con su considerando 1, normas mínimas comunes que proporcionan un elevado nivel de protección equilibrada y efectiva de las personas que informen sobre infracciones de dicho Derecho en los ámbitos en los que tales infracciones puedan ser especialmente perjudiciales para el interés general. En efecto, al establecer un sistema de protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión en un contexto profesional, esta Directiva contribuye a prevenir los perjuicios para el interés público en ámbitos especialmente sensibles, como la contratación pública, la prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, la protección del medio ambiente o los intereses financieros de la Unión. Así, las disposiciones de dicha Directiva establecen la obligación, tanto para las entidades del sector público como para las del sector privado, de implantar canales de denuncia interna y procedimientos de recepción y de seguimiento de las denuncias, garantizando al mismo tiempo los derechos de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión y las condiciones en las que estas pueden obtener la protección así prevista [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 73].

79

Pues bien, la falta de transposición de las disposiciones de la Directiva 2019/1937 en el plazo fijado menoscaba necesariamente el Derecho de la Unión y su aplicación uniforme y efectiva, puesto que las infracciones de este Derecho pueden no ser objeto de una denuncia si las personas que tienen conocimiento de tales infracciones no obtienen protección frente a posibles represalias [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 74].

80

Dicho esto, el importe de las sanciones pecuniarias impuestas a un Estado miembro en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 3, debe adaptarse a las circunstancias y ser proporcionado a la infracción cometida [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 75], como se ha recordado en el apartado 72 de la presente sentencia.

81

Este es la razón por la cual el Tribunal de Justicia ha declarado que la aplicación automática de un mismo coeficiente de gravedad en todos los casos de falta de transposición completa de una directiva y, por tanto, de falta de comunicación de las medidas de transposición de dicha directiva impide necesariamente adaptar el importe de las sanciones pecuniarias a las circunstancias que caractericen la infracción e imponer sanciones proporcionadas [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 76].

82

A este respecto, el Tribunal de Justicia ha puntualizado que, al presumir que debe considerarse que el incumplimiento de la obligación de comunicar las medidas de transposición de una directiva tiene la misma gravedad con independencia de la directiva de que se trate, la Comisión no puede adaptar las sanciones pecuniarias en función de las consecuencias del incumplimiento de dicha obligación para los intereses privados y públicos, como establece la sección 3.2.2 de la Comunicación de 2023 [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 77].

83

En el presente asunto, la República de Estonia alegó en su escrito de contestación que su normativa ya incluía una serie de disposiciones, expuestas en el apartado 43 de la presente sentencia, cuyo objeto era proteger a las personas que informasen sobre infracciones del Derecho de la Unión y que se ajustaban a las exigencias de la Directiva 2019/1937.

84

Así, el artículo 3 de la Ley sobre el Contrato de Trabajo y el artículo 13 de la Ley de la Función Pública establecen la prohibición general de represalias contra los denunciantes, como exige el artículo 19 de la Directiva 2019/1937. Además, la protección de los denunciantes está garantizada por el artículo 6, apartado 2, de la Ley Anticorrupción, los artículos 49, 51, 52 y 521 de la Ley de Lucha contra el Blanqueo de Dinero y el Terrorismo, los artículos 502 y 503 de la Ley relativa a la Autoridad de Supervisión y Financiera y los artículos 2011, 2012 y 23749 de la Ley del Mercado de Valores. Por lo demás, según la República de Estonia, varias autoridades públicas han establecido canales de denuncia interna.

85

En estas circunstancias, debe hacerse constar que no se ha demostrado que las consecuencias del incumplimiento declarado en el presente asunto para los intereses privados y públicos fueran tan negativas como en el caso de una falta de transposición completa de la Directiva 2019/1937. En la medida en que la Comisión alega que no procede tener en cuenta esta normativa nacional a la hora de apreciar el factor de gravedad por no haberle sido notificada, basta con señalar que la falta de notificación de esta normativa no puede, por sí sola, alterar las consecuencias que esta tiene efectivamente para esos intereses [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 92].

86

No es menos cierto que la propia República de Estonia reconoció en su escrito de contestación que las normas que protegen a las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión están dispersas en el ordenamiento jurídico estonio y no contienen, contrariamente a lo que exige el artículo 26, apartado 3, de la Directiva 2019/1937, una referencia explícita a la protección de dichas personas.

87

Pues bien, la falta de normas específicas y claras relativas a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión, en los términos en que dicha protección está prevista en la Directiva 2019/1937, impide una protección efectiva de esas personas y, en consecuencia, puede poner en tela de juicio la aplicación uniforme y efectiva de este Derecho en los ámbitos cubiertos por la citada Directiva [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 94].

88

En efecto, como se ha recordado en el apartado 78 de la presente sentencia, al establecer un nivel elevado de protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión en un contexto profesional, la Directiva 2019/1937 contribuye a prevenir los perjuicios para el interés público en ámbitos especialmente sensibles, como la contratación pública, la prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, la protección del medio ambiente o los intereses financieros de la Unión [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 95].

89

Ahora bien, como se ha indicado en el apartado 79 de la presente sentencia, si no existe una protección efectiva, las personas que tengan conocimiento de una infracción del Derecho de la Unión en estos ámbitos pueden verse disuadidas de informar de ellas, ya que, al hacerlo, pueden exponerse a represalias [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 96].

90

Por consiguiente, habida cuenta del objetivo enunciado en el artículo 1 de la Directiva 2019/1937, en relación con su considerando 1, la falta de adopción de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para la transposición completa y precisa de dicha Directiva reviste especial gravedad [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 97].

