Asunto C‑118/23

Rada Nadzorcza Getin Noble Bank S.A. y otros

contra

Bankowy Fundusz Gwarancyjny

(Petición de decisión prejudicial
planteada por el Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie)

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 12 de diciembre de 2024

«Procedimiento prejudicial — Recuperación y resolución de entidades de crédito — Directiva 2014/59/UE — Decisión de adoptar una medida de gestión de crisis contra una entidad de crédito — Artículo 85, apartado 3 — Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Derecho a la tutela judicial efectiva de todas las personas afectadas por esta decisión — Observancia del plazo razonable — Exigencia de rapidez del control jurisdiccional — Disposición de derecho nacional que impone la acumulación de todos los recursos — Artículo 3, apartado 3 — Acumulación de funciones por la autoridad de resolución — Garantía de independencia operativa»

Política económica y monetaria — Política económica — Recuperación y resolución de entidades de crédito — Directiva 2014/59/UE — Derecho a la tutela judicial efectiva — Derecho a recurrir contra la decisión de una autoridad nacional de resolución de adoptar una medida de gestión de crisis — Decisión que ha sido objeto de numerosos recursos — Exigencia de rapidez del control jurisdiccional — Observancia del plazo razonable — Normativa nacional que impone la acumulación de todos los recursos interpuestos contra tal decisión — Improcedencia — Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva

(Artículo 19 TUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/59/UE, considerandos 88 y 130, y art. 85, ap. 3)

(véanse los apartados 67 a 71, 73 a 84 y el punto 1 del fallo)
Política económica y monetaria — Política económica — Recuperación y resolución de entidades de crédito — Directiva 2014/59/UE — Derecho a recurrir — Derecho a recurrir contra la decisión de una autoridad nacional de resolución de adoptar una medida de gestión de crisis — Derecho de toda persona afectada por tal decisión — Decisión que ha sido objeto de numerosos recursos — Examen en cuanto al fondo únicamente del recurso planteado por el órgano de la entidad sometida a un proceso de resolución — Improcedencia — Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva de las demás personas afectadas por esta decisión

(Artículo 19 TUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/59/UE, art. 85, aps. 3, y 4)

(véanse los apartados 93 a 102 y el punto 2 del fallo)
Política económica y monetaria — Política económica — Recuperación y resolución de entidades de crédito — Directiva 2014/59/UE — Designación de las autoridades responsables de la resolución — Acumulación de funciones por la autoridad de resolución — Exigencias de independencia operativa y de prevención de conflictos de intereses — Obligación de establecer adecuadas disposiciones estructurales — Ámbito de aplicación — Acumulación de las funciones de administrador provisional y de garantía de depósitos bancarios — Inclusión — Persecución del mismo objetivo mediante esas funciones — Irrelevancia

[Directiva (UE) 2014/59 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 40 y arts. 3, ap. 3, 29 y 109]

(véanse los apartados 107 a 112 y 114 y el punto 3 del fallo)
Política económica y monetaria — Política económica — Recuperación y resolución de entidades de crédito — Directiva 2014/59/UE — Designación de las autoridades responsables de la resolución — Acumulación de funciones por la autoridad de resolución — Exigencias de independencia operativa y de prevención de conflictos de intereses — Obligación de establecer adecuadas disposiciones estructurales — Normas internas de la autoridad de resolución — Concepto — Medidas organizativas y otras medidas adecuadas — Inclusión — Requisito — Descripción suficientemente precisa de esas medidas — Falta de publicación de tales normas — Falta de relevancia sobre la validez de las decisiones adoptadas por la autoridad de resolución

(Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 3, ap. 3, párr. 3)

(véanse los apartados 121 a 124 y 130 a 132 y el punto 4 del fallo)
Política económica y monetaria — Política económica — Recuperación y resolución de entidades de crédito — Directiva 2014/59/UE — Designación de las autoridades responsables de la resolución — Acumulación de funciones por la autoridad de resolución — Exigencias de independencia operativa y de prevención de conflictos de intereses — Falta de normas internas escritas destinadas a garantizar esa independencia — Adopción de medidas organizativas y otras medidas adecuadas — Respeto de tales requisitos — Obligación de la autoridad de resolución de tener órganos decisorios diferentes o una estructura organizativa diferenciada para los servicios de apoyo — Inexistencia

(Directiva 2014/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 3, ap. 3)

(véanse los apartados 126 a 129 y 132 y el punto 4 del fallo)

Resumen

En respuesta a una petición de decisión prejudicial planteada por el Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Voivodato de Varsovia, Polonia) en el contexto de la resolución de una entidad de crédito con arreglo a la ley que transpuso al Derecho polaco la Directiva 2014/59, ( 1 ) el Tribunal de Justicia precisa, por una parte, el alcance del derecho a recurrir frente a una decisión adoptada por una autoridad nacional de resolución encaminada a adoptar una medida de gestión de crisis y, por otra parte, los requisitos relativos a la independencia operativa de esa autoridad en caso de acumulación de funciones.

Debido al incumplimiento por parte de Getin Noble Bank S.A. (en lo sucesivo, «GN Bank») de los requisitos de fondos propios establecidos en la normativa de la Unión Europea, la Komisja Nadzoru Finansowego (Comisión de Supervisión Financiera, Polonia) nombró, en diciembre de 2021, al Bankowy Fundusz Gwarancyjny (Fondo de Garantía Bancaria, Polonia), (en lo sucesivo, «FGB») administrador provisional» ( 2 ) de GN Bank con el fin de mejorar la situación financiera de dicha entidad. En septiembre de 2022, debido al riesgo de inviabilidad de GN Bank, el FGB, actuando en su condición de autoridad de resolución, adoptó una decisión por la que se somete a GN Bank a un proceso de resolución (en lo sucesivo, «decisión controvertida en el litigio principal»).

El Consejo de Supervisión de GN Bank, así como numerosas personas físicas y jurídicas interpusieron recursos contra la decisión controvertida en el litigio principal ante el órgano jurisdiccional remitente. Las recurrentes en los diferentes recursos alegan, en particular, que el FGB se hallaba inmerso en un conflicto de intereses que le impedía ejercer legalmente las funciones encomendadas a la autoridad de resolución, en la medida en que ejercía a la vez funciones de supervisión, de garantía de depósitos bancarios y de resolución.

El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas respecto a la existencia de tal conflicto de intereses y respecto a las adecuadas garantías estructurales para garantizar la independencia operativa de una autoridad de resolución en el contexto de la Directiva 2014/59. ( 3 ) Expresa asimismo dudas en lo tocante al respeto del derecho a la tutela judicial efectiva de las personas afectadas por la decisión controvertida en el litigio principal. ( 4 ) En el caso de autos, indica que dictar sentencia en un plazo razonable es prácticamente imposible, debido a que, en la fecha de la resolución de remisión se habían presentado más de siete mil recursos contra la decisión controvertida en el litigio principal y a que una disposición procesal nacional le obliga a acumular todos los recursos interpuestos ante él contra la referida decisión. ( 5 )

Apreciación del Tribunal de Justicia

En primer lugar, por lo que respecta a la compatibilidad con el derecho a la tutela judicial efectiva de una disposición procesal nacional que exige la acumulación de todos los recursos interpuestos contra una decisión adoptada por una autoridad nacional de resolución encaminada a adoptar medidas de gestión de crisis, el Tribunal de Justicia subraya, ante todo, que la Directiva 2014/59 ( 6 ) precisa por lo que respecta a tal decisión el derecho de toda persona a que su causa sea oída en un plazo razonable, al exigir que el control judicial que toda persona afectada por la referida decisión sea «de carácter rápido».

En el presente asunto, el Tribunal de Justicia señala que, pese a que la acumulación de asuntos conexos pueda contribuir generalmente a una buena administración de la justicia, no sucede lo mismo cuando se trata de recursos interpuestos contra decisiones de adoptar una medida de gestión de crisis, que pueden afectar a un número considerable de personas y generar, por ello, numerosos recursos. En efecto, en tal caso, la acumulación puede obstaculizar la intervención de cualquier tipo de control judicial antes de varios años, lo que es contrario al derecho a que su causa sea oída dentro de un plazo razonable. ( 7 )

Seguidamente, el Tribunal de Justicia señala que, en aplicación del principio de primacía del Derecho de la Unión y del efecto directo del artículo 47 de la Carta, corresponde en particular al órgano jurisdiccional remitente, si es necesario, dejar inaplicadas las disposiciones del Derecho procesal nacional que le impidan separar los recursos de que se trata en los litigios principales.

Por último, en aplicación de esa misma disposición de la Carta, el juez nacional debe poder, en caso de separación, adoptar las medidas necesarias que permitan tanto garantizar el respeto del derecho de toda persona a que su causa sea oída dentro de un plazo razonable como evitar el riesgo de sentencias inconciliables dictadas por distintos jueces. En el caso de autos, habida cuenta en particular del hecho de que, en caso de separación, el Derecho nacional prevé que los asuntos sean tratados simultáneamente por jueces diferentes, generando el riesgo de sentencias inconciliables, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si el hecho de tramitar uno o varios asuntos pendientes de resolución y la simultánea suspensión de los demás asuntos son medidas necesarias para garantizar la plena eficacia de la resolución judicial que debe recaer.

Por ello, el Tribunal de Justicia considera que el artículo 47 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que se opone a la aplicación de una disposición procesal nacional que obliga al órgano jurisdiccional que conoce de los recursos contra una decisión de la autoridad nacional de resolución de adoptar una medida de gestión de crisis a acumular todos los recursos interpuestos ante él contra dicha decisión, cuando la aplicación de esa disposición sea contraria al derecho a que su causa sea oída dentro de un plazo razonable.

En segundo lugar, por lo que se refiere a la compatibilidad con el derecho a la tutela judicial efectiva de una práctica consistente en examinar en cuanto al fondo, de entre los numerosos recursos interpuestos contra una decisión de la autoridad nacional de resolución de adoptar una medida de gestión de crisis, únicamente el recurso interpuesto por un órgano de la entidad objeto del proceso de resolución, el Tribunal de Justicia recuerda que la Directiva 2014/59 ( 8 ) establece que todas las personas afectadas por tal decisión deben tener derecho a impugnar judicialmente esta decisión.

Es cierto que, en virtud de dicha Directiva, ( 9 ) la anulación de una decisión de adoptar una medida de gestión de crisis adoptada por una autoridad de resolución no afecta a los actos administrativos adoptados o a las operaciones realizadas por esa autoridad sobre la base de la decisión anulada cuando ello resulte necesario para proteger el interés de terceros de buena fe, y los recursos de las personas afectadas por una decisión de dicha autoridad solo les dan derecho a obtener una indemnización por las pérdidas sufridas. No obstante, en el presente asunto, en el supuesto de que la sentencia que resuelva el recurso interpuesto por el Consejo de Supervisión de GN Bank desestimara dicho recurso por infundado, los demás recurrentes en el litigio principal no podrían presentar una demanda de indemnización de su perjuicio, debido al efecto erga omnes de tal sentencia, por lo que estos otros recurrentes se verían entonces privados del derecho a invocar sus propios motivos en apoyo de su recurso, pese a que dichos motivos no han sido objeto de un debate contradictorio.

Pues bien, pese a que el derecho a la tutela judicial efectiva no constituye una prerrogativa absoluta, el Tribunal de Justicia señala que si un justiciable afectado por una decisión de la autoridad nacional de resolución de adoptar una medida de gestión de crisis se viera privado del derecho a obtener que se resuelva mediante una resolución motivada un recurso que ha interpuesto válidamente contra esa decisión, se vulneraría el contenido esencial de su derecho a la tutela judicial efectiva. Por consiguiente, en el supuesto de que se desestimase el recurso interpuesto por el Consejo de Supervisión de GN Bank por infundado, el órgano jurisdiccional remitente no puede invocar el efecto erga omnes de esa sentencia para privar a cualquier otra persona afectada de la posibilidad razonable de presentar su causa.

Por consiguiente, cuando existen varios recursos contra una decisión de la autoridad nacional de resolución por la que se adopta una medida de gestión de crisis, uno de los cuales ha sido interpuesto por un órgano de la entidad objeto de resolución, la desestimación de ese único recurso por infundado no permite considerar que se haya garantizado el respeto del derecho a la tutela judicial efectiva respecto de cualquier otra persona afectada por esa decisión.

En tercer lugar, por lo que respecta a la aplicabilidad de la exigencia de independencia operativa prevista por la Directiva 2014/59 ( 10 ) en caso de acumulación de las funciones de administrador provisional y de garantía de depósitos bancarios ( 11 ) por una autoridad nacional de resolución, el Tribunal de Justicia recuerda que esta Directiva establece que deben adoptarse adecuadas disposiciones estructurales para garantizar la independencia operativa de dicha autoridad y evitar conflictos de intereses.

En ese contexto, las exigencias relativas a la independencia operativa y a la prevención de conflictos de intereses se refieren al riesgo, vinculado al ejercicio de varias funciones por una misma entidad, de que la toma de decisiones de esta, al actuar como entidad de resolución, sea falseada y tienen por objeto proteger esa toma de decisiones contra cualquier influencia interna ajena a la misión de resolución.

A este respecto, el Tribunal de Justicia deduce del empleo de términos muy amplios y generales en la Directiva 2014/59 que el legislador de la Unión quiso imponer esos requisitos frente a cualesquiera otras funciones desempeñadas por la autoridad de resolución tan pronto como la naturaleza de estas funciones genere el mencionado riesgo objetivo. Pues bien, este es ciertamente el caso de las funciones de administrador provisional o de garantía de depósitos bancarios. En efecto, se desprende, entre otros, de la Directiva 2014/59, que esas funciones están vinculadas al mecanismo de resolución, de modo que no puede excluirse que el ejercicio de una de esas funciones por parte de la autoridad de resolución influya en la toma de decisiones en el marco de las funciones de resolución. Carece de pertinencia que todas esas funciones persigan, por medios diferentes, el mismo objetivo, a saber, en esencia, preservar la estabilidad financiera.

El Tribunal de Justicia deduce de estas consideraciones que la exigencia de adoptar disposiciones estructurales para garantizar la independencia operativa de la autoridad nacional de resolución resulta aplicable en una situación en la que dicha autoridad ejerce también funciones de administrador provisional o funciones de garantía de depósitos bancarios.

En último lugar, por lo que respecta al alcance de la obligación de adoptar disposiciones estructurales para garantizar la independencia operativa de la autoridad de resolución, el Tribunal de Justicia observa que de la Directiva 2014/59 ( 12 ) se desprende que las normas internas ad hoc necesarias pueden ser adoptadas no solo por el propio Estado, sino también por la autoridad nacional de resolución. Además, esta Directiva exige que se publiquen tales normas, sin imponer ni la forma que deben adoptar esas normas en Derecho interno ni modalidades específicas para su publicación.

En consecuencia, las medidas organizativas y otras medidas adecuadas pueden corresponder al concepto de «normas internas», en el sentido de la Directiva 2014/59, siempre que sean objeto de una descripción suficientemente precisa. Así pues, el Tribunal de Justicia considera que esta Directiva debe interpretarse en el sentido de que, en caso de acumulación de funciones por parte de la autoridad nacional de resolución y a falta de normas escritas destinadas a garantizar la independencia operativa de dicha autoridad, el respeto de los requisitos encaminados a garantizar la independencia operativa y a evitar conflictos de intereses puede resultar de la adopción de medidas, organizativas o de otro tipo, suficientes a tal efecto.

El Tribunal de Justicia aporta, además, algunas precisiones. En primer término, por lo que respecta al contenido de las adecuadas disposiciones estructurales, las exigencias relativas al personal encargado de las diferentes funciones desarrolladas por la autoridad de resolución previstas por la Directiva 2014/59 no exigen que la autoridad administrativa a la que se ha encomendado la función de resolución disponga de un órgano decisorio diferente cuando actúe como autoridad de resolución. Igualmente, estas exigencias no prohíben que determinados departamentos internos de dicha autoridad, como el departamento jurídico, el departamento de recursos humanos o los departamentos técnicos, presten servicios de apoyo tanto al personal afectado a las funciones de resolución como al afectado a otras funciones, sin perjuicio de las normas en materia de secreto profesional.

En segundo lugar, por lo que respecta a las consecuencias de una eventual falta de publicación de las normas internas, el Tribunal de Justicia deduce de la inexistencia de derechos conferidos a los particulares y de la función de transparencia de tales normas que esa falta de publicación no conlleva automáticamente la invalidez de las decisiones adoptadas por la autoridad de resolución. No obstante, si se constata que no se publican esas normas en el examen de un recurso contra una decisión de la autoridad de resolución, corresponde a esta demostrar que, a pesar de ese incumplimiento, dichas normas han sido respetadas, de modo que la decisión se adoptó exclusivamente con el fin de alcanzar uno o varios de los objetivos de resolución contemplados en la Directiva 2014/59. ( 13 )

( 1 ) Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la recuperación y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo, y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36/UE, y los Reglamentos (UE) n.o 1093/2010 y n.o 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2014, L 173, p. 190; corrección de errores en DO 2020, L 378, p. 27), en su versión modificada por la Directiva (UE) 2019/879 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2019 (DO 2019, L 150, p. 296) (en lo sucesivo, «Directiva 2014/59»).

( 2 ) Se trata de una función prevista en el artículo 29 de la Directiva 2014/59, en el contexto de una actuación denominada «temprana».

( 3 ) Artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2014/59.

( 4 ) Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y artículo 85 TUE, apartado 3, de la Directiva 2014/59.

( 5 ) Artículo 111, apartado 1 de la ustawa — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ley de Procedimiento ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), de 30 de agosto de 2002 (Dz. U. de 2002, posición 329), en su versión aplicable al litigio principal.

( 6 ) Artículo 85, apartado 3, de la Directiva 2014/59.

( 7 ) Artículo 47 de la Carta.

( 8 ) Artículo 85, apartado 3, de la Directiva 2014/59.

( 9 ) Artículo 85, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2014/59.

( 10 ) Artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2014/59.

( 11 ) Véase la Directiva 2014/49/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a los sistemas de garantía de depósitos (DO 2014, L 173, p. 149).

( 12 ) Artículo 3, apartado 3, párrafo tercero, de la Directiva 2014/59.

( 13 ) Artículo 31 de la Directiva 2014/59.