91

Ha de señalarse, asimismo, que el hecho de que la República de Estonia sea objeto por primera vez de un procedimiento por incumplimiento basado en el artículo 260 TFUE, apartado 3, no puede tenerse en cuenta a la hora de determinar el importe de la suma a tanto alzado que debe imponérsele. En efecto, el comportamiento pasado de un Estado miembro no guarda relación alguna con las consecuencias de la falta de transposición de la Directiva de que se trata para los intereses privados y públicos.

92

En segundo lugar, en el marco de la apreciación de la duración de la infracción, procede recordar, por una parte, que, en lo que respecta al inicio del período que es preciso tener en cuenta para determinar el importe de la suma a tanto alzado, la fecha que debe considerarse para evaluar la duración del incumplimiento en cuestión no es la de la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado de la Comisión, sino la fecha en la que expira el plazo de transposición establecido en la respectiva directiva, esto es, el 17 de diciembre de 2021 [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 80 y jurisprudencia citada].

93

Por otra parte, en lo que atañe a la fijación de una multa coercitiva, la duración de la infracción debe evaluarse tomando en consideración el momento en el que el Tribunal de Justicia aprecia los hechos y no aquel en el que la Comisión interpone el recurso [sentencia de 8 de julio de 2019, Comisión/Bélgica (Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Redes de alta velocidad), C‑543/17, EU:C:2019:573, apartado 87].

94

Pues bien, consta que, al expirar el plazo de transposición previsto en el artículo 26, apartado 1, de la Directiva 2019/1937, esto es, el 17 de diciembre de 2021, la República de Estonia no había adoptado las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas necesarias para transponer dicha Directiva y, por tanto, tampoco había comunicado tales disposiciones a la Comisión, contrariamente a lo que establece el artículo 26, apartado 3, de la citada Directiva. De ello se deduce que el incumplimiento de que se trata, que no ha finalizado en la fecha en que el Tribunal de Justicia ha examinado los hechos, perdura desde hace tres años.

95

En tercer lugar, en lo que atañe a la capacidad de pago de la República de Estonia, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, sin perjuicio de la posibilidad de que la Comisión proponga sanciones financieras basadas en varios criterios, con el fin de permitir, en particular, mantener una diferencia razonable entre los distintos Estados miembros, procede basarse en el PIB de dicho Estado como factor predominante a efectos de apreciar su capacidad de pago y de fijar sanciones suficientemente disuasorias y proporcionadas, a fin de prevenir de manera efectiva la repetición en el futuro de infracciones análogas del Derecho de la Unión [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 81 y jurisprudencia citada].

96

A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que debe tenerse en cuenta la evolución reciente del PIB del Estado miembro, tal como se presente en la fecha en la que el Tribunal de Justicia examine los hechos [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 82 y jurisprudencia citada].

97

En el presente asunto, el factor «n», que representa la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate en relación con la capacidad de pago de los demás Estados miembros, aplicado por la Comisión en virtud de las secciones 3.4 y 4.2 de la Comunicación de 2023, se define como la media geométrica ponderada del PIB del Estado miembro de que se trate en comparación con la media de los PIB de los Estados miembros, que representa dos tercios del cálculo del factor «n», y de la población del Estado miembro de que se trate en comparación con la media de las poblaciones de los Estados miembros, que representa un tercio del cálculo del factor «n», como se desprende de la ecuación mencionada en el apartado 9 de la presente sentencia. La Comisión justifica este método de cálculo del factor «n» tanto por el objetivo de mantener una desviación razonable de los factores «n» de los Estados miembros, en comparación con un cálculo basado únicamente en el PIB de los Estados miembros, como por el objetivo de garantizar cierta estabilidad en el cálculo del factor «n», ya que es poco probable que la población varíe significativamente de un año para otro [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 83 y jurisprudencia citada].

98

No obstante, el Tribunal de Justicia ha declarado que la determinación de la capacidad de pago del Estado miembro sancionado no puede incluir en el método de cálculo del factor «n» la consideración de un criterio demográfico según las fórmulas establecidas en las secciones 3.4 y 4.2 de la Comunicación de 2023 [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartados 84 a 86].

99

Por tanto, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 95 de la presente sentencia y a falta de un criterio pertinente invocado por la Comisión para garantizar la estabilidad del cálculo y mantener una desviación razonable de los factores «n» de los Estados miembros, el importe de las sanciones pecuniarias debe fijarse teniendo en cuenta la media del PIB de la República de Estonia de los tres últimos años.

100

A la luz de estas consideraciones y habida cuenta de la facultad de apreciación reconocida al Tribunal de Justicia por el artículo 260 TFUE, apartado 3, con arreglo al cual este no puede, en lo que atañe a las sanciones financieras cuyo pago vaya a imponer, fijar un importe superior al indicado por la Comisión, procede considerar, por un lado, que la prevención efectiva de la repetición en el futuro de infracciones análogas a la que resulta de la infracción del artículo 26, apartados 1 y 3, de la Directiva 2019/1937 que menoscaben la plena efectividad del Derecho de la Unión requiere la imposición de una suma a tanto alzado cuyo importe debe fijarse en 500000 euros y, por otro lado, que, en caso de que el incumplimiento declarado en el apartado 32 de la presente sentencia persista en la fecha en que se dicte esta sentencia, debe condenarse a la República de Estonia a pagar a la Comisión una multa coercitiva diaria de 1500 euros desde dicha fecha hasta que el citado Estado miembro ponga fin a este incumplimiento.

101

A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República de Estonia y haber sido desestimados los motivos formulados por esta última, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) decide: